Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

AA, devidamente identificado como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 23.9.2025, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou improcedente a presente acção cautelar e, em consequência, absolveu a Entidade Requerida do pedido [de suspensão da eficácia do acto administrativo de 24.5.2025 que indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência].

No requerimento de recurso o Recorrente requer que o mesmo suba com efeito suspensivo e, nas alegações, formula as conclusões e o pedido que, seguidamente, se reproduzem:

«1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.

2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.

3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.

4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.

5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,

6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.

7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.

8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.

9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.

10.Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,

11.Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.

12.O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

13.Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.

14.É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.

15.Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.

16.Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.

17.Decidindo-se a final como se pede na mesma.

18.O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.

19.“Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.

20.“Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).

21.Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final

22.Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.

23.A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,

24.Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”

25.O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,

26.A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.

27.O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.

28.O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.

29.A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.

30.A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.

31.A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.

32.Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,

33.O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.

34.O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.

35. É evidente que a Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de informação Schengen.

36. Resulta da lei que tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre” devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial e não de uma decisão discricionária.

37. Temos que concluir que a mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.

38. Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.

39. A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o acerto da decisão

40. Seja ela mais ou menos vinculada e, no respeito dos princípios que parametrizam a conduta administrativa, como seja o interesse público, o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos e o da proporcionalidade.

41. A entidade demandada limitou-se a consultar o seu sistema informático e, perante a existência de uma indicação em SIS para efeitos de regresso do autor, a indeferir o seu pedido de autorização de residência em território nacional.

42. A entidade demandada tem a obrigação de, perante uma resposta positiva a uma indicação, seja para efeitos de regresso, seja para efeitos de proibição de entrada, proceder ao correspondente intercâmbio com o Estado-Membro autor da indicação, através dos Gabinetes SIRENE,

43. De molde a obter informações suplementares, nomeadamente, as relacionadas com os motivos da decisão de regresso ou os motivos da proibição de entrada, nos termos previstos no artigo 3º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1861.

44. Ao contrário do que resulta do ato impugnado, impõe-se a ponderação da resposta do Estado-Membro autor da indicação ou mesmo de uma eventual ausência de resposta, nos termos previstos na lei europeia e nacional já analisada.

45. Desconhece o Recorrente, uma vez que não consta do ato administrativo impugnado, qual a concreta indicação no SIS e qual a medida cautelar que existe(m) registada(s) em nome do Recorrente.

46. Compulsado o teor do acto administrativo impugnado, o mesmo não menciona: o país de onde provieram tais indicações, a data em que as mesmas fora criadas (e sua validade), qual a autoridade que a criou, qual a decisão que originou a criação de uma tal indicação e, sobretudo, qual o motivo que se encontra na génese de tais indicações.

47. O artigo 4º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1860 (para as decisões de regresso) e o artigo 22º do Regulamento (UE) nº 2018/1861 (para as proibições de entrada ou permanência), fixam quais os dados que devem constar das referidas indicações, designadamente, o motivo da indicação, a autoridade autora da indicação, a referência à decisão que originou a indicação, as medidas a tomar em caso de resposta positiva, tal como o que tem por base a decisão de regresso ou de recusa de entrada e permanência, entre outras.

48. Sem conhecer esses dados, o seu destinatário fica naturalmente sem se poder defender da “razão de ser” de tal indicação e,

49. Sobretudo, da sua (ir)relevância para o Estado Português, o que se mostra determinante para o exercício do poder discricionário por parte do Estado-Membro de concessão previsto no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861 e do artigo 9º, nº 1 do Regulamento (UE) nº 2018/1860, uma vez que, nessa tarefa, um dos elementos de ponderação passa precisamente pelos interesses do Estado Membro da indicação.

50. A fundamentação externada pelo ato ora impugnado é, assim, insuficiente, o que equivale à falta de fundamentação à luz do disposto no artigo 153º, nº 2 do CPA.

51. Mesmo com uma medida inscrita no SIS, o autor, como qualquer outro destinatário médio de um ato como o ora impugnado poderia, ainda assim, legitimamente almejar que o Estado Português lhe pudesse conceder autorização de residência, à luz do previsto no artigo 77º, nº 7 da L23/2007.

52. A mera existência de uma indicação no SIS, seja para efeitos de regresso, seja para efeitos de recusa de entrada, não é, por si só, suficiente para que, automaticamente, a entidade demandada indefira o pedido de autorização de residência.

53. O mínimo que se impunha no caso concreto era que a fundamentação do acto ora impugnado contivesse a ponderação que, a este título, porventura, foi levada a cabo pelo respectivo autor do acto relativamente à existência ou não de motivos sérios que pudessem sustentar a concessão de autorização de residência à luz do artigo 123º, aplicável por remissão do artigo 77º, nº 7 da Lei 23/2007.

54. Os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta (nº 1) e, que, no exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos (nº 2).

55. Determina o artigo 125º do mesmo Código que: “Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes.”

56. No que se refere à notificação, deve a mesma conter o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, nos termos previstos no artigo 122º, nº 2 do CPA.

57. Trata-se de um direito procedimental que assume uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no artigo 12º do CPA.

58. A audiência prévia constitui um instrumento de concretização do direito do contraditório pelos administrados, assumindo uma função de garantia da participação dos interessados na formação da decisão final do procedimento, mas também uma função de colaboração destes com a administração pública, no sentido da determinação do melhor meio para a satisfação do interesse público.

59. É por via desta subfase do procedimento administrativo que os interessados tomam conhecimento do sentido provável da decisão final, bem como da fundamentação que conduz a esse sentido decisório, pronunciando-se sobre todas as questões que reputem pertinentes, podendo, inclusivamente, influir na decisão que, a final, venha a ser concretamente tomada.

60. Compete à entidade demandada o ónus de provar que, antes da decisão final, efectivamente notificou o autor quanto à sua intenção de indeferir o pedido de autorização de residência e com a indicação de todos os fundamentos que o ditariam, em conformidade com o disposto no artigo 122º, nº 2 do CPA, o que não logrou fazer, atenta a omissão da identificação da invocada indicação no SIS.

61. A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.

62. O que equivale a concluir que foi violado o direito de audiência prévia do autor previsto nos artigos 121º e 122º do CPA e 267º, nº 5 da CRP.

TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE DEFIRA A PROVIDÊNCIA CAUTELAR COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL.».

Notificada para o efeito, a Entidade recorrida não contra-alegou.

O juiz a quo indeferiu o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, admitindo-o com efeito meramente devolutivo.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Sem vistos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com divulgação prévia do projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento determinantes da improcedência da providência requerida.

A título prévio importa aferir do efeito de subida do recurso.

Alega o Recorrente, em suma, que a decisão recorrida o deixou exposto aos efeitos do acto administrativo suspendendo, designadamente, a possibilidade de afastamento do território nacional, a perda dos seus meios de subsistência, do seu posto de trabalho e respectiva remuneração salarial, pelo que requer que o recurso suba com efeito suspensivo nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.

Determina a referida norma que “[q]uando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”, o que pressupõe, desde logo, que o efeito meramente devolutivo do recurso dependa de despacho judicial que o atribua.

Ora, do disposto na alínea b) do nº 2 do mesmo artigo resulta especificado que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares são meramente devolutivos, pelo que não está na disposição do juiz do processo fixar efeito diferente, mesmo que o requerente venha alegar de forma especificada e fundamentada prejuízos que a execução imediata da sentença cautelar lhe irá causar.

Em face do que se mantém o efeito meramente devolutivo do recurso fixado pelo juiz a quo.

Na sentença recorrida foram fixados como indiciariamente assentes os seguintes factos:

«1. Em 15.04.2025 foi proferido projeto de decisão de indeferimento, com o seguinte teor: – cfr.

documento n.º 3 junto com o requerimento cautelar.

[Imagem no original]

2. Em 24.05.2024 foi proferida decisão final de indeferimento do pedido de autorização de residência formulado pelo requerente, na qual pode ler-se o seguinte: cfr. fls 93 do processo administrativo junto aos autos e documento n.º 4 junto com o requerimento cautelar. [Imagem no original]

3. A decisão referida no ponto supra foi enviada por correio eletrónico ao requerente em 24.06.2025 - cfr.

fls 93 do processo administrativo junto aos autos e documento n.º 4 junto com o requerimento cautelar.

4. À data da prática do ato cuja suspensão se requer, o Requerente tinha sido objeto de uma indicação no Sistema de Informação Schengen introduzida, no ano de 2022, pela Áustria - cfr. fls. 60 do processo administrativo junto aos autos.

*

Factos não provados:

Inexistem factos indiciariamente não provados.

Motivação da Matéria de Facto:

Conforme individualmente especificado supra, os factos indiciariamente provados foram dados como assentes com base no exame dos documentos constantes dos autos e juntos pelas partes.

O tribunal recorrido indeferiu a providência requerida por não verificação do pressuposto do fumus boni iuris, extraindo-se da respectiva fundamentação o seguinte:

«Alegou o Requerente que a Entidade Requerida violou o disposto no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, o artigo 27.º do Regulamento UE 2018/1861, o dever de fundamentação e o seu direito ao contraditório, não lhe permitindo pronunciar-se sobre o fundamento da decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência (existência de uma medida cautelar) que nem sabia existir e, bem assim, os princípios da justiça e da razoabilidade, da boa fé, da colaboração com os particulares e da cooperação leal com a União Europeia.

[…]

Acompanhando o decidido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no processo 1417/25.3BEPRT, “Da concatenação do n.º 7 do artigo 77.º da LE com o proémio do artigo 27.º do Regulamento n.º 2018/1861 o que resulta é, em bom rigor, que a consulta prévia do EstadoMembro que registou, inscreveu, uma medida cautelar contra um cidadão estrangeiro no SIS apenas se impõe ao Estado Português se e quando este “pondere conceder” o “título de residência” (artigo 27.º do citado Regulamento) ou quando exista um “interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência” (artigo 77.º, n.º 7 da LE). […] por outras palavras, o Estado Português só tem de consultar o Estado-Membro que inscreve uma medida cautelar no SIS quando aquele considere, ao abrigo da margem de livre apreciação e decisão de que dispõe, oportuno e conveniente que ao cidadão estrangeiro visado seja concedida autorização de residência em território nacional. O que significa que, caso o Estado Português não pondere conceder uma tal autorização de residência, não tem naturalmente que haver lugar à referida consulta prévia.”

Refere ainda tal decisão que “se a AIMA, I.P. considerou ser de suspender o procedimento administrativo com o intuito de realizar a supra referida consulta prévia, então só se pode concluir que o Estado Português “ponderou” vir a conceder autorização de residência ao Autor, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 27.º do Regulamento n.º 2018/1861, pese embora a medida que contra aquele se encontrava registada por outro Estado-Membro. Assim sendo, impunha-se à AIMA, I.P. que, conforme se autovinculou, promovesse a realização da consulta prévia do EstadoMembro que inscreveu uma medida cautelar no SIS contra o Autor, cf. também decorre do previsto no n.º 2 do artigo 76.º da LE.”

Ora, naqueles autos, a Entidade Requerida suspendeu o procedimento administrativo, com fundamento na existência de uma «questão prejudicial», traduzida na necessidade de ser realizada consulta prévia do Estado-Membro que inscreveu, contra o Requerente, no Sistema de Informação Schengen, uma medida cautelar. No entanto, nos presentes autos, nada é evidenciado que permita concluir que o Estado Português tenha ponderado conceder autorização de residência ao Requerente. Em face do exposto e seguindo o entendimento acima vertido, a Entidade Requerida não tinha de cumprir com a consulta prevista no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, no artigo 27.º do Regulamento

UE n.º 2018/1861, do Parlamento Europeu e do Conselho e no artigo 9º do Regulamento (UE) 2018/1860, do Parlamento Europeu e do Conselho, porquanto, não “ponderou conceder” o título de residência ao Requerente, pelo que o ato em apreço não padece dos vícios que lhe são assacados pelo mesmo.»

Discorda o Recorrente do assim decidido, reiterando o já alegado no requerimento inicial [doravante apenas r.i.], de que a interpretação do disposto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007 impõe uma consulta obrigatória prévia em todos os casos de decisão de pedidos de residência em que exista indicação activa no SIS, a qual não foi efectuada pela Entidade recorrida.

Apreciando.

O referido artigo 77º com a epígrafe “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, especifica, no nº 1, os requisitos de verificação cumulativa a observar para poder ser concedida autorização de residência, sem prejuízo das condições especiais aplicáveis. No caso em apreciação, estas condições especiais resultavam do nº 2 do artigo 88º, então em vigor, que dispensavam a verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 77º - a posse de visto de residência válido -, se o requerente demonstrasse possuir contrato ou promessa de contrato ou ter uma relação laboral comprovada, ter entrado legalmente em território nacional e estar inscrito na segurança social.

Assim, nada vindo referido na fundamentação do acto suspendendo sobre a inobservância pelo Recorrente destas condições especiais, é de assumir que as mesmas se verificavam, dependendo a concessão da autorização de residência da observância dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do nº 1 do artigo 77º.

Impendendo sobre o Requerente medida cautelar, nos termos do disposto no artigo

3º do Regulamento (EU)2018/1860, ou seja, para efeitos de regresso, concluiu a Entidade requerida não estar preenchido o requisito previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 77, indeferindo o pedido formulado.

Sucede que o mesmo artigo 77º, nos nºs 6 e 7, também dispõe o seguinte:

“6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.

7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”

Donde, o não preenchimento do requisito exigido na alínea i) do nº 1 deste artigo, pode não conduzir, necessariamente, ao indeferimento do pedido de autorização de residência.

O referido Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018, é, nos que aos autos interessa, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, regulando o artigo 27º o procedimento de consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por

outro Estado-Membro, consulta recíproca entre os Estados-membros da concessão e da indicação, através do intercâmbio de informações complementares, de acordo com as regras aí indicadas.

Por sua vez o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, da mesma data, é relativo à utilização do SIS para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, respeitando o artigo 9º ao mesmo procedimento de consulta, referido no artigo 27º do anterior Regulamento, sendo a

indicação, introduzida por outro Estado-membro, para efeitos de regresso.

Ambos os artigos (o 27º e o 9º, referidos) começam por “Sempre que um EstadoMembro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro (…)”. Terminando o artigo 9º com um nº 2 que dispõe: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.” [negritos nossos].

Exigindo estas normas comunitárias que a consulta seja efectuada na sequência de ponderação por parte do Estado-membro da concessão em conceder ou prorrogar o título de residência ou um visto de longa duração a nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso, não acompanhada de proibição de entrada, e/ou por uma indicação de recusa de entrada e de permanência, o dever de consulta prévia do Estado da indicação por parte da Entidade requerida, previsto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, também depende dessa ponderação.

Dito de outro modo, uma indicação de regresso e/ou de recusa de entrada e de permanência no SIS, não determina, necessariamente, a realização da consulta do

Estado que procedeu a essa indicação [ao contrário do que defende o Recorrente]. Tal consulta só ocorrerá se o Estado da concessão, no caso o português através da Entidade requerida, ponderar conceder a autorização de residência apesar da indicação efectuada no SIS, por forma a evitar decisões contraditórias com o Estado que fez a indicação. Se o Estado concedente não pondera ou não considera conceder autorização então não há que consultar o Estado da indicação, porque não pretenderá alterar ou retirar a indicação existente no SIS, inexistindo, por isso, conflito ou litígio que esse procedimento de consulta visa obviar ou sanar.

Mas para poder ponderar conceder autorização ou não, a Entidade requerida tem que, primeiro, estar informada sobre os motivos ou razões da indicação.

O artigo 4º do Regulamento nº 2018/1860 (que tem correspondência com os artigos 20º e seguintes do Regulamento (UE) nº 2018/1861) enuncia os dados que devem constar da indicação no SIS, entre eles alguns dados mínimos, designadamente, quanto à identificação da pessoa, o motivo da indicação, a referência à decisão que a originou, as medidas a tomar em caso de resposta positiva.

De acordo com o disposto no artigo 7º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1860 em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o EstadoMembro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.

Essas informações suplementares, de acordo com a definição que consta no artigo 2º, nº 5 do mesmo Regulamento são as referidas no artigo 3º ponto 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou seja, “as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE”, para as finalidades aí indicadas.

Por outro lado, a Decisão de Execução (UE) nº 2017/1528 da Comissão de 31 de Agosto de 2017, no ponto 4.5., e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, no Capítulo 6, artigos 29º e 30º, e Capítulo 7, artigo 34º, prevêem um “regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva [hit]”, que se apresenta como um mecanismo diferente da consulta prévia entre Estados-membros por referência ao previsto nos artigos 25º da Convenção de Schengen, 9º do Regulamento (UE) nº 2018/1860 e 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, com outros formulários, evidenciando serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares e as da consulta prévia.

Em suma, para a Entidade requerida poder ponderar conceder autorização de residência ao Requerente, apesar da indicação de regresso em seu nome no SIS, precisa de conhecer o porquê da mesma, os factos que lhe são subjacentes, a respectiva gravidade ou relevância para a decisão que tem de tomar, se decorre apenas de permanência excessiva no Estado da indicação ou se vem ou não acompanha de proibição de entrada, ou mesmo se a indicação se mantém no SIS apenas por não ter sido suprimida ou revista no prazo previsto [v. os artigo 14º do

Regulamento (UE) nºs 2018/1860].

Sabendo dos motivos da indicação no SIS poderá relacioná-la com a situação

individual e concreta do Requerente e ponderar do seu enquadramento nos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas situações que justificam a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência - cfr. o nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

A situação particular do aqui Recorrente será a que resulta da MI apresentada, dos dados biométricos e documentação juntos àquela, mas também do que tiver acrescentado na pronúncia que apresentou em sede de audiência prévia sobre o projecto de decisão de indeferimento.

Mas independentemente desta participação/intervenção do Recorrente no procedimento, é sobre a Entidade requerida que impende o dever de instruir o procedimento [v. artigo 82º, nº 1 da Lei nº 23/2007], mormente, no que concerne à obtenção das informações prévias e complementares necessárias a ponderar conceder ou não a autorização de residência pretendida [que, ao abrigo do artigo 123º será apenas de iniciativa oficiosa] e, em caso a afirmativo, a dar início ao procedimento de consulta previsto no nº 6 do referido artigo 77º.

Ora, o que resulta do probatório é que a Entidade requerida, verificada a indicação no SIS, decidiu, após ouvir o Recorrente, indeferir o seu pedido de autorização de residência sem efectuar essas indagações ou sem dar conta na proposta de decisão e na fundamentação do acto suspendendo que as efectuou.

Desconhecendo-se se chegou a ponderar a concessão da autorização de residência pretendida, por enquadramento nas situações previstas no nº 7 do mesmo artigo 77º, não é possível afirmar, como faz o Requerente que, no seu caso concreto, a Entidade requerida estava obrigada a efectuar a consulta previsto no nº 6, mas também não se pode concluir o contrário.

Assim, pelas razões acabadas de expor, afigura-se como provável que a acção principal venha a ser julgada procedente para o efeito de a Entidade, aqui recorrida, retomando o procedimento, obter essas informações prévias e complementares para, de forma justificada, poder ponderar conceder a autorização de residência ao Recorrente do que dependerá saber se deve iniciar o procedimento de consulta prévia, nos termos do artigo 77º, nº 6 e do artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou não.

Quanto aos demais vícios imputados pelo Requerente ao acto suspendendo, o juiz a quo expendeu na sentença recorrida o seguinte:

«No que tange à violação dos princípios da justiça e da razoabilidade, da boa fé, da colaboração com os particulares e da cooperação leal com a União Europeia, atentemos às palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha quando afirmam que “os tribunais administrativos não se podem substituir […] às entidades públicas na formulação de valorações que, por já não terem caráter jurídico, mas envolverem a realização de juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua atuação, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa” , comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2021, p. 53.

Neste conspecto, estando em causa a formulação de valorações próprias da administração, as mesmas ficam fora do controlo do Tribunal.

[…]

Seguidamente, alegou o Requerente que a Entidade Requerida violou o principio do contraditório porquanto, não lhe permitiu defender-se de uma indicação que não sabia ter e que, a Entidade Requerida, omitiu pronúncia quanto à consulta e respetiva resposta do Estado autor da indicação, o que «levou à prolação de uma decisão surpresa, quer no tempo, quer nos fundamentos».

Conforme referido, a Entidade Requerida não ponderou conceder a autorização de residência ao Requerente e, perante o incumprimento, por parte deste, de um dos requisitos cumulativos do artigo 77º, nº 1 [alínea i)], da Lei nº 23/2007, indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência. Com efeito, o princípio da audiência prévia não se esgota no exercício do direito à mera intervenção procedimental, antes exige (i) que seja dada oportunidade ao interessado para se pronunciar sobre o conteúdo provável da decisão com o fito de eventualmente aportar argumentos que invertam ou alterem o sentido decisório e que (ii) em resultado da mesma seja devidamente ponderada toda a motivação suscetível de vir a exercer influência, na decisão a proferir, sob pena da audiência prévia ficar despida de objeto e de objetivo.

Da conjugação dos factos 1 e 2 do probatório é possível concluir que foi preterida formalidade essencial no procedimento em causa, no que respeita ao indeferimento da autorização de residência com fundamento na inscrição de medida SIS, a qual é sancionada com a anulabilidade do ato impugnado, por violação do direito de audiência prévia do Requerente.

Todavia, não se pode encerrar a questão sem considerar o princípio de aproveitamento do ato administrativo.

Visa-se, pois, evitar a anulação de atos administrativos sempre que seja seguro que essa anulação seria seguida da prática de outro ato administrativo com o mesmo conteúdo.

Resulta do probatório que sobre o Requerente impendia uma medida cautelar – v. facto 4 do probatório. Seguindo o entendimento acima exposto (i.e. que a Entidade Requerida não ponderou conceder a autorização de residência ao Requerente e que a ausência de medida SIS é um requisito cumulativo para a concessão da autorização de residência) e equacionando a hipótese da audiência prévia (quanto ao concreto fundamento da existência de inscrição de medida SIS) ser dada ao Requerente, o mesmo mantinha, em qualquer caso, quanto a si, pendente uma medida SIS, o que por si só seria suficiente para manter a decisão de indeferimento, pelo que é inoperante a referida invalidade.

Alegou ainda o Requerente a violação do dever de fundamentação.

Quanto a esta matéria atente-se às palavras do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão datado de 03.02.2004, processo n.º 0249/02 “Está suficientemente fundamentado o acto administrativo de indeferimento de um pedido (…) no qual a Administração invoca, como fundamento de facto, a circunstância de o requerente estar "indicado" pelo Estado Alemão para efeitos de não admissão no espaço Schengen e, como fundamento de direito, o art. 3°, al. d) da Lei n° 17/96 de 24.5, que prevê tal facto como causa de exclusão da regularização da residência em Portugal.” Pelo que tal vício também não se verifica.».

Discorda o Recorrente do assim decidido quanto aos vícios de falta de fundamentação, por não constar do acto a concreta indicação no SIS, a medida cautelar que existe registada em seu nome, o Estado da indicação, a data em que foi criada, a autoridade que a criou, a decisão que a motivou, e de preterição do direito de audiência prévia, manifestação do direito ao contraditório, porque a notificação da proposta de decisão de indeferimento omitiu a indicação no SIS.

Quanto à alegada falta de fundamentação entendemos que não lhe assiste razão porquanto a que consta do acto suspendendo, de facto e de direito, permite saber do iter cognoscitivo percorrido pela Entidade requerida do início do procedimento, com apresentação da MI, a respectiva tramitação, com a análise dos documentos apresentados, a consulta da base de dados, os resultados obtidos – a medida cautelar de regresso e a indicação no SIS de recusa de entrada –, o respectivo enquadramento no direito aplicável, a Lei nº 23/2007, o projecto de indeferimento, a audiência prévia, e a decisão de indeferimento por não reunir os requisitos legais para a pretendida concessão de autorização de residência.

Os elementos relativos à indicação no SIS que o Recorrente considera em falta, não se traduzem em falta de fundamentação da decisão de indeferimento nos termos expostos, mas em eventuais omissões na instrução do correspondente procedimento.

Quanto ao vício de preterição do direito de audiência prévia que o juiz a quo considera verificar-se – efectivamente não consta da notificação da proposta de indeferimento a indicação no SIS – mas que entende poder beneficiar do regime legal do aproveitamento do acto anulável, o Recorrente nada alega em concreto contra esta última parte, sem prejuízo do que, precisamente por haver actividade instrutória a realizar, não é possível aplicar aqui o disposto no artigo 163º, nº 5 do CPA.

Verificado o requisito do fumus boni iuris, a sentença recorrida que decidiu o contrário não se pode manter, devendo ser revogada.

Importa, pois, prosseguir, em substituição [cfr. o nº 1 do artigo 149º do CPTA], com a análise do requisito do periculum in mora que pressupõe que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar naquele processo, ou seja, prende-se com a morosidade do processo principal.

Ocorrerá fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado quando o juiz perspective, a partir do alegado e provado nos autos pelo requerente e num juízo de prognose, ser forte e séria a probabilidade de que, se não for decretada a providência requerida, o processo principal termine com uma decisão de procedência inútil, por então já não ser possível a total reintegração da situação jurídica conforme o Direito por alteração da situação de facto.

No caso em análise, mesmo que não seja adoptada a providência requerida, a proceder a acção principal de impugnação do acto suspendendo, com os efeitos pretendidos pelo Requerente, a saber, que a sua manifestação de interesse [MI] seja reapreciada e lhe seja concedida a autorização de residência, poderá voltar a residir, trabalhar, enfim viver em Portugal, ainda que, entretanto, abandone voluntariamente o território nacional.

Já o periculum in mora na vertente dos prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente cautelar deseja ver reconhecidos na acção principal, pressupõe um juízo de que a sentença de procedência a proferir nesta, mantendo a sua utilidade, dificilmente permitirá reparar os prejuízos que decorrerão da demora na prolação dessa decisão.

No r.i., o Requerente alegou, para o efeito de dar por verificado o periculum in mora, que: tem residência fixa, trabalha em Portugal, paga as suas contribuições para a Segurança Social e para a AT, e tem amigos e a sua vida organizada cá – junta extracto de remunerações -, só o deferimento da providência poderá obstar a que tenha de abandonar ou ser expulso do território nacional.

Do indiciariamente provado nos autos resulta que: o Requerente apresentou MI; vive e trabalha em Portugal; um dos fundamentos da proposta de indeferimento da sua MI foi a “posse de meios de subsistência”; o único fundamento do acto suspendendo foi a indicação no SIS, inobservando o disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

Ora, como já referimos a MI foi apresentada pelo Recorrente ao abrigo do artigo 88º, nº 2 da mesma Lei, entretanto revogado, que a admitia aos cidadãos estrangeiros que, ainda que não titulares de visto de residência válido, aqui permanecessem, presumindo-se a sua entrada legal sempre que trabalhassem em território nacional, estivessem inscritos na segurança social e aí tivessem a sua situação regularizada.

Com o indeferimento do pedido de autorização de residência, essa presunção de permanência legal, bem como o gozo de direitos decorrentes da aplicação do princípio da equiparação de direitos e deveres dos cidadãos nacionais, ao abrigo do artigo 15º da CRP, terminou e deu azo ao dever de abandono voluntário do território nacional. E se o Recorrente continuar em Portugal, decorrido o prazo de 20 dias concedido para o abandono voluntário, poderá ser sujeito às medidas de coacção previstas na referida Lei e ao procedimento de afastamento coercivo, como alega o Requerente.

A circunstância de o indeferimento do pedido do Recorrente ter por fundamento a inobservância da condição prevista na alínea i) do nº 1 do artigo 77º, significa que a Entidade recorrida considerou que as enunciadas nas alíneas b) a g) e j) se verificam, entre as quais: presença em território português, posse de meios de subsistência, alojamento e inscrição na segurança.

Donde, se não for decretada a providência requerida de suspensão de eficácia do acto suspendendo que, para além de indeferir a MI para obter autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada, determina o abandono voluntário do território nacional em 20 dias, o Requerente não só deixa de poder beneficiar da presunção de permanência legal e dos direitos a esta inerentes, como terá de abandonar Portugal e, consequentemente, de cessar as ligações que aqui estabeleceu, mormente, a residência, a sua situação laboral e contributiva, alterando de forma drástica a sua forma e meios de vida, o que permite considerar que se verifica o alegado fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Demonstrado o pressuposto do periculum in mora, importa passar a analisar o da ponderação dos interesses em presença, previsto no nº 2 do artigo 120º do CPTA.

No r.i. o Requerente nada alega de específico sobre esta ponderação.

Na oposição, a Entidade requerida alega, em suma, que: a concessão da providência requerida é susceptível de causar grave lesão ao interesse público de salvaguarda do valor constitucionalmente consagrado da segurança pública e do cumprimento das normas de entrada, permanência e saída e afastamento, previstas na Lei nº 23/2007; a concessão da providência, porque a pretensão material do Requerente é infundada, viola a lei e é fortemente lesiva do interesse público, impossibilitando qualquer comparação com os danos que o Requerente venha a sofrer, decorrentes da sua permanência irregular; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade.

Ora, a defesa da legalidade, princípio geral de direito, que regula a actividade administrativa, não pode relevar para o efeito pretendido, mas sim os concretos prejuízos que poderiam resultar para a Entidade requerida da adopção da providência requerida - de suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de autorização de residência e de abandono voluntário do território nacional do aqui Recorrente -, ou seja, os decorrentes de este continuar a viver, trabalhar e descontar em Portugal, beneficiando de uma presumida permanência legal e dos direitos inerentes, até à decisão da acção principal.

Nada vem alegado na oposição a este respeito e a situação que o Requerente pretende manter com a providência requerida verifica-se desde 2024, pelo que dificilmente seria sustentável, sem mais informação, designadamente, sobre o porquê da medida cautelar de regresso, defender que a sua permanência em Portugal causaria mais danos ao interesse público que os prejuízos, acima referidos, que para o mesmo decorrerão do abandono do território nacional.

Em suma, é de concluir que os prejuízos que decorreriam para o Requerente da não adopção da providência requerida se afiguram superiores aos que, para o interesse público, podem resultar da sua concessão.

Verificados que estão os pressupostos, previstos no artigo 120º do CPTA, deve ser decretada a providência requerida.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da

Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, decretar a providência cautelar requerida.

Custas pela Entidade recorrida na providência e no recurso, na vertente de custas de parte, por não ter apresentado contra-alegações.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Abril de 2026.

(Lina Costa – relatora)

(Alda Nunes)

(Ricardo Ferreira Leite com o voto de vencido infra)

Voto vencido

Não subscrevo a decisão que fez vencimento, nem os seus fundamentos, mormente na parte em que entende que a AIMA está obrigada a proceder à instrução do procedimento, averiguando, designadamente, sobre a ratio subjacente à inscrição SIS.

Conforme temos entendido nos acórdãos em que somos relatores, a consulta a que se refere o artº 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, apenas se impõe quando o Estado Português pondera, apesar de existir uma indicação no SIS, inserida por qualquer outro Estado Membro da UE, conceder ou prorrogar uma autorização de residência, mormente quando tal se imponha nos termos do artº 123º do mesmo diploma.

Inexistindo nos autos qualquer indicação de que fosse esse o caso (o Recorrente também não alega que o tenha oportunamente requerido à AIMA), não se punha, sequer, a questão da obrigatoriedade da consulta a que se refere o nº 6 do artº 77º da Lei nº 23/2007.

Tal como tem sido entendido em outros arestos nos quais temos votado vencido, não obstante não ter sido especificamente requerido, pelo requerente/Recorrente (limita-se a arguir que foi preterida a consulta nos termos do nº 6 do artº 77º da Lei nº 23/2007), quer à Entidade Administrativa, quer ao tribunal a quo, a condenação da AIMA a proceder à instrução do procedimento, averiguando sobre a ratio subjacente à inscrição SIS, entendeu-se que tal se imporia, por uma questão de equidade/justiça material e, desde logo, porque assim lho ditaria a obrigação de atuação conforme à lei e seus ditames – cfr., nomeadamente, o disposto no nº 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de novembro e artº 123º da Lei nº 23/2007, de 04.07.

Contudo, deparamo-nos com, pelo menos, um obstáculo a tal entendimento: o princípio do dispositivo e o facto de o Requerente nunca ter pedido, designadamente, que a sua situação fosse apreciada ao abrigo do regime excecional previsto no artº 123º da Lei nº 23/2007 e aduzindo factos que permitissem à AIMA, primeiramente e, depois, ao tribunal recorrido, aferir se algum tipo de instrução adicional se imporia.

Mais a mais, o Requerente/Recorrente, aquando da notificação da decisão de indeferimento e da notificação para abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, de que aqui pretende reagir, foi informado de que tal prazo poderia ser prorrogado “(…) tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P.(…)” Contudo, nada requereu à AIMA.

Ora:

Este tribunal ad quem não poderá, agora, apreciar argumentos e pedidos que não foram deduzidos in illo tempore, primeiramente, perante a autoridade administrativa competente e, depois, perante o tribunal recorrido.

Uma vez mais, note-se que a argumentação do Recorrente se centra na pretensa preterição da consulta nos termos do nº 6 do artº 77º da Lei nº 23/2007, algo que, como vimos, quer no presente projeto, quer nos demais que relatamos - ou em que fomos adjunto – não cumpriria ao Estado Português fazer a não ser que ponderasse abrir uma exceção em relação ao Recorrente, nos termos e para os efeitos previstos no artº 123º da Lei nº 23/2007, algo que não resulta dos autos que tenha sido, sequer, ponderado.

Em casos como o presente, em que a factualidade aportada, primeiramente, ao procedimento e, depois, aos autos, pelo Requerente/Recorrente, se mostra exígua e onde nunca procura, sequer, demonstrar poder ser objeto de uma ponderação (excecional) nos termos e para os efeitos previstos, nomeadamente, no artº 123º da Lei nº 23/2007, de 04.07 e no artigo 62.º, nº 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de novembro, não poderemos senão considerar infundada a sua pretensão e considerar a improcedência da sua pretensão, tout court.

Pelo exposto, contrariamente à decisão que fez vencimento, consideraria improcedente o recurso e confirmaria a decisão recorrida.