Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00000115
Parecer: P000341989
Nº do Documento: PPA19900125003400
Descritores: GUARDA FLORESTAL AUXILIAR
AGENTE ADMINISTRATIVO
DIUTURNIDADES
POLÍCIA FLORESTAL
REGIME FLORESTAL
Área Temática:DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.
Ref. Pareceres:P000201975
P000191976
P000411979
P000371982
P001271983
Legislação:DL 330/76 DE 1976/05/07 ART1 N1 N3.; DL 39931 DE 1954/11/24 ART48.; D DE 1901/12/24 ART25 ART26 ART27 ART28 ART29 ART31.; D DE 1903/12/24 ART253 ART261 ART268 ART276 ART270 ART271 ART272 ART274 ART277.; D 12625 DE 1926/11/03.
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1 - Constituem funções do Estado a prossecução das finalidades de utilidade publica inerentes a instituição do regime florestal, bem como a definição do regime, fomento e policia das matas não pertencentes ao Estado;
2 - Nas propriedades pertencentes as autarquias locais, a pessoas colectivas de utilidade publica e a particulares submetidas ao regime florestal, exercem funções os guardas florestais auxiliares em numero que for determinado no respectivo decreto de submissão;
3 - Os guardas florestais auxiliares são nomeados pelo director-geral das Florestas, e apenas por acto deste cessam a sua actividade por falta de cumprimento de dever, e devem reunir os mesmos requisitos de nomeação que os guardas florestais do quadro;
4 - Os guardas florestais auxiliares, uma vez prestado o juramento perante o juiz, tem a mesma qualidade de agentes de policia florestal que os guardas florestais do quadro, usando fardamento identico ao destes;
5 - No exercicio das actividades de policia florestal, os guardas florestais auxiliares estão subordinados ao administrador florestal, integrando-se deste modo, na estrutura hierarquica dos serviços de administração florestal, que sobre eles exercem tambem a acção disciplinar;
6 - Desempenhando a actividade na execução das atribuições do Estado no dominio de intervenção do regime florestal, e subordinados, no dominio das funções policiais, aos orgãos da Administração, os guardas florestais auxiliares, mesmo os que exerçam actividade em propriedades particulares, tem a qualidade de agentes administrativos;
7 - Consequentemente, integram-se no ambito pessoal de aplicação do artigo 1, n 3, do Decreto-Lei n 330/76, de 7 de Maio.

Texto Integral:
SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DA AGRICULTURA,
EXCELÊNCIA:



1. Em requerimento dirigido a Sua Excelência o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, alguns guardas florestais auxiliares, "em serviço numa propriedade expropriada em 1975",vêm solicitar que o tempo de serviço prestado no prédio rústico,"até à sua nacionalização", lhes seja contado para efei tos de concessão de diuturnidades, nos termos do Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio.

Face à posição desfavorável da Direcção-Geral das Florestas, e tendo em consideração a especificida de da situação e o estatuto híbrido do aludido pes soal, dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer sobre a matéria.

Cumpre, pois, emiti-lo.



2. Os requerentes (1 invocaram como fundamento o exercí cio de funções como guardas florestais auxiliares prestado na propriedade denominada "Granja de Penha Garcia", anteriormente à expropriação deste prédio através da Portaria nº 776/75, de 27 de Dezembro, nos termos do Decreto-Lei nº 406-A/75, de 29 de Junho.

Segundo referem, não obstante o prédio onde exerceram funções ser pertença de um particular e não do Estado, a natureza do vínculo que os ligava à Administração, aferido pelo regime de trabalho funcional a que estavam sujeitos, integrava-os nos Serviços Florestais do Estado, como agentes da Administração Pública.

Obedecendo à hierarquia dos respectivos serviços, sendo nomeados pela Administração mediante regras de recruta mento por esta estabelecidas, tendo funções, direitos e obrigações idênticas aos guardas florestais e estando sujeitos ao regime disciplinar do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, os requerentes consi deram terem sido sempre, como guardas florestais auxi liares , agentes administrativos sujeitos ao regime do funcionalismo público, com direito a que todo o tempo de serviço exercido naquela qualidade lhes seja contado para efeitos e processamento de diuturnidades nos ter mos do Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio (2 .

A Direcção-Geral das Florestas (3 considerando que "a posição jurídica dos guardas florestais auxiliares é pouco clara e ambígua, tornando-se por vezes difícil propor uma solução para situações concretas que surjam e que implicam a análise do respectivo 'estatuto labo ral'", pronunciou-se desfavoravelmente, não encontrando na relação de funções as características fundamentais da qualificação como agentes administrativos, desde logo o exercício da actividade ao serviço de pessoa colectiva de direito público, uma vez que os guardas florestais auxiliares exerciam a sua actividade ao serviço e sob a direcção dos proprietários dos prédios.


3. Este breve enunciado de posições aponta já a necessária metodologia de abordagem - num primeiro momento ca racterizar a posição jurídica do guarda florestal auxiliar essencialmente através da análise do conteúdo de funções que lhe for próprio, do sistema de nomeação, cessação de funções, subordinação e regime disciplinar, e, num segundo momento, apurar se essas características participam dos elementos fundamentais do conceito de agente administrativo.

Os guardas florestais auxiliares, nomeados e remunera dos em condições específicas, desempenham funções de polícia florestal nas propriedades sujeitas ao regime florestal facultativo ou de simples polícia.

O artigo 48º do Regulamento do Serviço de Polícia Flo restal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, de 24 de Novembro de 1954, dispõe, com efeito, que "em cada pro priedade particular sujeita ao regime florestal haverá o número de guardas florestais auxiliares que forem de terminados no respectivo decreto de submissão".


E, nos respectivos parágrafos dispõe:

§1º. "A nomeação destes guardas e o estabelecimento da sua retribuição anual é da competência do director-geral dos Serviços Florestais e Aquícolas (4 , mediante proposta do proprietário";

§2º. "Sem prejuízo das funções de agentes da polícia florestal, os guardas a que se refere este artigo devem obediência aos donos das propriedades em que prestam serviço".

§3º. Os guardas florestais auxiliares ficam sujeitos à acção disciplinar da Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas, observando-se, na parte aplicável, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei nº 32 659, de 9 de Fevereiro de 1943".

§4º. (...).


Por seu lado, o artigo 49º deste diploma manda aplicar esta disciplina relativamente aos guardas florestais auxiliares, aos corpos administrativos e às pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que tenham sob a sua administração directa propriedades submetidas ao regime florestal parcial.

Destas referências normativas, e sobrestando na análise do conteúdo funcional-material das tarefas do pessoal designado (definido) como guarda florestal auxiliar, retira-se um pressuposto de consideração essencial à caracterização do espaço, dir-se-ia a um tempo material e jurídico, de actuação da mencionada categoria: as propriedades submetidas ao regime florestal parcial, ou de simples polícia.

É, pois, mister focar este regime, nos pontos essen ciais, mas estritamente necessários à compreensão do tema do parecer.

O regime florestal foi estabelecido pelo Decreto Orgânico dos Serviços Agrícolas, de 24 de Dezembro de 1901 (abreviadamente, Decreto de 24/12/1901), no Capítulo VI, do Título II (artigos 25º a 40º).


Definia-se nos artigos 25º e 26º do Capítulo VI do Título II pelo modo seguinte:


"Artigo 25º- O regime florestal comprehende o conjunto de disposições destinadas a assegurar não só a criação, exploração e conservação da riqueza silvicola, sob o ponto de vista da econo mia nacional, mas também o revestimento flo restal dos terrenos cuja arborização seja de utilidade publica, e conveniente ou necessa ria para o bom regime das aguas e defesa das varzeas, para a valorização das planicies aridas e beneficio do clima, ou para a fixa ção e conservação do solo, nas montanhas, e das areias, no litoral maritimo".


"Artigo 26º- O regime florestal,sendo essencialmente de utilidade publica, incumbe por sua natureza ao Estado; pode, entretanto, sob a tutela d'este, ser desempenhado auxiliar ou parcialmente pelas corporações administrativas, pelas associações, ou pelos particulares individualmente.

§ único. O regime florestal é total ou parcial, conforme é respectivamente aplicado em terrenos do Estado, por sua conta e administração, ou em terrenos das camaras municipaes, camaras de agricultura, quando hajam sido constituidas, juntas de parochia, estabelecimentos pios, as sociações, ou dos particulares".


Nas disposições seguintes especificavam-se os terrenos que ficavam submetidos ao regime florestal total ou parcial.


Assim, dispunha o artigo 27º relativamente ao regime florestal total:

"Artigo 27º - Serão submettidos ao regime total os ter renos, dunas e matas que se encontrem nas con dições do artigo 26º e pertençam ao Estado, ou lhe venham a pertencer por título gratuito, ou oneroso, mediante expropriação nos ter mos legaes.

§ único: (...)".


A submissão ao regime florestal parcial estava prevista nos artigos 28º e 29º.


Transcrevem-se, na parte útil, estas disposições:

"Artigo 28º - Serão submetidos de direito e de facto ao regime parcial as matas e os terrenos que as corporações administrativas possuam ou venham a possuir e se encontrem nas condi ções do artigo 26º, ficando subordinados aos serviços silvicolas nos termos do regulamen to.

§ único: (...).

"Artigo 29º- Podem sujeitar-se ao regime parcial de po licia florestal, e mesmo a todo o regime flo restal, os terrenos a coutar, arborizar ou em via de arborização, bem como as matas de um ou mais particulares, quando assim o requei ram ao Governo".


Mais se dispunha no artigo 31º que os proprietários dos terrenos e das matas submetidos ao regime florestal deveriam assumir o encargo de pagar os vencimentos, alojamento e lenha e o de fornecer um hectare de terra de semeadura a um guarda florestal auxiliar por cada 500 hectares, ou fracção, em planície, e por 300 hectares ou fracção, em terrenos acidentados ou de difícil guarda.

A submissão ao regime florestal operava por decreto publicado na folha oficial, "a fim de produzir efeito perante os poderes públicos" - cfr. o disposto no artigo 32º, do Título II do referido Decreto de 24/12/ /1901.

Em execução e desenvolvimento das disposições sobre o estabelecimento do regime florestal, foi aprovado pelo Decreto de 24 de Dezembro de 1903, o Regulamento para a execução do regime florestal, conforme o Decreto de 24 de Dezembro de 1901 (abreviadamente, Regulamento de 24/12/1903).

Neste diploma se determinou que o regime florestal se divide em total e parcial: o regime florestal total tende a subordinar o modo de ser da floresta ao interes se geral, aos fins de utilidade pública nacional que constituam a causa primária da sua existência ou cria ção, e o regime florestal é parcial quando, subordinan do a existência da floresta a determinados fins de uti lidade pública, permite que na sua exploração sejam atendidos os interesses imediatos do seu possuidor - ar tigo 3º, §§ 1º e 2º (5 .

O processo de submissão do regime florestal vem enuncia do nas disposições incluídas nos Capítulos II, III, IV e V do mencionado diploma (6 .

De acordo com o disposto no artigo 253º deste diploma, podiam sujeitar-se a todo o regime florestal, parcial ou simplesmente de policia florestal os terrenos a cou tar, a arborizar ou em vias de arborização, bem como as matas de um ou mais particulares, quando assim o requeressem ao Governo (7 .

E, nos termos do respectivo § 1º, os proprietários que requeressem simplesmente a submissão dos seus terrenos e matas ao regime de polícia florestal, ficavam dispen sados de seguir determinados planos de arborização ou exploração,podendo arborizar ou explorar pela forma que entendessem mais conveniente, contanto que efectuassem o revestimento dos terrenos e procedessem à conservação das matas, a fim de justificarem a respectiva polícia.

A polícia e conservação dos terrenos e matas sujeitos ao regime florestal total competia, nos termos do artigo 261º do mesmo Regulamento, a todos os empregados florestais, sendo mais directamente exercida pelos mestres e guardas florestais. E o § 1º expressamente dispunha que "além dos guardas florestais do quadro, exercerão a polícia florestal, nos termos deste artigo, os guardas florestais auxiliares depois de ajuramentados".


4. Para caracterizar a inter-relação orgânica e funcional e o elenco das respectivas competências, importa reter o conteúdo de algumas normas do aludido Regulamento de 24/12/1903, que se reproduzem, na parte essencial em vista de exigências temáticas, pese embora algum alargamento da transcrição .

æ polícia dos terrenos e matas submetidos ao regime flo restal parcial, aplicavam-se as disposições relativas à polícia florestal das matas nacionais, constantes dos Capítulos VI a VIII do Decreto de 24/12/1901 (8 .

Assim determinava o artigo 268º do Regulamento de 24/12/1903 para "as matas e terrenos pertencentes às corporações e corpos administrativos e dos estabeleci mentos pios" e, por remissão para esta norma, o § 1º do artigo 276º quanto "às matas e terrenos dos particula res e seus grémios e associações".

A conservação e polícia das matas e terrenos submetidos ao regime florestal parcial, ou de simples polícia, conforme se salientou já, exigia que se mantivessem guardas florestais auxiliares (um por cada 500 hecta res na planície e por 300 hectares em terrenos aciden tados ou de difícil guarda): assim dispunha o artigo 269º do Regulamento de 24/12/1903, retomando o critério já fixado no artigo 31º, Título II, Capítulo VI, do Decreto de 24/12/1901.

As disposições seguintes do diploma de 1903 fixavam as regras sobre a nomeação e cessação de funções dos guardas florestais auxiliares, bem como o modo de relacionamento funcional com a hierarquia dos serviços agrícolas (9 :

"Artigo 270º - A nomeação d'estes guardas será feita pela Direcção Geral da Agricultura, que lhes passará o respectivo diploma, devendo ter preferência os que já exercem identico cargo por nomeação e conta das respectivas corporações ou corpos administrativos, ou estabelecimentos pios.

§ único. São requisitos indispensáveis para ser nomeado guarda flores tal auxiliar os exigidos para os guardas do quadro, excepto o da idade".

"Artigo 271º - Os guardas florestais auxiliares, logo que lhes seja passado o respectivo diploma, em face do qual deverão ser ajuramentados, terão o mesmo carácter de agentes de força publica e de empregados de policia rural que os guardas florestais ao serviço do Estado, tendo como estes com petencia para exercer a policia em toda a area onde desempenham as suas funções e bem assim direito a porte de arma.

§1º. Estes guardas, que usarão obrigato riamente de fardamento identico ao dos guardas florestaes do quadro, corresponder-se-hão directamente com o silvicultor chefe do regime florestal ou respectivo regente, ficando-lhes subordinados em tudo o que diga respeito ao exercício da policia e fiscalização do regime florestal.

§2º. Os autos de transgressão por elles levantados serão remetidos ao silvicultor, nos termos do preceituado no artigo 263º, sendo-lhes applica vel o disposto no § unico do mesmo artigo.

"Artigo 272º - Pertence aos guardas auxiliares, como aos guardas do quadro, inscreverem dia a dia nas suas cadernetas todos os factos ocorridos na area a seu cargo e dar parte ao silvicultor chefe do regime florestal de qualquer contravenção aos regula mentos em vigor".

"Artigo 274º - A Direcção Geral da Agricultura assiste o direito de retirar o respectivo diploma de nomeação ao guarda auxiliar que não cumprir o seu dever, cessando desde logo as attribuições que lhe eram conferidas, para o que se deverá participar o facto ao juizo da comarca onde tiver prestado juramento".

Estas disposições, como se salientou, aplicam-se à polícia e conservação das matas e terrenos particulares sub metidos ao regime florestal - artigo 276º, § 1º.

Do capítulo respeitante às "matas e terrenos particula res" (Capítulo XXV), importa especialmente reter a norma do artigo 277º e seus parágrafos:

"Artigo 277º - Os guardas florestais auxiliares, destinados a policia das matas particulares, serão indicados pelos proprietários ao silvicultor chefe do regime florestal, que proporá a sua nomeação à Direcção Geral da Agricultura, quando reconheça terem os requisitos exigidos pelo artigo 270º.

§1º. Quando as matas ou terrenos de mais de um proprietario não tenham superficie superior a 500 ou 300 hectares, conforme estejam situados em planicies ou montanha, poderão os seus donos requerer conjuntamente a nomeação de um guarda para as mesmas propriedades.

§2º. Os guardas florestais auxiliares em serviço nas matas particulares, uma vez ajuramentados, teem as mesmas atribuições e deveres que os das corporações administrativas, e usa rão de fardamento identico, conforme o modelo que for superiormente determinado.

§3º.Quando a policia e conservação das matas, de que trata este capítulo, esteja a cargo de guardas florestaes do quadro, ou de guardas auxiliares, pagos pelos serviços florestaes, os proprietarios das mesmas matas pagarão subsídio de guar da na proporção das respectivas areas, e de forma que satisfaçam a importancia dos vencimentos dos re feridos guardas.

§4º. O subsídio de guarda, a que se refe re o § 3º, constitue receita dos serviços florestaes".

Os elementos essencialmente relevantes e caracterizado es desta categoria de pessoal florestal, no sistema do Regulamento de 24/12/1903 apontam, assim, para uma apro ximação aos guardas florestais "do quadro", no que res peita às atribuições, conteúdo material de tarefas, e direitos e deveres no exercício das respectivas compe tências.

Nomeados pela Direcção-Geral da Agricultura (10 , ti nham o mesmo carácter de agentes da força pública e de empregados de polícia rural que os guardas florestais do serviço do Estado, e, como estes, detinham competên cia para exercer a polícia em toda a área onde desempe nhassem funções, ficando subordinados ao silvicultor chefe ou respectivo regente em tudo quanto se relacio nasse com o exercício de polícia e fiscalização do re gime florestal (11

Prestavam juramento perante o juiz, usavam fardamento idêntico ao dos guardas florestais do quadro e tinham direito a porte de arma. Exceptuando a idade, era indispensável possuírem os mesmos requisitos de nomeação exigidos para os guardas do quadro.


5. Os diplomas que reorganizaram os serviços de polícia florestal, até ao Regulamento do Serviço da Polícia Florestal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, de 24 de Novembro de 1954, não continham qualquer referência própria e autónoma à categoria de pessoal designado co mo 'guarda florestal auxiliar'.

O Decreto nº 12 625, de 3 de Novembro de 1926, como qualquer dos instrumentos normativos que lhe introdu ziram modificações, ou que adaptaram normas processuais à especificidade das circunstâncias do exercício das funções da polícia florestal - os Decretos nºs 12 793, 14 102, 16 543 e 17 714, respectivamente, de 30 de Novembro de 1926, 9 de Agosto de 1927, 23 de Fevereiro e 13 de Novembro de 1929 -, não autonomizaram, com efeito, dentro do pessoal da polícia florestal (artigos 8º a 30º do Decreto nº 12 625 - funcionários flores tais, mestres e guardas florestais) especificamente a referência categorial de 'guardas florestais auxilia res'.

A referência específica a esta categoria apenas consta do já aludido artigo 48º do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, de 24 de Novembro de 1954 (12.

Esta disposição, todavia, nada estatui em diverso do regime definido para os guardas florestais auxiliares no Regulamento de 24/12/1903.

A imposição da existência de guardas florestais auxilia res em cada propriedade particular sujeita ao regime florestal, constituía uma das condições de estabelecimento do regime florestal parcial, ou de simples polí cia, e sobre a nomeação apenas se adequou, ou actualizou, a entidade titular de competência (director-geral dos Serviços Florestais e Aquícolas). Além disto aditou uma regra expressa sobre regime disciplinar - sujeição à acção disciplinar da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, observando-se, na parte aplicável, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado (13 .

Deste modo, as normas do Regulamento de 24/12/1903 que definiam a competência dos guardas florestais auxilia res, a respectiva inserção nos serviços de polícia flo restal, a inter-relação com a organização dos serviços florestais, bem como as regras de nomeação, requisitos, cessação de funções, direitos e deveres, mantêm-se em vigor; nessas normas, e nos termos já expostos, se de terminam os elementos essenciais e fundamentalmente caracterizadores da referida categoria de pessoal.

6. Na definição de MARCELLO CAETANO (14 são agentes administrativos os indivíduos que por qualquer título exerçam actividade ao serviço das pessoas colectivas de direito público, sob a direcção dos respectivos órgãos. A nota sublinhada e fundamental do conceito é colocada na sujeição à direcção cometida aos órgãos da pessoa colectiva de direito público (15 .

Os agentes administrativos, quer no caso de agente funcionário, quer no de agente não funcionário (16 , estão vinculados ao ente público ao serviço do qual desem penham a sua actividade; no caso de agente não funcioná rio, o vínculo, determinante de uma ligação menos es treita, cria um estado de sujeição, ou de subordinação à direcção do órgão da pessoa colectiva de direito público à qual o agente presta serviço.

Assim, exercendo a respectiva actividade ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público, e sob a direcção dos respectivos órgãos, a qualidade de agente admi nistrativo adquiria-se independentemente do título pelo qual a actividade fosse exercida (17 .

É momento então de ver - que este é, como vem saliente, o centro da consulta - se na caracterização jurídica da categoria "guarda florestal auxiliar" estavam presentes os mencionados elementos essenciais do conceito de agen te administrativo.

Relativamente aos guardas florestais auxiliares que exercessem a sua actividade em propriedades submetidas ao regime florestal e pertencentes aos "corpos adminis trativos", aqueles elementos fundamentais estavam pre sentes. Com efeito, mesmo independentemente da questão de determinar para que ente público (Estado-administra ção florestal ou "corpos administrativos") exerciam a sua actividade, sempre se verificam, quer numa quer noutra hipótese, o referido elemento fundamental do conceito de "agente administrativo".

Verdadeiramente a questão coloca-se (colocava-se) ape nas quanto ao mencionado pessoal que desempenhasse a sua actividade nos terrenos e matas de particulares, submetidos ao regime florestal parcial ou de simples polícia.

No regime definido pelo Regulamento de 24/12/1903, os referidos elementos essenciais encontravam-se presentes, mesmo no que respeitava aos guardas florestais auxiliares em matas e terrenos de particulares.

A nomeação e a cessação da actividade era da competên cia da Administração; exerciam funções de polícia florestal, nos mesmos termos, com as mesmas competências, direitos e deveres dos guardas florestais do quadro; tinham o mesmo carácter de agentes da força pública e de empregados da polícia rural e estavam subordinados ao silvicultor, isto é, integrados na cadeia hierárquica própria do pessoal dos serviços florestais" (18 , sendo que, "o regime, fomento e polícia das matas não pertencentes ao Estado" constituía precisamente um dos grupos de serviços que integra va a organização dos serviços florestais, nos termos do artigo 6º, do Capítulo I, Título I, da Parte VI, do De creto de 24/12/1901.

Neste regime, apenas um elemento poderia perturbar a transposição quase linear para os elementos do conceito de agente administrativo: o pagamento dos vencimentos dos guardas florestais auxiliares, que, como se refe riu, constituía encargo dos proprietários dos terrenos submetidos ao regime florestal.

Porém, a própria formulação normativa, na sinonimia do termo empregado, aponta o significado assumido por esta obrigação do proprietário.

O pagamento dos vencimentos, bem como as restantes pres tações em espécie aos guardas florestais auxiliares em terrenos particulares, constituia um encargo dos pro prietários ("deverão assumir o encargo", expressava-se as sim a norma). E constituía um encargo como contrapar tida dos proprietários pelo serviço de polícia e conservação das respectivas matas e terrenos, que se integra nas atribuições da administração florestal.

A submissão ao regime florestal de matas e terrenos não pertencentes ao Estado, tinha, para além de outros efei tos que aqui não relevam (v. g., arborização, planos de exploração, auxílio aos proprietários no desenvolvimen to e aproveitamento das matas, valorização global, bom regime das águas, arborização das planícies áridas, benefício do clima), interesse imediato para os proprie tários dos terrenos submetidos a semelhante regime - a protecção através da tipificação contravencional de comportamentos exógenos lesivos (19, definida nos sucessivos diplomas sobre serviços de polícia flores tal.

Nesta medida, um aparato sancionatório igual ao previs to para os terrenos do Estado, com o mesmo regime de polícia e fiscalização, tendo por finalidade a protec ção da riqueza silvícola em termos de utilidade pública, beneficiava igualmente de modo específico o pro prietário, cujos bens gozavam, assim, de protecção, guarda e fiscalização públicas, exercidas através de atribuições, modos e exercício público das funções de polícia.

Comparticipando nos custos desta fiscalização, conser vação e guarda, com a impressividade preventiva e repressiva inerentes à função policial, o proprietário assumia o encargo de satisfazer os vencimentos dos guardas florestais auxiliares necessários ao desempenho das mencionadas atribuições.

Este princípio está, aliás, presente em outras disposi ções sobre a polícia dos terrenos particulares submeti dos ao regime florestal.

Com efeito, no já referido § 2º do artigo 277º do Regulamento de 24/12/1903, estatui-se que quando a polícia e conservação das matas particulares esteja a cargo de guardas pagos pelos Serviços Florestais, os proprietários pagarão subsídio de guarda na proporção das respectivas áreas. E, na mesma linha, no artigo 5º do Regulamento de Polícia Florestal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, igualmente se dispõe que "nos terrenos ou matas de pequena superfície das autarquias locais das pessoas colectivas de utilidade pública admi nistrativa e dos particulares sujeitos ao regime flores tal parcial poderá ser feita a polícia por guardas flo restais do Estado que sirvam em matas confinantes, pagando os proprietários a quota parte do vencimento do guarda correspondente à área da sua propriedade".

Este elemento não perturbava, pois, e antes confirmava a assimilação da situação dos guardas florestais auxiliares aos elementos definidores da categoria de agente administrativo.


7. O artigo 48º, já transcrito, do Regulamento dos Servi ços de Polícia Florestal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, de 24 de Novembro de 1954, insere, todavia, uma disposição (20 que aparentemente modifica num momento fundamental a construção antes ensaiada, como resultan te do enquadramento normativo contido no Regulamento de 24/12/1903.

Trata-se do ponto em que estatui que os guardas flores tais auxiliares devem obediência aos donos das proprie dades em que prestam serviço.

Esta circunstância, no entanto, isolada de referências lógicas ou de antecedentes que constituam elementos de compreensão, não detém virtualidade de sobrepor todos os restantes elementos presentes na caracterização da actividade (na complexidade material e jurídica) dos guardas florestais auxiliares em propriedades particulares.

A disposição, com efeito, insere-se no complexo de nor mas relativas à polícia florestal - normas aplicáveis, quando estejam em causa propriedades sujeitas ao regime florestal.

Normativamente definidas, não se compreendem nelas quanto aos guardas florestais auxiliares outras atribuições que não sejam as directa ou indirectamente ligadas à fiscalização (prevenção e repressão) das infracções tipificadas nos regulamentos relativos à polícia florestal.

E nesta função policial continuam inteiramente subordinados à Administração (os serviços estatuais da adminis tração florestal).

Do mesmo modo se mantêm (21 a competência de 'nomeação' e para determinar a cessação de actividade, os re quisitos de nomeação, direitos e deveres, e equiparação aos guardas 'do quadro' como empregados de polícia flo restal.

Também se não verificou qualquer modificação estrutural no que respeita à categorização do encargo dos proprietários na satisfação dos vencimentos dos aludidos agen tes policiais.

A actividade que exercem, de contornos essencialmente publicísticos, continua a integrar-se nas atribuições de polícia da administração florestal.

Estes elementos, pela relevância eminentemente pública de que se manifestam, sobrelevam claramente a referência da segunda parte do § 2º do mencionado artigo 48º.

Haverá, então, que surpreender uma motivação lógica nes ta estatuição, que permita interpretá-la segundo ordenação conceitual sem aporia, não obstante se possa constate algum hibridismo na caracterização actual da categoria.

Este elemento de ordenação lógica existe.

A prossecução das finalidades do regime florestal cons titui tarefa do Estado, que este pode desempenhar directamente, ou através da colaboração com os proprietá rios dos terrenos submetidos a este regime, através da entrega de tarefas e da constituição destes nos corres pondentes direitos e deveres.

A lei refere mesmo que as finalidades de utilidade pública do regime florestal, competindo 'por natureza' ao Estado, podem ser desempenhadas 'sob tutela' deste, também pelos particulares (22 .

Quer dizer, na ordenação, conservação e exploração flo restal podem compreender-se actividades, trabalhos mate riais imediatos não identificáveis, ou integrando, fun ções policiais, nomeadamente em matéria de conservação.

Nesta medida, fora das atribuições de polícia, os guar das-florestais auxiliares, cuja existência se justifica igualmente para a conservação das matas, poderão desem penhar, neste âmbito, tarefas com ligação imediata aos proprietários, aos quais compete, também, prosseguir as finalidades de utilidade pública presentes na institui ção do regime florestal.

Nesta ligação aos proprietários, fora das atribuições de polícia, se compreenderá a previsão relacional de obediência, como consta do mencionado § 2º do artigo 48º. Mas, obediência que não tem por fonte a vincula ção contratual, e, de modo significativo, antes é especificamente estatuída ex lege, radicando-se no desempenho de actividades em que os proprietários dos terrenos imediatamente colaboram com a Administração, na prossecução das finalidades de utilidade pública que constituem o fundamento da instituição do regime florestal.

Assim, os guardas florestais auxiliares, mesmo após o artigo 48º do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 39 931, mantiveram o estatuto de agente administrativo, essencialmente equiparados aos guardas do quadro, como estes integrando o pessoal de polícia florestal e exer cendo a sua actividade para o Estado, submetidos no desempenho das suas atribuições nucleares - função de polícia - à hierarquia dos serviços e à acção discipli nar da administração florestal.



8. O Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio, que estabeleceu a concessão de diuturnidades ao pessoal da função públi ca, aplicava-se aos trabalhadores civis do Estado e das autarquias locais em efectividade de serviço, ou em situação que, nos termos legais lhes conferisse direito a auferirem vencimentos, atribuindo uma diuturnidade
por cada cinco anos de serviço, até ao limite de cinco diuturnidades - artigo 1º, nº 1.

Segundo o disposto no nº 3 deste artigo 1º, "são abran gidos pelo disposto no nº 1 todos os trabalhadores que, independentemente de possuírem título de provimento ou da natureza deste, estejam a prestar serviço com ca rácter de permanência e em regime de tempo completo".

A análise efectuada sobre os elementos caracterizadores do estatuto dos guardas-florestais auxiliares permite considerar este pessoal abrangido pela previsão ampla do referido artigo 1º, nº 3 do Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio (23.

Conclusão:


9. Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclu sões:

1ª. Constituem funções do Estado a prossecução das finalidades de utilidade pública inerentes à instituição do regime florestal, bem como a definição do regime, fomento e polícia das matas não pertencentes ao Estado;

2ª. Nas propriedades pertencentes às autarquias lo cais, a pessoas colectivas de utilidade pública e a particulares submetidas ao regime florestal, exercem funções os guardas florestais auxiliares em número que for determinado no respectivo decreto de submissão;

3ª. Os guardas florestais auxiliares são nomeados pelo director-geral das Florestas, e apenas por acto deste cessam a sua actividade por falta de cumprimento de dever, e devem reunir os mesmos requisitos de nomeação que os guardas florestais do quadro;

4ª. Os guardas florestais auxiliares, uma vez prestado o juramento perante o juiz, têm a mesma qualidade de agentes de polícia florestal que os guardas florestais do quadro, usando fardamento idêntico ao destes;

5ª. No exercício das actividades de polícia florestal, os guardas florestais auxiliares estão subordina dos ao administrador florestal, integrando-se, deste modo, na estrutura hierárquica dos serviços de administração florestal, que sobre eles exercem também a acção disciplinar;

6ª. Desempenhando a actividade na execução das atribuições do Estado no domínio de intervenção do regime florestal, e subordinados, no exercício das funções policiais, aos órgãos da Administração, os guardas florestais auxiliares, mesmo os que exerçam actividade em propriedades particulares, têm a qualidade de agentes administrativos;

7ª. Consequentemente, integram-se no âmbito pessoal de aplicação do artigo 1º, nº 3, do Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio.








(1 Requerimento dirigido a Sua Excelência o Ministro da Agricultura, subscrito por PAULO PASCOAL PIRES, ANTƒNIO SARGENTO, JOSÉ PIRES e JOSÉ BERGUILHO, invocando despachos de nomeação de 11 de Setembro da 1940, 20 de Fevereiro de 1959, 2 de Fevereiro de 1968 e 3 de Janeiro de 1956, respectivamente.
(2 No requerimento informam que num primeiro momento esse tempo lhes foi contado para efeitos de concessão de diuturnidades, mas que esse entendimento foi posteriormente alterado, por se considerar que anteriormente à expropriação do prédio onde exerciam funções, não tinham vínculo com a Administração.
(3 Informação nº 37/88, de 23 de Setembro de 1988.
(4 A orgânica actual do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 310-A/86, de 23 de Setembro, incluindo, entre os serviços centrais, a Direcção-Geral das Florestas - artigo 3º, 4, alínea b).
Nos termos do artigo 5º, nº 3, alínea b), compete à Direcção-Geral das Florestas, "promover a elaboração e execução coordenada de acções de âmbito nacional nos domínios do ordenamento, protecção e fomento do património florestal nacional, cinegético, aquícola e apícola, bem como garantir o apoio técnico e a coordenação das acções de âmbito regional a cargo das circunscrições florestais".
A orgânica da Direcção-Geral das Florestas foi aprovada pelo Decreto-Regulamentar nº 51/86, de 6 de Outubro.
A Direcção-Geral das Florestas sucedeu à Direcção-Geral do Ordenamento e Gestão Florestal, cuja orgânica havia sido aprovada pelo Decreto-Regulamentar nº 39/79, de 10 de Julho.
A orgânica da Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 40 721, de 2 de Agosto de 1956.
Na Lei Orgânica do Ministério da Agricultura e Pescas aprovada pelo Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio, este organismo passou a designar-se como Direcção-Geral do Ordenamento e Gestão Florestal - cfr. Despacho Normativo nº 11/79, publicado no Diário da República, I Série, nº 13, de 16 de Janeiro.
(5 A submissão de quaisquer terrenos ou matas ao regime florestal ocorreria mediante decreto publicado no Diário do Governo - artigo 8º, § 4º, do Regulamento de 24/12/1903.
(6Processo que a economia do parecer dispensa que se refira, mesmo nas linhas essenciais.
(7 Reproduzindo a disciplina que contava já do artigo 29º (Título II, Capítulo V), do Decreto de 24/12/1901.
(8 Cfr. infra., ponto 5, os diplomas posteriores que reorganizaram os serviços da polícia florestal.
(9 Disposições inseridas no Capítulo XXIV, epigrafado "Da polícia e conservação das matas e terrenos dos corpos e corporações administrativas e estabelecimentos pios no regime florestal parcial".
(10 Por indicação do proprietário das matas e terrenos, quando se destinassem à polícia das matas particulares.
(11 Hoje, aos administradores florestais. As administrações florestais constituem os serviços locais da Direcção-Geral das Florestas e agrupam-se em serviços regionais, designados circunscrições florestais - artigo 18º do Decreto-Lei nº 310-A/86, de 6 de Outubro.
(12 A estrutura e conteúdo deste Regulamento (bem como dos diplomas anteriores sobre polícia florestal) esgota-se fundamentalmente na tipificação de infracções e em regras de processo, sem cuidar da referência às categorias de pessoal com funções de polícia, e respectivo estatuto.
(13 O § 2º do artigo 48º, suscita algumas particularidades de análise, de que se cuidará infra, ponto 7.
(14 "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, 1972, tomo II, págs. 617 e 672.
(15 Acompanha-se em alguns pontos a abordagem da temática conceitual de "agente administrativo" seguida no parecer deste Conselho nº 57/89, de 12 de Julho de 1989.
(16 Cfr., sobre estes conceitos, MARCELLO CAETANO, Manual, cit. tomo II, pág. 648; JOÃo ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. I, 1985, pág. 138, e FAUSTO DE QUADROS, "Agentes Administrativos", "Polis-Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado", vol. I, col. 189.
Abordando a mesma temática, vejam-se, v. g., os pareceres nºs 20/75, no "Diário do Governo", II Série, nº 141, de 21-5-1976 e no "Boletim do Ministério da Justiça, nº 252, pág, pág. 57, 19/76, no "Diário do Governo", II Série, nº 128, de 2-6-1977 e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 269, pág. 5, 41/79, no "Diário da República", II Série, nº 101, de 2-5-1980 e no "Boletim do Ministério da Justiça" nº 296, pág. 33, 37/82, no "Diário da República" nº 225, de 28-9-1982 e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 321, pág. 182, 127/83, no "Diário da República", II Série, nº 20, de 24-1-1984 e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 333, pág. 156.
(17 A economia do parecer dispensa maior desenvolvimento sobre o conceito, e, nomeadamente, qualquer elaboração a propósito do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, para a constituição da relação jurídica de emprego na função pública e de alguma reactualização doutrinal face às definições conceituais deste diploma.
(18 Artigos 19º e seguintes do Capítulo II do Título I, Parte VI, do Decreto de 24/12/1901, sobre "pessoal dos serviços florestais e suas atribuições".
(19 E também de comportamentos do proprietário.
(20 O § 2º, que, recorde-se, dispõe: "Sem prejuízo das funções de agentes de polícia florestal, os guardas a que se refere este artigo devem obediência aos donos das propriedades em que prestam serviço".
(21 Do Regulamento de 24/12/1903.
(22 Cfr., o disposto no já citado artigo 26º do Capítulo IV, Título II, da Parte VI, do Decreto de 24/12/1901.
(23 A análise efectuada sobre o estatuto dos guardas florestais auxiliares dispensa qualquer específica consideração sobre eventuais implicações estatutárias consequentemente à nacionalização, que se refere, da propriedade onde os requerentes desempenham actividade, que, por esse acto, passou a integrar o domínio do Estado.