I. RELATÓRIO

1. AA, melhor identificada nos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Justiça uma providência cautelar, na qual peticionou a suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na decisão emitida pelo Conselho do Notariado, de 19-5-2025, mediante a qual lhe foi aplicada a medida cautelar de suspensão do exercício profissional, pelo período de 90 dias, mantendo-se a suspensão até decisão a proferir no processo principal a instaurar.

2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 3-11-2025, julgou procedente o pedido cautelar e, em consequência, decretou provisoriamente a suspensão de eficácia da medida preventiva de suspensão do exercício profissional, até decisão a proferir nos autos principais.

3. Inconformado, o Ministério da Justiça interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“A. Na presente providência cautelar está em causa a suspensão da eficácia da deliberação do Conselho do Notariado, de 1 de Agosto de 2025, que no âmbito do Processo Disciplinar (PD) nº ... e apenso PD ... determinou, como medida provisória, a suspensão do exercício da actividade notarial pela requerente e ora recorrida, pelo período máximo de 90 dias, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 89º do CPA;

B. Na sentença em recurso concluiu-se pela verificação dos requisitos cumulativos do «fumus boni iuris» e do «periculum in mora», tendo-se ainda concluído, no âmbito da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que os interesses da requerente prevalecem sobre os interesses públicos;

C. A suspensão provisória de funções é o único mecanismo legal que o CN pode utilizar para assegurar a instrução do processo disciplinar, mediante a subsequente designação de um notário substituto que assegura a guarda e conservação do arquivo e, também, o acesso necessário à documentação pretendida, designação esta que decorre directamente do artigo 9º, nºs 2 e 3, alínea a) do EN;

D. Sublinhando-se, que o acesso directo aos documentos que foram elencados pelo CN nas suas comunicações é essencial para o cumprimento das competências de fiscalização e acção disciplinar que lhe estão incumbidas, ao que acresce a importância de haver uma observação presencial dos livros constantes do cartório notarial, relativos aos actos que foram efectivamente praticados, por esta ser a única forma que adquire a segurança e fiabilidade necessárias para este propósito;

E. Não se vislumbra que, para esse efeito, se possa lançar mão do artigo 174º, nºs 2 e 3 do CPP fora do processo criminal, por aplicação «ex vi» do artigo 32º, nº 10 da CRP, como se aduz a fls. 24 da sentença em recurso, dado que os processos disciplinares são autónomos e possuem regras próprias;

F. O artigo 32º, nº 10 da CRP apenas se refere à aplicação transversal dos direitos de audiência e defesa nos processos sancionatórios e já não aos mecanismos de instrução previstos no artigo 174º, nºs 2 e 3 do CPP, não se retirando qualquer pronúncia neste sentido do acórdão do TCAS que foi citado pela douta sentença;

G. Por outro lado, resulta claro dos autos, nomeadamente da deliberação do CN aqui em crise, não estarmos perante nenhuma das situações a que se refere o artigo 57º, nº 4 do EN, também aventada pela sentença recorrida;

H. Pois que, a medida provisória de suspensão de funções da aqui recorrida tem unicamente por objectivo o acesso ao acervo documental do cartório notarial a cargo da mesma, para prossecução da fase da instrução do PD nº ... e apenso PD ..., onde aquela é visada, acesso que será obtido/concedido por notário substituto que assegure a guarda e conservação do dito arquivo;

I. Entende, assim, o recorrente que a douta sentença incorreu em erro de apreciação de direito ao pronunciar-se no sentido de que a adopção da medida provisória da suspensão de funções é inadequada para o fim pretendido por não permitir o acesso imediato ao arquivo, pois, como já referimos atrás, essa suspensão permite precisamente a designação, nos termos legais de um notário substituto que assegura a guarda e conservação do arquivo do cartório e, também, o acesso necessário à documentação pretendida;

J. Por outro lado, a medida provisória de suspensão de funções foi tomada ao abrigo do disposto no artigo 89º, nº 1 do CPA, conforme deliberação do CN, de 1 de Agosto de 2025, normativo que não colide, ao contrário do vertido na sentença recorrida, com o disposto no artigo 86º, nº 1 do EN, que apenas incide sobre os pressupostos da suspensão preventiva no âmbito do processo disciplinar e não limita, por si só, a sua aplicação noutras fases do processo, desde que previstos os respectivos pressupostos legais;

K. Enquanto o disposto no artigo 89º, nº 1 do CPA permite que a entidade administrativa, em qualquer fase do procedimento disciplinar, tome medidas cautelares antes da decisão final (é o caso, por exemplo, da suspensão preventiva do trabalhador visado ou a imposição de outras medidas para salvaguardar o interesse público ou o decorrer do próprio processo), o artigo 86º, nº 1 do EN apenas permite que o instrutor proponha a aplicação ao trabalhador visado da medida de suspensão preventiva, juntamente com a acusação, e desde que verificada alguma das situações ali indicadas;

L. Estamos perante normas não totalmente coincidentes, daí que, não repugna a aplicação ao caso dos autos da norma do CPA, relativa a medidas provisórias, por ser a que mais se adequa à fase do processo disciplinar em questão e por se verificarem os pressupostos legais de aplicação, conforme decorre da deliberação do CN aqui em crise;

M. Em todo o caso, sempre se dirá que, no limite, o artigo 89º, nº 1 do CPA deverá ser aplicado por força do disposto no artigo 84º-A do EN, que nos diz que «Na instrução do processo deve o relator procurar atingir a verdade material, removendo todos os obstáculos ao seu regular e rápido andamento e recusando, fundamentadamente, tudo o que for impertinente, inútil ou dilatório»;

N. Reiterando-se que a suspensão provisória da recorrida e o consequente acesso ao arquivo são imperativos para se alcançar o efeito prático da instrução, sendo que, o notário em substituição que assegure a guarda do arquivo irá permitir o acesso ao acervo documental, nos termos das normas do EN que atribuem à Ordem dos Notários e ao Ministério da Justiça competências disciplinares sobre os Notários (cfr. artigo 3º do EN);

O. Neste pressuposto, afigura-se ser provável que a acção principal venha a ser julgada improcedente, por não se verificar qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito da deliberação em crise, pelo que mal andou a sentença em recurso ao considerar verificado o requisito cumulativo do «fumus boni iuris»;

P. Quanto ao requisito do «periculum in mora», dado igualmente como verificado na douta sentença, reitera-se não ter ficado demonstrado que a recorrida não aufere outros rendimentos para além dos provenientes do seu Cartório, devendo ainda ter-se em conta o curto período de suspensão de funções;

Q. Por outro lado, inexiste qualquer prejuízo para a imagem e reputação da recorrida em função de uma ausência de curta duração, notando-se que o Cartório Notarial em causa não deixará de funcionar em função da devida designação de um notário substituto;

R. E não se verificando o encerramento do Cartório, sendo esta uma medida preventiva de curta duração, não há qualquer indício, nem a recorrida logrou prová-lo, ainda que indiciariamente, que tal suspensão é susceptível de sequer beliscar a reputação da mesma;

S. Pelo que, também o requisito do «periculum in mora» não poderá ser dado como verificado, ao contrário do decidido na sentença;

T. Por último, quanto à ponderação de interesses, diremos também que os interesses públicos deverão prevalecer sobre os interesses particulares da recorrida, ao contrário do decidido na douta sentença;

U. Isto porque, da deliberação em crise resulta não haver dúvidas de que a medida provisória de suspensão das funções notariais, pelo período máximo de 90 dias, aplicada à recorrida, é, de todo, imprescindível para a prossecução da fase da instrução do PD nº ... e apenso PD ..., onde aquela é visada, sendo que essa medida provisória cessará logo que seja dado o acesso ao espólio notarial a cargo da mesma;

V. Ou seja, tal medida, sendo adequada e proporcional ao objectivo que se pretende, salvaguarda o interesse público subjacente à prossecução do processo disciplinar em causa e sem a qual esse interesse público fica irremediavelmente afectado por não ser possível à Instrutora do processo dar continuidade aos termos da instrução que cabe levar por diante;

W. O interesse público que tal medida provisória e suspensiva pretende assegurar há-de, assim, prevalecer sobre o interesse concreto da recorrida – que é o de manter-se em funções com todos os direitos inerentes – interesse esse, que, como já referido, por obstar ao prosseguimento da instrução do processo disciplinar em causa não poderá prevalecer sobre o interesse público em presença;

X. Entende, assim, o recorrente que os interesses particulares devem ceder perante os interesses públicos em questão, dado que a competência e acção disciplinar ficará irremediavelmente prejudicada se a suspensão do acto se mantiver;

Y. Face a todo o exposto, a sentença recorrida deverá ser revogada, mantendo-se, consequentemente, o efeito devolutivo da presente providência cautelar”.

4. A requerente da providência apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

“a) Estando-se, de forma notória, perante conclusões complexas, na acepção do artigo 639º, nº 3 do Cód. Proc. Civil, deve a recorrente ser convidada a aperfeiçoar as mesmas, sintetizando-as;

b) A suspensão de funções tendo em vista o acesso ao acervo documento é um acto desnecessário (na medida em que a consulta pode ser feita «on line» e o Conselho do Notariado pode tomar posse do arquivo, sem beliscar o funcionamento do Cartório) e desproporcional, o que o lançar mão de considerações genéricas e vagas pelo despacho administrativo impugnado procura esconder, sendo um meio ilegal de coacção;

c) Existindo normas próprias no Esta(tuto) do Notariado sobre a suspensão do exercício de funções, não podem as mesmas ser preteridas e substituídas por normas gerais, designadamente o artigo 89º, nº 1 do CPA, o qual, para mais, nem sequer é próprio do procedimento disciplinar, mas genérico, sem atentar a elementos directos do processo disciplinar como sejam as garantias de defesa constitucionalmente consagradas para o mesmo;

d) Para mais, nunca a suspensão prevista nos moldes da LTFP será aplicável à situação dos notários, a quem nunca poderia ser assegurada a manutenção de remuneração no período de suspensão, gerando uma desproporcionalidade de raiz para a medida de suspensão;

e) É exactamente a cessação de rendimentos, de quantificação impossível, e os danos para a requerente e seus assalariados, conjugada com a afectação da dignidade profissional e pessoal da requerente, que esta na génese da verificação do «periculum in mora», como bem assinala a sentença recorrida, na vertente de serem produzidos prejuízos de difícil reparação para o particular;

f) Sem que o interesse público seja prejudicado, quer por a suspensão não ser o meio apto ao preenchimento do supostamente pretendido pela entidade recorrente, quer por não derivar para o mesmo qualquer afectação pela continuação da requerente em funções;

g) Em sede de ampliação do objecto do recurso, deve ser considerada a recusa legítima em disponibilizar a consulta e cópia de testamentos, os quais estão, por norma especial, sujeitos a sigilo profissional, sob pena de a requerente incorrer na prática de um crime, algo que o segredo inerente a um processo disciplinar até consulta afasta”.

5. O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul, devidamente notificado para o efeito, emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento.

6. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de acórdão aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pela entidade recorrente e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, face ao teor das conclusões exaradas na alegação do Ministério da Justiça, importa apreciar e decidir se a decisão sob recurso padece dos erros de julgamento de direito que lhe foram assacados, ao ter decretado a providência cautelar requerida.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

a. Por notificação pessoal de 16-6-2023, foi a requerente informada da reabertura do processo disciplinar nº .../CN, a que foi apensado o processo disciplinar nº .../CN, cujo teor se dá aqui por provado e de que consta, além do mais, o seguinte:

“(…)

Certifico que […], notifiquei esta Senhora Notária, no âmbito do processo disciplinar .../CN a que foi apensado o processo disciplinar .../CN, que corre termos no Conselho do Notariado, contra a mesma Srª Notária:

a) […];

b) Que o processo .../CN foi instaurado pelo Conselho do Notariado por deliberação de 7 de Julho de 2022 e pela mesma deliberação fui nomeada instrutora do processo;

c) Que o processo tem por fundamento o expediente que foi remetido ao Conselho do Notariado que indicia que a referida Notária terá continuado a praticar actos notariais em data em que se encontrava suspensa do exercício de funções, em cumprimento de sanção disciplinar que lhe foi aplicada por despacho da..., com efeitos a 29 de Abril de 2022;

d) Que o processo .../CN foi instaurado pelo Conselho do Notariado, por deliberação de 8 de Maio de 2023 e pela mesma deliberação foi deliberada a apensação deste processo ao anteriormente referido;

e) Que o processo tem por fundamento o expediente que foi remetido ao Conselho do Notariado que indicia que a referida Srª Notária terá continuado a praticar actos notariais em data em que se encontrava suspensa do exercício de funções, em cumprimento de sanção disciplinar que lhe foi aplicada por despacho do Sr. Secretária

de Estado da Justiça, com efeitos a 21 de Fevereiro de 2023;

(…)” – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 8, de 27-10-2025;

b. Em 29-6-2023, a então instrutora do processo disciplinar nº .../CN e apenso deslocou-se ao cartório notarial da requerente, sito na ..., em Lisboa, com vista ao apuramento de actos notariais praticados pela mesma entre os dias 21-2-2023 e 14-3-2023, solicitando os livros de notas para escrituras diversas, os livros de notas de testamentos públicas e escrituras de revogação de testamentos, entre outros documentos, tendo a requerente declarado que não tinha disponibilidade para fornecer os elementos solicitados, propondo fazê-lo no dia 17-7-2023 – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 29, de 27-10-2025;

c. Em 17-7-2023, aquando da deslocação da Srª Instrutora do processo disciplinar em causa nos autos, a requerente recusou-se a disponibilizar os elementos/documentos solicitados pela mesma – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 35, de 27-10-2025;

d. Por deliberação do Conselho do Notariado, de 6-3-2024, foi designada como instrutora do processo disciplinar .../CN e apenso a Drª BB, em substituição da anterior – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 62, de 27-10-2025;

e. Em 23-5-2024, a instrutora do processo disciplinar nº .../CN e apenso, BB, deslocou-se ao cartório notarial da requerente, sito na ..., em Lisboa, para notificar a requerente de que reiniciou a instrução dos processos disciplinares ... e apenso; de que foi nomeada pelo Conselho do Notariado como a nova instrutora em 6-3-2024; de que os processos disciplinares ... e ... têm por fundamento o conhecimento dado ao CN de factos que indiciam a prática pela requerente de actos notariais em período temporal em que se encontrava suspensa de funções, em cumprimentos de sanções disciplinares, aplicadas com efeitos a 29-4-2022 e a 21-2-2023, respectivamente, e para proceder à consulta do arquivo documental do cartório, tendo sido solicitados determinados elementos, que lhe foram recusados pela requerente – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), págs. 104 e 106, de 27-10-2025;

f. Em 7-1-2025, a Instrutora do processo disciplinar, Drª BB, deslocou-se ao cartório de cuja licença é titular a requerente, sito na ..., em Lisboa, solicitando a consulta de determinados elementos documentais do arquivo do cartório, tendo a requerente se recusado a fornecer os dados e documentos discriminados – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), págs. 172 e 106, de 27-10-2025;

g. Em 17-1-2025, foi a requerente notificada presencialmente, no âmbito do processo disciplinar .../CN e Apenso (Processo .../CN), de que no dia 24-1-2025, no período da manhã, a Srª Instrutora iria deslocar-se às instalações do cartório em questão, com vista a proceder à consulta do acervo documental pertencente ao arquivo do cartório e à sua guarda, de acordo com anteriores autos de diligências – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 210, de 27-10-2025;

h. Em 24-1-2025, a Instrutora do processo disciplinar, Drª BB, deslocou-se ao cartório de cuja licença é titular a requerente, pedindo a consulta de diversos elementos documentais do arquivo do cartório, nomeadamente, “os maços previstos no artigo 28º, nº 2, alíneas b), “instrumentos de depósito de testamentos cerrados e de testamentos internacionais e as procurações para a sua restituição”; c) “os instrumentos de abertura de testamentos cerrados e de testamentos internacionais, os testamentos correspondentes, as certidões de óbito (…)”, tendo sido recusada a consulta aos referidos elementos documentais, na presença de Srª Advogada, Drª CC, jurista indicada pela Ordem dos Notários – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 212, de 27-10-2025;

i. Em 27-1-2025, a Instrutora do processo disciplinar, Drª BB, informou o Conselho do Notariado das diligências efectuadas, nos seguintes termos:

“Em cumprimento do deliberado por esse Conselho do Notariado no passado dia 18 de Novembro e comunicado em 19-12-2024, tenha a honra de informar Vossas Excelências do seguinte:

1. No dia 20-12-2024, foi a Srª Notária Drª AA informada, pela signatária, de que me deslocaria às instalações do cartório notarial de cuja licença aquela é titular, no dia 7 de Janeiro de 2025, conforme comunicação electrónica a fls. 202 do processo e respectivo recibo de entrega (fls. 203), que integram a certidão em anexo.

2. No dia 7 de Janeiro de 2025, desloquei-me ao referido cartório com o objectivo de realizar a consulta ao acervo documental. A Srª Notária, Drª AA recusou-se a fornecer todos os dados e documentos que lhe foram solicitados, ficando assim a signatária impedida, mais uma vez, de exercer as funções de instrução para as quais está mandatada.

3. A diligência de deslocação ao cartório que incluiu a informação e solicitação à Srª Notária dos dados e documentos que se pretendiam consultar, bem como a recusa desta Srª Notária em os fornecer, foi presenciada, tal como havia sido solicitado pela signatária, pela Srª Notária, Drª DD, que exercia funções de Presidente do Conselho Superior da Ordem dos Notários e pela Srª Advogada, Drª CC, Jurista, ambas indicadas pela Ordem dos Notários.

4. Em conformidade foi lavrado auto de diligência, no processo a fls. 220 e 221, cuja certidão se envia em anexo, onde se pode verificar que a Sr Notária alegou entre o mais, que não se considerava notificada da diligência e que não permitiria a consulta sem falar com o seu advogado. Salienta-se que no presente processo disciplinar a Srª Notária não constituiu, até ao momento, mandatário.

5. […].

6. No dia 17-1-2024 a Srª Notária, Drª EE foi notificada pessoalmente pela signatária, da diligência de deslocação ao cartório no dia 24 de Janeiro, no período da manhã, conforme certidão a fls. 233 do processo, que igualmente integra a certidão em anexo.

7. No dia 24 de Janeiro de 2024, desloquei-me ao referido cartório com o objectivo de realizar a consulta ao acervo documental. A Srª Notária, Drª EE começou por se recusar a informar se iria ou não permitir a consulta e posteriormente recusou-se a fornecer todos os dados e documentos que lhe foram solicitados, ficando assim a signatária impedida, mais uma vez, de exercer as funções de instrução para as quais está mandatada.

[…]

10. Informo finalmente que considero que esta consulta do acervo documental é essencial e necessária para que se possa aferir se a identificada Srª Notária praticou ou não actos notariais e exerceu ou não a sua actividade de notária, em períodos temporais em que se encontrava suspensa de funções, em cumprimento de sanções disciplinares que lhe foram aplicadas, finalidade que constitui o âmbito do processo disciplinar em epígrafe e seu apenso, pelo que face ao exposto continuo impedida de continuar a instrução do processo disciplinar .../CN e apenso, informando que nos parece que o mesmo prescreverá se não for notificada acusação até ao próximo dia 7 de Julho de 2025, nos termos do artigo 64º, nºs 1, 7, 8 e 9 do Estatuto do Notariado, considerando que o primeiro processo foi instaurado a 7 de Julho de 2022.

[…]” – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 192, de 27-10-2025;

j. Em 1-8-2025, o Conselho do Notariado deliberou o seguinte:

“O Senhor Presidente no uso da palavra relembra os presentes que, pese embora as várias diligências já efectuadas, a Senhor Notária, Drª AA, com Cartório Notarial sita na ... em Lisboa, continua a não permitir o acesso ao arquivo notarial que se encontra à sua guarda.

Assim, considerando a natureza pública e a salvaguarda do interesse público em aceder a este espólio notarial, os factos que se pretende apurar no âmbito do processo disciplinar que corre termos neste Conselho;

Considerando ainda o teor da deliberação do Conselho do Notariado, datada de 18 de Novembro de 2024, e publicitada pela Ordem dos Notários junto de todos os Notários, deliberam os membros do Conselho do Notariado o seguinte:

No que respeita à actividade notarial e, em especial, no âmbito de procedimentos de cariz disciplinar, impõe-se, na larga maioria das vezes, para o apuramento adequado dos factos a apurar, aceder ao acervo documental que constitui o arquivo notarial à guarda do Notário detentor da respectiva licença de instalação de cartório notarial.

Neste enquadramento, importa que esse acesso seja permitido no mais curto espaço de tempo, logo que o mesmo se revele indispensável para fins disciplinares, de modo a assegurar a eficácia e operatividade da decisão final do procedimento principal.

Consabidamente, os acervos documentais que constituem os arquivos notariais revestem-se de natureza pública, conforme aliás já afirmado em termos jurisprudenciais.

Ora, pese embora as várias tentativas levadas a cabo pela Senhora Inspectora para aceder ao acervo notarial a cargo da Senhora Notária, Drª AA, tal diligência não foi possível de concretizar, por oposição reiterada da referida notária.

Neste contexto, importa atentar nos prejuízos decorrentes para o interesse público ou privado que se pretendem salvaguardar com a instauração do procedimento disciplinar em curso, por contraposição com o interesse, neste caso concreto, da Senhora Notária em causa.

Assim, deliberam os membros do Conselho do Notariado, por unanimidade, suspender, como medida provisória, a Senhora Notária, Drª AA, do exercício da actividade notarial, pelo prazo máximo de noventa (90) dias, por tal se mostrar necessário, dado existir, comprovadamente, justo receio se não for adoptada aquela medida provisória, por parte do mesmo Conselho, se constitua uma situação de facto consumado e de difícil reparação para a salvaguarda do interesse público em presença, nos termos e para os efeitos previstos no nº 1 do artigo 89º do Código do Procedimento Administrativo, informando-se a Ordem dos Notários em conformidade.

Com efeito, dadas as sucessivas recusas por parte da Notária visada, a adopção desta medida provisória, mostra-se indispensável, adequada e necessária para garantir o acesso ao arquivo notarial, medida por si mesma ela indispensável para que se possam desenvolver diligências tendentes ao apuramento dos factos visados no processo disciplinar.

Mais ainda foi deliberado, por todos os membros presentes, que a presente medida provisória de suspensão de funções, cessa assim que o fim para o qual a mesma foi adoptada seja alcançado, ou seja, logo que seja dado acesso ao espólio notarial a cargo da Senhora Notária, Drª AA, e a Senhora Inspectora possa apurar os factos e recolher os elementos de prova que lhe permitam continuar a instrução do processo disciplinar que corre termos no Conselho do Notariado e instaurado contra a mesma Notária.

Finalmente, foi deliberado, por unanimidade, ficar a Unidade Disciplinar e de Contencioso do IRN encarregue de promover todas as diligências necessárias para a notificação da Notária, Drª AA, da medida provisória de suspensão de funções que ora lhe foi aplicada pelo Conselho do Notariado, informando

posteriormente o mesmo Conselho da data em que a mesma se concretizou, para efeitos de publicidade da medida provisória de suspensão do exercício da actividade notarial” – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 238, de 27-10-2025;

k. Em 25-9-2025, a entidade requerida considerou que a deliberação de suspensão, identificada na alínea anterior, iniciou a produção de efeitos – cfr. Processo Administrativo Instrutor (...), Processo Administrativo Instrutor (...), pág. 230, de 27-10-2025;

l. O cartório notarial de cuja licença é titular a requerente factura serviços em torno de € 10.500,00 por mês – por acordo – cfr. artigo 34º do requerimento inicial não impugnado;

m. O cartório notarial e a própria requerente têm uma média de despesas mensais no valor total de € 4.000,00 – por acordo – cfr. artigo 40º do requerimento inicial e artigo 61º da oposição, e conforme documentos juntos com o requerimento inicial;

n. A requerente tem ao serviço duas colaboradoras no exercício de sua actividade – por acordo – cfr. artigo 35º do requerimento inicial e artigo 61º da oposição e conforme documentos juntos com o requerimento inicial.

B – DE DIREITO

10. A sentença recorrida julgou procedente o pedido cautelar formulado pela requerente (e ora recorrida) e, em consequência, decretou provisoriamente a suspensão de eficácia da medida preventiva de suspensão do exercício profissional, até decisão a proferir nos autos principais, por ter considerado que os pressupostos de que dependia o respectivo decretamento se encontrarem indiciariamente demonstrados, sendo contra o entendimento assim alcançado que se insurge o Ministério da Justiça.

Vejamos se a sentença recorrida decidiu com acerto.

11. Para alcançar a conclusão de que o pedido cautelar merecia obter provimento, a sentença recorrida estribou-se na seguinte argumentação:

“(…)

Quanto ao fundamento da deliberação:

Em primeiro lugar, desde logo, em análise da deliberação impugnada, não se encontra explícita qual a finalidade da suspensão provisória de funções, posto que é referido que se pretende «a salvaguarda do interesse público em aceder a este espólio notarial, os factos que se pretende apurar no âmbito do processo disciplinar», mas não é explicado como da mera suspensão provisória resultaria o acesso ao espólio notarial, havendo somente alusão a que «a adopção desta medida provisória, mostra-se indispensável, adequada e necessária para garantir o acesso ao arquivo notarial, medida por si mesma também ela indispensável para que se possam desenvolver diligências tendentes ao apuramento dos factos visados no processo disciplinar», não se encontrando discriminadas as diligências pretendidas.

A deliberação impugnada refere ainda que cessa a suspensão provisória de funções, «logo que seja dado acesso ao espólio notarial a cargo da Senhora Notária», sem indicar qualquer outra forma de obter o acesso, que não seja através do consentimento da requerente.

Desta forma, interpretamos intuito da deliberação, como de simples pressão exercida sobre a requerente, face à suspensão de funções, no sentido de permitir o acesso ao arquivo do cartório e de colaborar com a instrução do processo disciplinar.

Quanto ao sigilo profissional e ao dever de colaboração:

Determina o artigo 1º, nºs 2 e 3 do Estatuto do Notariado, sobre a natureza da função notarial, o seguinte:

«2 – O notário é, simultaneamente, um oficial público que confere autenticidade aos documentos e assegura o seu arquivamento e um profissional liberal que actua de forma independente, imparcial e por livre escolha dos interessados.

3 – A natureza pública e privada da função notarial é incindível».

Prevê o artigo 3º do EN, que:

«O notário está sujeito à fiscalização e acção disciplinar do Ministro da Justiça e dos órgãos competentes da Ordem dos Notários».

Estabelece o artigo 23º, nº 2 do EN, sobre o dever de sigilo profissional, que:

«2 – Os factos e elementos cobertos pelo sigilo profissional só podem ser revelados nos termos previstos nas disposições legais pertinentes e, ainda, por decisão do órgão competente da Ordem dos Notários, ponderados os interesses em conflito».

Dispõe o artigo 32º, nºs 1, 2 e 10, da CRP, sobre as garantias do processo criminal, aplicáveis ao processo disciplinar, o seguinte:

«1 – O processo criminal assegura todas as garantias de defesa, incluindo o recurso.

2 – Todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa.

[…]

10 – Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa».

Portanto, os direitos de audiência e defesa não impedem que o notário tenha a obrigação de colaborar nas inspecções, nos processos de inquérito ou nos processos disciplinares, no que se refere a conferir o acesso ao arquivo do cartório, dado que este não é de sua propriedade, mas tem natureza pública, conforme o disposto no artigo 1º, nº 1 do Código do Notariado.

Também, estando o notário sujeito à fiscalização e acção disciplinar do Conselho do Notariado e dos órgãos competentes da Ordem dos Notários, fica afastado o dever de sigilo nestas hipóteses, tendo o procedimento disciplinar também carácter sigiloso, sendo ilícita a atitude da requerente com fundamento no sigilo profissional, sob pena de não existir fiscalização, por inexistência da colaboração do notário.

Além disso, a requerente, ainda que tivesse dúvidas quanto ao acesso aos testamentos, poderia ter conferido o acesso parcial ao arquivo do cartório sob a sua guarda, sendo desproporcional e injustificada a sua recusa na totalidade.

Acresce que, ao contrário do que refere no requerimento inicial, foi previamente informada sobre o que esteve na origem da instauração dos processos disciplinares em causa, sobre a nomeação da Srª Instrutora e sobre a última tentativa de consulta dos documentos, quanto ao dia, hora e documentos a consultar, conforme alíneas A), B), E),

G) e H) do probatório, de forma a se preparar para tal, não implicando a presença da Srª Instrutora no cartório notarial, de acordo com a normalidade das situações, “uma intrusão em meios alheios” inadmissível, não estando prejudicados, por isso, os direitos de audiência e de defesa da requerente.

Ademais, a consulta do arquivo electrónico não tem o mesmo efeito da visita ao cartório, onde se encontram todos os documentos do acervo documental, podendo ser obtidos esclarecimentos no imediato, caso a requerente esteja presente ou quem a mesma nomeie seu representante.

Quanto à possibilidade da suspensão provisória de funções:

Sobre a tramitação do processo disciplinar, prevê o artigo 84º-A do EN, que:

«1 – Na instrução do processo deve o relator procurar atingir a verdade material, removendo todos os obstáculos ao seu regular e rápido andamento e recusando, fundamentalmente, tudo o que for impertinente, inútil ou dilatório.

2 – A forma dos actos, quando não esteja expressamente regulada, deve ajustar-se ao fim em vista e limitar-se ao indispensável para o alcançar».

Estabelece o artigo 86º, nºs 1 e 4, do EN, que:

«1 – Juntamente com o despacho de acusação, o instrutor pode propor que seja aplicada ao arguido a medida de suspensão preventiva quando:

a) Haja fundado receio da prática de novas e graves infracções disciplinares ou de perturbação do decurso do processo;

b) O arguido tenha sido acusado ou pronunciado criminalmente por crime cometido no exercício da profissão ou por crime a que corresponda sanção superior a três anos de prisão; ou,

c) Seja desconhecido o paradeiro do arguido.

[…]

4 – O tempo de duração da medida de suspensão preventiva é sempre descontado na sanção de suspensão».

Prevê o artigo 211º, nº 1 da LTFP, sobre a suspensão preventiva que:

«1 – O trabalhador pode, sob proposta da entidade que tenha instaurado o procedimento disciplinar ou do instrutor, e mediante despacho do dirigente máximo do órgão ou serviço, ser preventivamente suspenso do exercício das suas funções, sem perda da remuneração base, até decisão do procedimento, mas por prazo não superior a 90 dias, sempre que a sua presença se revele inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade».

Disciplina o artigo 89º, nºs 1 e 2, do Código do Procedimento Administrativo, sobre a admissibilidade de medidas provisórias, que:

«1 – Em qualquer fase do procedimento, pode o órgão competente para a decisão, oficialmente ou a requerimento dos interessados, ordenar as medidas provisórias que se mostrem necessárias, se houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que resultariam da medida se não mostrem superiores ao que se pretendam evitar com a respectiva adopção».

Ou seja, a suspensão do exercício de funções, enquanto medida cautelar, encontra-se especialmente prevista no procedimento disciplinar dos notários, quando haja acusação e desde que se verifique o fundado receio da prática de novas e graves infracções disciplinares ou de perturbação do decurso do processo disciplinar, acusação ou pronúncia criminal por crime cometido no exercício da profissão ou por crime a que corresponda sanção superior a três anos de prisão ou seja desconhecido o paradeiro do visado, nos termos do artigo 86º, nº 1 do EN.

Ora, a falta de previsão da possibilidade de suspensão antes da acusação leva a que, na fase de instrução, tal medida não possa ser adoptada, uma vez que, mesmo a suspensão preventiva prevista no artigo 211º, nº 1 da LTFP, exige que não haja perda da remuneração, que, no caso dos notários, enquanto profissionais liberais, ocorre necessariamente.

Portanto, pretendeu o legislador excluir que, com base em simples suspeitas, ainda na fase de instrução, os notários fossem sujeitos a medida tão gravosa, como a de suspensão.

No entanto, neste âmbito, sobre a fiscalização da actividade notarial e a conservação dos arquivos notariais, dispõe o artigo 57º, nº 4 do EN, que:

«4 – O Conselho do Notariado, caso se verifique perigo iminente para a conservação dos arquivos notariais, designadamente devido a problemas estruturais nas instalações ou de segurança, ou impossibilidade de acesso aos mesmos, devido a doença prolongada ou ausência do notário sem se lograr o contacto com o próprio ou com algum dos seus trabalhadores pode tomar posse imediata dos arquivos, podendo requerer, para o efeito, o auxílio das forças policiais».

Por isso, havendo receio de extravio de documentos, que, no caso, não é explicitamente referido pelo Conselho do Notariado, ou pela Srª Instrutora, pode o Conselho do Notariado tomar posse imediata dos arquivos, podendo requerer para o efeito o auxílio das forças policiais.

Por fim, por maioria de razão, não é admissível a adopção da medida cautelar de suspensão do exercício de funções notariais, nos termos do artigo 89º, nº 1 do CPA, atenta a existência de norma específica, que afasta a norma geral.

(…)

No caso dos autos, o Conselho do Notariado fundamenta a adopção da medida de suspensão na necessidade de obter o acesso ao arquivo do cartório, sem explicar como o obterá com a medida adoptada, sendo de presumir que pretende, com a suspensão, pressionar a requerente a colaborar com a instrução dos processos disciplinares, em violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, previstos nos artigos 7º e 8º do CPA, por constituir uma solução manifestamente desrazoável e contrária à ideia de Direito.

Na verdade, a entidade requerida poderia ter lançado mão da faculdade prevista no artigo 57º, nº 4 do EN, caso considerasse que houvesse risco de conservação dos arquivos notariais, ou poderia ter requerido autorização judicial para efectuar as diligências de prova necessárias no cartório, mesmo sem o consentimento da requerente, dado que, ainda que se trate de um arquivo de natureza pública, encontra-se em instalações de natureza privada, nos termos do artigo 174º, nºs 2 e 3 do Código do Processo Penal, «ex vi» artigo 32º, nº 10 da CRP – vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19-3-2024, proferido no Processo nº 539/23.0BESNT.

Consequentemente, em resumo, não se verificam os requisitos para a adopção da medida provisória de suspensão de funções, por não haver acusação, sendo uma medida inadequada a alcançar o fim pretendido, dado que a simples suspensão de funções não permite o acesso imediato ao arquivo, ou, sendo a intenção da entidade requerida pressionar a requerente a facultar o acesso aos documentos, de utilidade questionável, a medida adoptada viola os princípios da justiça e da proporcionalidade.

Por isso, de acordo com um juízo sumário, também por isso a medida provisória impugnada é anulável.

(…)

Ante o exposto, considerando a «summario cognitio», própria das providências cautelares, concluindo-se que a acção principal provavelmente será julgada procedente, conforme a fundamentação da deliberação de suspensão, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, verifica-se o pressuposto do «fumus boni iuris».

2) Do periculum in mora:

A requerente refere que, com a medida de suspensão, sofrerá a perda de rendimentos, que afectará também as suas colaboradoras, e sofrerá uma mácula impossível de ultrapassar em termos de emprego e profissão.

A entidade requerida defende que é “absurdo” a requerente invocar um dano moral à sua imagem e prestígio profissional em conceder acesso à Srª Instrutora ao arquivo do cartório, que mais não é do que uma obrigação de todos os notários em funções, desconhecendo-se se a requerente tem outras fontes de rendimento, além das provenientes da função notarial.

Apreciemos.

Nos termos do artigo 120º, nº 1 do CPTA, para efeitos do denominado «periculum in mora», somente pode haver decretamento de providência cautelar se se considerar demonstrada a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de que venha a existir prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende proteger com o processo principal.

(…)

No caso em apreço, ficou demonstrado que a requerente tem gastos mensais e com o cartório notarial que ascendem a € 4.000,00, quando a sua facturação alcança, em média, os € 10.500,00, tendo o auxílio de duas colaboradoras na sua actividade, conforme alíneas L) a N) do probatório.

Nesta medida, está claro que a suspensão da actividade da requerente por até 90 dias causaria grandes danos patrimoniais, ainda que indemnizáveis, assim como causaria danos reputacionais, de difícil reparação.

Assim sendo, prevendo-se prejuízos de difícil reparação, caso a providência cautelar não seja decretada, verifica-se também o pressuposto do «periculum in mora».

3) Da ponderação de interesses:

Conforme referido a propósito do «periculum in mora», a requerente faz referência aos danos patrimoniais e morais que sofrerá com a concretização da medida provisória de suspensão de funções, que considera danos inquantificáveis.

A entidade demandada alega que a medida de suspensão provisória de funções é adequada e proporcional ao objectivo que pretende, salvaguardando o interesse público subjacente à prossecução do processo disciplinar em causa, sem a qual esse interesse público ficaria irremediavelmente afectado por não ser possível à instrutora do processo dar continuidade aos termos da instrução que cabe levar por diante.

Vejamos.

Como acima referimos, de acordo com o artigo 120º, nº 2 do CPTA, a providência cautelar é indeferida, quando, ponderados os interesses públicos e privados, a sua adopção causar prejuízos superiores àqueles que tem por fim prevenir ou atenuar.

«In casu», conforme foi analisado a propósito do «fumus boni iuris», os interesses públicos não se encontram salvaguardados pela medida adoptada pela entidade demandada, considerando que a simples suspensão não fornece o acesso aos documentos e à informação pretendida na instrução do processo disciplinar.

Aliás, é a própria lei que exige que, no caso dos notários, somente haja suspensão preventiva do exercício das funções, após a existência de acusação, e não com o propósito de efectuar a instrução do processo disciplinar.

Face ao exposto, atentos os interesses da requerente que se visa salvaguardar com a adopção da providência cautelar, em comparação com os alegados interesses públicos, que, na verdade, não ficam protegidos com a não adopção da providência cautelar, o decretamento da providência de suspensão da eficácia da medida provisória de suspensão do exercício da actividade profissional não é afastado”.

12. O Ministério da Justiça discorda do assim decidido, quer no tocante à existência de “fumus boni iuris”, quer no tocante ao “periculum in mora”, quer no tocante à ponderação dos interesses em jogo. Relativamente ao “fumus”, sustenta o recorrente que a suspensão provisória de funções é o único mecanismo legal que o CN pode utilizar para assegurar a instrução do processo disciplinar, mediante a subsequente designação de um notário substituto que assegura a guarda e conservação do arquivo e, também, o acesso necessário à documentação pretendida, designação esta que decorre directamente do artigo 9º, nºs 2 e 3, alínea a) do EN.

13. Por outro lado, não se vislumbra que, tal como concluiu a sentença recorrida a fls. 24, se possa lançar mão do artigo 174º, nºs 2 e 3 do CPP fora do processo criminal, por aplicação “ex vi” do artigo 32º, nº 10 da CRP, dado que os processos disciplinares são autónomos e possuem regras próprias, além de que o artigo 32º, nº 10 da CRP apenas se refere à aplicação transversal dos direitos de audiência e defesa nos processos sancionatórios e já não aos mecanismos de instrução previstos no artigo 174º, nºs 2 e 3 do CPP. Finalmente, resulta claro dos autos, nomeadamente da deliberação do CN aqui em crise, não se estar perante nenhuma das situações a que se refere o artigo 57º, nº 4 do EN, também aventada pela sentença recorrida.

14. Nenhum dos argumentos invocados em defesa da legalidade do acto suspendendo convence. Por um lado, é preciso não esquecer que nos movemos no âmbito de um processo de natureza sancionatória (processo disciplinar), no qual as garantias de defesa do arguido têm uma protecção legal e constitucional acrescida.

15. Ora, nos termos do Estatuto do Notariado (artigo 86º), que contempla o conjunto de direitos e deveres dos notários e também o respectivo regime disciplinar, e do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Notários (artigo 25º), a possibilidade da aplicação de suspensão preventiva ao arguido só pode ser proposta no despacho de acusação, e depende (a) da existência de fundado receio da prática de novas e graves infracções disciplinares ou de perturbação do decurso do processo, (b) do arguido ter sido acusado ou pronunciado criminalmente por crime cometido no exercício da profissão ou por crime a que corresponda sanção superior a três anos de prisão, ou (c) no caso de ser desconhecido o paradeiro do arguido.

16. Este regime, porque inserido no âmbito dum procedimento sancionatório, é imperativo e afasta a admissibilidade da aplicação do regime de medidas provisórias previsto no artigo 89º do CPA, que não foi pensado para ter aplicação em procedimentos daquela natureza (sancionatórios). Por esse motivo, pretendendo o Conselho do Notariado valer-se do regime previsto no citado artigo 89º do CPA no âmbito dum processo disciplinar, aplicando uma medida provisória de suspensão, cujo único fim é afastar a requerente da providência do exercício das suas funções e assim concluir a instrução do processo disciplinar, afigura-se manifesta a probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo vir a ser julgada procedente, tal como concluiu a sentença recorrida, conclusão que não nos merece qualquer reparo (cfr. artigo 120º, nº 1 do CPTA).

17. No que respeita à apreciação do “periculum in mora”, a sentença recorrida pouco ou nada disse, tendo-se limitado a concluir que “ficou demonstrado que a requerente tem gastos mensais e com o cartório notarial que ascendem a € 4.000,00, quando a sua facturação alcança, em média, os € 10.500,00, tendo o auxílio de duas colaboradoras na sua actividade” e que “está claro que a suspensão da actividade da requerente por até 90 dias causaria grandes danos patrimoniais, ainda que indemnizáveis, assim como causaria danos reputacionais, de difícil reparação”, dando assim por verificado o pressuposto do “periculum in mora”.

18. Face ao alegado no requerimento inicial da providência – onde a requerente invocou ainda que a deliberação suspendenda era susceptível de afectar decisivamente, em termos irreversíveis, o seu prestígio e consideração pessoais e profissionais, em especial a sua carreira profissional, perdendo clientela de forma irreversível derivado: quer do facto de os utentes se deslocarem ao seu cartório e, deparando-se com o mesmo fechado, passarem a deslocar-se a outro (note-se existirem em Lisboa cerca de 40 Cartórios), quer do facto de, entre os meios profissionais, a divulgação de uma situação de encerramento compulsivo gerar uma mácula não aceite, levando os utentes a procurar alternativas (especialmente porque o encerramento é comunicado, sem se dar a saber dos motivos concretos subjacentes a tal encerramento), estando tal divulgação já em curso – afigura-se acertado o juízo em que a sentença recorrida fez assentar a existência do “periculum in mora”, uma vez que a suspensão de funções da requerente por um período de até 90 dias, com a consequente privação dos rendimentos com que faz face às despesas que demonstrou é susceptível de lhe causar prejuízos de difícil reparação (não esquecer que hoje um notário é um profissional liberal, pelo que se não trabalhar, não ganha). Neste contexto, nenhum reparo há a fazer à decisão recorrida, quando reconheceu a existência do “periculum in mora”.

19. Finalmente, no tocante à ponderação dos interesses em presença, a sentença recorrida considerou que “atentos os interesses da requerente que se visa salvaguardar com a adopção da providência cautelar, em comparação com os alegados interesses públicos, que, na verdade, não ficam protegidos com a não adopção da providência cautelar, o decretamento da providência de suspensão da eficácia da medida provisória de suspensão do exercício da actividade profissional não é afastado”.

Vejamos se o assim decidido é para manter.

20. O artigo 120º, nº 2 do CPTA impõe ao julgador que compare e sopese os “danos” aí referidos a fim de determinar quais são os “superiores”. Esta operação, em que se mede e coteja a magnitude de danos, nada tem a ver com a autêntica proporcionalidade (ou desproporcionalidade), pois esta é uma qualidade lógica, embora mais apropriada ao exercício retórico, cujo sentido fundamental é o de, impregnando relações diversas, permitir aproximá-las e, “in fine”, analogá-las (neste sentido, cfr. o acórdão do Pleno da Secção de CA do STA, de 12-11-2015, proferido no âmbito do processo nº 0469/15).

21. Deste modo, no juízo a emitir ao abrigo do artigo 120º, nº 2 do CPTA, o tribunal deve ver em que medida os “danos” aí referidos são “desproporcionais”, o que significará, tão só, que os mesmos terão “proporções, ou magnitudes, diferentes e maiores”, o que é dizer, os danos “superiores” a que alude o preceito. O artigo em causa não contém nenhum critério normativo, susceptível de orientar o juízo ponderativo, diverso daquele que nele é expressamente indicado, uma vez que o único critério nele acolhido consiste em medir os danos em cotejo para apurar os superiores e os inferiores e decidir em conformidade.

22. Ora, pretendendo-se com a medida que constitui o objecto do acto suspendendo permitir o acesso ao arquivo do cartório dirigido pela requerente da providência, enquanto acto instrutório no âmbito dos dois processos disciplinares em que aquela é visada, a fim de apurar se durante o período em que a mesma cumpriu penas de suspensão esta continuou a praticar actos notariais, e que a requerente da providência vem impedindo, sob os mais variados pretextos, negando o respectivo acesso à instrutora do processo, é nosso entendimento que, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultarão da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, por impedirem e impossibilitarem, na prática, a recolha, em sede de instrução do processo disciplinar, dos factos tendentes a comprovar os fundamentos fácticos da decisão que vier a ser proferida no âmbito daquele processo.

23. E, a ser assim, a decisão recorrida não pode manter-se, merecendo deste modo provimento o presente recurso, porquanto a ponderação de interesses a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA manifestamente pende para a prevalência do interesse público em detrimento dos interesses da requerente da providência.

IV. DECISÃO

24. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em consequência, julgar improcedente o pedido cautelar formulado pela requerente.

25. Custas a cargo da recorrida (artigo 527º do CPCivil).

Lisboa, 23 de Abril de 2026

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Luís Borges Freitas – 1º adjunto)

(Maria Teresa Caiado – 2ª adjunta)