Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00001962
Parecer:	P001082001
Nº do Documento:	PPA00000000010801
Descritores:	ADMINISTRAÇÃO-GERAL TRIBUTÁRIA PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO ÓRGÃO PRESIDENTE CONSELHO DIRECTIVO SUBSÍDIO DE NATAL SUBSÍDIO DE FÉRIAS SERVIÇO DE ORIGEM MOBILIDADE COMISSÃO DE SERVIÇO REQUISIÇÃO DESTACAMENTO ESTATUTO GESTOR PÚBLICO EMPREGO PÚBLICO FUNCIONÁRIO PÚBLICO FUNÇÃO PÚBLICA

Informação Administrativa

Livro:	00
Numero Oficio:	2428
Data Oficio:	07/06/2001
Pedido:	07/09/2001
Data de Distribuição:	07/12/2001
Relator:	ESTEVES REMÉDIO
Sessões:	01
Data da Votação:	01/31/2002
Tipo de Votação:	UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1:	MFIN
Entidades do Departamento 1:	MIN DAS FINANÇAS
Posição 1:	HOMOLOGADO
Data da Posição 1:	02/22/2002

Privacidade:	[01]
Data do Jornal Oficial:	20-05-2002
Nº do Jornal Oficial:	116
Nº da Página do Jornal Oficial:	9420
Indicação 2:	ASSESSOR: MARTA PATRÍCIO

Informação Jurídica

Conclusões

Conclusões:

1. A Administração-Geral Tributária, criada pelo Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, é uma pessoa colectiva de direito público, qualificável como instituto público, na espécie de serviço personalizado, cujo pessoal se rege pelo regime vigente na função pública;

2. Os funcionários do Estado, de institutos públicos e das autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, poderão desempenhar funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99);

3. Os funcionários que, em regime de requisição ou de comissão de serviço passem a desempenhar as funções de presidente do conselho directivo ou de membro do conselho directivo da Administração-Geral Tributária ficam, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 376/99, sujeitos ao Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro;

4. O pagamento dos subsídios de férias e de Natal devidos ao presidente e demais membros do respectivo conselho directivo constitui encargo da Administração-Geral Tributária (artigos 7.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99, 4.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 2.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro);

5. Os funcionários que, em regime de requisição ou de comissão de serviço, passem a desempenhar funções na AGT, que não as referidas na conclusão 3, continuam sujeitos ao regime vigente na função pública;

6. Compete à Administração-Geral Tributária pagar os subsídios de férias e de Natal dos funcionários referidos na conclusão anterior (artigos 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, 4.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 2.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro);

7. Os encargos com funcionários que, na AGT, passem a exercer funções em regime de destacamento, são suportados pelo serviço de origem (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro).

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Ministro das Finanças,
Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão de parecer sobre qual a entidade a quem compete pagar os subsídios de férias e de Natal «devidos a funcionários públicos a prestar serviço na AGT» (Administração-Geral Tributária) ([1]).

Cumpre dar satisfação ao solicitado.

Sobre a matéria, a própria Administração-Geral Tributária e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças assumiram posições divergentes, que importa, em síntese, conhecer.

Constitui entendimento da Administração-Geral Tributária o de que sendo a AGT «uma pessoa colectiva a que é aplicável o regime de direito privado vigente para as entidades de natureza empresarial», encontra-se a mesma «sujeita a um regime jurídico distinto daquele que vigora na função pública». Assim, compete aos serviços de origem dos funcionários que venham a exercer funções em comissão de serviço para a AGT proceder ao pagamento quer do respectivo subsídio de férias, nos termos previstos no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, quer do correspondente subsídio de Natal conforme estabelecem os artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro ([2]).

Na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças entende-se que só haverá lugar «à aplicação do regime jurídico e financeiro de empresa pública de regime de direito privado» nas situações não contempladas nos estatutos da Administração-Geral Tributária ou nos seus regulamentos internos.

Inexistindo regulamentos internos e encontrando-se a matéria em questão regulada especialmente no estatuto do pessoal da Administração-Geral Tributária, não será necessário invocar o regime de empresa pública de direito privado, para determinar o estatuto do pessoal, mormente o estatuto do conselho directivo da referida AGT, porquanto estas situações caem dentro das previsões dos artigos 26.º e artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro ([3]).

Nos últimos anos, a Administração Tributária portuguesa tem sido objecto de reforma e reorganização, tanto em aspectos orgânicos como funcionais ([4]).

3.1. A Administração Tributária é, presentemente, constituída, a nível central, pela Administração-Geral Tributária, «uma espécie de holding» ([5]) que tem por funções essenciais assegurar a direcção superior e coordenar as duas direcções-gerais operacionais – a Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) – e uma direcção-geral de apoio – a Direcção-Geral de Informática e de Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA).

Também com âmbito nacional e competência na área tributária, refiram-se a Inspecção-Geral de Finanças ([6]) e a Unidade de Coordenação da Luta contra a Evasão e a Fraude Fiscal e Aduaneira ([7]).

3.2. A AGT foi criada pelo Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, e concebida como «uma organização de cúpula (...) à qual caberá o desempenho de funções de direcção superior das estruturas comuns, coordenação, controlo e planeamento estratégico das direcções-gerais tributárias, apoiada no desempenho por aquelas estruturas de tarefas de auditoria interna, estudo e apoio à concepção das políticas públicas tributárias, formação tributária e de concepção e planeamento dos sistemas de informação» (do preâmbulo).

O Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro – diploma nuclear relativamente ao objecto da consulta –, contém 33 artigos repartidos por seis capítulos.

O Capítulo I (artigos 1.º a 3.º) tem a epígrafe «Natureza, atribuições e regime»; o II (artigos 4.º a 10.º) dispõe sobre a «Administração»; o Capítulo III (artigos 11.º a 22.º) versa sobre «Estruturas comuns da administração tributária»; o IV (artigos 23.º a 25.º) sobre «Regime patrimonial e financeiro»; o V (artigos 26.º a 28.º) estatui sobre «Pessoal»; o VI e último capítulo (artigos 29.º a 33.º) contém «Disposições finais e transitórias».

Interessa conhecer o teor das disposições do Decreto-Lei n.º 376/99 que mais directamente relevam para a questão objecto do parecer.

De acordo com o disposto no artigo 1.º, a AGT «é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, sujeita à tutela e superintendência do Ministro das Finanças, encarregada de assegurar a direcção superior, a coordenação, o controlo e o planeamento estratégico, bem como a gestão das tarefas de interesse comum dos serviços públicos que têm a seu cargo a prossecução das actividades relativas à determinação, cobrança e controlo dos recursos fiscais».

São atribuições da AGT: a) a direcção superior comum do funcionamento dos serviços da AGT e a coordenação dos demais serviços públicos tributários; b) o planeamento estratégico das actividades e dos sistemas de informação; c) o controlo do funcionamento das organizações tributárias; d) a qualificação dos recursos humanos; e) os estudos e o apoio à concepção das políticas públicas tributárias (artigo 2.º).

O artigo subsequente dispõe:

«Artigo 3.º
Regime

A AGT rege-se pelos presentes estatutos e pelos seus regulamentos internos, a aprovar pelo Ministro das Finanças, bem como, no que por aqueles ou por estes não for especialmente regulado, exclusivamente pelo regime jurídico e financeiro aplicável às entidades que revistam a natureza, forma e designação de empresa pública de regime de direito privado, não estando sujeito às normas aplicáveis aos fundos e serviços autónomos.»

Segundo o artigo 4.º, são órgãos superiores da AGT o Conselho Superior Tributário, o conselho directivo e o presidente do conselho directivo (n.º 1); o presidente e os demais membros do conselho directivo são nomeados por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, para um mandato de três anos, renovável por iguais períodos (n.º 2).

O conselho directivo é o órgão superior executivo da AGT e é composto pelo presidente e cinco vogais; são vogais do conselho directivo, por inerência, os directores-gerais da DGCI, da DGAIEC e da DGITA (artigo 6.º, n.ºs 1 e 2).

Sobre o estatuto dos membros do conselho directivo, o artigo 9.º estatui:

«Sem prejuízo do disposto neste diploma, o presidente do conselho directivo e os demais membros do conselho directivo ficam sujeitos ao estatuto dos gestores públicos e terão as remunerações e regalias equivalentes fixadas por despacho do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública.»

Além de autonomia administrativa, a AGT tem, como se dispõe no artigo 1º, autonomia financeira e património próprio.

Este é constituído pelos bens do Estado que lhe sejam afectos por despacho do Ministro das Finanças e por uma dotação orçamental, de montante a fixar no mesmo despacho (artigo 23.º).

O orçamento anual da AGT depende de aprovação prévia do Ministro das Finanças, devendo o relatório de actividades e as contas anuais ser submetidos à aprovação do Ministro das Finanças e ao julgamento do Tribunal de Contas (artigo 24.º, n.ºs 1 e 2); a AGT adoptará para as suas contas o Plano Oficial de Contabilidade Pública (artigo 24.º, n.º 3).

Sobre as receitas da AGT dispõe o artigo 25.º

Atentemos agora no que se dispõe no Capítulo V do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, sobre o regime de pessoal:

«Artigo 26.º
Estatuto

1 – O pessoal da AGT rege-se, na generalidade, por relações jurídicas de emprego público e, na especialidade, pelo disposto nos regulamentos internos da AGT.
2 – Excepcionalmente, e para o desempenho de funções que não envolvam o exercício de poderes de autoridade, pode o pessoal ser vinculado por uma relação jurídica de trabalho individual.
3 – A regulação do estatuto do pessoal da AGT será objecto de diploma legal.
4 – O estatuto remuneratório do pessoal dirigente sujeito a contrato individual de trabalho é fixado por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública.» ([8])

«Artigo 27.º
Mobilidade

1 – Os funcionários do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, poderão desempenhar funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço, com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, designadamente de prestações suplementares, considerando-se, para todos os efeitos, o período de requisição, destacamento ou comissão como tempo de serviço prestado no lugar de origem.
2 – Os trabalhadores da AGT poderão ser chamados a desempenhar funções no Estado, em institutos públicos ou em autarquias locais, bem como em empresas públicas, em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço, nos termos da legislação em vigor.
3 (...)
4 (...)
5 (...).»

Em conformidade com o artigo 28.º, os trabalhadores da AGT que exerçam funções em regime de requisição, de destacamento ou de comissão de serviço manterão o regime de segurança social inerente ao seu quadro de origem, nomeadamente no que se refere a aposentação ou reforma, sobrevivência e apoio na doença (n.º 1); a AGT contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras (n.º 2).

A questão que nos ocupa – saber qual a entidade a quem compete pagar os subsídios de férias e de Natal devidos a funcionários a prestar serviço na AGT – depende não só da natureza jurídica desta como do regime de pessoal a que, nela, se encontre sujeita a pessoa em causa.

A AGT é, como vimos, uma pessoa colectiva de direito público, cujo modelo organizativo apresenta os seguintes traços fundamentais: sujeição a tutela e superintendência do Estado, através do Ministro das Finanças; adopção para as suas contas do Plano Oficial de Contabilidade; orçamento anual dependente de aprovação prévia do Ministro das Finanças; submissão do relatório de actividades e das contas a aprovação do Ministro das Finanças e julgamento do Tribunal de Contas; convivência de regimes jurídico-laborais diversos, com predominância de relações de emprego público e aplicação ao presidente e demais membros do conselho directivo, em princípio, do estatuto dos gestores públicos ([9]).

A AGT tem atribuições de coordenação dos serviços públicos tributários, de planeamento estratégico das actividades e sistemas de informação, de controlo do funcionamento das organizações tributárias, de qualificação dos recursos humanos e de estudo e apoio à concepção das políticas públicas tributárias.

Com este perfil, a AGT pode, na tipologia das pessoas colectivas de direito público, ser considerada como um instituto público, na espécie de serviço personalizado ([10]).

Sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 376/99, o presidente do conselho directivo e os demais membros do conselho directivo ficam sujeitos ao estatuto dos gestores públicos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro (artigo 9.º daquele Decreto-Lei).

O pessoal da AGT rege-se, na generalidade, por relações jurídicas de emprego público e, na especialidade, pelo disposto nos regulamentos internos da AGT, quando os houver (artigo 26.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99) ([11]).

Excepcionalmente, e para o desempenho de funções que não envolvam o exercício de poderes de autoridade, a AGT pode dispor de pessoal vinculado por uma relação jurídica de trabalho individual (artigo 26.º, n.º 2, do mesmo diploma).

Isto é, naquele que se poderá considerar como regime-regra, o pessoal da AGT rege-se por relações jurídicas de emprego público ([12]).

A normação autónoma do Decreto-Lei n.º 376/99 em matéria de pessoal da AGT ajuda a perceber o alcance da remissão feita no seu artigo 3.º para o «regime jurídico e financeiro aplicável às entidades que revistam a natureza, forma e designação de empresa pública de regime de direito privado» ([13]).

Nesta remissão estão em causa aspectos concretos do estatuto orgânico da AGT – o seu regime jurídico e financeiro –, áreas em que é subsidiariamente aplicável o que se dispuser quanto às entidades que revistam a natureza, forma e designação de empresas públicas de direito privado.

Porém, pela remissão, de natureza supletiva, não são abrangidas matérias previstas ou reguladas (e na medida em que o forem) pelo Decreto-Lei n.º 376/99, como é, designadamente, o caso da qualificação jurídica da AGT como pessoa colectiva de direito público ou da definição e estatuto do seu pessoal.

Deixando, pois, de parte, porque estranho ao objecto do parecer, o pessoal vinculado por uma relação jurídica de trabalho individual, fixemos a nossa atenção, separadamente e numa óptica dirigida à resolução da questão suscitada, por um lado, no regime do presidente e demais membros do conselho directivo da AGT e, por outro, no do pessoal da AGT que se rege por relações jurídicas de emprego público.

5.1. O presidente do conselho directivo e os demais membros do conselho directivo da AGT ficam sujeitos ao estatuto dos gestores públicos, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 376/99 (artigo 9.º deste diploma).

O estatuto dos gestores públicos foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, importando, de tal estatuto, reter algumas disposições.

De acordo com o n.º 1 do artigo 1.º, consideram-se gestores públicos «os indivíduos nomeados pelo Governo para os órgãos de gestão das empresas públicas ou para os órgãos das empresas em que a lei e os respectivos estatutos conferirem ao Estado essa faculdade».

O artigo 2.º, n.º 1, dispõe que a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa e o n.º 4 do artigo 3.º estabelece que a empresa suportará todos os encargos e despesas resultantes do mandato, salvo se regime diverso for estabelecido.

No artigo 5.º prevê-se que para «o exercício das funções de gestor público, podem ser requisitados agentes da Administração Pública e empregados das empresas públicas e privadas» (n.º 1), acrescentado-se que aos gestores «que desempenhem as suas funções em regime de requisição ou de comissão de serviço, o serviço que prestem na nova situação será considerado como serviço prestado no quadro de origem, com salvaguarda de todos os direitos inerentes» (n.º 3).

Por fim, o artigo 7.º estatui:

«Art. 7.º – 1 – As remunerações e demais condições de exercício de funções dos gestores públicos que sejam membros da comissão executiva são fixadas pelo ministro da tutela e pelo Ministro de Estado e das Finanças e do Plano (...).
2 – (...)
3 – Os gestores públicos que sejam membros da comissão executiva têm direito a 30 dias de férias e ao correspondente subsídio de férias e a receber, no mês de Dezembro, um subsídio de Natal, no montante equivalente ao da remuneração mensal que então aufiram.
4 – Os gestores públicos gozam do direito aos benefícios sociais conferidos aos trabalhadores da empresa em que desempenham funções, salvo quanto ao subsídio de alimentação, sem prejuízo de poderem optar, quando exerçam funções em regime de requisição, pelos benefícios sociais do lugar de origem.
5 – Constitui encargo da empresa correspondente o pagamento dos montantes resultantes dos números anteriores e do n.º 2 do artigo 6.º, podendo esse encargo ser assumido pelo Estado, por conta da empresa, por decisão das entidades referidas no n.º 1 do presente artigo e através da Direcção-Geral do Tesouro.
6 – (...).» ([14])

O Conselho Consultivo tem, com alguma frequência e já no domínio do Decreto-Lei n.º 464/82, sido confrontado com questões relacionadas com o estatuto jurídico dos gestores públicos ([15]).

O parecer nº 96/85 debruçou-se com algum detalhe sobre tal matéria, analisando, em separado, a relação do gestor com a empresa e a relação do gestor com o Estado ([16]).

No que se refere à relação do gestor com a empresa, concluiu-se que os gestores públicos se assumem, face às empresas onde exercem funções, «como verdadeiros e próprios órgãos destas empresas, às quais estão juridicamente ligados por um acto de nomeação (negócio jurídico unilateral) e uma relação de emprego (não subordinado) ou prestação de serviço, próxima do mandato mas que não se reduz a este contrato».

Quanto ao vínculo que liga os gestores públicos ao Estado distinguiu-se entre os gestores que já tinham anteriormente um vínculo ao Estado e vão exercer as suas novas funções em regime de requisição ou de comissão de serviço e aqueles que não estavam ligados ao Estado por qualquer tipo de vínculo.

«Na primeira hipótese – afirma-se no parecer n.º 96/85 –, mantêm para certos efeitos o mesmo tipo de vínculo ao Estado que já possuíam, isto é, serão considerados, para esses efeitos, agentes funcionários ou agentes não funcionários, conforme pertencessem a uma dessas classificações antes de terem sido requisitados ou nomeados em comissão como gestores públicos. Com efeito, dispõe o n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 464/82 que “aos gestores que desempenhem as suas funções em regime de requisição ou de comissão de serviço, o serviço que prestem na nova situação será considerado como serviço prestado no quadro de origem, com salvaguarda de todos os direitos inerentes”.

«Ao invés, os restantes – tenham ou não celebrado com o Estado contrato formal de mandato ou acordo de gestão – serão sempre agentes administrativos não funcionários (...).»

No caso presente vem pressuposto que funcionários passem a exercer funções na AGT; e, se o fizerem ao nível do conselho directivo, fá-lo-ão, como resulta do disposto nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99 e 5.º do Decreto-Lei n.º 464/82, em regime de requisição ou comissão de serviço ([17]).

5.2. Enunciados os traços mais significativos do estatuto dos gestores públicos, para que remete o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99, é altura de nos referirmos à explicitação do disposto no artigo 26.º do mesmo diploma, sobre o estatuto do pessoal da AGT.

Na falta de diploma regulador do estatuto do pessoal da AGT e de qualquer regulamento interno, regem sobre a matéria as normas dos n.ºs 1 e 2 do mesmo artigo 26.º:

– o pessoal da AGT rege-se por relações jurídicas de emprego público (n.º 1);

– excepcionalmente, e para o desempenho de funções que não envolvam o exercício de poderes de autoridade, pode o pessoal ser vinculado por uma relação jurídica de trabalho individual (n.º 2).

São conhecidos os termos da distinção entre a relação jurídica de emprego público e a relação de trabalho de direito privado.

O regime da função pública ([18]) é essencialmente caracterizado pela atribuição ao trabalhador de uma situação estatutária e regulamentar uniformemente aplicável a quem pertença a um mesmo grupo de pessoal e integre a mesma categoria, a qual é constituída por um conjunto de direitos e deveres que se destinam a garantir a subordinação da actividade profissional aos fins do interesse público que a entidade empregadora visa prosseguir ([19]).

É este carácter estatutário da situação do agente do serviço público, aliás livremente modificável pelo legislador, que distingue radicalmente a relação jurídica de emprego público da relação laboral de natureza privada, em que apenas está em causa a troca da disponibilidade da força do trabalho por uma remuneração, no quadro de uma ampla autonomia contratual individual ([20]).

O conceito de função pública é utilizado na Constituição, onde se enunciam alguns dos princípios materiais enformadores do respectivo regime jurídico (cfr., por exemplo, os artigos 47.º, n.º 2, e 269.º).

Em anotação à primeira destas disposições, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA propendem para o entendimento de que a definição constitucional de função pública corresponde ao sentido amplo que é atribuído à expressão em direito administrativo, designando qualquer actividade exercida ao serviço de uma pessoa colectiva pública (Estado, região autónoma, autarquia local, instituto público, associação pública, etc.), qualquer que seja o regime jurídico da relação de emprego (desde que distinto do regime comum de contrato individual de trabalho), e independentemente do seu carácter provisório ou definitivo, permanente ou transitório ([21]).

E quando no artigo 269.º da Constituição se fala em «trabalhadores da administração pública», esta expressão engloba não apenas os funcionários e agentes administrativos mas também os trabalhadores regidos pelas «leis gerais do trabalho» ([22]).

Desdobrando o conceito de «trabalhador da Administração Pública», afirma-se no parecer n.º 28/99:

«Em suma, a designação “trabalhador”, no quadro de uma relação jurídica de emprego com a Administração Pública, exprime a realidade de quem se coloca à disposição do Estado ou de outra pessoa colectiva pública para prestar uma actividade, mediante retribuição, e em subordinação jurídica e profissional (x1).

«Se o vínculo é instituído através de nomeação e mediante integração num lugar do quadro de um serviço ou organismo, o particular adquire a qualidade de funcionário; se esse vínculo reveste um carácter temporário, ainda que se destine a assegurar o desempenho de funções correntes e próprias de serviço público (não envolvendo embora o preenchimento de um lugar do quadro), o titular é tido como agente administrativo; se o exercício de funções é ainda de carácter temporário, com subordinação jurídica, mas reportado a necessidades transitórias dos serviços, em situações excepcionais ou ocasionais, o trabalhador é vinculado através de contrato de trabalho a termo certo, mantendo-se como trabalhador subordinado num regime de direito privado (e não detém como tal a qualidade de agente administrativo) (x2); se, enfim, de acordo com um regime legal especialmente previsto, um serviço ou organismo puder recrutar trabalhadores em regime de contrato individual do trabalho, para o desempenho de tarefas profissionais de carácter permanente, estes são ainda trabalhadores subordinados de direito privado, não reconduzíveis a qualquer das anteriores qualificações de funcionário ou agente administrativo (x3).»

Mas voltemos à delimitação do conceito «relações jurídicas de emprego público», pelas quais se rege o pessoal da AGT.

Em decisão relativamente recente, o Supremo Tribunal Administrativo definiu a relação jurídica de emprego público como «aquela que se estabelece entre uma pessoa colectiva de direito público e um particular, visando a prestação de um serviço à primeira e a contrapartida económica e social ao segundo, cuja constituição seja disciplinada pelo direito administrativo e em que o ente público está numa posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue e donde resulta um vínculo de subordinação mais ou menos forte» ([23]).

Numa formulação mais ampla, a relação jurídica de emprego público constitui «a relação jurídica pela qual um indivíduo exerce uma actividade sob a autoridade e direcção de uma pessoa colectiva pública, cuja disciplina jurídica, podendo ser jus-privatística ou de Direito Administrativo, se caracteriza sempre por um mínimo denominador comum de regime jus-publicista (-) (que constitui o direito comum do emprego público)» ([24]).

Os comandos e directivas constitucionais existentes sobre esta matéria deixam ao legislador ordinário uma significativa liberdade de conformação da relação jurídica de emprego público quer quanto ao modelo (estatutário ou laboral) quer quando ao respectivo âmbito pessoal (ao nível dos trabalhadores ou das entidades públicas).

Ora, o legislador, «no âmbito da liberdade constitutiva de que goza na delimitação do regime e âmbito da função pública, pode mais ou menos estreitá-lo ou até excluí-lo, com maior ou menor amplitude, em relação a certas entidades ou serviços, ou em relação a determinadas categorias de agentes ou trabalhadores. O que está vedado ao legislador será eliminá-lo ou criar um modelo que não respeite o núcleo essencial do estatuto específico da função pública constitucionalmente estabelecido. Dentro da relação jurídica de emprego público em sentido amplo, distingue-se, assim, o regime da função pública (-), para significar a relação de emprego público regulada por um regime específico de direito público, o direito administrativo.» ([25])

Numa caracterização tópica do regime da função pública, sobressaem os traços seguintes: reserva de lei parlamentar das bases do respectivo regime, unilateralidade na definição do regime e na constituição do vínculo (só o acto de nomeação opera a integração ou inserção na organização administrativa e confere a qualidade de funcionário), regime específicos nas áreas de carreiras e promoções, de responsabilidade, disciplinar e de segurança social ([26]).

Que sentido atribuir então à expressão «relações jurídicas de emprego público», utilizada no n.º 1 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro?

Tal expressão é utilizada no contexto da definição do regime de pessoal dos trabalhadores da AGT.

O legislador prevê no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 376/99 um regime-regra e um regime excepcional: por regra, o pessoal da AGT rege-se por relações jurídicas de emprego público (n.º 1); excepcionalmente, e para o desempenho de funções que não envolvam o exercício de poderes de autoridade, pode o pessoal ser vinculado por uma relação jurídica de trabalho individual (n.º 2).

O teor literal das expressões utilizadas (elemento gramatical) e o respectivo contexto (elemento sistemático) sugerem que o legislador utiliza a expressão relação jurídica de emprego público na formulação estrita atrás enunciada, no sentido, portanto, de uma relação de emprego público regulada por um regime específico de direito público, o direito administrativo, o vulgarmente chamado regime da função pública ([27]).

Esta conclusão é reforçada, por um lado, pelo regime de transição de pessoal previsto no artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 376/99 – onde, entre o mais, se dispõe que o pessoal afecto aos serviços extintos mantém-se nos novos serviços da AGT (n.º 5) e que tal pessoal, salvo requerimento em contrário, poderá, se pertencer a carreiras de regime geral, transitar para os quadros dos novos serviços da AGT, com observância do disposto do disposto nos artigos 49.º e 51.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, e, se pertencer a carreiras específicas, continuar a exercer funções naqueles serviços em regime de destacamento ou de requisição (n.º 5) – e, por outro, pelo facto de se restringir aos funcionários a possibilidade de desempenharem funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99).

Assentemos, pois, em que, nos termos do n.º 1 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, por regra, o pessoal da AGT rege-se pelo regime da função pública ([28]).

O enunciado da consulta pressupõe que funcionários tenham passado a «desempenhar funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço»; interessa, pois, analisar os mecanismos de mobilidade previstos quer a nível geral quer no âmbito do próprio diploma que cria a AGT.

A definição do regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública consta do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro ([29]).

Este diploma aplica-se, designadamente, aos serviços e organismos da administração central, bem como aos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos (artigo 2.º, n.º 1).

A modificação da relação jurídica de emprego está regulada no Capítulo III do Decreto-Lei n.º 427/89 (artigos 22.º a 27.º), podendo assumir as seguintes modalidades: nomeação em substituição (artigo 23.º), nomeação em comissão de serviço extraordinária (artigo 24.º), transferência (artigo 25.º), permuta (artigo 26.º), requisição e destacamento (artigo 27.º).

Esta última disposição estabelece:

«Artigo 27º
(Requisição e destacamento)

1 – Entende-se por requisição e destacamento o exercício de funções a título transitório em serviço ou organismo diferente daquele a que pertence o funcionário ou agente, sem ocupação de lugar do quadro, sendo os encargos suportados pelo serviço do destino, no caso da requisição, e pelo serviço de origem, no caso do destacamento.
2 – A requisição e o destacamento fazem-se para a categoria que o funcionário ou agente já detém.
3 – A requisição e o destacamento fazem-se por períodos até um ano, prorrogáveis até ao limite de três anos.
4 – Decorrido o prazo previsto no número anterior, o funcionário ou agente regressa obrigatoriamente ao serviço de origem, não podendo ser requisitado ou destacado para o mesmo serviço durante o prazo de um ano.
5 – A requisição e o destacamento não têm limite de duração nos casos em que, de acordo com a lei, as funções só possam ser exercidas naqueles regimes.
6 – À requisição e ao destacamento á aplicável o disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 25.º» ([30])

A requisição e o destacamento são instrumentos de mobilidade que têm, em geral, o mesmo regime jurídico com um único traço distintivo – no caso da requisição, os encargos são suportados pelo serviço de destino e, no do destacamento, são-no pelo serviço de origem ([31]).

O âmbito pessoal da consulta reporta-se a trabalhadores que têm, no serviço de origem, a qualidade de «funcionários públicos».

Não interessa, pois, ao objecto do parecer analisar, a partir do disposto no n.º 1 da disposição citada, a questão do âmbito pessoal da requisição e do destacamento ([32]).

Interessa, sim, conhecer o regime específico de mobilidade de pessoal previsto, para a AGT, no artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, onde, designadamente, se dispõe:

«1 – Os funcionários do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, poderão desempenhar funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço, com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, designadamente de prestações suplementares, considerando-se, para todos os efeitos, o período de requisição, destacamento ou comissão como tempo de serviço prestado no lugar de origem.
2 – Os trabalhadores da AGT poderão ser chamados a desempenhar funções no Estado, em institutos públicos ou em autarquias locais, bem como em empresas públicas, em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço, nos termos da legislação em vigor.»

A singularidade do regime aqui previsto ([33]), em confronto com o decorrente do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, incide nos âmbitos material e subjectivo dos respectivos mecanismos de mobilidade de pessoal: por um lado, prevê-se que as situações funcionais de exercício transitório em organismo ou serviço diferente abranjam, não apenas a requisição e o destacamento, mas também a comissão de serviço (sem que esta se circunscreva aos casos de comissão extraordinária de serviço a que se refere o artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 427/89); por outro, admite-se que a intercomunicação de pessoal se efectue entre o Estado, os institutos públicos, as autarquias locais e as empresas públicas e a AGT, bem como entre esta e aqueles, extravasando o âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 427/89, que se reporta apenas ao pessoal dos organismos e serviços da administração central e dos institutos públicos ([34]).

No entanto, no plano de correspondência entre as disposições dos dois diplomas, o n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 376/99, ao permitir a requisição, o destacamento e a comissão de serviço para o exercício de funções na AGT de pessoal oriundo da administração central e da administração indirecta do Estado, refere-se apenas a funcionários, e não diverge do campo de aplicação próprio do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 427/89, segundo uma interpretação actualista deste normativo.

Estando, enfim, em causa o pagamento de subsídios de férias e de Natal, não podemos deixar de convocar as normas mais relevantes do quadro legal vigente sobre tal matéria.

7.1. O Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, estabelece o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos ([35]).

O pessoal abrangido por este diploma tem direito, em cada ano civil, a um período de férias calculado de acordo com as regras fixadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 2.º

O direito a férias adquire-se com a constituição da relação jurídica de emprego público, vence-se no dia 1 de Janeiro de cada ano e reporta-se, em regra, ao serviço prestado no ano civil anterior (n.ºs 4 e 6 do mesmo artigo 2.º).

Sobre a retribuição das férias, importa conhecer o disposto nos artigos 4.º e 15.º, pois é nas suas disposições que se arrimam as tomadas de posição da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da AGT, respectivamente.

«Artigo 4.º
Retribuição durante as férias

1 – Durante o período de férias, o funcionário ou agente é abonado das remunerações a que teria direito se se encontrasse em serviço efectivo, à excepção do subsídio de refeição.
2 – (...)
3 – Além das remunerações mencionadas no n.º 1, o funcionário ou agente tem ainda direito a subsídio de férias nos termos da legislação em vigor, calculado através da multiplicação da remuneração diária pelo coeficiente 1,365.
4 – O período de férias relevante, em cada ano civil para efeitos do abono do subsídio de férias não pode exceder 22 dias úteis.
5 – Nos casos previstos no artigo anterior, o pagamento do subsídio de férias é efectuado no mês de Junho ou em conjunto com a remuneração mensal no mês anterior ao do gozo das férias, quando a aquisição do respectivo direito ocorrer em momento posterior.» ([36])

«Artigo 15.º
Férias em caso de comissão de serviço e requisição em entidades sujeitas a regime diferente do da função pública

1 – O funcionário ou agente que seja autorizado a exercer funções em comissão de serviço ou requisição em entidades sujeitas a regime diferente do vigente na função pública deve gozar as férias a que tenha direito antes do início da comissão de serviço ou requisição.
2 – Quando não seja possível gozar férias nos termos previstos no número anterior, tem direito a receber, nos sessenta dias subsequentes ao início da comissão de serviço ou da requisição, a remuneração correspondente ao período de férias não gozado e o respectivo subsídio, se ainda o não tiver percebido.
3 – Para além do disposto nos números anteriores, o funcionário ou agente tem direito a receber, nos 60 dias subsequentes ao início de qualquer daquelas situações, uma remuneração correspondente ao período de férias relativo ao tempo de serviço prestado nesse ano, bem como o subsídio de férias correspondente.
4 – O funcionário ou agente que, no ano de regresso ao serviço, após a comissão de serviço ou requisição, apresentar documento comprovativo de que não gozou, nesse ano, a totalidade ou parte das férias tem direito, respectivamente, aos dias de férias que lhe cabem nos termos do artigo 2.º, n.º 1, ou aos dias restantes, não podendo verificar-se em qualquer caso duplicação de férias ou dos correspondentes abonos.»

Em suma, durante o período de férias, o funcionário é abonado das remunerações a que teria direito se se encontrasse em serviço efectivo (com excepção do subsídio de refeição), tendo ainda direito a subsídio de férias calculado através da multiplicação da remuneração diária pelo coeficiente 1,365.

O subsídio de férias é pagável por inteiro no mês de Junho (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro), sendo, em princípio, da responsabilidade da entidade onde o serviço é prestado no momento em que o subsídio é devido ([37]).

Se o funcionário for autorizado a exercer funções em comissão de serviço ou requisição em entidade também sujeita ao regime da função pública, o pagamento do subsídio de férias será efectuado, na sua totalidade, pela entidade de destino ([38]).

Se, pelo contrário, o funcionário passa a exercer funções em comissão de serviço ou requisição em entidade sujeita a regime diferente do vigente na função pública, aplica-se o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 100/99 – gozo de férias ou recebimento da remuneração correspondente ao período de férias não gozado e do respectivo subsídio, se ainda o não tiver recebido.

7.2. Quanto ao subsídio de Natal, e em termos semelhantes aos referidos para o subsídio de férias, rege o Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, diploma igualmente aplicável aos funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos publicos (artigo 1.º).

O subsídio de Natal é pagável em Novembro e tem montante igual à remuneração mensal a que se tenha direito no dia 1 daquele mês (artigo 2.º, n.º 1).

Os artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 496/80 estabelecem:

«Artigo 5.º

1 – No ano em que se verifique uma suspensão de funções durante a qual não seja abonado vencimento, o montante do subsídio equivalerá a tantos duodécimos quantos os meses completos de serviço prestados nesse ano.
2 – Nos casos previstos no número anterior, o subsídio será abonado com o último vencimento pago ou, em caso de impossibilidade, nos sessenta dias subsequentes, e calcular-se-á com base na remuneração auferida à data da suspensão se o trabalhador não estiver em efectividade em 1 de Novembro.

Artigo 6.º

Aos funcionários e agentes que, em comissão de serviço ou requisição, forem chamados a exercer funções em entidades submetidas a um regime diferente do vigente na função pública será aplicável a disciplina prevista no artigo anterior, salvo se tiverem optado pelo estatuto remuneratório do lugar de origem.»

O subsídio de Natal é, portanto, pago em Novembro de cada ano e tem montante igual à remuneração mensal a que se tem direito no dia 1 daquele mês.

Por regra, deve ser pago pela entidade a quem o respectivo titular preste serviço no momento em que o subsídio é devido ([39]).

No caso de funcionário que exerça funções em regime de requisição ou de comissão de serviço em entidade submetida ao regime jurídico da função pública, a esta entidade competirá processar e pagar o subsídio de Natal.

Se o funcionário passar a exercer funções em regime de requisição ou de comissão de serviço em entidade submetida a um regime diferente do vigente na função pública, aplicar-se-á a disciplina prevista no artigo 5.º: salvo opção pelo estatuto remuneratório do lugar de origem, o montante do subsídio a pagar pelo serviço de origem será equivalente a tantos duodécimos quantos os meses completos de serviço ali prestado; quanto ao prestado no serviço de destino, aplicar-se-á o regime jurídico a que se encontra submetida a respectiva entidade.

É altura de procurarmos concretizar a(s) resposta)s) à questão formulada – trata-se de saber qual a entidade a quem compete pagar os subsídios de férias e de Natal devidos a funcionários que passaram a prestar serviço na Administração-Geral Tributária.

Temos, à partida, um dado conhecido, que importa enfatizar – a situação de funcionário, sujeito portanto a um regime de função pública, de quem passa a desempenhar funções na AGT.

Temos, depois, variáveis que deverão ser ponderadas.

Por um lado, o exercício de funções na AGT poderá ser feito em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro).

Por outro, conforme as funções que assumir na AGT, o funcionário poderá:

(i) ficar, sem prejuízo do disposto no diploma orgânico da AGT, sujeito ao Estatuto dos Gestores Públicos, se na AGT passar a exercer funções de presidente ou de membro do conselho directivo (artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99);

(ii) ficar vinculado à AGT – e esta será mesmo a situação normal –, por uma relação jurídica de emprego público, rectius, nos termos atrás referidos, (continuar a) ficar submetido ao regime da função pública (artigo 26.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99) ([40]).

8.1. Os funcionários chamados a exercer as funções de presidente ou de membro do conselho directivo da AGT ficam, nos termos do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99, sujeitos ao Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, sem prejuízo do disposto naquele diploma.

Esta ressalva abrange a natureza jurídica da AGT e a circunstância de nesta vigorar, como regime jurídico regra, o regime vigente na função pública.

Assim, uma vez que a AGT não é uma «entidade sujeita a regime diferente do vigente na função pública» não se aplicam os artigos 15.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 5.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, mas sim o regime geral constante destes diplomas – competirá à AGT suportar os encargos com os subsídios de férias e de Natal devidos a funcionários que nela passam a exercer as funções de presidente ou membro do conselho directivo.

Poderá, é certo, objectar-se que, não obstante o regime de pessoal vigente na AGT ser o regime da função pública, o presidente e os membros do conselho directivo ficam sujeitos ao Estatuto dos Gestores Públicos, portanto a um regime diverso do da função pública.

Todavia, importa lembrar que, vindo pressuposta a qualidade de funcionário dos membros dos conselho directivo da AGT, os mesmos irão exercer as novas funções em regime de requisição ou de comissão de serviço e, como vimos, «mantêm, para certos efeitos, o mesmo tipo de vínculo ao Estado que já possuíam, isto é, serão considerados para esses efeitos agentes funcionários» ([41]).

Um desses efeitos reside no facto de que os funcionários que passam na AGT a exercer funções, designadamente no conselho directivo, mantêm a garantia do seu lugar de origem e os direitos nele adquiridos, considerando-se para todos os efeitos, o período de requisição ou comissão como tempo de serviço prestado no lugar de origem (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99).

Ademais, a aplicação do Estatuto dos Gestores Públicos é feita sem prejuízo no Decreto-Lei n.º 376/99 (seu artigo 9.º) e, deste diploma, ressalta a prevalência, na AGT, do regime da função pública, com reflexos, no que ora interessa frisar, no regime de pagamento dos subsídios de férias e de Natal.

Por fim, resulta do próprio Estatuto dos Gestores Públicos que constitui encargo da AGT o pagamento dos montantes relativos aos subsídios de férias e de Natal.

Na verdade, por aplicação do artigo 7.º, n.º 3, de tal diploma, o presidente e os membros do conselho directivo da AGT têm direito a 30 dias de férias e ao correspondente subsídio de férias e a receber, no mês de Dezembro, um subsídio de Natal, no montante equivalente ao da remuneração mensal que então aufiram.

E por força do disposto no n.º 5 dos mesmos artigo e diploma, o pagamento do subsídio de férias e do subsídio de Natal constitui encargo da Administração-Geral Tributária, o qual, todavia, pode ser assumido pelo Estado, por conta da AGT, por despacho do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública e através da Direcção-Geral do Tesouro (cfr. artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99).

Em conclusão, o regime-regra por que se rege o pessoal da AGT – o regime da função pública –, a natureza jurídica da mesma AGT e o disposto no Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro (Estatuto dos Gestores Públicos), conjugam-se no sentido de dever ser atribuído à Administração-Geral Tributária o encargo com o pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos funcionários que nela passem a exercer as funções de presidente ou de membro do conselho directivo.

8.2. Analisada a questão dos funcionários que passam a exercer funções como membros do conselho directivo, vejamos a situação dos funcionários que, em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço, passam a desempenhar funções noutros serviços da AGT.

Cremos não se justificarem, nesta parte, as hesitações com que deparamos na situação anterior.

Nos termos gerais (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro) os encargos originados pela requisição e destacamento são suportados pelo serviço de destino, no caso da requisição, e pelo serviço de origem, no caso de destacamento.

Assim, os encargos com funcionários que, na AGT, passem a exercer funções em regime de destacamento, são suportados pelo serviço de origem.

Por seu turno, os encargos com funcionários que, na AGT, passem a exercer funções em regime de requisição ou de comissão de serviço, são suportados pelo serviço de destino, isto é, pela própria Administração-Geral Tributária.

Só não seria assim se tivéssemos concluído que a AGT era (é) uma entidade sujeita a regime diferente do vigente na função pública. Chegámos, porém, à conclusão de que o pessoal da AGT rege-se pelo regime da função pública.

Logo, tendo um funcionário sido autorizado a exercer funções em regime de requisição ou de comissão de serviço numa entidade (a AGT) sujeita também ela ao regime de pessoal vigente na função pública, também aqui não será aplicável, quanto ao pagamento dos subsídios de férias e de Natal, o disposto nos artigos 15.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 5.º do Decreto-Lei n.º 496/80, mas sim o regime geral do pagamento de tais subsídios ([42]).

Em suma, compete à Administração-Geral Tributária pagar os subsídios de férias e de Natal dos funcionários que, em regime de requisição ou de comissão de serviço, nela passem a desempenhar funções.

Em face do exposto, conclui-se:

1. A Administração-Geral Tributária, criada pelo Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, é uma pessoa colectiva de direito público, qualificável como instituto público, na espécie de serviço personalizado, cujo pessoal se rege pelo regime vigente na função pública;

2. Os funcionários do Estado, de institutos públicos e das autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, poderão desempenhar funções na AGT em regime de requisição, destacamento ou de comissão de serviço (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 376/99);

3. Os funcionários que, em regime de requisição ou de comissão de serviço passem a desempenhar as funções de presidente do conselho directivo ou de membro do conselho directivo da Administração-Geral Tributária ficam, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 376/99, sujeitos ao Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro;

4. O pagamento dos subsídios de férias e de Natal devidos ao presidente e demais membros do respectivo conselho directivo constitui encargo da Administração-Geral Tributária (artigos 7.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, 9.º do Decreto-Lei n.º 376/99, 4.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 2.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro);

5. Os funcionários que, em regime de requisição ou de comissão de serviço, passem a desempenhar funções na AGT, que não as referidas na conclusão 3, continuam sujeitos ao regime vigente na função pública;

6. Compete à Administração-Geral Tributária pagar os subsídios de férias e de Natal dos funcionários referidos na conclusão anterior (artigos 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, 4.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, e 2.º do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro);

7. Os encargos com funcionários que, na AGT, passem a exercer funções em regime de destacamento, são suportados pelo serviço de origem (artigo 27.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro).

([1]) Ofício n.º 2428, de 6 de Julho de 2001, com a epígrafe «Subsídios de férias e de Natal devidos a funcionários públicos a prestar serviço na AGT», entrado na Procuradoria-Geral da República a 9 de Julho de 2001, o qual é acompanhado de pareceres elaborados na Administração-Geral Tributária e no Gabinete Jurídico e de Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças.
Enunciada em termos gerais, a questão pressupõe a existência de situações de transição, em que o funcionário passa a prestar serviço em entidade diversa daquela em que o vinha fazendo; ela surgiu, aliás, com referência ao presidente do conselho directivo da Administração-Geral Tributária, funcionário do Ministério das Finanças até tomar posse do novo cargo, o que aconteceu em 1 de Maio de 2000, data da entrada em funcionamento da AGT.
([2]) Cfr. parecer de 20 de Novembro de 2000, aprovado em reunião do Conselho Directivo da Administração-Geral Tributária, de 27 de Novembro seguinte, e parecer de 20 de Fevereiro de 2001.
([3]) Parecer n.º 88/00, de 22 de Dezembro de 2000, elaborado no Gabinete Jurídico e do Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, que obteve a concordância do Secretário-Geral.
([4]) Como elementos relevantes de alteração, é possível identificar os seguintes: Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro, que aprova a Lei Orgânica do Ministério das Finanças, depois objecto de rectificações (Declarações de Rectificação n.ºs 14-C/96 e 16-Q/96, Diário da República, I-A série, respectivamente, n.º 227, 3.º Supl., de 30 de Setembro, e n.º 302, 4.º Supl., de 31 de Dezembro) e de alterações pelos Decretos-Leis n.º 107/97, de 8 de Maio, e n.º 21/99, de 28 de Janeiro; Despacho do Ministro das Finanças n.º 6387/97, de 22 de Agosto, que cria um grupo de trabalho para a reforma da Administração Tributária, o qual, no ano seguinte, apresenta o relatório «Uma administração tributária para o século XXI» (publicado em Trabalhos Preparatórios da Reforma da Administração Tributária, Ministério das Finanças, Lisboa, 1999, pág. 89 e segs.).
As alterações incidiram também sobre aspectos substantivos e processuais do Direito Tributário – cfr., a título exemplificativo, a Lei n.º 41/98, de 4 de Agosto, que autorizou o Governo «a aprovar uma lei geral tributária donde constem os grandes princípios substantivos que regem o direito fiscal português» (n.º 1 do artigo 1.º); o Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, que, ao abrigo da autorização legislativa referida, aprovou a Lei Geral Tributária; o Decreto-Lei n.º 472/99, de 8 de Novembro, que adaptou vários códigos tributários à Lei Geral Tributária, e o Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro, que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário.
([5]) A expressão é de JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Almedina, 2000, pág. 242. Cfr. também ANTÓNIO LIMA GUERREIRO, Lei Geral Tributária Anotada, Editora Rei dos Livros, pág. 38.
([6]) Reestruturada pelo Decreto-Lei n.º 249/98, de 18 de Agosto.
([7]) Cujo estatuto jurídico foi definido pelo Decreto-Lei n.º 321/97, de 26 de Novembro.
([8]) Informação prestada pela AGT confirma que não foi, até ao momento, editado qualquer dos instrumentos normativos referidos nos n.ºs 1, 3 e 4 deste dispositivo.
([9]) Não era este o modelo pretendido pelo Grupo de Trabalho criado pelo Despacho n.º 6378/97 do Ministro das Finanças. As preferências do Grupo iam no sentido de um instituto público de natureza para-empresarial (à semelhança, por exemplo, do Instituto Nacional de Estatística, do Instituto do Emprego e Formação Profissional ou do Instituto de Seguros de Portugal), com sujeição às regras de tutela económica e financeira estabelecidas no artigo 13.º do Estatuto das Empresas Públicas, aplicação das regras da contabilidade industrial, controlo essencialmente interno das despesas, mantendo-se a sujeição a controlo sucessivo e a auditorias do Tribunal de Contas e sujeição das relações laborais ao regime jurídico do contrato individual de trabalho (v., para mais desenvolvimentos, Trabalhos Preparatórios da Reforma da Administração Tributária, cit., págs. 96-98).
([10]) Neste sentido, expressamente, v. os relatórios (e anexos) do grupo de trabalho de “análise da situação e enquadramento organizacional dos Institutos Públicos”, presidido por VITAL MOREIRA, disponíveis no sítio <http://www.mreap.gov.pt/docs/inst>.
([11]) Como dissemos, não foram, até ao momento, editados, sobre esta matéria, regulamentos internos. Estes, porém, deverão, sob pena de ilegalidade, manter-se dentro dos limites fixados pelo Decreto-Lei n.º 376/99 ou pelo estatuto do pessoal previsto no n.º 3 do seu artigo 26.º mas também não editado.
([12]) Adiante (ponto n.º 5.2.) precisaremos o sentido a atribuir a esta expressão.
([13]) O Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas. Sobre alterações operadas por este diploma, v., do Conselho Consultivo, o parecer n.º 2/2000, de 6 de Abril de 2000 não publicado, mas objecto de directiva do Procurador-Geral da República, emitida ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, do Estatuto do Ministério Público (Diário da República, II série, n.º 177, de 2 de Agosto de 2000).
([14]) No n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, prevê-se que a exoneração do gestor público dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.
([15]) É possível referir, por ex., os pareceres n.ºs 48/85 e 59/85, ambos de 25 de Julho de 1985 (inéditos), n.º 96/85, de 5 de Dezembro de 1985 (inédito), n.º 14/93, de 20 de Maio de 1993 (Diário da República, II série, n.º 3, de 4 de Janeiro de 1997) e n.º 40/98, de 24 de Setembro de 1998 (Diário da República, II série, n.º 90, de 14 de Abril de 1999).
([16]) Pontos n.ºs 14.1 e 14.2, respectivamente. No mesmo sentido, v. o parecer n.º 40/98, ponto III-2. Retomamos aqui o sentido e o teor destes precedentes.
([17]) Refira-se, a este propósito, que o Decreto-Lei n.º 729/74, de 20 de Dezembro, dispõe que os «funcionários públicos ou administrativos que forem designados como administradores por parte do Estado ou de corpos administrativos junto de qualquer empresa servirão nesses cargos em comissão de serviço público». Também o Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que, como dissemos (nota 13), estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas, dispõe que os funcionários do Estado podem «exercer funções de carácter específico nas empresas públicas, em comissão de serviço» (artigo 17.º, n.º 1).
([18]) Seguimos, nesta parte, muito de perto, o parecer do Conselho Consultivo n.º 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000 (Diário da República, II série, n.º 28, de 2 de Fevereiro de 2001, ponto 8).
([19]) A especificidade do regime da função pública manifesta-se em vários aspectos característicos, abrangendo, designadamente, os regimes de recrutamento e selecção, de carreiras e promoções, de dependência hierárquica, o regime disciplinar, o regime de remuneração e de segurança social e o regime de estabilidade estatutária da relação de emprego (assim, J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 945)
([20]) Assinala-se, em todo o caso, uma moderna tendência para a laboralização do direito da função pública, quer mediante a aplicação directa de regimes privatísticos a pessoas colectivas de direito público, quer mediante o reconhecimento de direitos de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público (cfr. a Lei n.º 23/98, de 26 de Maio e, antes, o Decreto-Lei n.º 45-A/84, de 3 de Fevereiro).
([21]) Ob. cit., pág. 264. No mesmo sentido, JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo, vol. I, Coimbra, 1985, pág. 7.
([22]) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 945, e ANA FERNANDA NEVES, “A Privatização das Relações de Trabalho na Administração Pública”, em Os Caminhos da Privatização da Administração Pública, Stvdia Ivridica, 60, Universidade de Coimbra/Coimbra Editora, 2001, pág. 181 e nota 137.
(x1) No sentido de que a expressão “trabalhadores” usada no artigo 4.º, n.º 1, da Lei Orgânica da Assembleia da República abrange todos os funcionários e agentes que prestem serviço nesse organismo, pronunciou-se o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 113/84, votado na sessão de 3 de Fevereiro de 1985.
(x2) Trata-se de um regime de direito privado modelado por preceitos de direito público, mas que não é suficiente, segundo a lei, para a caracterização como agente administrativo (artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro).
(x3) A Administração poderá celebrar ainda contratos de prestação de serviços para a execução de trabalhos com carácter não subordinado, entendendo-se como tal o trabalho que, sendo prestado com autonomia, se caracteriza por não se encontrar sujeito à disciplina e hierarquia da entidade contratante, nem implicar o cumprimento do horário de trabalho. Esses contratos poderão revestir a modalidade de contrato de tarefa, quando tenham por objecto a execução de trabalhos específicos de natureza excepcional, e de contrato de avença, quando tenham por objecto prestações sucessivas no exercício de profissão liberal, mas em qualquer dos casos só podem ser celebrados quando o serviço ou organismo não disponha de funcionários e agentes com qualificações adequadas e, na hipótese de contrato de tarefa, também quando não for possível o recurso ao contrato de trabalho a termo certo [cfr. as disposições conjugadas dos artigos 10.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho (na redacção ao Decreto-Lei n.º 25/89, de 26 de Maio) e 17.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 41/84, de 2 de Fevereiro (na redacção do Decreto-Lei n.º 299/85, de 29 de Julho)].
([23]) Acórdão de 5 de Maio de 1998, Acórdãos Doutrinais, n.º 446, 1999, pág. 164.
([24]) ANA FERNANDA NEVES, “A Privatização das Relações...”, cit., pág. 187.
([25]) MARIA FERNANDA MAÇÃS, “A Relação Jurídica de Emprego Público – Tendências Actuais”, em Novas Perspectivas de Direito Público, IGAT – Inspecção-Geral da Administração do Território, Abril de 1999, pág. 13.
([26]) V., para mais desenvolvimentos, FERNANDA MAÇÃS, loc. cit., pág. 8 e seguintes.
([27]) Neste sentido estrito, função pública compreende «os trabalhadores subordinados de uma pessoa colectiva de direito público cuja relação jurídica de trabalho é conformada por um especifico regime jurídico, o dito regime jurídico da função pública», caracterizado pelos tópicos referidos no texto, os quais obtêm expressão legal, principalmente nos seguintes diplomas: Decretos-Leis n.º 184/89, de 2 de Junho, n.º 427/89, de 7 de Dezembro, n.º 204/98, de 11 de Julho, n.º 248/85, de 15 de Julho, n.º 265/88, de 28 de Julho, n.º 363-A/89, de 17 de Outubro, n.º 100/99, de 31 de Março, n.º 496/80, de 20 de Outubro, n.º 259/98, de 18 de Agosto, e n.º 24/84, de 12 de Maio (cfr. ANA FERNANDA NEVES, “Relação jurídica de emprego público na Constituição: movimento de auto-semelhança”, em Perspectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976, Coimbra Editora, 1998, pág. 863).
([28]) V., neste sentido, o Anexo I ao relatório final do grupo de trabalho de “análise da situação e enquadramento organizacional dos Institutos Públicos”, presidido por VITAL MOREIRA.
([29]) O Decreto-Lei n.º 427/89 foi sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de Outubro, pela Lei n.º 19/92, de 13 de Agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 175/95, de 21 de Julho, 102/96, de 31 de Julho, e 218/98, de 17 de Julho.
([30]) O artigo 25.º (Transferência) do Decreto-Lei n.º 427/89, estatui nos n.ºs 2 e 3:
«2 – Da transferência não pode resultar o preenchimento de vagas postas a concurso à data da emissão do despacho que a defere ou determina.
3 – A transferência faz-se a requerimento do funcionário ou por conveniência da Administração, devidamente fundamentada e com o acordo do interessado, no caso de mudança do município de origem.»
([31]) «A ideia mestra do conceito de destacamento é a de cessão gratuita e transitória de pessoal determinada pelo interesse público» (JOÃO ALFAIA, ob. cit., pág. 229).
([32]) V., sobre tal questão, JOSÉ RIBEIRO e SOLEDADE RIBEIRO, A Relação Jurídica de Emprego na Administração Pública, Almedina, Coimbra, 1994, págs. 55 e 47, e, desenvolvidamente, o parecer do Conselho Consultivo n.º 28/99, ponto n.º 7.
([33]) Seguimos, de novo, com adaptações de circunstância, o parecer n.º 28/99, ponto n.º 10.
([34]) A mobilidade entre funcionários da administração local e da administração central está especialmente regulada no Decreto-Lei n.º 175/98, de 2 de Julho, que permite designadamente, ainda que em termos mais restritivos do que os previstos no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 427/89, a requisição e o destacamento de funcionários autárquicos para a administração central.
Por sua vez, a requisição de trabalhadores de empresas do sector público por parte de organismos ou serviços da Administração Pública está contemplada no Decreto-Lei n.º 485/76, de 21 de Junho, e encontra-se circunscrita a gestores e técnicos.
([35]) O Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, foi alterado pela Lei n.º 117/99, de 11 de Agosto (por apreciação parlamentar), e pelos Decretos-Leis n.ºs 70-A/2000, de 11 de Maio, e 157/2001, de 11 de Maio.
([36]) O artigo 3.º estabelece que no ano civil de ingresso, o funcionário ou agente tem direito, após um período de 60 dias de prestação efectiva de serviço, a 6 dias úteis de férias.
([37]) Neste sentido, os pareceres do Conselho Consultivo n.º 156/83, de 13 de Outubro de 1983 (ponto 4.4.), n.º 47/92, de 9 de Julho de 1993 (ponto II.5.) (Diário da República, II série, n.º 76, de 31 de Março de 1994).
([38]) O destamento tem, como se viu, um regime específico.
([39]) Neste sentido, e já no domínio do Decreto-Lei n.º 496/80, o parecer n.º 156/83, citado na nota 37.
([40]) A admitir-se, será, porventura, negligenciável, a hipótese de um funcionário passar a exercer funções na AGT em regime de contrato individual de trabalho. Tal hipótese não está expressamente prevista no Decreto-Lei n.º 376/99 e, a verificar-se, não estaríamos já no campo da mobilidade funcional mas perante uma sucessão de vínculos de natureza diferente.
([41]) Pareceres n.ºs 96/85 e 40/98, atrás citados (ponto n.º 5.1.).
([42]) Cfr., sobre estas matérias, JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais..., cit., 2º volume, págs. 935-946, e PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, Coimbra Editora, 1999, págs. 362-369.