Tribunal Central Administrativo Sul:

AA, devidamente identificado como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 13.10.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que julgou improcedente o pedido de providência solicitada por manifesta falta de fundamento legal e determinou a consequente absolvição da Entidade Requerida.

No requerimento de recurso o Recorrente requer que o mesmo suba com efeito suspensivo e, nas alegações, formula as conclusões e o pedido que, seguidamente, se reproduzem:

“1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.

2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.

3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.

4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.

5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,

6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.

7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes. 8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.

9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não

existiria.

10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,

11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.

12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.

14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.

15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o

periculum.

16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.

17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.

18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.

19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.

20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).

21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final

22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.

23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,

24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração doprocedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”

25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,

26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.

27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.

28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção

com vista ao afastamento coercivo.

29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional,

familiar, profissional ou social do Requerente.

30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.

31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.

32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão

da causa principal”,

33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.

34. O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.

35.O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.

36.O segundo requisito, cumulativo, que o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA impõe é o de que “…seja provável que a pretensão formulada ou a formular (…) venha a ser julgada procedente”.

37.Exige-se um juízo de prognose, ainda que meramente indiciário, quanto à(s) ilegalidade(s) assacada(s) ao acto ou à conduta (artigo 120.º, n.º 1, in fine do CPTA).

38.A apreciação da procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo não é compatível com uma exaustiva análise da situação jurídica, sob pena de se esgotar o mérito da acção principal.

39.Exige-se um juízo de probabilidade sobre o bem fundado da pretensão do Requerente sem, porém, antecipar o juízo de fundo a efetuar no processo principal.

40.Entende-se como “provável” o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça, mas sempre com margem de indefinição.

41.O juízo de probabilidade também não significa que pelo simples facto da apreciação, ou da análise de um determinado fundamento, semostrar ou se revelar difícil, ou envolver aturado trabalho de instrução e de estudo, resulte necessariamente na sua não verificação e consequente negação da tutela cautelar por falta de preenchimento do fumus boni iuris.

42.Trata-se de ponderar uma probabilidade subjectiva ou de ganho a posteriori.

43.Entendeu o acórdão do STA, de 28.02.2018, proc. n.º 01305/17, “isso exige que algum dos vícios atribuídos (...) ao acto suspendendo se apresente já - na análise perfunctória típica deste género de processos - com a solidez bastante para que conjecturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do acto.”.

44.Do processo administrativo instrutor consta a indicação que um Estado Membro incluiu um indicação no Sistema de Informação Schengen relativa ao Requerente.

45.Sucede, porém, que a mera indicação no SIS é insuscetível de justificar a o indeferimento automática da concessão de autorização.

46.A existir indicação no SIS, o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre o Estado-Membro onde é requerida a autorização e o Estado-Membro autor da indicação, nos termos consignados no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Novembro de 2018.

47.Este subprocedimento não é uma formalidade qualquer.

48. Pelo contrário, é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa .

49.Como resulta da alínea d) do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do EstadoMembro autor da indicação e tem em consideração (…) qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.

50.A consulta transnacional resulta de disposições vinculativas que impõem deveres dirigidos aos Estados-Membros envolvidos, com os correlativos direitos-pretensão dos nacionais de países terceiros envolvidos.

51.Não basta a singela indicação no SIS, há que saber o que originou essa indicação e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança públicas.

52.Não se questiona que a AIMA, I.P. terá margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não pode colocar em causa a ordem ou segurança públicas.

53.Mas a liberdade ou discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo, dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre os EstadosMembros, para além da decisão se encontrar balizada pelos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o da prossecução do interesse publico, o do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados e o da proporcionalidade (artigo 266.º, n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).

54.Do procedimento administrativo junto aos autos não consta qualquer evidência de que a Entidade

Requerida tenha cumprido com o subprocedimento de consulta e tenha apurado os factos pertinente para a decisão.

55.Por conseguinte, afigura-se muito verosímil que o acto suspendendo padeça de ilegalidade a qual, a confirmar-se, põe em causa a validada da decisão de indeferimento.

56.A Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de informação Schengen relativa ao Recorrente.

57.Tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre” devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial.

58.A mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.

59.Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.

60.A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o acerto da decisão.

61.A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.

62.Não há qualquer indício no processo que o Recorrente seja um perigo para a ordem ou segurança públicas.

63.É publico e notório que os imigrantes que se encontram inseridos no mercado de trabalho têm contribuído de forma determinante, não só para a sobrevivência da segurança social, mas também para colmatar a falta de mão de obra que há em alguns setores essenciais da nossa economia, nomeadamente, construção civil, trabalho rural e restauração.

64.Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.

65.O ato de indeferimento da concessão de autorização de residência é um ato que prenuncia outros actos jurídicos tendentes à deportação do Requerente.

66.A permanência do Requerente em território nacional levará previsivelmente à sua detenção num centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo.

67.A evolução das circunstâncias gerará ou conduzirá à produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.

68. A iminência da detenção do Requerente representa um perigo qualificadíssimo de dano.

69.A detenção num centro de instalação, ou a iminência de se concretizar, além de afetar violentamente a dignidade da pessoa do Requerente, prejudicará previsivelmente a sua situação profissional e pessoal.

70.Se o Requerente se afastar voluntariamente ou se for afastado coercivamente do território nacional, não se antevê que utilidade possa vir a ter uma sentença favorável.

71.Se o Requerente abandonar ou for afastado do território nacional, cessará previsivelmente a sua relação laboral e frustrará todo o investimento pessoal que fez na sua estada em Portugal,

72.Sem que haja perspetivas de que consiga e tenha utilidade, em face de uma sentença demorada, na reconstituição da situação atualmente existente, consumando-se, desse modo, a situação de facto ocasionada pelo seu afastamento do território nacional.

73.Resulta dos documentos anexos aos autos que o Recorrente tem a sua vida organizada em

Portugal, procedendo aos descontos para a segurança social resultantes do seu trabalho regular;

74.Tem residência em Portugal, uma vez que é aqui que trabalha e que desenvolve a sua atividade e prossegue a sua sobrevivência.

75.Está integrado no meio social envolvente e não há notícia nos autos de qualquer perturbação à mesma que a sua presença traga.

76.Também a ordem pública não se encontra perturbada com a sua presença.

77.É do senso comum e do conhecimento do homem médio que um cidadão que contribui para a segurança social regularmente com os descontos,

78.Desempenha uma atividade profissional regular e encontra-se integrado, pelo menos, no meio laboral envolvente e necessariamente terá que ter um alojamento onde pernoite.

79.Não tem necessidade de produzir prova testemunhal para comprovar a prova documental que apresenta e quando nos autos nada em seu desabono ocorre,

80.Nem mesmo a Entidade Recorrida entendeu exigir-lhe qualquer prova suplementar, conformando-se com aquela que lhe foi apresentada e aceitando-a como válida.

81.Não há, pois, perigo para o interesse público.

TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA,

REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE DEFIRA A PROVIDÊNCIA CAUTELAR COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL.».

Notificada para o efeito, a Entidade recorrida não contra-alegou.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Divulgado previamente o projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento.

A título prévio importa aferir do efeito de subida do recurso.

Alega o Recorrente, em suma, que a decisão recorrida o deixou exposto aos efeitos do acto administrativo suspendendo, designadamente, a possibilidade de afastamento do território nacional, a perda dos seus meios de subsistência, do seu posto de trabalho e respectiva remuneração salarial, pelo que requer que o recurso suba com efeito suspensivo nos termos do artigo 143º, nº 4 do CPTA.

Determina a referida norma que “[q]uando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”, o que pressupõe, desde logo, que o efeito meramente devolutivo do recurso dependa de despacho judicial que o atribua.

Ora, do disposto na alínea b) do nº 2 do mesmo artigo resulta especificado que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares são meramente devolutivos, pelo que não está na disposição do juiz do processo fixar efeito diferente, mesmo que o requerente venha alegar de forma especificada e fundamentada prejuízos que a execução imediata da sentença cautelar lhe irá causar.

Em face do que se mantém o efeito meramente devolutivo do recurso fixado pelo juiz a quo.

Na sentença recorrida o juiz a quo considerou, com relevo para a decisão, indiciariamente

provados os seguintes factos:

«1. O Requerente é imigrante em Portugal, tendo feito a sua Manifestação de Interesse para concessão de autorização de residência, previsto no artigo 88, nº 2 da Lei 23/2007 de 04 de julho,

tendo-lhe sido atribuído o nº ... (cfr. acordo das partes e docs. Do PAI);

2. Em 30 de maio de 2025, o Requerente foi notificado do indeferimento do seu pedido de autorização de residencia com base na sua inscrição no resgisto do SIS, nos termos do artigo 33.º da lei nº 23/2007, bem como para que abandonasse voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, sob pena de aplicação de medidas coercivas e eventual interdição de reentrada (cfr. acordo das partes e docs. junto com a PI e PAI);

3. O Estado-Membro autor da Anotação alega a ausência do cumprimento do nº 2, do artigo 9º, do Regulamento (UE) 2018/1860, por Portugal (AIMA), que determina a obrigação de informar expressamente que tenciona conceder um título de residência ao Estado-Autor da anotação para que este possa/deva proceder com a imediata retirada da anotação (cfr. acordo das partes).

*

Não se mostram indiciariamente provados outros factos com relevo para a decisão, tendo em conta as várias soluções plausíveis de direito.

A convição do Tribunal sobre os factos indiciariamente provados assentou na veracidade do processo administrativo instructor e restante documentação junta, bem como no acordo das partes face ao reportado nas suas peças processuais.».

O tribunal recorrido não decretou a providência requerida suportado na seguinte fundamentação de direito:

«No contencioso administrativo, ainda que de natureza cautelar, não deixa de se aplicar o princípio dispositivo vigente no direito processual civil (cfr. artigo 5º do CPC, alicável ex vi artigo 1º do CPTA). Tal significa, desde logo, que é o pedido do Requerente que serve de baliza para a apreciação da causa por parte do Tribunal.

Ora o Requerente, nos presentes autos pede a título principal a suspensão de eficácia do ato administrativo alegadamente consubstanciado na notificação de abandono voluntário do

território nacional ocorrida em 30.05.2025

Acontece que tal notificação não constitui um ato administrativo no sentido do CPA (cfr. artigo 148º):

“consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídicoadministrativos, visem produzir efeitos externos numa situação individual e concreta”.

Com efeito, não estamos perante uma decisão administrativa, mas face à notificação de um efeito automático decorrente diretamente da lei.

Isto é, quem se encontra em território português e não possui autorização de residência é notificado para deve abandonar o país voluntariamente.

E, apenas na circunstância de não o fazer vontariamente, é que ficará sujeito a um procedimento administrativo, esse sim, culminando numa decisão com eficácia externa de carácter potencialmente lesivo que poderá ser objeto, quer de impugnação judicial, quer de pedido de providência de natureza cautelar.

É que não existe um direito a permanecer no território português que decorra da Constituição da

República Portuguesa, nem da legislação comunitária sobre estrangeiros nem, consequentemente, da lei portuguesa sobre a mesma matéria.

Apena o título válido de residência, qualquer que seja a sua configuração e durabilidade, garante esse direito substantivo e o corresponde direito de ação para o fazer valer, ainda que de natureza provisória, como é o caso da presente tutela cautelar.

Tal posição encontra o seu respaldo legal, relativamente à notificação de abandono voluntário, cuja suspensão a Requerente solicita, no artigo 138º da Lei 23/2007 de 04 de abril.

Ou seja, tal notificação não se configura como uma decisão administrativa com carácter definitivo e executório, uma ordem de expulsão de Território Nacional, já que tal decisão só surgirá na sequência da instauração de respetivo Processo de Afastamento Coercivo, a tramitar posteriormente, noutro procedimento administrativo, ao abrigo dos artigos 145º, nº2 a 149º nº 2 do mencionado diploma.

Em suma, desta notificação automática de natureza legal, vinculativa para todas as autoridades, apenas decorre o abandono de cariz voluntário. Ficando a sua execução dependente exclusivemente e diretamente da iniciativa da Requerente, não podendo esta ser, por conseguinte, imposta coercivamente pela Administração sem que se inicie um procedimento específico.

E porque a notificação com o convite ao abandono de solo nacional não implica a expulsão coerciva do Requerente, então não estamos em presença de um ato administrativo cuja eficácia possa ser suspensa por decisão judicial, nos termos do artigos 112º e ss do CPTA.

Por outro lado, sempre se revelaria insindicável o ato administrativo objeto da presente providência, na medida em que se consubstancia uma destas situações tipo de máxima intensidade do "fumus boni iuris", valendo por si só em face da manifesta improcedência da pretensão material do

Requerente, o que ditaria sempre a recusa da providência cautelar solicitada.

Neste caso a improcedência é evidenciada pelo perfeito enquadramento da decisão de indeferimento ao pedido de concessão de autorização de residência por ausência de cumprimento do requisito cumulativo disposto na alínea i) do nº1 do artigo 77º da Lei 23/2007, de 4 de julho, na redação à data da respetiva notificaçao ora em causa.

Torna-se, pois, manifestamente evidente a improcedência da pretensão, dado o carácter vinculado da Lei de Estrangeiros, não se preenchendo, desde logo, o requisito exigido pelo nº 1 artigo 120º do

CPTA para o seu respetivo decretamento;

Assim, e tendo em conta a argumentação expendida, improcede o pedido de providência suspensiva formulado pelo Requerente, dada a forte improbabilidade de procedência da pretensão na correspondente ação principal (cfr. artigos 116º nº 2 alínea d) e 120º, nº1, parte final, do CPTA).».

A saber, o tribunal recorrido começa por entender que a notificação do Requerente para abandono voluntário é insusceptível de produzir efeitos que possam ser objecto da peticionada suspensão de eficácia e termina a considerar como manifestamente evidente a improcedência da pretensão da acção principal o que sempre implicaria o não decretamento da providência

requerida.

O Recorrente discorda por entender que, no seu caso concreto, o acto suspendendo alterou automaticamente a sua esfera jurídica, pois até então encontrava-se numa situação de legalidade, trabalha, efectua descontos, com o indeferimento fica mais vulnerável a abusos, fica numa situação de ilegalidade que, no final do prazo concedido para o abandono voluntário do território nacional, se converterá em clandestinidade, legitimando até a sua detenção, pelo que a sua situação passa a ser completamente diferente da que tinha antes do indeferimento do seu pedido de autorização de residência, e a ordem de abandono e a consequente expulsão coerciva são consequências directas e necessárias do mesmo.

E assiste-lhe razão.

Primeiro por que no requerimento inicial o Requerente peticionou: “A PRESENTE PROVIDÊNCIA CAUTELAR SER DEFERIDA, E, EM CONSEQUÊNCIA, SUSPENDER-SE A EXECUÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO COM DATA DE 18 DE MARÇO DE 2025, NOTIFICADO AO A. A 30 DE MAIO DE 2025, QUE INDEFERIU O PEDIDO DE CONCESSÃO DE AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA PETICIONADO PELO A, COM TODAS AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS” e não a suspensão de eficácia do acto consubstanciado na notificação de abandono voluntário do território nacional, ocorrida em 30.5.2025, como expende o juiz a quo.

Segundo, tendo a providência por objecto o referido acto de indeferimento e não a respectiva notificação, como tem vindo a ser entendido por este tribunal ad quem – v.,

designadamente, os acórdãos de 23.10.2025, prolatados nos processos nºs 285/25.0BEBJA, 229/23.9BEBJA e 213/25.2BEBJA, e em 20.11.2025, nos processos nºs 293/25.0BEBJA:CS1 e 295/25.7BEBJA, consultáveis em www.dgsi.pt - as manifestações de interesse [doravante apenas MI] em obter autorização de residência em Portugal para o exercício de actividade profissional subordinada ou independente, previstas nos artigos 88º, nº 2 e 89º, nº 2, da Lei nº 23/2007, de 4 de Julho, na redacção dada pela Lei nº 59/2017, de 31 de Julho, eram admitidas aos cidadãos estrangeiros que, ainda que sem visto de residência válido, aqui permanecessem, presumindo-se a sua entrada legal sempre que trabalhassem em território nacional, estivessem inscritos na segurança social e aí tivessem a sua situação regularizada.

A saber, como consta do preâmbulo da Lei nº 37-A/2024, de 3 de Julho, que viria a revogar aquele regime legal, a alteração da Lei dos Estrangeiros operada pela referida Lei nº 59/2017, “veio permitir, através de uma manifestação de interesse, a regularização da permanência em território nacional”, nos termos indicados, “[p]or esta via, a possibilidade de regularização de imigrantes que não se encontravam munidos de um visto consular de residência, anteriormente revestida de caráter eventual e extraordinário, passou, (…), a constituir um regime geral de obtenção de autorizações de residência, sendo bastante para o efeito o registo de manifestação de interesse e a mera promessa de contrato de trabalho”.

Esta Lei revogatória entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação, não sendo aplicável: “a) Aos procedimentos de autorização de residência iniciados até à sua entrada em vigor; // b) Aos casos em que, comprovadamente, a pessoa demonstre que, anteriormente à sua entrada em vigor, independentemente de ter ou não apresentado a manifestação de interesses, se encontrava inscrita na segurança social e a realizar contribuições ao abrigo de uma atividade profissional subordinada ou independente, com vista a perfazer os 12 meses indicados no n.º 6 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação anterior.// 3 Para efeitos do disposto na alínea b) do número anterior, os pedidos de autorização de residência devem ser apresentados, impreterivelmente, até ao dia 31 de dezembro de 2025, sob pena de caducidade.».

Em face do que até à decisão de indeferimento das MI anteriores ou não abrangidas pelo disposto nesta Lei nº 37-A/2024, o respectivo requerente, ainda que não fosse titular de visto válido, actuava e era tratado como um estrangeiro autorizado a aqui permanecer, com direito à equiparação de direitos e deveres dos cidadãos nacionais, ao abrigo do artigo 15º da CRP.

Com o indeferimento da MI tal situação terminava e dava azo ao dever de abandono voluntário do território nacional, pelo que, ainda que negativo, tal acto produzia efeitos positivos na esfera jurídica dos respectivos destinatários..

Retomando o caso em apreciação, o Recorrente apresentou MI antes da entrada em vigor da Lei nº 37-A/2024, o acto suspendendo, de indeferimento da autorização de residência

pretendida produziu efeitos - entre os quais figura o de abandonar voluntariamente o território nacional susceptíveis de poderem ser objecto da requerida providência de suspensão de eficácia.

O mesmo é dizer que, ao contrário do que entendeu o juiz a quo, o acto suspendendo que não é a notificação para abandono do território nacional, mas o indeferimento do pedido de autorização de residência, formulado ao abrigo do referido artigo 88º, nº 2, produz efeitos externos e lesivos na esfera jurídica do Requerente, mostrando-se a providência requerida adequada a assegurar a utilidade da decisão de procedência a proferir na acção principal, se ocorrer a verificação cumulativa dos pressupostos previstos no artigo 120º do CPTA para o seu decretamento.

Discorda também o Recorrente do entendimento do juiz a quo de que é evidente a manifesta improcedência da acção principal por que o acto suspendendo resulta da ausência de cumprimento do requisito previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007, de 4 de Julho, norma que tem carácter vinculativo, porquanto de acordo com o disposto no nº 6 deste artigo a Entidade recorrida deveria ter consultado o Estado autor da indicação no SIS, para aferir se, ainda assim, poderia emitir a pretendida autorização de residência, o que não fez.

Apreciando.

O referido artigo 77º com a epígrafe “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, especifica, no nº 1, os requisitos de verificação cumulativa a observar para poder ser concedida autorização de residência, sem prejuízo das condições especiais aplicáveis. No caso em apreciação, estas condições especiais resultavam do já referido nº 2 do artigo 88º, então em vigor, que dispensavam a verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 77º - a posse de visto de residência válido -, se o requerente demonstrasse possuir contrato ou promessa de contrato ou ter uma relação laboral comprovada, ter entrado legalmente em território nacional e estar inscrito na segurança social.

Assim, nada vindo referido na fundamentação do acto suspendendo sobre a inobservância pelo Recorrente destas condições especiais, é de assumir que as mesmas se verificavam, dependendo a concessão da autorização de residência da observância dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do nº 1 do artigo 77º.

No acto suspendendo a Entidade requerida conclui não estar preenchido o requisito previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 77, indeferindo o pedido formulado.

Sucede que o mesmo artigo 77º, nos nºs 6 e 7, também dispõe o seguinte:

“6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.

7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na

manutenção do direito de residência.”

Donde, o não preenchimento do requisito exigido na alínea i) do nº 1 deste artigo, pode

não conduzir, necessariamente, ao indeferimento do pedido de autorização de residência – ao contrário do que entende o juiz a quo.

O referido Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018, é, nos que aos autos interessa, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, regulando o artigo 27º o procedimento de consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, consulta recíproca entre os Estadosmembros da concessão e da indicação, através do intercâmbio de informações complementares, de acordo com as regras aí indicadas.

Por sua vez o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, da mesma data, é relativo à utilização do SIS para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, respeitando o artigo 9º ao mesmo procedimento de consulta, referido no artigo 27º do anterior Regulamento, sendo a indicação, introduzida por outro Estadomembro, para efeitos de regresso.

Ambos os artigos (o 27º e o 9º, referidos) começam por “Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro (…)”. Terminando o artigo 9º com um nº 2 que dispõe: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos

de regresso.” [negritos nossos].

Exigindo estas normas comunitárias que a consulta seja efectuada na sequência de ponderação por parte do Estado-membro da concessão em conceder ou prorrogar o título de residência ou um visto de longa duração a nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso, não acompanhada de proibição de entrada, e/ou por uma indicação de recusa de entrada e de permanência, o dever de consulta prévia do Estado da indicação por parte da Entidade requerida, previsto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, também depende dessa ponderação.

Dito de outro modo, uma indicação de regresso e/ou de recusa de entrada e de permanência no SIS, não determina, necessariamente, a realização da consulta do Estado que procedeu a essa indicação. Tal consulta só ocorrerá se o Estado da concessão, no caso o português através da Entidade requerida, ponderar conceder a autorização de residência apesar da indicação efectuada no SIS, por forma a evitar decisões contraditórias com o Estado que fez a indicação [tal como entende o juiz a quo]. Se o Estado concedente não pondera ou não considera conceder autorização então não há que consultar o Estado da indicação, porque não pretenderá alterar ou retirar a indicação existente no SIS, inexistindo, por isso, conflito ou litígio

que esse procedimento de consulta visa obviar ou sanar.

Mas para poder ponderar conceder autorização ou não, a Entidade requerida tem que, primeiro, estar informada sobre os motivos ou razões da indicação.

O artigo 4º do Regulamento nº 2018/1860 (que tem correspondência com os artigos 20º e seguintes do Regulamento (UE) nº 2018/1861) enuncia os dados que devem constar da indicação no SIS, entre eles alguns dados mínimos, designadamente, quanto à identificação da pessoa, o motivo da indicação, a referência à decisão que a originou, as medidas a tomar em caso de

resposta positiva.

De acordo com o disposto no artigo 7º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1860 em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o Estado-Membro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.

Essas informações suplementares, de acordo com a definição que consta no artigo 2º, nº

5 do mesmo Regulamento são as referidas no artigo 3º ponto 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou seja, “as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE”, para as finalidades aí indicadas.

Por outro lado, a Decisão de Execução (UE) nº 2017/1528 da Comissão de 31 de Agosto de 2017, no ponto 4.5., e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, no Capítulo 6, artigos 29º e 30º, e Capítulo 7, artigo 34º, prevêem um “regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva [hit]”, que se apresenta como um mecanismo diferente da consulta prévia entre Estados-membros por referência ao previsto nos artigos 25º da Convenção de Schengen, 9º do Regulamento (UE) nº 2018/1860 e 27º do

Regulamento (UE) nº 2018/1861, com outros formulários, evidenciando serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares e as da consulta prévia.

Em suma, para a Entidade requerida poder ponderar conceder autorização de residência ao Requerente, apesar das indicações efectuadas no SIS, precisa de conhecer o porquê das mesmas, os factos que lhe são subjacentes, a respectiva gravidade ou relevância para a decisão que tem de tomar, se, no caso da indicação de regresso, decorre apenas de permanência excessiva no Estado da indicação ou se vem ou não acompanha de proibição de entrada, ou, no caso de recusa de entrada, se foi motivada por ter sido considerado uma ameaça à ordem pública, ou à segurança pública ou nacional do Estado da indicação, ou se resulta de ter sido emitida uma proibição de entrada por procedimentos a que respeita a

Directiva 2008/115/CE [v. o referido artigo 24º do Regulamento (UE) nº 2018/1861], ou mesmo se as indicações se mantêm no SIS apenas por não terem sido suprimidas ou revistas no prazo previsto [v. os artigo 14º e 39º, respectivamente dos Regulamentos (UE) nºs 2018/1860 e 2018/1961].

Sabendo dos motivos das indicações no SIS poderá relacioná-las com a situação individual e concreta do Requerente e ponderar do seu enquadramento nos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas situações que justificam a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência - cfr. o nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

A situação particular do aqui Recorrente será a que resulta da MI apresentada, dos dados biométricos e documentação juntos àquela, mas também do que tiver acrescentado na pronúncia que apresentou em sede de audiência prévia sobre o projecto de decisão de

indeferimento.

Mas independentemente desta participação/intervenção do Recorrente no procedimento, é sobre a Entidade requerida que impende o dever de instruir o procedimento [v. artigo 82º, nº 1 da Lei nº 23/2007], mormente, no que concerne à obtenção das informações prévias e complementares necessárias a ponderar conceder ou não a autorização de residência

pretendida [que, ao abrigo do artigo 123º será apenas de iniciativa oficiosa] e, em caso a afirmativo, a dar início ao procedimento de consulta previsto no nº 6 do referido artigo 77º.

Ora, o que resulta do probatório é que a Entidade requerida, verificada as indicações no SIS, decidiu, após ouvir o Recorrente, indeferir o seu pedido de autorização de residência sem efectuar essas indagações ou sem dar conta na proposta de decisão e na fundamentação do

acto suspendendo que as efectuou.

Desconhecendo-se [até porque nada alega para o efeito no respectivo articulado] se chegou a ponderar a concessão da autorização de residência pretendida, por enquadramento nas situações previstas no nº 7 do mesmo artigo 77º, não é possível afirmar que, no seu caso concreto do Recorrente, a Entidade requerida estava obrigada a efectuar a consulta previsto no nº 6, mas também não se pode concluir o contrário.

Assim, pelas razões acabadas de expor, afigura-se como provável que a acção principal venha a ser julgada procedente para o efeito de a Entidade, aqui recorrida, retomando o procedimento, obter essas informações prévias e complementares para, de forma justificada, poder ponderar conceder a autorização de residência ao Recorrente do que dependerá saber se deve iniciar o procedimento de consulta prévia, nos termos do artigo 77º, nº 6 e do artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou não.

Verificado o requisito do fumus boni iuris, a sentença recorrida que decidiu o contrário não

se pode manter, devendo ser revogada.

Importa, pois, prosseguir, em substituição [cfr. o nº 1 do artigo 149º do CPTA], com a análise do requisito do periculum in mora que pressupõe que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar naquele processo, ou seja, prende-se com a morosidade do processo principal.

Ocorrerá fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado quando o juiz perspective, a partir do alegado e provado nos autos pelo requerente e num juízo de prognose, ser forte e séria a probabilidade de que, se não for decretada a providência requerida, o processo principal termine com uma decisão de procedência inútil, por então já não ser possível a total reintegração da situação jurídica conforme o Direito por alteração da situação de facto.

No caso em análise, mesmo que não seja adoptada a providência requerida, a proceder a acção principal de impugnação do acto suspendendo, com os efeitos pretendidos pelo Requerente, a saber, que a sua manifestação de interesse [MI] seja reapreciada e lhe seja concedida a autorização de residência, poderá voltar a residir, trabalhar, enfim viver em Portugal, ainda que, entretanto, abandone voluntariamente o território nacional.

Já o periculum in mora na vertente dos prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente cautelar deseja ver reconhecidos na acção principal, pressupõe um juízo de que a sentença de procedência a proferir nesta, mantendo a sua utilidade, dificilmente permitirá reparar os prejuízos que decorrerão da demora na prolação dessa decisão.

No requerimento inicial, o Requerente alegou, para o efeito de dar por verificado o periculum in mora, que: tem residência fixa, trabalha em Portugal, e paga as suas contribuições para a Segurança Social e para a AT, tem amigos e a sua vida organizada cá – junta extracto de remunerações, atestado de residência -, só o deferimento da providência poderá obstar a que tenha de abandonar ou ser expulso do território nacional.

Do indiciariamente provado nos autos resulta que: o Requerente é imigrante em Portugal e apresentou MI; o acto suspendendo indeferiu o seu pedido por não reunir o requisito exigido na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.

Ora, como já referimos a MI foi apresentada pelo Recorrente ao abrigo do artigo 88º, nº 2 da mesma Lei, entretanto revogado, que a admitia aos cidadãos estrangeiros que, ainda que não titulares de visto de residência válido, aqui permanecessem, presumindo-se a sua entrada legal sempre que trabalhassem em território nacional, estivessem inscritos na segurança social e aí tivessem a sua situação regularizada.

Com o indeferimento do pedido de autorização de residência, essa presunção de permanência legal, bem como o gozo de direitos decorrentes da aplicação do princípio da equiparação de direitos e deveres dos cidadãos nacionais, ao abrigo do artigo 15º da CRP, terminou e deu azo ao dever de abandono voluntário do território nacional. E se o Recorrente continuar em Portugal, decorrido o prazo de 20 dias concedido para o abandono voluntário, poderá ser sujeito às medidas de coacção previstas na referida Lei e ao procedimento de

afastamento coercivo.

A circunstância de o indeferimento do pedido do Recorrente ter por fundamento a inobservância da condição prevista na alínea i) do nº 1 do artigo 77º, significa que a Entidade recorrida considerou que as enunciadas nas alíneas b) a g) e j) se verificam, entre as quais: presença em território português, posse de meios de subsistência, alojamento e inscrição na segurança.

Donde, se não for decretada a providência requerida de suspensão de eficácia do acto suspendendo que, para além de indeferir a MI para obter autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada, determina o abandono voluntário do território nacional em 20 dias, o Requerente não só deixa de poder beneficiar da presunção de permanência legal e dos direitos a esta inerentes, como terá de abandonar Portugal e, consequentemente, de cessar as ligações que aqui estabeleceu, mormente, a residência, a sua situação laboral e contributiva, alterando de forma drástica a sua forma e meios de vida, o que permite considerar que se verifica o alegado fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Demonstrado o pressuposto do periculum in mora, importa passar a analisar o da ponderação dos interesses em presença, previsto no nº 2 do artigo 120º do CPTA.

No r.i. o Requerente nada alega de específico sobre esta ponderação.

Na oposição, a Entidade requerida alega, em suma, que: a concessão da providência requerida é susceptível de causar grave lesão ao interesse público de salvaguarda do valor constitucionalmente consagrado da segurança pública e do cumprimento das normas de entrada, permanência e saída e afastamento, previstas na Lei nº 23/2007; a concessão da providência, porque a pretensão material do Requerente é infundada, viola a lei e é fortemente lesiva do interesse público, impossibilitando qualquer comparação com os danos que o Requerente venha a sofrer, decorrentes da sua permanência irregular; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade.

Ora, a defesa da legalidade, princípio geral de direito, que regula a actividade administrativa, não pode relevar para o efeito pretendido, mas sim os concretos prejuízos que poderiam resultar para a Entidade requerida da adopção da providência requerida - de suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de autorização de residência e de abandono voluntário do território nacional do aqui Recorrente -, ou seja, os decorrentes de este continuar a viver, trabalhar e descontar em Portugal, beneficiando de uma presumida permanência legal e dos direitos inerentes, até à decisão da acção principal.

Nada vem alegado na oposição a este respeito e a situação que o Requerente pretende manter com a providência requerida verifica-se desde 2024, pelo que dificilmente seria sustentável, sem mais informação, designadamente, sobre o porquê da medida cautelar de regresso, defender que a sua permanência em Portugal causaria mais danos ao interesse público que os prejuízos, acima referidos, que para o mesmo decorrerão do abandono do território nacional.

Em suma, é de concluir que os prejuízos que decorreriam para o Requerente da não adopção da providência requerida se afiguram superiores aos que, para o interesse público, podem resultar da sua concessão.

Verificados que estão os pressupostos, previstos no artigo 120º do CPTA, deve ser decretada a providência requerida.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de

Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, decretar a providência cautelar requerida.

Custas pela Entidade recorrida na providência e no recurso, na vertente de custas de parte, por não ter apresentado contra-alegações.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Abril de 2026.

(Lina Costa – relatora por vencimento)

(Joana Costa e Nora, com a declaração de voto de vencida infra)

(Marta Cavaleira)

Declaração de voto

Vencida.

Não acompanho a decisão que fez vencimento quanto à verificação do requisito do fumus boni iuris, pelas seguintes razões.

Em primeiro lugar, o Acórdão conclui pela probabilidade de procedência da acção principal com a invalidação do acto de indeferimento de autorização de residência por défice instrutório, quando o que o requerente invocou, diferentemente, foi a violação do dever de consulta prévia ao Estado emitente da indicação, nos termos do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04

de Julho.

Em segundo lugar, sendo o pedido da presente acção o de condenação da AIMA a proceder à consulta do Estado membro autor da indicação no SIS, nos termos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, e, na falta de oposição ou pronúncia no prazo legal por parte daquele Estado, a conceder autorização de residência ao autor, o requerente faz assentar o seu direito à concessão de autorização de residência na falta de oposição ou pronúncia no prazo legal por parte do Estado membro autor da indicação no SIS na sequência de consulta ao mesmo, nos termos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho. Assim sendo, o que se impunha ao requerente com vista a alcançar a sua pretensão era alegar e demonstrar os pressupostos de aplicação daquela norma que consagra o dever de consulta prévia (a saber: ponderação de concessão por parte do Estado e indicação acompanhada de proibição de entrada), o que não fez, não estando tais pressupostos verificados, pelo que concluiria pela improbabilidade de procedência da acção principal.

Em terceiro lugar, considero que, ainda que a indicação no SIS de que é objecto o requerente respeite apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, a entidade requerida não está vinculada a conceder autorização de residência, sendo a decisão de concessão em tal caso excepcional e discricionária, e, por isso, pressupondo a existência de factos caracterizadores da situação concreta do requerente e concretizadores de interesses relevantes que levem o Estado a deferir o pedido, factualidade essa que terá de ser alegada pelo requerente, ónus que se impõe com importância acrescida quando o motivo da indicação é a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, por nesse caso, nos termos do n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não ser aplicável o regime do artigo 123.º, de iniciativa oficiosa e assente em razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público, impondo-se que o requerente alegue uma situação de facto relevante. Nada tendo o requerente alegado a esse respeito, e não resultando dos autos que a AIMA tenha conhecimento de uma situação de violação de direitos fundamentais, nada havia a ponderar, pelo que bem andou a AIMA ao indeferir o pedido, considerando a existência da indicação, e dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. Com efeito, as competências da AIMA, I. P., no âmbito da instrução do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 82.º, não abrangem a realização de diligências instrutórias para apurar uma situação que não foi alegada pelo requerente nem o dispensam do ónus de alegar factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido.

Quanto ao requisito do periculum in mora, considero-o verificado, não porque “o Requerente não só deixa de poder beneficiar da presunção de permanência legal e dos direitos a esta inerentes, como terá de abandonar Portugal e, consequentemente, de cessar as ligações que aqui estabeleceu, mormente, a residência, a sua situação laboral e contributiva, alterando de forma drástica a sua forma e meios de vida”, mas, antes, porque o acto suspendendo e a subsequente ordem de abandono voluntário colocam o requerente numa situação de fundado receio de que a decisão do processo principal seja proferida depois de o mesmo ser detido ou afastado coercivamente, detenção ou afastamento esses que são necessariamente causadores de prejuízos de difícil reparação.

Joana Costa e Nora