I. RELATÓRIO

1. AA, melhor identificado nos autos, intentou no TAF de Loulé contra a Guarda Nacional Republicana (Comando da Administração dos Recursos Internos – Departamento de Recursos Humanos) e contra o Ministério da Administração Interna um processo cautelar, no qual peticionou a “suspensão da eficácia do acto administrativo ora posto em causa nos termos do artigo 266º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, bem como, dos artigos 112º e seguintes do CPTA”, da autoria de um seu superior hierárquico, que lhe comunicou verbalmente que “havia sido transferido para ... e que teria de se apresentar na nova Unidade no dia 8-5-2025, e que lhe seria enviada posteriormente tal decisão” (sic).

2. O TAF de Loulé, por decisão datada de 11-9-2025, rejeitou liminarmente o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo em causa.

3. Inconformado, o requerente da providência cautelar interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“1. O tribunal «a quo», na douta sentença proferida, considera erradamente que a ordem explícita e verbal de um oficial superior na hierarquia da GNR, não representa um acto administrativo com eficácia externa.

2. Ao assim considerar, conclui que inexistindo acto administrativo, não está preenchido o requisito da adopção da providência cautelar requerida – «fumus boni iuris».

3. A ordem verbal em causa e que motivou a providência cautelar, consubstancia um verdadeiro acto administrativo e não foi em momento algum fundamentado e reduzido a escrito pela entidade administrativa.

4. O recorrente estava obrigado como militar de menor patente da GNR ao cumprimento da ordem de um seu oficial superior, conforme decorre do artigo 11º do DL nº 30/2017, de 22 de Março (Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana).

5. Tal circunstância permite concluir que estava preenchido o requisito de «fumus boni iuris».

6. O tribunal «a quo» não gestionou o processo (dever de gestão processual), como legalmente lhe competia, inexplicavelmente não procedendo liminarmente à avaliação da prova apresentada (documental e testemunhal), nem avaliando os factos e os argumentos de direito invocados.

7. Diligências que eram devidas, conforme decorre do artigo 95º do CPTA.

8. A sentença, pelos vícios que padece, não é só anulável como é nula, por não conhecer questões essenciais e por ter um vício lógico de raciocínio.

9. O recorrente não tinha outro meio legal para acautelar os seus direitos perante uma ordem, cujo imediato cumprimento afectaria de forma grave e de certo modo irreversível (pela morosidade da justiça administrativa – «periculum in mora») a sua vida profissional e familiar.

10. Foram violados regras e princípios constitucionais basilares”.

4. O Ministério da Administração Interna apresentou contra-alegação, na qual, sem apresentar conclusões, sustentou que o recurso não merece provimento.

5. O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul, devidamente notificado para o efeito, emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.

6. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pelo recorrente e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, face ao teor das conclusões exaradas na alegação do recorrente importa apreciar se a decisão sob recurso padece, ou não, da nulidade invocada e do assacado erro de julgamento de direito, ao não ter decretado a providência cautelar requerida.

III. FUNDAMENTAÇÃO

9. De acordo com a alegação factual elencada no requerimento inicial, o requerente alegou que é cabo da Guarda Nacional Republicana, com o número mecanográfico ..., encontrando-se a prestar serviço na Unidade de Controlo Costeiro de Fronteiras – Subdestacamento de ..., e que em 5-9-2025, o seu superior hierárquico, tenente BB, lhe comunicou verbalmente que tinha sido transferido para a UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ... que teria que realizar espólio e apresentar-se segunda-feira (presume-se que seja o dia 8-9-2025) ao Serviço na UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ... terminando pedindo a suspensão da eficácia de tal acto verbal.

10. A decisão recorrida considerou não estar verificada (ainda) a existência de acto com conteúdo decisório e com eficácia externa e, ainda, que fosse oponível ao requerente, concluiu ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no procedimento cautelar, isto porque, ao deferimento da pretensão a formular no processo principal, no qual seria impugnado “o acto” cuja suspensão de eficácia foi requerida nos autos, obstava a procedência de excepção dilatória que determina a absolvição do requerente por inimpugnabilidade do acto, nos termos do artigo 89º, nº 4, alínea i) do CPTA. Assim, concluiu a decisão recorrida pela verificação da excepção dilatória inominada – falta de preenchimento do requisito de adopção da providência cautelar “fumus boni iuris” – e, por conseguinte, pela manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, razão pela qual, nos termos do artigo 116º, nº 2, alínea f) do CPTA, rejeitou a requerida providência cautelar.

11. Inconformado, o requerente da providência interpôs recurso de apelação, contestando o assim decidido.

Vejamos se lhe assiste razão nas críticas que aponta à decisão recorrida.

12. Conforme decorre do teor do requerimento inicial, o recorrente alegou a seguinte factualidade:

“1. O requerente é cabo da requerida Guarda Nacional Republicana, com o número mecanográfico ....

2. Encontra-se a prestar serviço na Unidade de Controlo Costeiro de Fronteiras – Subdestacamento de ....

3. Em 5-9-2025, o tenente BB comunicou-lhe verbalmente que havia sido transferido para a UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ... que teria que realizar espólio e apresentar-se segunda-feira, dia 8-9-2025, ao Serviço na UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ....

4. E que posteriormente ser-lhe-ia enviada tal decisão, pelo que se protesta juntar aos autos o acto administrativo que ora se impugna”. Ora, perante tão escassa factualidade, a decisão recorrida não poderia ter sido outra senão a de rejeitar liminarmente o pedido cautelar formulado.

13. No presente recurso, o recorrente sustenta que a decisão recorrida enferma da nulidade por omissão de pronúncia (presume-se que seja a nulidade prevista no artigo 615º, nº 1, alínea d) do CPCivil – cfr. conclusão 8ª da alegação do recorrente, onde este esclarece que a sentença é nula, “por não conhecer questões essenciais e por ter um vício lógico de raciocínio”). Nos termos da citada norma, “é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”. A violação deste dever de pronúncia torna nula a sentença e tal consequência justifica-se plenamente, uma vez que a omissão de pronúncia se traduz, afinal, em denegação de justiça.

14. Porém, como sustentava o Prof. José Alberto dos Reis, importa não confundir as questões suscitadas pelas partes com os motivos ou argumentos por elas invocados para fazerem valer as suas pretensões. No dizer daquele autor, “são, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão”.

15. Como se decidiu no acórdão do STJ, de 29-11-2005, proferido no âmbito do processo nº 05S21370, “o julgador não tem de analisar e apreciar todos os argumentos, todos os raciocínios, todas as razões jurídicas invocadas pelas partes em abono das suas posições, competindo-lhe apenas resolver as questões que aquelas lhe tenham colocado à apreciação. Por isso, como se disse no acórdão desta secção de 23-6-2004 não pode falar-se em omissão de pronúncia quando o tribunal, ao apreciar a questão que lhe foi colocada, não toma em consideração um qualquer argumento alegado pelas partes no sentido de procedência ou improcedência da acção. O que importa é que o julgador conheça de todas as questões que lhe foram colocadas, excepto aquelas cuja decisão tenha ficado prejudicada pela solução dada a outras. Deste modo, só haverá nulidade da sentença por omissão ou por excesso de pronúncia, quando o julgador tiver omitido pronúncia relativamente a alguma das questões que lhe foram colocadas pelas partes ou quando tiver conhecido de questões que aquelas não submeteram à sua apreciação. Nesses casos, só não haverá nulidade da sentença se a decisão da questão de que não se conheceu tiver ficado prejudicado pela solução dada à(s) outra(s) questões, ou quando a questão de que se conheceu era de conhecimento oficioso. A dificuldade está em saber o que deve entender-se por questões, para efeitos do disposto nos artigos 660º, nº 2 e 668º, nº 1, alínea d) do CPC. A resposta tem de ser procurada na configuração que as partes deram ao litígio, levando em conta a causa de pedir, o pedido e as excepções invocadas pelo réu, o que vale por dizer que questões serão apenas, como se disse no já citado acórdão de 21-9-2005, "as questões de fundo, isto é, as que integram matéria decisória, tendo em conta a pretensão que se visa obter." Não serão os argumentos, as motivações produzidas pelas partes, mas sim os pontos de facto ou de direito relevantes no quadro do litígio, ou seja, os concernentes ao pedido, à causa de pedir e às excepções (vide acórdãos deste tribunal de 7-4-2005 e de 14-4-2005)”.

16. A nulidade da sentença por omissão de pronúncia, segundo o disposto no artigo 615º, nº 1, alínea d) do CPCivil, ocorre sempre que o juiz não toma conhecimento de questões de que devia conhecer e está em correspondência com a proibição prevista na segunda parte do artigo 608º, nº 2 daquele diploma legal, que impõe ao juiz o conhecimento de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.

17. A referência à expressão “questões” tem sido interpretada como equivalente às pretensões que os litigantes submetem à apreciação do tribunal e as respectivas causas de pedir, não se confundindo com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os fundamentos, os motivos, os juízos de valor ou os pressupostos em que as partes fundam a sua posição na controvérsia.

18. No caso dos autos, as questões que o recorrente colocou à apreciação do TAF de Loulé prendiam-se apenas com a verificação dos pressupostos necessários para o decretamento da providência cautelar requerida. Ora, quanto a esses, a sentença recorrida apreciou-os, tendo concluído “não estar verificada (ainda) a existência de acto com conteúdo decisório e com eficácia externa e, ainda, que fosse oponível ao requerente, é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no procedimento cautelar, isto porque, ao deferimento da pretensão a formular no processo principal, no qual seria impugnado “o acto” cuja suspensão de eficácia foi requerida nos autos, obstava a procedência de excepção dilatória que determina a absolvição do requerente por inimpugnabilidade do acto, nos termos do artigo 89º, nº 4, alínea i) do CPTA. Assim, (…) verifica-se a excepção dilatória inominada – falta de preenchimento do requisito de adopção da providência cautelar “fumus boni iuris” – e, por conseguinte, pela manifesta falta de fundamento da pretensão formulada”.

19. Ora, como se decidiu no acórdão deste TCA Sul, de 27-5-2021, proferido no âmbito do processo nº 2552/14.9BELRS, “a “pronúncia” cuja “omissão” determina a consequência prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, incide sobre «questões» colocadas pelas partes, nas quais não se inclui a valoração da prova e da matéria de facto que deva ser considerada na decisão da causa, por não se tratar de “questão” para efeitos do artigo 608º, nº 2 do Código de Processo Civil, e do nº 1 do artigo 125º do CPPT”.

20. E, sendo assim, a sentença recorrida não deixou de tomar conhecimento de qualquer “questão” que devesse conhecer, não se revelando qualquer “omissão de pronúncia” na pretensão do recorrente; o que aconteceu foi que as demais questões suscitadas pelo recorrente ficaram prejudicadas pela não verificação de uma dos requisitos necessários para o decretamento da providência, a saber, o “fumus boni iuris”, tornando-se inútil a respectiva apreciação, razão pela qual não houve nenhuma questão que tivesse indevidamente ficado por conhecer, nos termos e para os efeitos do citado artigo 615º, nº 1, alínea d) do CPCivil, e que fosse causa da nulidade do decidido.

* * * * * *

Resta apenas apreciar se o juízo que conduziu à rejeição da providência cautelar intentada pelo recorrente se mostra acertado.

21. E, neste particular, também não assiste razão ao recorrente, uma vez que este requereu a suspensão de eficácia dum pretenso acto que lhe foi comunicado verbalmente pelo seu superior hierárquico, de que tinha sido transferido para a UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ... e que teria que realizar espólio e apresentar-se segunda-feira, dia 8-9-2025, no Serviço da UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ....

22. De acordo com o artigo 150º, nº 1 do CPA, “os actos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do acto”. Ora, no caso dos autos, um acto de transferência dum militar, que o recorrente sustenta que lhe foi verbalmente comunicado, sendo um acto da competência do comandante-geral da GNR (cfr. artigo 62º do EMGNR), teria que necessariamente ser proferido por escrito e, no mínimo, publicado em Ordem de Serviço, sob pena de não produzir qualquer efeito (cfr. artigo 158º, nº 2 do CPA).

23. Como é manifesto e decorre inequivocamente da alegação do recorrente, vertida no requerimento inicial da providência e confirmada nas conclusões da sua alegação de recurso, este elegeu como acto lesivo e, por conseguinte, como o acto a suspender, a comunicação verbal que lhe foi transmitida pelo seu superior hierárquico directo, de que teria que se apresentar na segunda-feira, dia 8-9-2025, no Serviço da UCCF/GGC/DCC .../Subdestacamento de Controlo Costeiro de ....

24. Ora, como parece resultar dos autos, o acto em causa ter-se-á limitado a transmitir ao recorrente a Informação nº ……….., de 9-7-2025, que obteve despacho de concordância do Comandante do CARI, através da qual foi efectuada a colocação dos militares que terminaram com sucesso o .. Curso de Vigilância e Controlo de Fronteira, através da modalidade de oferecimento por aceitação de convite, entre os quais se encontrava o recorrente. Esse sim, constituiu o acto lesivo e, por conseguinte, teria de ser esse o acto a impugnar e a suspender.

25. Porém, não foi contra esse acto que foi dirigido o pedido de suspensão de eficácia, mas antes, percebe-se agora, contra o acto que verbalmente o transmitiu ao recorrente, ou seja, contra um acto que se limitou a dar conhecimento ao recorrente de que havia sido transferido para ....

26. E, a ser assim, a decisão recorrida, ao considerar não estar verificada (ainda) a existência de acto com conteúdo decisório e com eficácia externa, incorreu em erro de julgamento, pois podia e devia ter notificado o recorrente para esclarecer ou completar o seu requerimento cautelar. Contudo, tendo optado por não o fazer, deveria ter rejeitado o mesmo, mas com diverso fundamento, qual seja, o de ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, por o acto suspendendo não constituir um acto administrativo e, por conseguinte, não ser o mesmo idóneo a lesar a esfera jurídica do requerente da providência.

27. Finalmente, sempre se dirá que o presente recurso, ainda que não estivesse destinado a improceder, sempre teria de ser rejeitado, porquanto a questão que o recorrente agora pretende discutir é uma questão que não foi apreciada pelo tribunal “a quo” (nem teria de o ser, à luz do requerimento inicial), não constituindo por isso objecto válido de impugnação.

28. E, por assim ser, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente e, com elas, o presente recurso jurisdicional.

IV. DECISÃO

29. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar, com a presente fundamentação, a decisão recorrida.

30. Custas a cargo do recorrente (artigo 527º do CPCivil).

Lisboa, 9 de Abril de 2026

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Maria Helena Filipe – 1ª adjunta)

(Luís Borges Freitas – 2º adjunto)