Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00000778
Parecer:	P000551995
Nº do Documento:	PPA19960418005500
Descritores:	ACESSO A CARGO PÚBLICO FUNÇÃO PÚBLICA RECRUTAMENTO CONCURSO DE ACESSO CONCURSO INTERNO GERAL LUGAR DE ACESSO ADMISSÃO INTERCOMUNICABILIDADE VERTICAL CANDIDATO CARREIRA DA FUNÇÃO PÚBLICA CATEGORIA FUNCIONÁRIO PÚBLICO PROMOÇÃO TRANSFERÊNCIA MOBILIDADE INTERCOMUNICABILIDADE HORIZONTAL

Informação Administrativa

Livro:	00
Pedido:	08/29/1995
Data de Distribuição:	09/19/1995
Relator:	FERREIRA RAMOS
Sessões:	01
Data da Votação:	04/19/1996
Tipo de Votação:	MAIORIA COM 1 DEC VOT
Sigla do Departamento 1:	MFIN
Entidades do Departamento 1:	SEA E DO TESOURO E DAS FINANÇAS.
Posição 1:	HOMOLOGADO
Data da Posição 1:	07/15/1996

Privacidade:	[01]
Data do Jornal Oficial:	DR 960829
Nº do Jornal Oficial:	200
Nº da Página do Jornal Oficial:	12151
Indicação 2:	ASSESSOR: MOTA

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADM FUNÇÃO PÚBL.**
Ref. Pareceres:	P000951984 P000931987 P000041990
Legislação:	CONST76 ART47 N2 ART50 N1.; DL 248/85 DE 1985/07/15 ART4 ART15 ART16 ART17.; DL 498/88 DE 1988/12/30 ART4 ART5 ART6 ART22 ART23.; DL 184/89 DE 1989/06/02 ART23 ART26 ART27 ART31.; DL 427/89 DE 1989/12/07 ART25.; DL 215/95 DE 1995/08/22.
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Conclusões:

Não é vedada a candidatura, num concurso interno geral de acesso, de funcionários que já possuam a categoria para o qual o concurso é aberto.

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças,
Excelência:

1

Vossa Excelência dignou-se solicitar a este Conselho Consultivo parecer sobre a admissão a concurso de candidatos detentores de categoria correspondente à dos lugares a preencher.
Cumpre, assim, emiti-lo.
2
O pedido de parecer foi determinado face à divergência de posições entre a Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças, e a Direcção-Geral do Tesouro.
2.1. Segundo a Auditoria Jurídica, é ilegal a admissão a concurso de acesso de funcionário que já detenha a categoria posta a concurso (1).
Conclusão que assenta, fundamentalmente, na seguinte linha de argumentação:
"A admissão a concurso de candidato que já detenha a categoria para a qual o concurso foi aberto desvirtua, na sua própria essência, a ratio destes concursos em que o acesso se faz por promoção, isto é, por mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira.
Tal é o que inequivocamente se dispõe no artigo 27º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
Ora, parece-nos medianamente óbvio que não representa qualquer promoção o provimento em lugar de acesso de funcionário que já detenha a categoria posta a concurso, ao qual, por tal motivo, só devem ser admitidos aqueles para quem, do provimento no lugar a que concorrem, resulte uma promoção objectivada na mudança para a categoria seguinte daquela de que já são detentores.
Mais julgamos que a ratio legislativa está, neste domínio, tão perfeita e inequivocamente expressa, não só em termos do elemento literal utilizado, como em função das finalidades que visa prosseguir e da própria coerência do sistema jurídico, que entendimento contrário ao preconizado, sem o mínimo de correspondência verbal na letra da lei, desvirtua o pensamento do legislador que, ao intérprete, na fixação do sentido e alcance da lei, não compete supor que o exprimiu em termos inadequados.
Nesta medida, cremos que a verdadeira vontade legislativa em matéria de concurso de acesso reside, em nome da coerência e da unidade do sistema jurídico do emprego público, na promoção dos candidatos concorrentes ao lugar posto a concurso cuja imprescindibilidade se consagra, por tal razão, no nº 3 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 184/89, em consonância com o disposto no nº 2 do artigo 6º do Decreto--Lei nº 265/88.
Só tal entendimento assegura o verdadeiro sentido das normas dos concursos de acesso e a própria unidade e coerência do sistema jurídico, atestado, aliás, pelos preceitos reguladores da modificação da relação jurídica do emprego onde a mobilidade dos funcionários da mesma categoria e carreira para integrar lugar vago do quadro de outro serviço é assegurada pelo mecanismo da transferência requerida pelo funcionário ou por conveniência da administração devidamente fundamentada, sem necessidade de prévia aprovação em concurso, na medida em que tal não redunda numa promoção para o funcionário transferido".
2.2. Pese, embora, a sua extensão, pensa-se que a compreensão e desenvolvimento do parecer só ganharão se dermos a conhecer, na íntegra, a Informação nº 11/95, de 18 de Agosto de 1995, da Direcção-Geral do Tesouro, onde se defende outro e diferente entendimento sobre a mesma questão. Assim:
"No âmbito de concursos a decorrer nesta Direcção-Geral pronunciou-se a Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças, conforme doutrina contida nos Pareceres nºs 42/95/IPS e 56/95/PS, no sentido de que quem já é detentor de categoria correspondente à do lugar a prover não poderá ser admitido ao respectivo concurso.
A posição da Auditoria Jurídica agora expressa vem romper com a tradição existente quanto a esta matéria tanto na Direcção-Geral do Tesouro como, cremos, na generalidade da Administração Pública Portuguesa, prática que, pelo que a esta Direcção-Geral diz respeito, nunca foi posta em causa em anteriores Pareceres da mesma Auditoria.
Com efeito sempre se entendeu que os requisitos definidos na lei para admissão a concurso são o mínimo exígivel, que não afasta qualificações mais elevadas, e que quem já detém a categoria do lugar a prover também satisfaz os requisitos da categoria anterior, apenas acrescentando uma aptidão já comprovada para desempenho das funções correspondentes ao novo lugar.
Por outro lado, do ponto de vista legal não se conhece nenhuma disposição que obste a tal situação, podendo retirar-se, pelo contrário, argumentos em seu favor nomeadamente do disposto no artº 16º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, que prevê a intercomunicabilidade horizontal e no artº 25º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que rege a transferência.
É que não faria sentido que, nos termos do referido artº 16º do Decreto-lei nº 248/85, um lugar de acesso pudesse ser preenchido por um candidato de outra carreira do mesmo grupo de pessoal com "letra de vencimento igual", existindo identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais, e o mesmo não fosse possível por um funcionário da mesma carreira e categoria.
Assim como se depreende do também citado artº 25º do Decreto-Lei nº 427/89, quando diz que a transferência consiste na nomeação, sem prévia aprovação em concurso para lugar vago da mesma categoria e carreira, que poderá haver nomeação para a mesma categoria e carreira precedendo concurso.
Afigura-se, deste modo, ser esse, pelo mesmo, o espírito do legislador, traduzido, aliás, no princípio da mobilidade consagrado no artº 23º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, que de outro modo ficaria irremediavelmente posto em causa pelo menos relativamente a funcionários no topo da carreira, dado que a transferência depende sempre de autorização do dirigente do serviço de origem".
2.3. Segundo refere a Direcção-Geral do Tesouro, é também esta a posição da Direcção-Geral da Administração Pública, conforme consta de ofício de 25 de Julho de 1995, que se passa a transcrever:
"1. Tem sido entendimento desta Direcção-Geral que, tratando-se de concurso interno geral qualquer funcionário poderá concorrer para a categoria que já possui, para outro serviço ou organismo, em igualdade de condições com os demais funcionários da área normal de recrutamento, atento o princípio da mobilidade consagrado no artº 23º do Decreto-Lei nº 184/89, de 02-06.
2. Consideramos assim que o princípio geral do concurso, constante da al. b) do nº 1 do artº 5º do Decreto-Lei nº 498/88, de 30-12, não é violado uma vez que desta forma ele concorre em igualdade de condições e de oportunidades com os demais concorrentes."
3
3.1. O Decreto-lei nº 248/85, de 15 de Julho (2), representa uma etapa na reestruturação das carreiras na função pública que se pode dizer iniciada com o Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1969, e retomada pelo Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho.
Aquele primeiro diploma veio estabelecer, além do regime geral de estruturação das carreiras da função pública, um conjunto de princípios e de regras respeitantes às matérias ligadas ao sistema de carreiras e à aplicação à administração pública - visou, segundo passo preambular, "mantendo a estabilidade, reforçar a motivação abrindo efectivas perspectivas de carreira num quadro, porém, de selectividade, contrariando neste aspecto também uma certa tendência para a massificação que resultava da legislação aprovada em 1979".
3.2. As funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira - ou em regime de emprego -, estruturando-se a carreira na base do princípio de adequação às funções e desenvolvendo-se de acordo com as regras gerais de ingresso e de acesso definidas no diploma (sem prejuízo da existência de requisitos especiais com relação a carreiras específicas - artigo 3º, nºs 1 e 4).
Carreira e categoria são definidas no artigo 4º:
"1- A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.
2- Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública."
Quanto à estrutura, as carreiras são:
"a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais" (artigo 5º).
3.3. As carreiras podem integrar-se em grupos de pessoal, definidos com base na caracterização genérica do respectivo conteúdo funcional e nas exigências habilitacionais e profissionais (artigo 7º, nº 1); por seu turno, os efectivos de pessoal podem ser organizados em quadros privativos, quadros departamentais e quadros interdepartamentais (artigo 13º), devendo os quadros agrupar o pessoal em:
"a) Pessoal dirigente; b) Pessoal técnico superior; c) Pessoal técnico; d) Pessoal técnico-profissional; e) Pessoal administrativo; f) Pessoal operário; g) Pessoal auxiliar" (artigo 14º, nº 2).
3.4. Sobre ingresso e formas de acesso, estabelece o artigo 15º:
"1- O ingresso em qualquer carreira efectua-se na categoria mais baixa, observados os respectivos requisitos gerais e especiais e de acordo com os princípios legais vigentes em matéria de recrutamento e selecção.
2- O acesso nas carreiras verticais faz-se por promoção, depende da existência de vaga e da observância dos períodos mínimos de permanência na categoria imediatamente inferior e obedece às demais disposições legais sobre concursos de acesso.
3- O acesso nas carreiras horizontais faz-se por progressão, verificando-se a mudança de categoria após a permanência de 5 anos na categoria anterior.
4-
................................................................................................
5- A promoção e a progressão nas carreiras ficam sujeitas à atribuição de classificação de serviço graduada, pelo menos, em Bom ou equivalente durante o tempo de permanência nas categorias imediatamente inferiores de cada carreira exigido como requisito de provimento, sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 11º.
6-
..............................................................................................".
3.5. O artigo 16º rege sobre intercomunicabilidade horizontal:
"1- Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de acesso de carreiras integradas no mesmo grupo de pessoal, desde que: a) À categoria a que se candidatem corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior à que detêm; b) Se observem os requisitos gerais e especiais para acesso; c) Exista identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais previstos para uma e outra carreira.
2-
............................................................................................".
Sobre intercomunicabilidade vertical dispõe o artigo 17º:
"1- Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de categorias de acesso de carreiras de um grupo de pessoal diferente, desde que: a) Ao lugar a que se candidatem corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de letra; b) Se trate de carreiras inseridas na mesma
área funcional.
2- Também os funcionários não possuidores dos requisitos habilitacionais legalmente exigidos podem, nos termos e condições previstos neste decreto-lei, candidatar-se a concursos para lugares de categorias pertencentes a carreiras de grupos de pessoal diferentes, desde que pertencentes à mesma área funcional.
3-........................................................................................".
4
4.1. Após citar - acompanhando-os por vezes - alguns autores nacionais e estrangeiros (3), o parecer nº 93/87 (4), a propósito da organização de serviços e preenchimento de lugares, ponderou o seguinte (não sem antes advertir para a diversidade terminológica e de concepções subjacente a uma legislação nem sempre orientada pela mesma coerente e unitária filosofia, bem como para a disparidade de orientações que tal estado de coisas não deixa de determinar entre os administrativistas):
"Os serviços públicos são por natureza organizações permanentes e estáveis de actividades humanas desenvolvidas por agentes administrativos.
A estabilidade e continuidade dessa infra- estrutura organizacional pressupõe então a estabilidade do seu substrato pessoal.
Daí que a organização compreenda um elenco de cargos - tarefas e funções cometidas ao serviço, categorialmente definidas segundo critérios de divisão de trabalho - e, para o seu desempenho, a fixação de certo número de lugares remunerados, a prover por agentes adequadamente habilitados.
Mas a diversidade qualitativa de cargos postula a diversidade de conhecimentos e aptidões. Por isso os inerentes lugares postulam diferentes exigências, responsabilidades, remunerações, correspondentes a outras tantas categorias ou graduações.
Os agentes repartem-se por essas categorias, cada uma das quais representa um estrato horizontal, e o seu conjunto uma escala vertical ou hierarquia de graus.
O "elenco dos lugares permanentes que, em número determinado, são distribuídos por categorias a preencher por agentes administrativos para o desempenho dos cargos de um serviço" constitui o quadro - ou quadros - do pessoal desse serviço.
E cada conjunto hierarquizado das categorias de lugares da mesma natureza incluídos em determinado quadro - cujo percurso sucessivo, do grau mais baixo ao mais elevado, é segundo a lei, normalmente facultado ao agente mediante promoção - constitui, em princípio, uma carreira.
"O preenchimento dos lugares por funcionários ou agentes, essencial à consecução estável e organizada do escopo do serviço reveste modalidades típicas...e realiza-se mediante um processo, também típico - recrutamento, provimento e investidura -, grosso modo comum a todas elas.
O preenchimento dos lugares, com respeito a qualquer das suas modalidades, é, aliás, dominado pelo princípio constitucional da igualdade (-), com incidência, desde logo, na fase do recrutamento, momento em que se seleccionam os agentes a prover e a investir ulteriormente".
4.1.1. E logo a seguir, aludindo à forma de recrutamento que constitui o concurso, escreveu-se no parecer que estamos acompanhando:
"Trata-se de um sistema mediante o qual se faculta, a quantos aspiram ao desempenho de um cargo ou categoria de cargos, a apresentação de candidaturas no sentido de, em mútua competição, comprovarem que possuem as melhores aptidões para o seu exercício, possibilitando, assim, justamente, uma efectiva selecção segundo capacidades e méritos (-).
O direito comparado oferece do concurso semelhante configuração, permitindo concebê-lo como "exame profissional que se desenrola periodicamente, em princípio anualmente, a fim de apresentar à autoridade hierárquica candidatos cuja formação e aptidão estejam controladas" (-), ou como "procedimento regulado pela lei com o fim de escolher as pessoas mais idóneas para determinada função" (-)".
4.2. Remonta a 1982 a primeira iniciativa legislativa que tornou o concurso o processo normal de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros dos serviços e organismos da Administração Pública, "passo dos mais significativos no sentido da democratização da função pública e da melhoria da gestão dos seus recursos humanos".
Postulando o princípio constitucional que determina o acesso de todos os cidadãos, em condições de igualdade e liberdade, ao exercício de funções públicas (artigos 47º, nº 2, e 50º, nº 1), a supressão do critério de livre escolha e a institucionalização do sistema de concurso como forma de provimento de todos os lugares (com excepção dos cargos de direcção), o Decreto-Lei nº 171/82, de 10 de Maio, procedeu à definição dos princípios gerais enformadores do recrutamento e selecção do pessoal.
Segundo João Alfaia (5), o concurso consiste precisamente no "sistema que estabelece a competição entre os candidatos ao preenchimento dos lugares de certa categoria, no sentido de patentearem a sua melhor aptidão para o desempenho dos cargos respectivos" (6).
Seu objectivo fundamental deverá ser o de seleccionar, entre os candidatos existentes, aqueles que possuem maior mérito ou capacidade para o exercício dos cargos correspondentes aos lugares que se pretendem preencher - o concurso passou, assim, a ser o processo normal de recrutamento e selecção do pessoal destinado ou em serviço na função pública, proporcionador de igualdade de condições e oportunidades para todos os candidatos (7).
Há, na verdade, que reconhecer ao concurso o afastamento de um índice de subjectividade, presente nos instrumentos de mobilidade.
4.3. Substituído o citado Decreto-Lei nº 171/82 pelo Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro, foi este último expressamente revogado (cfr. artigo 49º, alínea b)) pelo Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro - diploma que estabeleceu o novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública.
As soluções ora consagradas - fruto da experiência colhida da aplicação dos anteriores diplomas - visaram essencialmente prosseguir o aperfeiçoamento da gestão de recursos humanos, a melhoria da metodologia de selecção de pessoal, a simplificação de formalidades e a redução de prazos de execução do processo de concurso (do respectivo preâmbulo).
4.3.1. Definido no artigo 2º o seu âmbito de aplicação, e estabelecidas no artigo 3º as respectivas excepções, é o seguinte artigo 4º que nos dá os conceitos de recrutamento e selecção. Assim:
"1 - O recrutamento de pessoal consiste num conjunto de operações que tem por objecto satisfazer as necessidades de pessoal dos serviços e organismos públicos, pondo à sua disposição os efectivos qualificados necessários à realização das suas atribuições.
2 - A selecção de pessoal consiste num conjunto de operações que, enquadradas no processo de recrutamento e mediante a utilização de métodos e técnicas adequados, permitem avaliar e classificar os candidatos segundo as aptidões e capacidades indispensáveis para o exercício das tarefas e responsablilidades de determinada função".
4.3.2. Subordinado à epígrafe "Princípios gerais", dispõe o artigo 5º:
1 - Os processos de recrutamento e selecção de pessoal obedecem aos seguintes princípios: a) Liberdade de candidatura; b) Igualdade de condições e oportunidades para todos os candidatos; c) Divulgação atempada dos métodos de selecção, do sistema de classificação final a utilizar e dos programas das provas de conhecimentos, quando haja lugar à sua aplicação; d) Aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação; e) Neutralidade da composição do júri; f) Direito de recurso.
2 - O concurso é o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório para o pessoal abrangido pela aplicação do presente diploma.
3 - O disposto no número precedente não prejudica a utilização dos instrumentos de mobilidade previstos na lei".
4.3.3. Sobre tipos de concurso rege o artigo 6º:
"1 - O concurso pode classificar-se quanto: a) À origem dos candidatos, em concursos internos ou externos; b) À natureza das vagas, em concursos de ingresso ou de acesso; c) À tramitação, em concursos de processo comum ou especial.
2 - Os concursos internos poderão ser gerais ou condicionados.
3 - O concurso considera-se: a) Interno geral, quando aberto a todos os funcionários, independentemente do serviço ou organismo a que pertençam; b) Interno condicionado, quando, por decisão da entidade competente para promover a abertura de concursos de acesso, estes forem circunscritos a funcionários da respectiva carreira, pertencentes ao serviço ou organismo para o qual é aberto, ou ao quadro único do respectivo departamento ministerial (8); c) Externo, quando, no respeito pela legislação vigente sobre restrições à admissão de pessoal na Administração Pública, seja aberto a todos os indivíduos, estejam ou não vinculados aos serviços e organismos previstos no nº 1 do artigo 2º; d) De ingresso ou de acesso, quando vise, respectivamente, o preenchimento de lugares das categorias de base ou superiores das respectivas carreiras; e) De processo comum, quando abranger apenas a fase de habilitação; f) De processo especial, quando abranger as fases de habilitação e afectação.
4 - Poderão candidatar-se aos concursos internos gerais de ingresso os agentes que desempenhem funções em regime de tempo completo, estejam sujeitos à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço e possuam mais de três anos de serviço ininterrupto.
5 - Só pode haver lugar à realização de concursos internos condicionados, nos termos da alínea b) do nº 3, quando nos serviços ou organismos a que respeitem existirem funcionários em condições de se candidatarem em número duplo ao das vagas existentes na categoria para que é aberto o concurso." (9)
4.3.4. O processo de concurso inicia-se com a publicação na 2ª Série do Diário da República do respectivo aviso de abertura (artigo 15º, nº 1), do qual devem obrigatoriamente constar, além do mais:
- a categoria, carreira e serviço ou serviços a que se refere;
- o tipo de concurso, o seu prazo de validade e o número de vagas a prover;
- a descrição sumária das funções corrrespondentes aos lugares a prover e os requisitos gerais ou especiais de admissão (artigo 16º, alíneas a), b) e d)).
Os candidatos deverão reunir esses requisitos até ao termo do prazo fixado para a apresentação das candidaturas (artigo 21º, nº 2).
Segundo o artigo 22º, são requisitos gerais de admissão a concurso:
"a) Ter nacionalidade portuguesa, salvo nos casos exceptuados por lei especial ou convenção internacional; b) Ter 18 anos completos; c) Possuir as habilitações literárias e ou profissionais legalmente exigidas para o desempenho do cargo (10); d) Ter cumprido os deveres militares ou de serviço cívico, quando obrigatório; e) Não estar inibido do exercício de funções públicas ou interdito para o exercício das funções a que se candidata; f) Possuir a robustez física e o perfil psíquico indispensáveis ao exercício da função e ter cumprido as leis de vacinação obrigatória".
4.3.5. Interessa conhecer, por último, os requisitos de admissão a concurso para lugares de acesso definidos no artigo 23º (na redacção do Decreto-Lei nº 215/95):
"1. Nos concursos para lugares de acesso, são requisitos cumulativos de admissão: a) A permanência, nos termos da lei geral ou especial, de um período mínimo de tempo na categoria imediatamente inferior, independentemente do serviço a que a vaga respeite, sem prejuízo do disposto na alínea b) do nº 3 do artigo 6º; b) A adequada classificação de serviço; c) As habilitações literárias e ou qualificações profissionais previstas na lei geral ou nas leis orgânicas dos serviços; d) O exercício de funções de conteúdo idêntico aos dos lugares a preencher pelo período mínimo de tempo a que se reporta a alínea a).
2 - Para efeitos do disposto na alínea d) do número anterior considera-se haver identidade de conteúdo funcional quando as responsabilidades e tarefas exercidas pelo candidato, fazendo apelo legal a habilitações literárias e ou profissionais de idêntico nível, forem da mesma natureza das do cargo a prover, ainda que restringidas a uma ou algumas das respectivas áreas funcionais.
3- A identidade de conteúdo funcional avalia-se com base em declaração passada pelo serviço ou organismo onde o funcionário exerça funções no período de referência a que alude a alínea d) do nº 1, a qual especificará as tarefas e responsabilidades que lhe estiverem cometidas.
4- Os concursos de acesso para lugares de carreiras verticais com dotação global serão circunscritos aos funcionários dos respectivos serviços sempre que se verifique que a totalidade dos lugares do correspondente quadro se encontra preenchida".
4.4. No uso de autorização legislativa concedida pelas alíneas a), b) e c) do artigo 15º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, foi publicado, a 2 de Junho, o Decreto-Lei nº 184/89, que estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.
A compreensão do parecer reclama o conhecimento de alguns dos seus preceitos, a começar pelo artigo 23º, que sobre mobilidade estipula como segue:
"1- A mobilidade dos recursos humanos visa o aproveitamento racional dos efectivos e o descongestionamento sectorial ou global da Administração.
2- Os instrumentos de mobilidade geográfica, interdeparta-mental e intersectorial constam de legislação própria.
3- Em casos excepcionais, fundamentados em razões de interesse público, os instrumentos de mobilidade devem facultar a mobilidade com o sector empresarial e com as organizações internacionais" (11).
Sobre acesso rege o artigo 27º:
"1- É obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública.
2- O acesso faz-se por promoção.
3- A promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior.
4- A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas: a) Mérito adequado; b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado; c) Existência de vaga.
5- O acesso nas carreiras horizontais faz-se por progressão, não carecendo de concurso."
Enquanto a promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira (artigos 27º, nº 3), a progressão faz-se pela mudança de escalão na mesma categoria (artigo 29º, nº 1).
Dispondo os artigos 26º e 27º sobre ingresso e acesso, respectivamente, o artigo 31º prescreve que as regras relativas ao ingresso e acesso não prejudicam os regimes de intercomunicabilidade previstos na lei.
4.5. Por último, interessa conhecer - já que é referido pela Direcção-Geral do Tesouro - o artigo 25º (do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro) que, sob a epígrafe "Transferência", assim estabelece:
"1 - A transferência consiste na nomeação do funcionário sem prévia aprovação em concurso para lugar vago do quadro de outro serviço ou organismo, da mesma categoria e carreira ou de carreira diferente desde que, neste caso, se verifique a identidade ou afinidade de conteúdo funcional e idênticos requisitos habilitacionais e que sejam iguais os índices correspondentes ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e ao escalão 1 da categoria da nova carreira.
2- A transferência faz-se a requerimento do funcionário ou por conveniência da Administração, devidamente fundamentada e com o acordo do interessado, no caso de se fazer para fora do município de origem.
3-..............................................................................................
4-........................................................................................ (12)

5

O concurso considera-se interno geral quando aberto a todos os funcionários, independentemente do serviço ou organismo a que pertençam; e é de acesso quando vise o preenchimento de lugares das categorias superiores das respectivas carreiras (artigo 6º, nº 3, alíneas a) e d), do Decreto-Lei nº 498/88).
As dúvidas a dilucidar no presente parecer traduzem-se na questão de saber se é legalmente permitida a admissão, num concurso interno geral de acesso, de funcionário que já detenha a categoria posta a concurso.
5.1. Pronunciou-se pela negativa a Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças, aduzindo argumentação que, importa reconhecê-lo, não deixa de impressionar.
Diz-se, fundamentalmente, que essa admissão desvituaria, na sua própria essência, a ratio desses concursos, em que o acesso se faz por promoção, isto é, por mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira, não representando, pois, qualquer promoção o provimento em lugar de acesso de funcionário que já detenha a categoria posta a concurso; só este entendimento - acrescenta-se - assegura o verdadeiro sentido das normas dos concursos de acesso e a própria unidade e coerência do sistema jurídico.
Em abono deste entendimento invoca-se o disposto no já citado nº 3 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 184/89
- "a promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior" (13).
5.2. Diversa é a posição defendida pela Direcção-Geral do Tesouro - e pela Direcção-Geral da Administração Pública -, a qual expressa o entendimento de que os requisitos definidos na lei para admissão a concurso são o mínimo exigível, que não afasta qualificações mais elevadas e, por isso, quem já detém a categoria do lugar a prover também satisfaz os requisitos da categoria anterior, apenas acrescentando uma aptidão já comprovada para o desempenho das funções correspondentes ao novo lugar.
Posição estribada nos seguintes dispositivos:
- artigo 16º ("intercomunicabilidade horizontal"
- cfr ponto 3.5.) do Decreto-Lei nº 248/85: "não faria sentido que um lugar de acesso pudesse ser preenchido por um candidato de outra carreira do mesmo grupo de pessoal com letra de vencimento igual, existindo identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais, e o mesmo não fosse possível por um funcionário da mesma carreira e categoria";
- artigo 23º do Decreto-Lei nº 184/89 (14): o princípio da mobilidade aqui consagrado "ficaria irremediavelmente posto em causa, pelo menos relativamente a funcionários no topo da carreira, dado que a transferência depende sempre de autorização do dirigente do serviço de origem";
- depreende-se do artigo 25º do Decreto-Lei nº 427/89, "quando diz que a transferência consiste na nomeação, sem prévia aprovação em concurso, para lugar vago da mesma categoria e carreira, que poderá haver nomeação para a mesma categoria e carreira precedendo concurso".
5.3. Importa tomar posição.
5.3.1. Nos termos do disposto no nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 498/88, a obrigatoriedade do concurso não prejudica a utilização dos instrumentos de mobilidade previstos na lei; por outro lado, não pode esquecer-se que o regime legal da intercomunicabilidade
(15) permite que funcionários possam ser opositores a concursos para lugares de categorias de acesso (integradas no mesmo grupo de pessoal, ou em grupo de pessoal diferente, desde que possuidores das habilitações literárias exigidas).
De particular valia se nos afigura o argumento extraído do artigo 16º do Decreto-Lei nº 248/85 - na verdade, não seria razoavelmente compreensível que um funcionário da mesma carreira e categoria não pudesse candidatar-se e preencher um lugar de acesso, quando tal
é permitido a um candidato de outra carreira do mesmo grupo de pessoal com letra de vencimento igual (existindo identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais).
5.3.2. Também nada parece impedir que uma transferência ocorra dentro do próprio quadro do mesmo serviço, quando aquele contenha, por exemplo, carreiras diferentes, mas com identidade ou afinidade de conteúdo funcional.
Por isso se ponderou, no parecer nº 95/84, que a transferência é um dos instrumentos de mobilidade territorial e profissional dos agentes a que se costuma opor sérias reservas pela possibilidade de um tratamento de favor ou de desfavor, para além de frustrar as expectativas de acesso à categoria superior dos que se vêem ultrapassados pelos transferidos.
Expectativas que também podem, de algum modo, ser atingidas concluindo-se pela possibilidade de admissão a concurso de funcionários já detentores da categoria para a qual o concurso foi aberto.
5.3.3. Não obstante, propendemos para o entendimento de que, num concurso interno geral, qualquer funcionário pode candidatar-se e concorrer para a categoria que já possui.
Inexiste, para tanto, obstáculo legal e, por outro lado, interesses legítimos de vária ordem podem justificar essa candidatura.
Se o concurso aberto é para serviço ou organismo diferente daquele a que o funcionário pertence, são facilmente conjecturáveis e compreensíveis os interesses, de vária índole, que podem determinar o funcionário a candidatar-se (basta pensar num diferente e desejado local de trabalho), ainda que se trate de preencher vaga da mesma categoria.
E dentro do mesmo serviço ou organismo pensa-se que também deverá ser possível a candidatura, desde que nele existam carreiras diferentes, ou mesmo, tão-só áreas funcionais diferenciadas.
Assim, nada parece obstar a que, por exemplo, um técnico adjunto de 1ª classe, da carreira técnico- profissional, da área de biblioteca e documentação, seja admitido a um concurso interno geral de acesso aberto no seu serviço para o preenchimento de vagas daquela categoria de técnico adjunto de 1ª classe, e da mesma carreira, mas de uma diferente área funcional (de organização, gestão, planeamento e contencioso; de secretariado, documentação, informação e relações públicas) (16).
6
Em face do exposto, conclui-se:
Não é vedada a candidatura, num concurso interno geral de acesso, de funcionários que já possuam a categoria para a qual o concurso é aberto.

VOTO

(António Manuel dos Santos Soares) - Com a declaração de que se aceita a conclusão a que o parecer chegou, em caso de intercomunicabilidade horizontal e vertical, desde que os candidatos preencham os requisitos gerais e especiais para acesso, tal como se exige nos art. 16º, nº 1 als. a), b) e c) e 17º als. a) e b) do Decreto-Lei nº 248/85 de 15 de Julho e 21º, nº 1 do Decreto-Lei nº 498/88 de 30 de Dezembro.
Doutro modo transformar-se-ia o concurso (processo de recrutamento obrigatório para o acesso - que se faz por promoção - nas carreiras da função pública - arts. 27º, nºs 1, 2 e 3 do Decreto-Lei nº 184/89 de 2 de Junho) em instrumento de mobilidade, o que a lei não consente desde a revogação do artº 20º, al. a) do Decreto-Lei nº 41/84 de 3 de Fevereiro pelo art. 45º, nº 1 do Decreto-Lei nº 427/89 de 7 de Dezembro.

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1) Foi esta a posição defendida nos pareceres da Auditoria Jurídica, nºs 42/95, 55/95 e 56/95.
2) Alterado, sem interesse para a questão que nos ocupa, pelos Decretos-Lei nºs 2/93 e nº 275/95, de 8 de Janeiro e 25 de Outubro, respectivamente; o Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, revogou expressamente os seus artigos 18º e 19º.
Este corpo consultivo já, por várias vezes, foi confrontado com a interpretação de algumas das suas normas, como pode ver-se, entre outros, dos pareceres nº 79/89 (Diário da República, II Série, nº 117, de 20/5/90), nº 4/90, de 22/3/90, nº 28/91, de 27/6/91, e 51/91, de 19/12/91.
3) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9ª edição, 1980, págs. 649 e segs. e 662 e segs.; JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Almedina, 1985, págs. 37 a 79, 281 - 282, 283 e segs. e 339 e segs.; GIANNINI, Diritto Amministrativo, vol. I, GIUFFRÈ EDITORE, Varese, 1970, págs. 372 e s.; ALAIN PLANTEY, "Traté pratique de la Fonction Publique", LGDJ, Paris, 1956, pág. 244; ETTORE MORONE, Impiegati dello Stato, Novissimo Digesto Italiano, VIII, Unione Tipografico-Editrice Torino, 1965, pág. 247, primeira coluna.
4) Votado na Sessão de 11 de Março de 1988.
5) Ob. e loc. cits., pág. 339.
6) Na anotação ao acórdão do STA de 23/2/67 (AD, ano VI, nº 66, págs. 1076 e segs.) escreveu-se: "Constitui jurisprudência corrente a doutrina de que o concurso é, por definição, o processo de recrutamento do candidato mais idóneo (Acs. de 12/2/42, 9/7/47 e 22/2/52, Col. IX, 97, XIII, 552, XVIII, 133").
Também no parecer nº 39/74, no Boletim nº 247, pág. 48, se considerou que, através dos requisitos exigidos para a promoção, se faculta à Administração prover os funcionários "mais capazes para o desempenho dos serviços".
7) Conclusão 1ª do parecer nº 4/90. Cfr., também, o parecer nº 19/89, de 9/3/89.
8) Redacção do Decreto-Lei nº 215/95, de 22 de Agosto. A alteração consistiu, fundamentalmente, em circunscrever o concurso interno condicionado aos funcionários da respectiva carreira, pertencentes ao serviço ou organismo para o qual é aberto.
A introdução desta forma de concurso interno condicionado foi uma das inovações do Decreto-Lei nº 498/88.
9) No caso da consulta, segundo resulta dos elementos enviados, as dúvidas suscitadas prendem-se com um concurso interno geral de acesso.
10) Redacção do Decreto-Lei nº 215/95.
11) Sobre mobilidade cfr., também, o artigo 18º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
12) O nº 4 foi aditado pelo Decreto-Lei nº 175/95, de 21 de Julho.
Os artigos 26º e 27º tratam, respectivamente, da permuta e da requisição e destacamento. Como vimos, as regras gerais de intercomunicabilidade constam dos artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 248/85 (cfr., também, os artigos 23º do Decreto-Lei nº 184/89, e 18º do Decreto-Lei nº 353-A/89). Especificamente sobre transferência de funcionários podem consultar-se o parecer nº 95/84, de 6/2/85, e JÃO ALFAIA, ob. e loc. cits., págs. 307-314.
13) Refere-se ainda o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª secção, de 21/5/92, Procº nº 24114; pensa-se, porém, que por mero lapso, já que dele não se extrai qualquer apoio para a posição que a Auditoria Jurídica sustenta.
14) É também esta a norma referida pela Direcção-Geral da Administração Pública.
15) Cfr. artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 248/85.
16) Cfr., entre outros, os avisos de abertura de concursos publicados nos Diários da República, II Série, nº 78/96, de 1/4/96, pág. 4470, nº 80/96, de 3/4/96, págs. 4628 e 4629, e nº 84/96, de 9/4/96, págs. 4806 e 4807.