Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00003363
Parecer: P000102016
Nº do Documento: PPA16062016001000
Descritores: PARTIDO POLÍTICO
PERSONALIDADE JURÍDICA
ESTATUTO CONSTITUCIONAL
COLIGAÇÃO PARTIDÁRIA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
ELEIÇÕES
FINANCIAMENTO PÚBLICO
SUBVENÇÃO PÚBLICA
CAMPANHA ELEITORAL
REQUISITOS
INTERPRETAÇÃO DA LEI
ANALOGIA
Área Temática:DIR ADM/DIR CONST*ORG PODER POL/DIR ELEIT
Ref. Pareceres:CB00041992Parecer: CB00041992
P000452012Parecer: P000452012
P000232014Parecer: P000232014
Legislação:EMP ART37 ART42 N1 ART43; CPA2015 ART91 N1 ART92 N1; CONST76 ART2 ART10 N2 ART13 ART40 N2 ART51 N1 N5 N6 ART113 N3 B) ART114 N1 N3 ART133 E) ART151 N1 ART223 N2 E) ART239 N4; LORG2/2003 DE 22/08 ART3 ART9 ART10 N1 D) ART11 N2 N3 N5 ART14 A ART18; LORG2/2008 DE 14/05; L14/79 DE 16/05 ART18 ART21 N1 N2 N3 ART22 N2 N3 ART22-A N1 N3 ART24 N1 N3 N4 ART46 N2 ART55 N3 ART56 ART62 N1 N2 ART63 N1 N2 N3 ART65 N2 N3 ART67 ART74 N1 ART95 N2 N3 ART97 N4 ART115 E) G) ART130 ART134 N1; DL 400/82 DE 23/09; L14-A/85 DE 10/07; DL55/88 DE 26/02; L5/89 DE 17/03; L18/90 DE 24/07; L31/91 DE 20/07; L72/93 DE 30/11; L10/95 DE 07/04; L35/95 DE 18/08; LORG1/99 DE 22/06; LORG2/2001 DE 25/08; LORG3/2010 DE 15/12; LORG1/2011 DE 30/11; L72-A/2015 DE 23/07; LORG10/2015 DE 14/08; L19/2003 DE 20/06 ART5 N1 N2 ART12 ART15 N1 ART16 ART17 ART18 ART20 N1 B); DL287/2003 DE 12/11; L64-A/2008 DE 31/12; L55/2010 DE 24/12; L1/2013 DE 03/01; LORG5/2015 DE 10/04; DL595/74 DE 07/11 ART12 N3; L5/89 DE 17/03 ART1; L28/82 DE 15/11; L143/85 DE 26/11; L85/89 DE 07/09; L88/95 DE 01/09; L13-A/98 DE 26/02; L10/98 DE 23/05; LORG11/2015 DE 28/08; L32/77 DE 25/05 ART16; L77/88 DE 01/07 ART62 ART63; L72/93 DE 30/11 ART27; RET3/94 DE 14/02; L56/98 DE 18/08 ART19 ART20 ART23 ART29; L23/2000 DE 23/08; LORG1/2001 DE 14/08 ART1 ART2
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC TCONST N695/97
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1. Os partidos políticos no sistema jurídico português constituem veículo de exercício do direito fundamental de participação política (artigo 51.º, n.º 1, da Constituição) e são um instrumento de organização e expressão da vontade popular, no respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política, nos termos do artigo 10.º, n.º 2, da Constituição.
2. Os partidos políticos são entes jurídicos cuja personalidade e autonomia são diretamente reconhecidas na Constituição, regulados por várias prescrições constitucionais como a proibição de uma pessoa estar inscrita simultaneamente em mais de um partido político (artigo 51.º, n.º 2 da Constituição) e a obrigação de se regerem pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros (artigo 51.º, n 5, da Constituição).
3. A densidade constitucional da personalidade jurídica dos partidos políticos conforma-os como centros de um conjunto de direitos e deveres próprios, alguns dos quais lhes estão reservados em exclusividade como o monopólio do direito de apresentação de candidaturas nas eleições para a Assembleia da República (artigo 151.º, n.º 1, da Constituição), que implica que todos os candidatos a lugares elegíveis sejam apresentados por um específico partido, existindo, ainda, regras específicas apenas dirigidas aos partidos com representação parlamentar enquanto figura inconfundível com qualquer outro ente jurídico coletivo (artigos 40.º, n.º 2, 114.º, n.º 3, 133.º, alínea e), da Constituição).
4. O estatuto constitucional dos partidos políticos é objeto de desenvolvimento legal, nomeadamente, na Lei dos Partidos Políticos (LPP), aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, e revista pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio, na Lei Eleitoral para a Assembleia da República (LEAR), aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 maio e objeto de alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, Lei n.º 14-A/85, de 10 julho, Decreto-Lei n.º 55/88, de 26 fevereiro, Lei n.º 5/89, de 17 março, Lei n.º 18/90, de 24 julho, Lei n.º 31/91, de 20 julho, Lei n.º 72/93, de 30 novembro, Lei n.º 10/95, de 7 abril, Lei n.º 35/95, de 18 agosto, Lei Orgânica n.º 1/99, de 22 junho, Lei Orgânica n.º 2/2001, de 25 agosto, Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de dezembro, Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e Lei Orgânica n.º 10/2015, de 14 de agosto e na Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e Campanhas Eleitorais (LFPPCE) aprovada pela Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, e revista pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro, e Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, estabelecendo regimes normativos conformados pela autonomia conceptual e normativa dos partidos enquanto realidades inconfundíveis com outras figuras como as coligações de partidos políticos.
5. Os partidos têm direito a constituir coligações (artigo 10.º, n.º 1, alínea d), da LPP), as quais se dividem em duas categorias:
a) Coligações duradouras, constituídas por um período de tempo determinado no momento da sua constituição, o qual pode ser prorrogado ou antecipado (artigo 11.º, n.º 2, da LPP);
b) Coligações pontuais para fim eleitoral específico, regendo-se, nesse caso, pelo disposto na respetiva lei eleitoral, a qual no caso das eleições para a Assembleia da República determina que essas coligações deixam de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das eleições (artigo 11.º, n.º 5, da LPP e artigo 22.º, n.º 2, da LEAR).
6. Os partidos políticos gozam de personalidade jurídica e são constituídos por tempo indeterminado, em contraponto as coligações de partidos não gozam de personalidade jurídica e são constituídas por tempo determinado (cf. artigos 3.º e 11.º da LPP).
7. Nas eleições para a Assembleia da República o monopólio partidário compatibiliza-se com o direito de partidos políticos apresentarem os seus candidatos em listas isoladas em determinados círculos eleitorais e em listas conjuntas com candidatos de outros partidos noutros círculos eleitorais (artigo 151.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e artigos 21.º, n.º 1, 22.º, n.º 2, e 24.º, n.º 1, da LEAR).
8. Todos os candidatos no sufrágio para a Assembleia da República são apresentados por partidos políticos independentemente de se apresentarem integrados em lista isolada ou em lista conjunta derivada de coligação com outro(s) partidos(s) caso em que é obrigatória a discriminação do partido que propõe cada um dos candidatos, não podendo nenhum partido apresentar mais de uma lista de candidatos no mesmo círculo eleitoral (artigos 21.º, n.ºs 1 e 2, e 24.º, n.º 1, da LEAR).
9. A vaga supervenientemente aberta por candidato eleito por partido que no específico círculo eleitoral concorreu coligado com outro partido é ocupada pelo cidadão imediatamente a seguir na lista apresentada naquele círculo eleitoral pelo mesmo partido pelo qual havia sido eleito o que cessou ou suspendeu o mandato, ainda que figure em lugar superior da referida lista conjunta um candidato não eleito apresentado por outro partido da coligação (artigo 18.º, n.º 1, da LEAR).
10. A coligação de partidos políticos não constitui entidade distinta da dos partidos políticos que a integram (artigo 11.º, n.º 3, da LPP e do artigo 22.º, n.º 3, da LEAR), por esse motivo as coligações apenas emergem como realidades tuteladas para determinados efeitos especificamente previstos em normas legais que as referem de forma expressa.
11. A Lei Eleitoral para a Assembleia da República atende em múltiplos lugares à distinção conceptual e de categorias entre partidos políticos e coligações de partidos, discriminando estas quando se reporta a exercícios em que operam em lugar paralelo ou a par dos partidos políticos (artigos 18.º, n.ºs 1 e 2, 21.º, n.º 1, 22.º, n.ºs 1 a 3, 22.º-A, n.ºs 1 e 3, 24.º, n.ºs 1, 3 e 4, 46.º, n.º 2, 55.º, n.º 3, 56.º, 62.º, n.ºs 1 e 2, 63.º, n.ºs 1 a 3, 65.º, n.ºs 2 e 3, 67.º, 74.º, n.º 1, 95.º, n.ºs 2 e 3, 97.º, n.º 4, 115.º, alíneas e) a g), 130.º e 134.º, n.º 1, da LEAR).
12. A Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e Campanhas Eleitorais atende em vários preceitos à diferença conceptual entre partidos políticos e coligações, distinção revelada em múltiplas normas reportadas de forma expressa a coligações (artigos 5.º, n.ºs 1, 3 e 5, 14.º, n.º 2, alínea a), 15.º, n.º 4, 17.º, n.ºs 3 e 6, 18.º, n.º 3, 20.º, n.ºs 4 e 5, 21.º, n.º 4, 22.º, n.º 2, e 27.º, n.ºs 2 e 3, da LFPPCE).
13. O ordenamento jurídico português estabelece duas categorias específicas de financiamento público para a realização dos fins próprios dos partidos políticos: (a) as subvenções para financiamento dos partidos políticos, e (b) as subvenções para as campanhas eleitorais (artigos 2.º, 3.º, n.º 1, alínea c), e artigo 4.º, alíneas a) e b) da LFPPCE).
14. A subvenção pública para financiamento dos partidos políticos é atribuída aos partidos em função do resultado na mais recente eleição de deputados à Assembleia da República sendo um direito próprio de todos os partidos políticos independentemente de terem concorrido nessa eleição (a) isoladamente em todos os círculos, (b) em coligação com outro(s) partido(s) ou (c) integrados em coligações pontuais em alguns círculos e isoladamente noutros (artigo 5.º, n.ºs 2 e 3, da LFPPCE).
15. Entre os fins próprios dos partidos políticos encontra-se a apresentação de candidaturas para a Assembleia da República tendo direito para a realização desse fim a uma subvenção pública para a campanha eleitoral desenvolvida para cada específica eleição para a Assembleia da República, devendo, para esse efeito, preencher requisitos especificados em termos de resultados (ao nível nacional) no respetivo ato eleitoral os quais são relevantes para constituir o direito à subvenção e a percentagem do valor global distribuído que determinará o limite máximo da subvenção que cada partido poderá receber (artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE).
16. A exigência de representação parlamentar do concreto partido constitui um requisito comum para o poder beneficiar da subvenção anual atribuída para financiamento dos partidos (artigo 5.º, n.º 1, da LFPPCE) e da subvenção para financiamento de campanha eleitoral para a Assembleia da República (artigo 17.º, n.º 2, da LFPPCE).
17. Esse requisito implica que em ambos os casos as subvenções sejam atribuídas a partidos porque as coligações nunca poderiam preencher o requisito sobre representação parlamentar própria para beneficiarem da subvenção pública para campanha eleitoral, atendendo, nomeadamente, a que (a) todos os candidatos a deputados são apresentados por um determinado partido político, (b) as coligações (incluindo as duradouras) não constituem entidade distinta dos partidos políticos que as integram (artigos 11.º, n.º 3, e 22.º, n.º 3, da LEAR) e (c) as coligações pontuais constituídas para eleição para a Assembleia da República deixam de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das eleições (artigos 11.º, n.º 5, e 22.º, n.º 2, da LEAR).
18. Uma segunda característica comum aos requisitos e critérios para atribuição da subvenção anual para financiamento dos partidos políticos e da subvenção da campanha eleitoral para a Assembleia da República é a ideia de unidade e singularidade desses financiamentos públicos de caráter nacional, respetivamente, por ano ou por ato eleitoral, sendo necessário fazer um cômputo nacional relativo a cada partido individualmente considerado dos respetivos resultados nas várias frações constituídas pelos diversos círculos eleitorais onde apresentou candidatos, independentemente de as candidaturas em alguns círculos eleitorais serem integradas em listas isoladas e noutros em listas conjuntas derivadas de coligação.
19. A circunstância de um partido político que preenche isoladamente os requisitos para receber subvenção estatal para financiamento de campanha eleitoral para a Assembleia da República ter concorrido em alguns círculos eleitorais coligado com outro ou outros partidos não legitima a sua discriminação negativa.
20. Na medida em que todos os candidatos que integram listas concorrentes às eleições à Assembleia da República são candidatos de um partido político, ainda que a lista que integram no concreto círculo eleitoral seja uma lista conjunta organizada por uma coligação de partidos, não pode constituir premissa de um raciocínio jurídica e logicamente sustentado a referência bipolar, para efeitos de subvenção para a campanha eleitoral, a candidaturas à Assembleia da República alternativamente apresentadas por partido político ou por coligação eleitoral, pois as candidaturas são sempre apresentadas por um específico partido podendo, atenta à natureza plurinominal dos círculos eleitorais, os candidatos dos partidos a um determinado círculo integrar uma lista isolada do partido político ou uma lista conjunta de uma coligação de partidos (duradoura ou pontual).
21. Na redação do artigo 26.º, n.º 3, da LFPPCE de 1998 aprovada pelo artigo 2.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, estabeleceu-se que podem ter direito à subvenção para campanhas eleitorais autárquicas partidos, coligações e grupos de cidadãos eleitores, por força do fim do monopólio partidário em matéria de eleições para órgãos autárquicos municipais decorrente do novo regime de eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais aprovado pelo artigo 1.º da referida Lei Orgânica n.º 1/2001.
22. A necessidade de adaptar o novo regime de subvenção pública das campanhas eleitorais autárquicas à pluralidade de veículos de exercício do direito fundamental de participação política implicou que se restringisse o direito à subvenção para campanhas autárquicas, obrigando os eventuais interessados a concorrer através de um único veículo (partido isolado, coligação ou grupo de eleitores) aos dois órgãos a sufrágio (câmara e assembleia municipais) no âmbito do respetivo colégio eleitoral municipal.
23. Por esse motivo foi revogado o anterior sistema que estabelecia como requisito para a subvenção para campanha eleitoral autárquica, em sentido similar com o que se verificava e continua a estabelecer para a subvenção relativa às campanhas eleitorais para a Assembleia da República, a apresentação pelo partido interessado de candidaturas a uma percentagem mínima (51%) dos lugares sujeitos a sufrágio para os órgãos municipais.
24. Desta forma, existindo uma pluralidade de veículos eleitorais que podem beneficiar da subvenção pública para campanhas eleitorais autárquicas (partidos, coligações e grupos de eleitores) a lei estabeleceu para todos os veículos eleitorais poderem beneficiar da subvenção para campanha eleitoral a obrigação de concorrerem, enquanto tal, aos dois órgãos municipais no âmbito do colégio eleitoral relevado para esse efeito (o colégio eleitoral municipal), deixando de relevar a percentagem de lugares sujeitos a sufrágio a que concorrem.
25. Em contraponto, quanto à subvenção pública para as campanhas eleitorais para a Assembleia da República continua a não se estabelecer como ónus dos partidos que concorram apenas isoladamente ou em coligação com outro ou outros partidos a todos os círculos plurinominais do colégio eleitoral, nacional, apesar de ser este último o âmbito relevado para efeitos de atribuição da subvenção.
26. O regime de atribuição e divisão de subvenção pública para campanhas eleitorais à Assembleia da República reporta-se ao colégio eleitoral nacional abrangendo os partidos que concorram no mínimo a 51% dos lugares sujeitos a sufrágio e consigam representação para o referido órgão de soberania, independentemente da forma como apresentem os respetivos candidatos nos vários círculos eleitorais fracionados, em listas isoladas e/ou conjuntas, em sintonia com os critérios legais estabelecidos para a atribuição do direito à subvenção pública anual atribuída exclusivamente a partidos políticos e para a respetiva repartição que têm como base os resultados eleitorais do concreto partido no colégio eleitoral nacional para a Assembleia da República (artigo 5.º, n.ºs 1, 2 e 3, da LFPPCE).
27. A interpretação hermeneuticamente sustentada a partir dos elementos literal, sistemático, histórico e teleológico do complexo normativo constituído pelos artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE determina a conclusão de que o direito à subvenção para campanha eleitoral para a Assembleia da República é titulado exclusivamente por partidos políticos enquanto categoria jurídica autónoma de coligações (que não constituem entidades distintas dos partidos que as constituem), tendo como referência as candidaturas apresentados por cada partido ao nível nacional, a obtenção de representação parlamentar pelo partido e o cálculo dos resultados nacionais de cada partido no estabelecimento da divisão do teto da subvenção que pode ser atribuída a cada partido.
28. A circunstância de a subvenção pública para campanha eleitoral para eleição à Assembleia da República não poder ultrapassar o valor das despesas efetivamente realizadas (artigo 18.º, n.º 4, da LFPPCE) não colide com a respetiva atribuição a despesas realizadas por partidos que em determinados (ou todos os) círculos eleitorais se coligaram com outros partidos, pois as atividades da campanha podem ser financiadas por subvenção estatal ou por contribuição dos partidos, os quais podem efetuar adiantamentos às contas das campanhas, designadamente, dirigidas à liquidação de despesas até ao recebimento da subvenção estatal, devendo, em qualquer caso, os adiantamentos e as contribuições dos partidos ser certificadas por documentos emitidos pelos órgãos competentes do respetivo partido (artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, da LFPPCE) independentemente de os partidos concorrerem com listas isoladas ou listas conjuntas derivadas de coligações.
29. Não existe fundamento para uma interpretação corretiva do disposto nos artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE no sentido de que a norma em vez de se reportar a partidos políticos deve referir-se a partidos políticos e coligações como se as mesmas constituíssem entidades distintas dos partidos que as integram o que implicaria a retirada de direitos a alguns partidos enquanto entes jurídicos autónomos (interpretação corretiva dependente do frágil alicerce de que o legislador desde 1993 ignorou nas sucessivas regulações do direito à subvenção para campanha eleitoral para a Assembleia da República a diferença conceptual entre partidos políticos e coligações de partidos, presente em várias outras normas do referido regime, nomeadamente, quanto a subvenção de campanhas eleitorais autárquicas).
30. É incompatível com o sistema eleitoral para a Assembleia da República e com os princípios da autonomia, igualdade e individualidade dos partidos políticos ficcionar que os candidatos apresentados por um partido eleitos em diferentes círculos num único ato eleitoral não devem ser considerados como candidatos do mesmo partido para cômputo do número de candidaturas apresentadas para efeitos de financiamento público da campanha eleitoral pela circunstância de uns terem concorrido em listas isoladas e outros em listas conjuntas.
31. Relativamente aos partidos políticos que tenham concorrido em alguns círculos eleitorais coligados com outros, para o cálculo dos respetivos resultados nos círculos em que concorreram em listas conjuntas deve aplicar-se, por analogia, o disposto no número 3 do artigo 5.º da LFPPCE no sentido de se atender à divisão proporcional entre os partidos coligados em função dos deputados eleitos por cada partido nas listas conjuntas, salvo disposição expressa em sentido distinto constante do respetivo acordo de coligação (caso em que se aplica a divisão proporcional estabelecida nesse acordo).
32. Os requisitos prescritos no artigo 17.º, n.º 2, da LFPPCE têm de ser preenchidos individualmente por cada partido político que pretenda beneficiar da subvenção pública para campanhas eleitorais, os quais podem ser aferidos na medida em que todos os candidatos são obrigatoriamente apresentados por partidos (independentemente de as listas apresentadas nos específicos círculos serem conjuntas ou isoladas), o que determina que todos aqueles que preencham os requisitos referidos nessa norma têm direito a beneficiar de forma igual de uma parcela de 20% da subvenção atribuída à campanha eleitoral para a Assembleia da República (artigo 18.º, n.º 1, da LFPPCE).
33. Uma interpretação no sentido de que têm direito à subvenção para a campanha eleitoral para a Assembleia da República os partidos e as coligações que apresentem candidaturas, concorrendo no mínimo a 51% dos lugares sujeitos a sufrágio e obtendo representação, além de constituir uma correção ilegítima do disposto no complexo normativo integrado pelas disposições conjugadas dos artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE, implicaria, sem qualquer fundamento legal, a separação entre o candidato e o partido que o apresenta (que constitui o veículo obrigatório de exercício do direito fundamental de participação política através de candidatura à Assembleia da República) e o consequente fracionamento do referente partidário dos candidatos apresentados por partidos que exerceram o direito de concorrer em determinados círculos eleitorais através de listas conjuntas e noutros círculos através de listas isoladas.
34. A interpretação conforme a Constituição do complexo normativo constituído pelas disposições dos artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE deve implicar que os resultados dos partidos políticos concorrerentes em determinados círculos eleitorais coligados com outros partidos e noutros círculos isoladamente sejam reportados a cada um dos partidos para efeitos do direito à subvenção da campanha eleitoral para a Assembleia da República.
35. Relativamente a coligações duradouras que determinam apresentação de listas conjuntas em todos os círculos eleitorais do colégio nacional, embora nada obstasse a que a lei tratasse a coligação como uma unidade equivalente a partidos políticos considerados isoladamente, a opção expressa nas normas dos artigos 17.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, da LFPPCE em matéria de subvenção pública para efeitos de campanha eleitoral foi a atribuição da subvenção aos partidos que individualmente preenchem os respetivos requisitos normativos, atenta a regra geral de que a coligação não constitui entidade distinta da dos partidos políticos que a integram (artigo 11.º, n.º 3, da LPP e artigo 22.º, n.º 3, da LEAR), tendo o legislador regulado de forma equivalente, neste domínio, coligações pontuais e duradouras.

Texto Integral:


Senhor Presidente da Assembleia da República
Excelência:

I. Relatório
A consulta foi determinada por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República sobre a interpretação do n.º 1 do artigo 18.º da Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (LFPPCE) e a forma de cálculo da subvenção aí prevista, bem como da sua repartição, quando os partidos políticos concorrem isoladamente e em coligação eleitoral com outros partidos políticos à eleição para a Assembleia da República[1].
Na sequência da votação de um primeiro projeto de parecer pelo plenário do Conselho Consultivo[2], o processo foi redistribuído a um novo relator por vencimento.
Cumpre emitir parecer.
II. Fundamentação

§ II.1 Objeto do parecer e enquadramento metodológico

A solicitação de parecer ao Conselho Consultivo foi determinada pelo Presidente da Assembleia da República ao abrigo do disposto no artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público (EMP).
A consulta foi apresentada nos seguintes termos:
«Na sequência do meu despacho de 28.01.2016, solicitei à Senhora Auditora Jurídica parecer que habilite a decisão de reclamação que o Partido Socialista interpôs com vista a obter a revisão do cálculo da subvenção pública para a campanha eleitoral das eleições legislativas de 4 de outubro de 2015 (Parecer n.º 3/2016, de 21 de março).
«O parecer da Senhora Auditora, que se anexa, foi no sentido de não provimento da reclamação e de manutenção do ato impugnado, com os fundamentos explanados no referido parecer.
«Em síntese, considera-se no referido parecer que a subvenção pública prevista nos artigos 17 e 18 da Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (LFPPCE) constitui, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alínea c) desta lei, receita própria dos partidos políticos. Decorre deste entendimento considerar-se (por aplicação direta do artigo 5.º, n.º 3 da mesma lei ou por interpretação extensiva ou analógica) que, em caso de coligação eleitoral, esta subvenção é distribuída proporcionalmente em função dos deputados eleitos por cada partido, salvo disposição expressa em sentido distinto constante do acordo da coligação.
«Deste modo, defende-se que "a subvenção prevista nos artigos 17 e 18 da LFPPCE deve ser calculada em função dos votos obtidos pelos partidos políticos que, tendo concorrido, isoladamente ou em coligação, a 51 por cento dos lugares sujeitos a sufrágio para a Assembleia da República, obtenham representação. Preenchendo os partidos políticos este requisito cumulativo, os resultados eleitorais obtidos, quer isoladamente, quer em coligação, devem ser contabilizados para efeitos de cálculo da subvenção destinada à cobertura das despesas com a campanha eleitoral".
«Assim, e tal como sustentado num primeiro parecer da Senhora Auditora Jurídica (Parecer n.º 5/2015, de 18 de dezembro), e que foi seguido pelos serviços da Assembleia da República no ato de cálculo/liquidação da subvenção pública ora contestado, quanto aos critérios a observar na repartição da subvenção, estabelece o artigo 18, n.º 1 e n.º 2 da referida lei que 20% da subvenção seja igualmente distribuída pelos partidos políticos que tendo concorrido a 51 por cento dos lugares sujeitos a sufrágio tenham obtido representação, e que os restantes 80% sejam distribuídos na proporção dos resultados eleitorais por eles obtidos.
«"Tendo em conta o apuramento geral constante do mapa oficial da eleição da Assembleia da República de 4 de outubro de 2015 (...), preenchem os requisitos dos quais depende a atribuição do direito à referida subvenção pública os seguintes partidos políticos: PPD-PSD, CDS/PP, PS, BE, PCP, PEV e PAN".
«"Nestes termos, do valor total da subvenção (...), 20% deverá ser distribuído em partes iguais pelos sete partidos políticos acima referidos, conforme estabelece o artigo 18, n.º 1 da LFPPCE. E em conformidade com o disposto na parte final do mesmo normativo, deverão os restantes 80% ser distribuídos pelas mesmas sete forças políticas, doravante em função do número de votos que obtiveram nos 22 círculos em que se divide o território eleitoral".
«Finalmente, por aplicação extensiva do artigo 5.º, n.º 3 da LFPPCE, e salvo disposição expressa em sentido distinto constante do acordo da coligação, deve a subvenção correspondente aos votos obtidos em coligação ser proporcionalmente distribuída em função dos deputados eleitos por cada um dos partidos que integram tais coligações.
«A interpretação acima vertida é contestada pelo reclamante Partido Socialista (e pela contrainteressada CDU), que, no seu entender, conduz a uma "indevida majoração" da subvenção atribuída aos partidos que concorram isoladamente e em coligação, com prejuízo dos partidos que concorram isoladamente e em nome próprio. E invoca para o efeito uma prática anterior da Assembleia da República assente num entendimento diverso do que agora se sustenta».
Na base da consulta encontra-se, assim, uma fenomenologia reportada a um concreto procedimento administrativo sobre a subvenção pública relativa à campanha eleitoral das eleições legislativas de 4 de outubro de 2015. Procedimento em que a Auditora Jurídica junto da Assembleia da República no parecer n.º 3/2016, de 21 de março de 2016, reafirmou, de forma amplamente fundamentada, a interpretação, anteriormente já expressa[3], no sentido de que os elementos gramatical, sistemático e teleológico de interpretação determinam «que o financiamento público da campanha eleitoral para a eleição da Assembleia da República é atribuído não às coligações eleitorais mas aos partidos políticos que concorram — isoladamente ou em coligação — a 51% dos lugares sujeitos a sufrágio e obtenham representação parlamentar»[4].
A função deste Conselho ao abrigo do artigo 37.º, alínea a), do EMP reporta-se à emissão de parecer restrito a matéria de legalidade sobre as questões jurídicas gerais diretamente colocadas pela entidade consulente, não competindo a este consultivo a resolução de situações problemáticas concretas, nomeadamente a apreciação da matéria de facto e de direito de um concreto procedimento administrativo.
Para o enquadramento da apreciação jurídica que deve ser empreendida pelo Conselho Consultivo no presente quadro importa reiterar as considerações formuladas no parecer n.º 45/2012, de 15 de janeiro de 2013[5], que se aplicam ao presente:
«O Conselho Consultivo pode ser convocado, no exercício de função consultiva facultativa, para se pronunciar sobre condições de ação que podem envolver a sistematização de regras advenientes da interpretação jurídica da lei trabalhando sobre dados de facto ligados ao passado, supondo muitas vezes um prévio trabalho teórico de natureza jurídica que, contudo, não afasta a exclusividade da responsabilidade do decisor quanto a eventuais opções precetivas suportadas no parecer.
«Daí que a entidade consulente, quando os pareceres não são obrigatórios nem vinculativos, assuma um papel insubstituível de redução da complexidade em dois momentos em que decide com plena independência:
(1) Ao estabelecer o objeto da pronúncia sobre uma determinada questão técnica;
(2) Ao extrair as consequências, após o parecer, da opinião expendida em termos de medidas com impacto na ordem jurídica.
«Isto é, o exercício da função consultiva envolve mecanismos de responsabilizações múltiplas, do próprio órgão consultivo através das suas estruturas argumentativas e corolários extraídos das mesmas, e do consulente ao estabelecer o objeto daquela pronúncia exclusivamente técnica em que, para empregar as palavras de Luhmann, se estabelece um território em que “a extensão e a coordenação das diversas responsabilidades não podem ser realizadas isoladamente sem considerar o contexto estrutural e programático da atividade decisória”.
«Nessa medida, o parecer não pode abrir-se a múltiplos universos epistemológicos