| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: LUÍS …………………, com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – TAF de Leiria, contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. - IEFP, I.P., ação administrativa, na qual formulou os seguintes pedidos: “…a) deve o R. ser condenado a reconhecer o tempo de exercício de funções do A. a 1994 e a alterar para 5 valores o item Tempo de Exercício de Funções no parâmetro Experiência Profissional na ficha de avaliação de desempenho por ponderação curricular.
b) mais deve o R. ser condenado a considerar, para efeitos de antiguidade e de reconstituição de carreira do A. o início de funções àquela data;
c) consequentemente em resultado da avaliação de Desempenho Relevante com a acumulação de 32 pontos nos anos de 2004 a 2020, deve ser alterada a posição remuneratória do A. para a 5ª posição, nível 27 no valor mensal de €1.824,84 com efeitos retroativos à data da celebração do contrato (25.05.2020), tudo nos termos do art.º13 da Lei n.º112/2017 de 29.12 devendo o R. para tal proceder à elaboração de todos os atos e operações necessários para o efeito;
d) deve ainda o R. ser condenado a pagar ao A., a título de diferenciais retributivos devidos em consequência da referida alteração do posicionamento remuneratório, o valor que na presente data se computa em €7.023,89 (sete mil e vinte e três euros e oitenta e nove cêntimos) ao que acresce os diferenciais retributivos que se venceram na pendência da presente ação e até correto posicionamento do A. tudo conforme alegado e com as legais consequências...”.
* Em 2022-07-14 a, então, Senhora Presidente do Supremo Tribunal Administrativo - STA, determinou, além do mais, aplicar aos presentes autos o mecanismo da gestão processual previsto no art. 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA: cfr. fls. 580 a 586 e https://www.stadministrativo.pt/decisoes-presidente/.
* Por Acórdão de 2024-03-28, o TAF de Beja julgou a ação parcialmente procedente e, em consequência, anulou “o ato de homologação da avaliação de desempenho do A. referente ao biénio 2019/2020, aqui impugnado”, condenou a Entidade Demandada “a corrigir o procedimento de avaliação do A., referente ao biénio 2019/2020, com a contabilização de todo o tempo de serviço por si prestado desde 1994 no fator Experiência Profissional – Tempo de Exercício de Funções, assim retificando a antiguidade e reconstituindo a carreira do A.” bem como a “proceder ao reposicionamento remuneratório do A., atendendo ao seu desempenho funcional desde o ano de 1994, com efeitos a 25.05.2020, acrescido de juros de mora, calculados à taxa legal desde o pagamento de cada salário do A. até efetivo e integral pagamento”, e absolveu-a no demais peticionado. :cfr. fls. 586 a 605.: cfr. fls. 586 a 605.
* Inconformada a entidade demandada, ora apelante, interpôs recurso de apelação do Acórdão recorrido para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, no qual peticionou a revogação da decisão apresentando, para tanto, as respetivas alegações e conclusões: cfr. fls. 638 a 655.* Por seu turno o A., ora recorrido, pugnou pela improcedência do presente recurso, apresentando também as respetivas alegações e conclusões: cfr. fls. 674 a 684.
* E em 2024-06-19 foi admitido o recurso, retificado o lapso de escrita na factualidade assente e ordenada a sua subida a este Tribunal, em simultâneo com os demais processos prioritários apensos eletronicamente, nos quais também foi interposto recurso (a saber: processos n.º 49/22.2BEBJA; 59/22.0BELRA; 53/22.0BEBJA; 241/21BEBJA; 814/21.8BESNT; 23/22.9BEBJA; 424/22.2BEBRG e 551/21.3BEAVR): cfr. 686.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, emitiu parecer ao abrigo do disposto no art. 146º e no art. 147º ex vi art. 48º n.º 7 e n.º 8 e art. 36º n.º 4 todos do CPTA, de que ressalta: “… 5. Quanto aos evocados «erros na interpretação e aplicação do direito aplicável», examinando a fundamentação vertida na decisão judicial recorrida, e cotejando a mesma com a natureza do alegado pelo Recorrente em esteio do presente erro de julgamento de direito, refira-se, desde já, que se não reconhece a verificação dos vícios invocados pelo recorrente e se acompanha e ratifica a fundamentação e sentido decisório do acórdão Recorrido, motivos porque entendemos ser forçosa a conclusão de que o assim decidido é de manter.
Na verdade, o recorrente na alegação de recurso e conclusões apresentadas, repetindo os argumentos que já tinha vertido nos articulados e que foram rechaçados no acórdão objeto de recurso, limitando-se a não aceitar o decidido, não consegue reverter o decidido em 1ª instância.
(…) Termos em que, sem necessidade de outras considerações, se entende que o presente recurso não merece provimento…”.: cfr. fls. 44874 a 44877.
E, de tal parecer, notificadas, as partes nada disseram: cfr. fls. 44878 e 44879.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente (cfr. art. 48º n.º 7 e n.º 8 e art. 36º n.º 4 do CPTA), mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão recorrida padece dos assacados erros de julgamento.
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III. FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.* B – DE DIREITO:
DO JULGAMENTO AMPLIADO DO RECURSO (v.g. art. 148º do CPTA):
Principia a entidade apelante as suas conclusões recursivas requerendo que no julgamento do presente recurso intervenham todos os juízes (da subsecção social da secção de contencioso administrativo) deste Tribunal superior.
Sobre esta questão o recorrido não se pronunciou.
Vejamos:
A entidade apelante invocou estar em causa um processo com andamento prioritário como fundamento para a pretensão para ver realizado o pretendido julgamento ampliado do recurso, mas não identificou, como se lhe impunha, qual a jurisprudência anteriormente firmada no domínio da mesma legislação ou sequer explicita em que termos se coloca uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e que se possa vir a colocar noutros litígios: cfr. art. 148.º do CPTA e art. 41.º n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF.
Donde, o alegado não é bastante nem se enquadra em nenhuma das situações previstas nas normas aplicáveis, ou seja, não se mostra preenchido o disposto no invocado art. 148.º do CPTA, nem no art. 41º do ETAF.
Termos em que, sem necessidade de mais amplas considerações, não se mostram
reunidos os pressupostos de que a lei processual faz depender o julgamento em formação ampliada.
DO ERRO DE JULGAMENTO (v.g. art. 13º da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro):
Prossegue a entidade apelante concluindo que: “…DA INCORREÇÃO DA CONTAGEM DO TEMPO DE EXERCÍCIO DE FUNÇÕES NA SITUAÇÃO QUE DEU ORIGEM À REGULARIZAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DO RECORRIDO PARA EFEITOS DE RECONSTITUIÇÃO DA SUA CARREIRA:
2. Independentemente dos anos em que o Recorrido prestou serviços ao Recorrente, apenas deve ser contabilizado, designadamente para efeitos de avaliação e de reconstituição da sua carreira, o período cujo termo a quo é o dia 2015-01-01;
3. O Recorrente, tendo por referência a resposta ao pedido de esclarecimentos remetida pela Secretaria Geral do MTSSS e o parecer da DGAEP, através da já citada Deliberação do seu Conselho Diretivo n.º I/DLBI/2346/2020/NACD, de 22 de dezembro, que recaiu sobre a Informação de Serviço n.º I/INF/209799/2020/RH-DC, de 18 de dezembro, subordinada à epígrafe “Reconstituição da carreira dos trabalhadores (ex-formadores) integrados no âmbito do PREVPAP Proposta de Procedimentos”, definiu como critério objetivo de início de contagem do exercício de funções e correspondente período de avaliação, aplicável a todos os trabalhadores integrados ao abrigo do PREVPAP, o começo da situação funcional irregular que fundamentou e legitimou o acesso ao processo de regularização, independentemente da existência de outras eventuais situações funcionais irregulares pré-existentes;
4. O douto Acórdão recorrido adianta dois critérios para esgrimir a presença do princípio geral de continuidade do exercício de funções públicas, id est. a continuidade na prestação do trabalho e a similitude funcional;
5. Todavia, para o que aqui releva, os critérios da continuidade na prestação do trabalho e da similitude funcional mostram-se manifestissimamente insuficientes para a delimitação ou a fixação do termo a quo para contagem do tempo de serviço, relativamente aos prestadores de serviço (ex-formadores), nos quais se integra o Recorrido;
6. O complexo normativo do PREVPAP não consignou qualquer critério direto fixação do termo a quo, que permita iniciar a contagem do tempo de serviço;
7. Nada é dito no complexo normativo do PREVPAP, quanto ao número de horas anual que um formador tem que prestar, antes de 2015, para que seja considerado e contabilizado como tempo de serviço;
8. Não bastam 128 horas anuais de prestação de serviços de formação profissional para considerar esse ano como o termo a quo de prestação de serviços do Recorrido ao Recorrente para efeito de início de contagem do tempo de serviço, já fica muito aquém das 1000 horas exigidas nos anos de 2015, 2016 e 2017;
9. Não basta a prestação anual de 35 ou 45 horas de formação profissional para que se considere que não ocorreu interrupção na prestação de serviços, já que este número fica muito aquém das 1000 horas exigidas nos anos de 2015, 2016 e 2017;
10. Não tendo o PREVPAP definido qualquer critério objetivo de início de contagem do exercício de funções e correspondente período de avaliação, aplicável a todos os trabalhadores, ex- formadores, integrados ao abrigo do PREVPAP, o começo da situação funcional irregular que fundamentou e legitimou a regularização há de buscar-se com recurso à interpretação conjugada de vários preceitos do complexo normativo do PREVPAP;
11. A alusão no n.º 3 do art. 4.° da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, à manutenção do exercício funcional em todos os anos de 2015 a 2017 e à satisfação de necessidades permanentes neste lapso temporal aponta categoricamente para a consideração legal do termo a quo o ano de 2015 e não quaisquer prestações em anos anteriores;
12. Se, nos termos do n.º 3 do art. 5.°, conjugado com os n°s 3 e 4 do art. 4.°, todos da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, apenas podem ser opositores aos procedimentos concursais para preenchimento dos postos de trabalho para atividades de formação no IEFP, I. P. os formadores que tenham exercido as mesmas funções a tempo completo, correspondendo a um horário de 1000 horas anuais num dos três anos considerados: 2015, 2016 e 2017, é porque as prestações temporalmente anteriores nada relevam para a reconstituição da carreira profissional nem para a candidatura aos procedimentos concursais;
13. Por isso, não se entende como pôde o douto Acórdão recorrido considerar como termo a quo da prestação de serviços do Recorrido o ano de 1994;
14. Note-se que o douto Acórdão recorrido não determinou a data completa do início de funções, do termo a quo, do Recorrido em 1994;
15. Adotando a tese do douto Acórdão recorrido, com a desconsideração do número de horas anual prestado pelo formador, antes de 2015, para efeitos da sujeição à regularização, bastando a prestação anual (de forma ininterrupta), de algumas horas, podemos estar perante injustiças gritantes, com a violação dos princípios da atividade administrativa chamados à colação pelo douto Acórdão recorrido;
16. É que a regularização de todos os formadores que, entre 1 de janeiro de 2017 e 4 de maio de 2017, prestaram serviços de formação profissional junto deste Instituto e sua retroatividade ilimitada, poderia criar situações de fortes impactos orçamentais e de flagrante injustiça e implicaria a violação dos princípios da boa administração, da justiça, da razoabilidade e da igualdade, pois que: (i) tanto via regularizada a sua situação um formador que iniciasse a prestação de serviços no dia 1 de janeiro de 2015, como aquele que ministrasse formação há vários anos, tanto era regularizada a situação de um formador que ministrasse 10 horas de formação por ano nos anos anteriores a 2015, como aquele que ministrasse 1000 horas anuais, tanto era regularizada a situação de um formador que apenas ministrasse formação profissional no IEFP, I. P. como aquele que prestasse tais serviços em várias entidades, públicas e/ou privadas;
17. Para o Acórdão recorrido, basta que um formador preste algumas horas de formação por ano — 35 horas do Recorrido em 1995 -, contanto que seja em anos consecutivos até 31 de dezembro de 2014, para que tais anos, ainda que com um número exíguo de horas de formação profissional ministradas, possam ser contabilizados como tempo de serviço;
18. No limite, um formador que ministrasse algumas horas de formação para duas entidades públicas até 31 de dezembro de 2014 e que cumprisse os restantes critérios integrativos, poderia ser integrado no PREVAP em ambas as instituições;
19. Esta interpretação vai ao arrepio da interpretação conjugada do n.º 1 do art. 13.°, dos n°s 3 e 4, ambos do art. 4.° e do n.º 3 do art. 5.°, todos da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro;
20. Contrariamente ao preconizado pelo douto Acórdão recorrido, a interpretação do Recorrente não viola o princípio da igualdade em qualquer das suas dimensões;
21. Como já ficou sobredito, relativamente aos formadores, o PREVPAP não definiu, antes de 2015, nem o termo a quo da contagem do tempo de serviço, nem o número de horas mínimo anual indispensável para a regularização;
22. Para o douto Acórdão recorrido, se um formador celebrar todos os anos, antes de 2015, contratos de formação de aquisição de serviços com o IEFP, I. P., independentemente do número de horas anual em que ministre formação, pode ver o tempo de serviço contado em anos anteriores a 2015;
23. Esta prática viola flagrantemente o princípio da igualdade na sua dimensão clássica de tratar por igual o que é igual e por desigual o que é desigual, na medida dessa desigualdade;
24. Verifica-se, neste caso, discriminação entre ex-formadores entre estes e os trabalhadores em funções públicas;
25. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, deverá ser julgado improcedente o vício de violação de lei, por alegada incorreção da contagem do tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária do Recorrido para efeitos de reconstituição da sua carreira…”
Por seu turno conclui o recorrido que: “… IV. A questão em discussão nestes autos prende-se com o facto de o A. aqui recorrido exercer funções para a entidade demandada desde o ano de 1994, a que corresponde, à data da avaliação por ponderação curricular (2020-12-31) mais de 15 anos de serviço prestado para o IEFP, pelo que na avaliação por ponderação curricular deveria ter sido atribuído 5 pontos no fator Experiência Profissional - tempo de exercício de funções, ao invés de 3 pontos efetivamente atribuídos.
V. Andou bem o douto Tribunal a quo em considerar que, para a reconstituição da carreira do A. "há que relevar todo o tempo de serviço que foi prestado pelo mesmo para a Entidade Demandada - o que inequivocamente sucedeu, de forma ininterrupta, desde 1994".
VI. Porquanto "ficou suficientemente demonstrado nos autos que, entre 1994 e 24.05.2020, o A. celebrou com a Entidade Demandada, sucessivos contratos de prestação de serviços para o exercício das funções de formador.
VII. Logo e "Por conseguinte, é desde 1994 que deve ser considerado o exercício de funções determinante da reconstituição da carreira do A., dado ter sido este mesmo exercício de funções que conduziu à regularização extraordinária do seu vínculo laboral".
VIII. Consta dos factos provados 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 13, 14, 15, 17, 19, 20 do douto acórdão recorrido declarações emitidas pela entidade demandada de exercício efetivo e ininterrupto de funções (declarações não impugnadas) incluindo os anos de 1994, 1995, 1996 e 1997 até 2020 (e anexas ao Doc.7 junto com a PI).
IX. O A. aqui recorrido foi selecionado na sequência de procedimento concursal de regularização, no âmbito do Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários na Administração Pública, ao abrigo da Lei n.°112/2017 de 29 de dezembro (LPREVPAP) tendo celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com efeitos a 25.05.2020, com a categoria de Técnico Superior para exercer as funções de formador e atividades na área da formação profissional.
X. À data da avaliação por ponderação curricular (2020-12-31) o A. aqui Recorrido detinha mais de 15 anos de exercício de funções enquanto formador para o IEFP.
XI. Entendeu o douto Tribunal a quo que ”A antiguidade relevante para efeitos de reconstituição de carreira do trabalhador, deve retroagir ao início das suas funções, a partir do momento em que as desempenhou ao abrigo de um vínculo jurídico inadequado, e não apenas com referência ao período temporal compreendido entre 2015 e 2017, que apenas deve ser considerado para efeitos de abertura do número de postos de trabalho a colocar a concurso no âmbito do PREVAP".
XII. Vide que o período temporal de 2015 a 2017 previsto no n.°3 do art.°4 da Lei PREVPAP apenas se prendeu com a definição de número de vagas e com a emissão de parecer favorável da CAB (n.°3 do art.°3°). Não existe qualquer exceção prevista na Lei n.°112/2017 relativamente à reconstituição das carreiras para os Formadores do IEFP…”
APRECIANDO E DECIDINDO:
A montante da determinação do posicionamento remuneratório (inicial) do recorrido, importa ter presente que a Lei nº 112/2017, de 29 de dezembro - Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários na Administração Pública – PREVPAP, estabeleceu os requisitos para identificar quais os trabalhadores que poderiam ser opositores aos procedimentos concursais a abrir, sendo que, no caso concreto dos formadores da entidade apelante, tais requisitos, incluíam além do mais, o critério das 1000 (mil) horas anuais de formação: cfr. art. 4º n.º 3 e n.º 4 e art. 5º n.º 3 do PREVPAP.
Do mesmo passo alumiam os autos, aliás como corretamente julgado no acórdão recorrido, que tal requisito das 1000 (mil) horas anuais de formação (que equivale a um exercício de funções a tempo completo) devia ter servido apenas, tão-só e somente, para calcular o número de postos de trabalho a colocar a concurso no âmbito dos programas de regularização extraordinária dos vínculos laborais, e não para determinar ainda os subsequentes critérios valorativos, nem posteriores e eventuais, alterações nas posições remuneratórios dos recrutados ao abrigo do PREVPAP: cfr. art. 2º a art. 4.° n.º 3 e n.º 4; art. 12º e art. 13º todos do PREVPAP e Portaria n.º 150/2017, de 3 de maio, alterada pela Portaria n.º 331/2017, de 3 de novembro; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro.
Assim a resposta à vexatia questio (saber agora se é sancionar positivamente a conclusão tirada pelo tribunal a quo de que: “… da análise anteriormente expendida (…) o ato impugnado nos autos, padece dos vícios de violação de lei que lhe são assacados pela A., por infringir o disposto no art. 13.°, n.º 1 da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, e no art. 11.° da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, dado não ter reconhecido que a antiguidade da A. para efeitos de reconstituição da sua carreira, deve retroagir ao início das suas funções como formadora ao serviço do IEFP, I.P., desempenhadas ao abrigo de vínculos jurídicos precários, desde 2006-07-24...”) demanda, desde logo, ter presente que uma coisa é a determinação do posicionamento remuneratório e outra coisa, bem diferente, é a alteração do posicionamento remuneratório: cfr. art. 38º, art. 89º a art. 91º e art. 156º a 158º todos da LGTFP.
A este propósito o que se disse na decisão recorrida foi o seguinte: “… Em face do anteriormente exposto, conclui-se que estamos perante duas realidades distintas - a primeira, respeitante aos critérios determinantes da regularização de vínculos laborais precários, como o do A., e à classificação dos mesmos como necessidades permanentes da AP, e a segunda, respeitante à reconstituição da carreira do A., para a qual já não é competente a Comissão de Avaliação Bipartida responsável pela emissão de parecer acerca da adequação dos vínculos dos prestadores de serviços denominados “precários”.
E, afigura-se-nos que, conforme é defendido pelo A., para a reconstituição da sua carreira, há que relevar todo o tempo de serviço que foi prestado pelo mesmo para a Entidade Demandada - o que inequivocamente sucedeu, de forma ininterrupta, desde 1994.
De facto, ficou suficientemente demonstrado nos autos que, entre 1994 e 24.05.2020, o A. celebrou com a Entidade Demandada, sucessivos contratos de prestação de serviços para o exercício das funções de formador.
As circunstâncias assim apuradas, e os factos assim dados como provados, permitem presumir a existência de uma relação jurídica subordinada desde 1994, nos termos do disposto no artigo 12.° do Código do Trabalho. E esta relação jurídica subordinada, com as caraterísticas próprias de um contrato de trabalho, perdura desde 1994, não tendo sofrido alterações, desde logo, pelo parecer emitido pela Comissão de Avaliação Bipartida que, como vimos, apenas tem a virtualidade de reconhecer uma situação jurídica anteriormente existente, e não, a de criar um vínculo jurídico ex novo.
Por conseguinte, é desde 1994 que deve ser considerado o exercício de funções determinante da reconstituição da carreira do A., dado ter sido este mesmo exercício de funções que conduziu à regularização extraordinária do seu vínculo laboral.
Ou seja, a antiguidade relevante para efeitos de reconstituição de carreira do trabalhador, deve retroagir ao início das suas funções, a partir do momento em que as desempenhou ao abrigo de um vínculo jurídico inadequado, e não apenas com referência ao período temporal compreendido entre 2015 e 2017, que apenas deve ser considerado para efeitos de abertura do número de postos de trabalho a colocar a concurso no âmbito do PREVAP.
Esta é, de facto, a única interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa, sob pena de violação do princípio da igualdade, consagrado no seu art. 13.°, uma vez que para o exercício das mesmas funções e com idêntica antiguidade, seriam discriminados, face aos trabalhadores em funções públicas, os trabalhadores em condições idênticas às do A., contratados através de falsas prestações de serviços, como formadores externos.
E mal seria que a Entidade Demandada não tivesse a obrigação de reconstituir a carreira dos trabalhadores precários nestes termos, quando abusivamente recorreu à figura da prestação de serviços para satisfazer as suas necessidades permanentes.
O entendimento aqui propugnado, encontra-se, aliás, em plena consonância com a jurisprudência consolidada dos Tribunais Comuns sobre esta matéria, da qual não vislumbramos razões válidas para divergir no presente caso, e que acolhemos em homenagem ao princípio da unidade do sistema jurídico.
Refiram-se, a título exemplificativo, o recente acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 08.03.2023, proferido no processo n.º 20152/21.5T8LSB.L1.S1 que, aliás, remete para o anteriormente decidido no acórdão do STJ de 22.06.2022, no processo n.º 987/19.0T8BRR.L2.S1, ambos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt, nele se podendo ler o seguinte: (…)
No mesmo sentido, atente-se, ainda, nos acórdãos do Tribunal da Relação de Guimarães de 15.06.2021, no proc. n.º 1782/20.9T8BRGT.G1 e de 20.10.2022, no proc. n.º 5692/20.1T8BRG.G1, também disponíveis para consulta em www.dgsi.pt, podendo ler-se, no sumário do primeiro destes dois arestos que: (…)
Ante o que vimos de expor, não se compreende a interpretação que é feita pela Entidade Demandada do disposto no n.º 3 do art. 4.° da Lei n.º 112/2017, de 29.12., tal como preconiza o A., ao pretender atribuir-lhe um sentido e alcance normativo que o mesmo inequivocamente não possui, e que não encontra na sua letra, nem na sua ratio iuris, qualquer apoio.
Ademais, o critério das mil horas anuais de formação que é mencionado no n.º 4 do mesmo art. 4.°, como devendo equivaler a um exercício de funções a tempo completo, serviu apenas para calcular o número de postos de trabalho a colocar a concurso no âmbito dos programas de regularização extraordinária dos vínculos laborais, e não para determinar os sujeitos a quem deve ser aplicado o regime de regularização.
Efetivamente, para a determinação dos sujeitos abrangidos pelo regime da regularização, dispõem os art.s 2.° e 3.° da Lei n.º 112/2017, de 29.12., e nesse conspecto, incluem-se os sujeitos que tenham prestado qualquer número de horas de formação, já que também os que tenham exercido funções a tempo parcial são abrangidos, naturalmente, reunindo os demais requisitos ou pressupostos previstos nestes preceitos.
Significa isto que é indiferente, para efeitos da sujeição à regularização, bem como, depois, da consideração e avaliação da antiguidade, se o interessado prestou anualmente um número inferior, igual ou superior a 1000 horas anuais, posto que em todos os anos relevantes tenha prestado, de forma ininterrupta, algumas horas - como é o caso do A..
De facto, desde que estejamos perante um exercício de funções de forma ininterrupta, todos os anos em que houve prestação de horas de formação têm de relevar para efeitos de reconstituição e desenvolvimento da carreira, como tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 13.° da Lei n.º 112/2017, de 29.12..
Resulta, assim, da análise anteriormente expendida, que a deliberação impugnada padece do vício de violação de lei que lhe é assacado pelo A., motivo pelo qual tem de ser concedido provimento à sua pretensão, com a consequente condenação da Demandada ao reconhecimento do tempo de serviço prestado pelo A. desde 1994, alterando a avaliação de desempenho do biénio 2019/2020.
Vai ainda a Entidade Demandada condenada a considerar, para efeitos de antiguidade, reconstituição da carreira do A., e reposicionamento remuneratório, aquele tempo de serviço, com efeitos reportados à data da sua integração, em 25.05.2020…”
Aqui chegados, importa ter presente, que a determinação do posicionamento remuneratório sucede na fase de recrutamento, implicando, em síntese, que o posicionamento numa das posições remuneratórias da categoria é objeto de negociação com o empregador público, negociação essa que tem lugar, imediatamente após o termo do procedimento concursal e negociação que volta a ocorrer em caso de falta de acordo com um candidato, determinando a lei que a negociação se realize com o que se lhe siga na ordenação final dos candidatos: cfr. art. 38º todos da LGTFP.
Ora, no caso em concreto, a determinação do posicionamento remuneratório sucedeu também na fase de recrutamento, mas, mercê das vicissitudes concretas que justificaram a aplicação do PREVPAP, às pessoas recrutadas ao abrigo deste procedimento concursal específico, ora recorridas, e, repete-se, para efeitos de posição remuneratória (inicial), ao invés de ter existido qualquer negociação foi então logo atribuída a 2ª posição remuneratória da carreira única da carreira geral de técnico superior: cfr. art. 1º a art. 12º todos do PREVPAP, sobretudo o art. 4º n.º 3 e n.º 4 e o art. 12º do mesmo diploma.
Mais acresce que a ausência de negociação na determinação do posicionamento remuneratório (inicial) dos trabalhadores integrados ao abrigo do processo concursal de regularizações extraordinárias reforça a justeza da decisão recorrida, pois, entendimento diferente permitiria a inviabilização da diferenciação posterior em razão do mérito (em função da avaliação por ponderação curricular que o legislador do PREVPAP expressamente salvaguardou) para, de algum modo, permitir compensar a falta de diferenciação inicial do mérito que, numa situação que não a de regularização extraordinária de vínculos precários, sempre teriam os candidatos a trabalhadores à função pública tido acesso por via da negociação inicial remuneratória: cfr. art. 38º todos da LGTFP; art. 4º n.º 3 e n.º 4, art. 12º, art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º da LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; art. 13º e art. 59º n.º 1 al. a) e n.º 3 ambos da CRP.
Já no que respeita à alteração do posicionamento remuneratório releva ter presente que esta só ocorre após a constituição do vínculo de emprego público, sendo que a alteração para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra o trabalhador em funções públicas tem regras especificas e que se encontram ainda estreita e profundamente ligadas às regras da avaliação do desempenho dos trabalhadores na administração pública: cfr. art. 89º a art. 91º e art. 156º a 158º todos da LGTFP e LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro.
A questão essencial que foge ao figurino tradicional e que deu origem ao presente dissídio, prende-se com as concretas e bem assinaladas razões factuais, históricas e legais identificadas no acórdão recorrido e que demandaram a aplicação do PREVPAP ao caso concreto: cfr. Lei nº 112/2017, de 29 de dezembro.
In casu, a alteração do posicionamento remuneratório também só sucedeu depois da constituição do vínculo de emprego público por tempo indeterminado ter sido firmado entre o empregador público, ora apelante e as pessoas recrutadas nas funções anteriormente exercidas ao abrigo de um vínculo jurídico inadequado: cfr. art. 4º n.º 3 e n.º 4, art. 5º n.º 3 e o art. 13º do PREVPAP.
Mas, novamente, mercê das vicissitudes concretas que justificaram a aplicação do PREVPAP, a alteração do posicionamento remuneratório dos recorridos mereceu expressa consagração legal nos seguintes termos: “… após a integração e o posicionamento remuneratório na base da carreira respetiva, para efeitos de reconstituição da carreira, o tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária releva para o desenvolvimento da carreira, designadamente para efeito de alteração do posicionamento remuneratório, com ponderação de um critério de suprimento da ausência de avaliação de desempenho em relação aos anos abrangidos, a qual produz efeitos a partir do momento de integração na carreira…”.: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro.
Entendemos, tal como no acórdão recorrido, que esta disposição se traduz ainda num corolário da solução perfilhada pelo princípio da continuidade do exercício de funções públicas consagrado no art. 11º da LGTFP, não só considerada a sua letra e o seu teor, mas também quando compaginada com vinculação a que a entidade apelante se encontra para com todo o bloco de juridicidade e ainda, e sobretudo, porque em conformidade com a jurisprudência dos tribunais comuns – não só a que vem invocada no acórdão recorrido, mas também em linha com a mais recente – no sentido de que a antiguidade dos trabalhadores se contará desde o início da prestação de trabalho que deu origem ao processo de regularizações extraordinárias: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; vide art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 1999-06-28; art. 140º, art. 143º e art. 147º todos do CT ex vi art. 4º da LGTFP; art. 53º e art. 47ºambos da CRP; Acórdão de 2022-09-08, do STA, processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17; Acórdão de 2024-04-24, do Supremo Tribunal de Justiça - STJ, processo n.º 825/21.3T8VCT.G2S1; Acórdão de 2024-12-11, do STJ, processo n.º 2249/21.3T8BRB.G1S1-A, todos disponíveis em www.dgsi.pt.; vide v.g. Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Anotada e Comentada, Miguel Lucas Pires, 6ª Edição, Almedina, 2025, pág. 81 a 83.
Vale isto por dizer que a alteração do posicionamento remuneratório das pessoas recrutadas nas funções anteriormente exercidas ao abrigo de um vínculo jurídico inadequado, como sucede com a recorrida exige considerar o tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro e art. 11º da LGTFP.
Explicitando:
A entidade apelante é, como sabido, um instituto público que integra a administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio e que assume ainda a qualidade de empregador público dos recorridos, na sequência do procedimento concursal levado a cabo ao abrigo do PREVPAP: cfr. DL n.º 143/2012, de 11 de julho; art. 2º n.º 2, art. 4º n.º 3 do PREVPAP.
Repisando o sobredito, tal significa, que a apelante se encontra vinculada a todo o bloco de juridicidade, ou seja, encontra-se obrigada ao cumprimento e respeito da Constituição e da Lei (v.g. normas supra nacionais e nacionais) e ainda subordinado ao Direito (v.g. princípios): cfr. art. 8º, art. 266º, art. 267º e art. 268º todos da Constituição da República Portuguesa – CRP; art. 3 a art. 18º CPA.
Sendo que a LGTFP é um diploma que expressa e genericamente remete, ainda que com as necessárias adaptações, para as regras do CT e da respetiva legislação complementar (exigindo, por isso, árduo e casuístico trabalho de coadunação entre as regras laborais de ambas as áreas – a pública e a privada - , para a descoberta das regras que se mostram aplicáveis às concretas questões do emprego público), importa, desde logo, ter presente que a alegação recursiva da apelante de que as expressões citadas no acórdão recorrido, constantes do art. 14.° da Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, se inscrevem num artigo que se não aplica às entidades abrangidas pela LGTFP, não é precisa nem correta: cfr. art. 4º da LGTFP; vide v.g. Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Anotada e Comentada, Miguel Lucas Pires, 6ª Edição, Almedina, 2025, pág. 68 a 74.
Dito isto, e pese embora a (aparente) impossibilidade de conversão (no âmbito do emprego público) de contrato a termo em contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado e a situação dos autos (recorde-se: de regularização de funções que correspondem a necessidades permanentes do empregador público quando a trabalhadora não detinha o vínculo jurídico adequado) se tratem de realidades diferentes, o facto é que entre as duas situações existem pontos em comum.
E que importa chamar à colação a fim de melhor se compreender a tese contida no acórdão recorrido, que se acompanha, de que a alteração do posicionamento remuneratório das pessoas recrutadas nas funções anteriormente exercidas ao abrigo de um vínculo jurídico inadequado, exige considerar o tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária.
Na verdade, a insegurança no trabalho, através do recurso a modalidades precárias de contratação laboral (seja por via de contratos a termo sucessivos, seja por via de contratos de prestação de serviços, ou outras) consubstanciam a utilização inadequada do vínculo jurídico para fazer face a necessidades que se sabem ser necessidades permanentes dos serviços e assim um desrespeito do princípio constitucional à segurança no trabalho, que justifica agora a comparação e o recurso à analogia entre as duas situações e às soluções encontradas: art. 47º, art. 53º e art. 59º todos da Constituição da República Portuguesa – CRP.
Atentemos, assim, com interesse para o caso que ora nos ocupa, na possibilidade, ou não, da conversão de contratos a termo em contratos sem termo, ou em rigor, da conversão de contrato a termo em contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado: vide v.g. art. 8º, art. 47º, art. 53º e art. 59º todos da CRP; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - STA de 2022-09-08, processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, disponível em www.dgsi.pt; Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999; art. 140º, art. 143º e art. 147 todos do CT e art. 33º a art. 39º-B, art. 63º todos da LGTFP.
No âmbito do CT é possível a conversão de contrato a termo em contrato sem termo, contando-se, em regra, a antiguidade do trabalhador desde o início da prestação de trabalho: cfr. art. 140º, art. 143º e art. 147 todos do CT.
Diversamente se passando no âmbito da LGTFP, onde a celebração ou a renovação de contratos a termo resolutivo com violação do disposto na lei implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos dirigentes, sendo que : “… o contrato a termo resolutivo não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto, incluindo renovações, ou, tratando-se de contrato a termo incerto, quando cesse a situação que justificou a sua celebração…”: cfr. art. 33º a art. 39º-B, art. 63º todos da LGTFP.
Todavia, importa ter presente que, numa interpretação hodierna e holística, é possível concluir que o art. 63º n.º 2 da LGTFP, ao proibir em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado e não se prevendo no direito interno português outras medidas que previnam aqueles abusos, viola o Direito da União Europeia, nomeadamente o art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 1999-06-28, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP, devendo, por isso ser desaplicado: vide Acórdão de 2022-09-08, do Supremo Tribunal Administrativo – STA, prolatado no processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, disponível em www.dgsi.pt.
E a desaplicação do art. 63º da LGTFP, demandaria a conversão de contrato a termo em contrato sem termo, contando-se então e, em regra, a antiguidade do trabalhador desde o início da prestação de trabalho, tal como disposto no âmbito do CT e legislação complementar: cfr. art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 1999-06-28; art. 140º, art. 143º e art. 147º todos do CT ex vi art. 4º da LGTFP; art. 53º e art. 47º ambos da CRP; Acórdão de 2022-09-08, do STA, processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, disponível em www.dgsi.pt.
Regressando ao caso dos autos, é certo que o supra citado art. 63º da LGTFP encontra-se já afastado por força da lei especial (recorde-se: PREVPAP), mas, objetivamente, e pela conjugação das normas acima enunciadas, o facto é que se traduz-se na mesma solução a que se chegaria pela desaplicação pelo referido art. 63º da LGTFP com a subsequente aplicação das regras do CT.
Vale isto por dizer que, para efeitos de reconstituição da carreira, o tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária releva para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; vide art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 1999-06-28; art. 140º, art. 143º e art. 147º todos do CT ex vi art. 4º da LGTFP; art. 53º e art. 47ºambos da CRP; Acórdão de 2022-09-08, do STA, processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17, disponível em www.dgsi.pt.
Mostra-se, pois, manifestamente acertada e ainda em conformidade com o bloco de juridicidade, nomeadamente com o disposto no CT, bem como com a jurisprudência dos tribunais comuns – não só a que vem invocada no acórdão recorrido, mas também em linha com a mais recente - a bem fundamentada decisão recorrida de que a antiguidade dos trabalhadores se contará desde o início da prestação de trabalho que deu origem ao processo de regularizações extraordinárias: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º LSIADAP (tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; vide art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 1999-06-28; art. 140º, art. 143º e art. 147º todos do CT ex vi art. 4º da LGTFP; art. 53º e art. 47ºambos da CRP; Acórdão de 2022-09-08, do STA, processo n.º 0939/15.9BEPRT 0620/17; Acórdão de 2024-04-24, do Supremo Tribunal de Justiça - STJ, processo n.º 825/21.3T8VCT.G2S1; Acórdão de 2024-12-11, do STJ, processo n.º 2249/21.3T8BRB.G1S1-A, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
Donde, tendo resultado provado o termo a quo (1994) da prestação de serviços do recorrido é, inexorávelmente, essa a data de início de contagem de tempo para efeitos da alteração do posicionamento remuneratório decorrente da primeira avaliação (por ponderação curricular): cfr. art.11º LGTFP; art. 4º a art 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º da LSIADAP(tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; art. 47º, art. 53º e art. 59º da CRP.
Como afirmando no sumário do Acórdão de 2024-12-11, do STJ, processo n.º 2249/21.3T8BRB.G1S1-A, disponível em www.dgsi.pt, no PREVPAP: “… não se criaram novos vínculos, nem se extinguiram os anteriores, tendo-se antes regularizado os pré-existentes, que assim se mantiveram embora sob outra qualificação, e salvaguardado o tempo de exercício na situação que deu origem à regularização em termos de desenvolvimento na carreira e posicionamento remuneratório…”.: sublinhados nossos.
Assim o início de contagem do exercício de funções e correspondente período de avaliação, aplicável ao recorrido, trabalhador integrado ao abrigo do PREVPAP, deverá, nomeadamente, no item experiência profissional, considerar, como julgado no acórdão recorrido, a existência da situação funcional irregular pré-existente, mesmo antes da janela temporal de 2015, o que não tendo sucedido, inquinou o ato impugnado com o vicio de violação de lei e, consequentemente, com o desvalor que, corretamente, o tribunal a quo devidamente lhe reconheceu: cfr. art. 13º do PREVPAP; art. 42º e art. 43º da LSIADAP(tempus regit actum); Despacho Normativo n.º 4-A/2010, de 8 de fevereiro; art. 47º, art. 53º e art. 59º da CRP.
Termos em que o acórdão recorrido não padece do invocado de erro de julgamento.
* Destarte, improcedendo todas as conclusões do presente recurso, impõe-se negar provimento ao mesmo e confirmar o acórdão recorrido.
***
IV. DECISÃO: Atento o aduzido acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social, deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto, confirmando, consequentemente, o acórdão recorrido.
Custas a cargo da entidade apelante.
18 de junho de 2025
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Pereira – 1º adjunto)
(Ilda Côco – 2ª adjunta) – com declaração de voto como se segue:
Declaração de voto
Voto o sentido da decisão, embora não possa acompanhar integralmente os seus fundamentos.
Com efeito, relativamente à questão relativa à interpretação do artigo 13.º da Lei n.º112/2017, de 29 de Dezembro, considero que se tem de distinguir entre o critério para definir o número de postos de trabalho e os opositores aos procedimentos concursais [artigos 4.º, n.º3, e 5.º da Lei n.º112/2017, de 29 de Dezembro] e o preenchimento do conceito “exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária” [artigo 13.º, n.º1, da mesma Lei], para efeitos de contagem do tempo de serviço anterior, e não entre a determinação do posicionamento remuneratório e a alteração do posicionamento remuneratório.
Na minha perspectiva, apenas está aqui em causa o reconhecimento de que o autor/recorrido exerce funções na situação que deu origem à regularização extraordinária desde que, grosso modo, começou a exercer funções no IEFP, o que releva para efeitos de avaliação de desempenho, que, por sua vez, releva para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório [artigo 13.º, n.º2, da Lei n.º112/2017, de 29 de Dezembro], considerando, assim, irrelevantes quaisquer considerações, que não poderia subscrever integralmente sem reservas, sobre a determinação do posicionamento remuneratório inicial e a ausência de negociação deste posicionamento, bem como sobre a impossibilidade de conversão dos contratos a termo, as diferenças entre o regime da LGTFP e o Código do Trabalho e, ainda, a aplicação deste último Código às relações jurídicas de emprego público.
Não obstante, atentos os fundamentos do recurso, e por entender, em suma, que as normas dos artigos 4.º, n.º3, e 5.º da Lei n.º112/2017, de 29 de Dezembro, apenas estabelecem, respectivamente, o critério para definir o número de postos de trabalho e os opositores aos procedimentos concursais, e já não qualquer critério para definir o conceito “exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária”, a que se refere o artigo 13.º, n.º1, da mesma Lei, e que das normas da Portaria n.º150/2017, de 3 de Maio, sobre os pareceres da comissão de avaliação bipartida, não resulta a limitação à contagem do tempo de serviço, para os efeitos previstos naquela norma, propugnada pela recorrente, voto o sentido da decisão. |
