Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00002096
Parecer: P000462002
Nº do Documento: PPA16012003004600
Descritores: CÂMARA MUNICIPAL
AUTONOMIA LOCAL
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE
INVESTIMENTO PÚBLICO
COMPETÊNCIA
ATRIBUIÇÕES
ESTRADA MUNICIPAL
AUTO-ESTRADA
VIA ALTERNATIVA
CONSTRUÇÃO
CONSERVAÇÃO
EXPLORAÇÃO
CONCESSÃO
PORTAGEM
REDE VIÁRIA
PLANO RODOVIÁRIO NACIONAL
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
URBANISMO
PLANO DIRECTOR MUNICIPAL
Livro: 00
Numero Oficio: 1975
Data Oficio: 05/10/2002
Pedido: 05/13/2002
Data de Distribuição: 05/29/2002
Relator: JOÃO MIGUEL
Sessões: 01
Data da Votação: 01/16/2003
Tipo de Votação: MAIORIA COM 1 VOT VENC
Sigla do Departamento 1: MIN
Entidades do Departamento 1: SE DAS OBRAS PÚBLICAS
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 02/03/2003
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: 07-03-2003
Nº do Jornal Oficial: 56
Nº da Página do Jornal Oficial: 3678
Indicação 2: ASSESSOR:SUSANA PIRES
Área Temática:DIR ADM*ADM PUBL/DIR URB
Ref. Pareceres:P000711993Parecer: P000711993
P000711994Parecer: P000711994
P001311996Parecer: P001311996
P000412002Parecer: P000412002
P000582002Parecer: P000582002
Legislação:CONST76 ART6 N1 ART44 N1 ART112 ART165 N1 I) ART198 N1 A) ART235 ART237 N1 ART267 N1; L 169/99 DE 18/09 ART 53 N2 E) Q) ART54 ART64; L 5-A/2002 DE 11/01; L 159/99 DE 14/09 ART1 ART2 N1 N2 N3 N4 N5 ART3 ART4 ART6 ART7 ART18 ART34; DPR 58/90 DE 23/10; RAR 28/90 DE 23/10; CADM40 ART44 ART46; DL 701-A/76 DE 29/11 ART30; L 79/77 DE 25/10 ART2 ART113; DL 701-B/76 DE 29/09; DL 100/84 DE 29/03 ART2; DL 77/84 DE 08/03 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7 ART8 ART11 ART12 ART14 N1 N2 ART15; RECT DE 31/03/84; L 19/83 DE 06/09 ART1 ART2 ART3; PPL 111/VI DE 31/05; L 30-C/2000 DE 29/12 ART13; L 109-B/2001 DE 29/12; L 42/98 DE 06/08 ART19; DL 197/99 DE 08/06; DL 319/94 DE 14/12; DL 294/94 DE 16/11; DL 162/96 DE 04/09 DL 34593 DE 11/05/1945 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART7 ART9 ART17 ART34 ART36 ART39; DL 227/2002 DE 30/10; DL 237/99 DE 25/06; DL 380/85 DE 25/09 ART1 ART2 N1 N2 ART3 N1 N2 N3 ART8 ART11 ART13 N1 N2 ART14; DL 222/98 DE 17/07 ART1 N1 N2 ART2 N1 N2 N3 ART4 N1 N2 N3 ART5 ART8 ART13 ART14; RECT 19-D/98 DE 13/10; L 98/99 DE 26/07; DL 2/98 DE 13/01 ART1 C); DL 114/94 DE 03/05; DL 2/98 DE 03/01; RECT. 1-A/98 DE 31/01; DL 265-A/2001 DE 28/09; RECT. 13-A/2001 DE 24/05; L 20/2002 DE 21/08; L 10/90 DE 17/03 ART14 ART15; DL 399/98 DE 17/12 ART1; RCM 34/99 DE 05/05; L 3-B/2000 DE 04/04 ART13; PPL 72/V DE 14/10/88; D 467/72 DE 22/11; DL 315/91 DE 20/08; DL 294/97 DE 24/10; DL 326/2001 DE 18/12; DL 314-A/2002 DE 26/12 DL 9/97 DE 10/01; DL 458/85 DE 30/10; DL 48/98 DE 11/08 ART7 ART8 B) ART9; DL 380/99 DE 22/09 ART2 ART42 N1 ART69 N1 ART84; DL 53/2000 DE 07/04; RCM 179/95 DE 27/12 ART1 N2 ART2 N1 J9 ART19 ART20 ART21 ART41; CE94 ART1 D) ART72
Direito Comunitário:CARTA EUROPEIA DA AUTONOMIA LOCAL ART4 N2
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC STA DE 15/12/92
AC STA DE 11/07/95
AC TC 640/95 DE 20/01/96
AC TC 326/86 DE 25/11/86
AC STA DE 18/04/91
AC STA DE 17/10/95
AC STA DE 02/05/2001
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1.ª As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, sendo as atribuições e a organização daquelas, bem como a competência dos seus órgãos regulados por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa (artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República);
2.ª Entre outras, os municípios dispõem de atribuições no domínio dos transportes e comunicações, sendo da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos no domínio da rede viária de âmbito municipal [artigos 13.º, n.º 1, alínea c), e 18.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro];
3.ª São vias municipais as vias de relativa importância, que se situam no interior do município e dão satisfação aos interesses próprios das comunidades que servem, dependendo institucionalmente do município em que se integram;
4.ª Integra-se nas atribuições dos Municípios a construção de estrada destinada a satisfazer necessidades próprias e específicas da comunidade local, a qual, enquanto não forem editados os diplomas legais contendo as normas disciplinadoras das categorias e características técnicas das estradas das redes municipais, terá apenas como limite, quanto a estas, a sua adaptação à natureza e volume de tráfegos previsíveis;
5.ª A Lei n.º 10/90, de 17 de Março (Lei de Bases de Transportes Terrestres) estabelece no artigo 15.º, n.ºs 6 e 8, que o regime de concessão, mediante portagem, da construção, conservação e exploração de auto-estradas ou grande obras de arte constará de legislação especial;
6.ª Na falta de legislação especial, não se inclui nas atribuições dos municípios, a concessão, mediante portagem, da construção, conservação e exploração de uma auto-estrada (artigo 15.º, n.ºs 6 e 8, da Lei n.º 10/90, de 17 de Março).

Texto Integral: Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, Excelência:


I.
Dignou-se Vossa Excelência solicitar a audição deste corpo consultivo sobre as seguintes questões[1]:

“A Câmara Municipal de Mafra pretende construir uma estrada municipal que será uma variante a duas estradas nacionais – EN 6 e EN 116, com características de auto-estrada, ou mesmo uma verdadeira auto-estrada, sujeita ao pagamento de uma taxa (portagem), através de um contrato de concessão, para fazer a ligação entre Malveira – Mafra – Ericeira.

“Esta questão suscitou pareceres divergentes sobre a possibilidade de uma autarquia poder construir uma estrada nestas condições, com base nas dúvidas infra-identificadas:
“1. Esta ligação constituirá, na prática, uma variante a duas estradas nacionais – EN 9 e EN 116 – previstas no Plano Rodoviário Nacional (Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho e Lei n.º 98/99, de 26 de Julho). Logo a primeira questão que se suscita, será a de saber se uma Câmara Municipal pode construir uma via alternativa a uma estrada nacional?
“2. Caso a resposta à primeira questão seja favorável às autarquias, será que podem concessionar uma estrada municipal, ainda que com características de auto-estrada, tendo em consideração o disposto no art.º 15.º da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovada pela Lei n.º 10/90, de 17 de Março em conjugação com o art.º 5 do citado Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho?

“3. Ou será, que esta situação pode integrar as competências dos municípios, consagradas nas al. e) e q), do n.º 2, do artigo 53 da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro?”

Posteriormente e a solicitação, foi-nos remetida documentação complementar [2].
Desta, interessa destacar a Moção da Assembleia Municipal de Mafra, aprovada na sessão de 30 de Abril de 1996 [3], e a acta da reunião da Assembleia Municipal de Mafra, de 26 de Abril de 2001, uma e outra por conterem indicações esclarecedoras que habilitam a melhor precisar o âmbito da consulta.
A moção aprovada mostra-se lavrada nos seguintes termos:
“MOÇÃO
“A Assembleia Municipal de Mafra, reunida em 30 de Abril de 1996, decidiu aprovar a seguinte moção onde se toma uma posição sobre a VARIANTE às EENN 9 e 116.
“Ponderados os diversos aspectos, do interesse local e regional para a realização desta importante obra, e considerando:
“A proximidade dos grandes centros urbanos que exercem uma pressão desmesurada sobre as já congestionadas ligações do litoral com o interior e em especial nas ligações a A8;
“Ser imprescindível a construção de uma artéria chave no sistema viário do concelho e complementar na quadrícula viária sub-regional;
“A necessidade de retirar grandes fluxos de tráfego do principal eixo viário, que mais parece um arruamento urbano do que uma estrada nacional, nomeadamente com vista à segurança e tranquilidade das populações;
“Que apesar da proximidade da Grande Lisboa, o fenómeno da desconcentração industrial e de serviços daquela região, não têm procurado o concelho de Mafra, pois a sua acessibilidade é manifestamente deficiente, tendo-se até verificado o encerramento de unidades fabris com reflexos importantes ao nível do emprego;
“A característica peculiar de não existir um aglomerado populacional dominante, mas três de importância similar, geram movimentos cordilíneos, em vez de movimentos circulares ou radiais, acarretando portanto uma concentração de tráfego sobre a via, para a qual urge criar uma alternativa;
“A importância que esta via trará à melhoria das condições de distribuição de produtos agrícolas, visto ser uma das mais importantes actividades locais, para além das indústrias de panificação, matadouros, queijarias, etc.;
“A melhoria das condições de proximidade para o turismo, nomeadamente valorizando não só o litoral e respectivas infra-estruturas, como também, potenciando o património concelhio e nacional, nomeadamente o Palácio e a Tapada Nacional de Mafra;
“O reduzido impacto ambiental que tal obra poderá implicar, quando comparado com os benefícios que trará, sob esse mesmo aspecto, às zonas actualmente atravessadas pelas estradas para as quais se requer uma alternativa urgente;
“Face aos aspectos referidos e considerando a necessidade imperiosa de manter um crescimento harmonioso, compatível com a sub-região, e de acordo com o Plano Director Municipal de Mafra, onde a variante às EENN 9 e 116 (Malveira-Mafra-Ericeira) está consignada como via estruturante e verdadeiro pólo distribuidor e de desenvolvimento do concelho, a Assembleia Municipal de Mafra solicita ao Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, que considere como prioritária a construção desta via e que seja incluída no PIDAC de 1997.”
Na acta da reunião da Assembleia Municipal[4] são afloradas as características da via a construir, nas seguintes passagens da intervenção do Presidente da Câmara Municipal na Assembleia Municipal:
“(...) aquando da elaboração do Plano Director Municipal foi intenção da Câmara a construção de uma variante de ligação à Auto-Estrada oito à Ericeira. Pretendeu-se defender um corredor onde fosse instalado um acesso rápido à Auto-Estrada. (...). Falava-se de uma via rápida. Agora, resolvemos avançar com uma solução, mais uma vez, inovadora. Fizemo-
-lo com o sentido de responsabilidade, criando uma inovação e a possibilidade de municípios se juntarem e criarem
uma estrada municipal com características de via rápida. (...).” (Em itálico agora)
Em síntese e de acordo com o teor da moção aprovada, a via a construir seria uma “variante às EENN 9 e 116 (Malveira-Mafra-Ericeira)”, para “retirar grandes fluxos de tráfego do principal eixo viário, que mais parece um arruamento urbano do que uma estrada nacional”, que constitua, em relação àquele eixo viário, uma “alternativa”, que apresentaria, consoante a acta da Assembleia Municipal, as “características de via rápida”.

Cumpre, pois, emitir o solicitado parecer.

II.
1. A Constituição da República estabelece no artigo 6.º, n.º 1, que o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática, por esta norma se consagrando o princípio constitucional geral da unidade do Estado e três princípios de âmbito menor – o da autonomia local, a descentralização administrativa e a autonomia regional – que o qualificam sem o contrariarem, constituindo ela, também, uma recusa da centralização e concentração política e administrativa do Estado, acentuada com o Estado Novo[5].
O princípio da autonomia local significa “designadamente que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios, e não meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado.” [6]
A afirmação das autarquias locais como pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos próprios prosseguindo interesses próprios das comunidades locais contém-se no n.º 2 do artigo 235.º da Constituição da República[7].
Comunidades locais e autarquias locais não se confundem, sendo estas a expressão jurídico-politicamente organizada daquelas. As autarquias locais são, na afirmação de Gomes Canotilho e Vital Moreira[8], “uma específica expressão política organizada das comunidades locais, das colectividades de cidadãos que residem na sua área territorial, para realização dos seus interesses comuns específicos, diferenciados dos de outras comunidades locais e dos da colectividade nacional global”.
Como decorre do mencionado n.º 2 do preceito constitucional, as autarquias locais são, quanto à sua natureza jurídica, pessoas colectivas territoriais, representando a personalização um pressuposto essencial da autonomia, envolvendo esta o poder de auto-administração segundo órgãos próprios constituídos no âmbito dessa pessoa colectiva local, significando autonomia “poderes próprios mais órgãos próprios”.
A “autonomia envolve necessariamente a liberdade de condução dos assuntos autárquicos (autodeterminação), na esfera de atribuições legalmente reconhecidas como suas, não podendo a lei conferir ao Governo (ou outra autarquia) o poder de lhe dar ordens ou instruções nem prever um controlo de mérito dos seus actos” [9]. A função das autarquias locais é - prosseguem os mesmos Autores - a prossecução dos interesses próprios das populações respectivas (n.º 2), que são aqueles que radicam nas comunidades locais enquanto tais, isto é, que são comuns aos residentes, e que se diferenciam dos interesses da colectividades nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais”.
E acrescentam, quanto à individualização dos interesses próprios, que “o princípio fundamental é o da universalidade ou da generalidade: a autarquia prossegue, em princípio, nos termos da lei, todos os interesses próprios das populações – são pessoas colectivas de fins múltiplos -, cabendo porém à lei delimitar as atribuições de cada categoria de autarquias de acordo com o princípio da descentralização”.
Sobre as atribuições das autarquias locais é ainda a Constituição – artigo 237.º, n.º 1[10] -, a estabelecer que essa matéria, bem como a da organização e competência dos seus órgãos, será regulada por lei[11], de harmonia com o princípio da descentralização administrativa.
O respeito pelo princípio da descentralização administrativa não significa que a descentralização institucional ou funcional se confunda com a descentralização territorial. De entre os traços distintivos poder-se-ão destacar as seguintes notas: a descentralização territorial emerge da existência de comunidades locais definidas em razão de certo território enquanto a descentralização institucional ou funcional se funda em funções ou instituições a que se atribui relevância a se[12], visando a primeira prosseguir fins autonómicos enquanto a segunda se basta com objectivos de desburocratização, de aproximação dos serviços das populações e de assegurar a participação destas na sua gestão efectiva (Cfr. artigo 267.º,
n.º 1, da Constituição da República); as atribuições das autarquias são definidas através de cláusulas gerais, consubstanciadas na locução – prossecução dos interesses próprios das comunidades locais –
[13] enquanto as atribuições das pessoas colectivas institucionais regem-se pelo princípio da especialidade.
A mediação da lei a que o n.º 1 do artigo 237.º alude, não supõe que o legislador goze de plena liberdade de fixação do conteúdo das atribuições das autarquias locais ou que, pelo contrário, aquelas abranjam um domínio predeterminado ou uma extensão imutável. Observado o núcleo essencial da autonomia, o espaço de maior intensidade valorativa que dá carácter à autonomia local, o legislador moldá-la-á à luz das suas opções políticas e das conjunturas sócio-económicas, quer no tocante ao elenco das atribuições específicas das diversas categorias de autarquias quer no tocante aos modos de colaboração entre elas e o Estado[14].
Na modulação da autonomia local o legislador há-de desenvolvê-la e concretizá-la confiando “às comunidades menores todas aquelas tarefas comunitárias, cuja realização por elas traduza uma vantagem para o funcionamento democrático do Estado e para a eficiência da administração pública no seu todo. Por outras palavras, o legislador deve guiar-se aqui pelo princípio da subsidiariedade, o qual postula a autonomia máxima das comunidades locais.” [15] (Em itálico no original)
No entanto, segundo Jorge Miranda,[16] a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesse nacionais a pretexto da relevância dos interesse locais, não sendo, por isso, totalmente exacto falar aqui do princípio da subsidiariedade.
Estabelecida a destrinça entre o que sejam as necessidades nacionais, assim entendidas por interessarem a toda a comunidade nacional e que, por isso, se situarão no plano das atribuições do Estado, e o que sejam necessidades particulares ou próprias das comunidades locais, de modo a recaírem no quadro das atribuições confiadas às autarquias locais, estas gozam do poder de conformar a sua actuação, adoptando a orientação e a direcção político-administrativa que melhor reputem adequada à prossecução dos seus fins, sem intervenção do Estado[17].
A distinção entre atribuições municipais e nacionais no domínio da rede viária nem sempre se pode recortar com nitidez, de modo a fixar-se um critério geral. Isso mesmo é reconhecido pela doutrina estrangeira, na passagem que recolhe: “Il n’y a pas, en effet, de tâches qui soient, par nature, purement nationales ou purement locales; les deux niveaux se combinent presque toujours, même dans le cas des autoroutes et il n’apparaît donc pas possible de présenter une théorie générale. Il faut considérer en chaque cas la Constitution, les objéctifs de l’Etat et la structure de répartition des compétences entre les collectivités locales.”[18]
Fixado o enquadramento quanto ao conceito de autonomia local e ao conteúdo das atribuições das autarquias locais[19], importa conhecer o sentido, direcção e extensão que o legislador lhes foi emprestando ao longo dos tempos.
III.
1. O Código Administrativo de 1940 (CA), no artigo 44.º[20], cometia às câmaras municipais, entre outras atribuições, as de fomento e, especificamente sobre vias de comunicação, o artigo 46.º[21] esclarecia que pertencia às câmaras municipais, no uso das atribuições de fomento, deliberar sobre a construção, reparação e conservação das estradas e caminhos a seu cargo, nos termos das leis especiais (n.º 1), sobre a abertura de novas ruas e praças nas povoações (n.º 2) e sobre a pavimentação das ruas das povoações, adequando-a ao trânsito automóvel, quando necessário (n.º 3).
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 701-A/76, de 29 de Novembro, que estabeleceu as normas relativas à estrutura, competência e funcionamento dos órgãos do município e da freguesia, em disposição transitória a que se referia o artigo 30.º, dispôs-se que as atribuições e competências dos órgãos das autarquias locais e o seu regime financeiro, em tudo o que não estivesse previsto nesse diploma seriam fixadas por lei (n.º 1), mantendo-se em vigor as disposições então aplicáveis, enquanto essa legislação não fosse publicada (n.º 2).
Posteriormente, a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, veio definir as atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos, estatuindo no artigo 2.º [22] que é atribuição das autarquias locais tudo o que diz respeito aos respectivos interesses e, designadamente, o de fomento [alínea b)], sem concretizar o que sejam tais atribuições.
Este diploma legal revogou expressamente diversas normas do Decreto-Lei n.º 701-A/76 e do Código Administrativo, mas nos preceitos revogados não se incluíam os relativos às atribuições e competências das câmaras municipais, previstas nos artigos 44.º e seguintes do CA. Por outro lado, no artigo 113.º da dita Lei, sob a epígrafe “Legislação subsidiária transitória”, previa-se que toda a restante matéria nela não contemplada seria objecto de legislação própria, a publicar até à data referida no número anterior, que continua transitoriamente a ser regulada pelo Código Administrativo e pelos Decretos-Leis n.ºs 701-A/76 e 701-B/76, de 29 de Setembro.
A referida Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, viria a ser revista pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março[23], no sentido da actualização e reforço das atribuições das autarquias locais e da competência dos respectivos órgãos, prescrevendo-se no artigo 2.º que é da atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios comuns e específicos das populações respectivas, e designadamente, entre outras, à administração de bens próprios e sob sua jurisdição, ao desenvolvimento, à defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional, tudo concretizado no respeito pelo princípio da unidade do Estado e pelo regime legalmente definido de delimitação e coordenação de actuações das administração central e local em matéria de investimentos públicos.
2. Entretanto, fora publicado o Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março[24], relativo ao regime de delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos.
Com tal diploma legal, editado ao abrigo da autorização concedida pela Lei n.º 19/83, de 6 de Setembro[25], pretendeu-se estabelecer – como se refere no preâmbulo - a delimitação e coordenação das actuações da administração central, regional e local em matéria de investimentos, a qual seria de execução gradual de modo a “poder permitir uma adequada adaptação das estruturas do município ao exercício das novas competências em matéria de investimentos” e que “o modo e a forma das transferências serão objecto de regulamentação específica para cada uma das novas competências.”
Dos princípios gerais enformadores do diploma legal, constantes do Capítulo I, compreendendo os artigos 1.º a 7.º, releva destacar aqueles que se condensam nos artigos seguintes:
“Artigo 1.º
Objecto
1 - O presente diploma estabelece o regime da delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos.
2 - A delimitação de actuações consiste na identificação dos investimentos públicos cuja execução cabe, em regime de exclusividade, aos municípios.
3 - A coordenação de actuações consiste na articulação do exercício das competências, em matéria de investimentos públicos, pelos diferentes níveis de administração, quer sejam exercidas em regime de exclusividade quer em regime de colaboração.
“Artigo 2.º
Carácter unitário
A definição de áreas de investimento público, nomeadamente no que concerne às autarquias locais, não prejudica o carácter unitário da gestão de recursos pela Administração Pública, na prossecução dos fins comuns que pela comunidade lhe são impostos.
“Artigo 3.º
Investimentos públicos
A realização de investimentos públicos compreende a identificação, a elaboração e a aprovação de projectos, o financiamento e a execução dos empreendimentos, a respectiva manutenção, a gestão e o funcionamento dos equipamentos.”
O Capítulo II reportava-se às competências em matéria de investimentos públicos, e compreendia duas secções: uma sobre com a epígrafe “Delimitação”, englobava os artigos 8.º a 11.º, e, a outra, epigrafada de “Coordenação”, continha-se num único artigo.
Às competências municipais referia-se o artigo 8.º que estatuía serem da competência dos municípios a realização de investimentos públicos nos seguintes domínios:
“a) Equipamento rural e urbano:
1) Espaços verdes;
2) Ruas e arruamentos;
(...)
b) Saneamento básico:
(...)
c) Energia:
(...)
d) Transportes e comunicações:
1) Rede viária urbana e rural;
2) Rede de transportes colectivos urbanos;
3) Transportes colectivos não urbanos que se desenvolvam exclusivamente na área do município;
(...)
g) (...).”
Para os investimentos públicos não compreendidos no artigo 8.º, era previsto um regime de colaboração entre a administração central e as autarquias locais, nos termos a que se reportava o artigo 12.º e que não interessa desenvolver.
As competências que por este diploma eram cometidas aos municípios não se efectivavam instantaneamente, estabelecendo-se no artigo 14.º, n.º 1, que o exercício de novas competências previsto no artigo 8.º , “será progressivo, devendo o Orçamento do Estado indicar, tendo em atenção o disposto na lei em matéria de atribuições das autarquias locais, as competências e os correspondentes meios financeiros”, acrescentando-se no n.º 2, que “Os departamentos da administração central até agora responsáveis pela execução dos investimentos públicos cuja competência passa, nos termos do presente diploma, para os municípios fornecerão a estes últimos todos os planos, programas e projectos que respeitem aos respectivos territórios, bem como, durante o período de transição, o apoio técnico necessário.”
Por fim, o artigo 15.º dispunha que “A transferência de novas competências em matéria de investimentos públicos será objecto de regulamentação sobre o modo e a forma como se processarão.”
3. O Decreto-Lei n.º 77/84 viria a ser revogado expressamente pelo artigo 34.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro[26], que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais.
Na exposição de motivos da proposta de lei que originou o texto legal agora em vigor reconhecia-se a reduzida concretização dos objectivos que determinaram a aprovação do Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março, e, por isso, a necessidade de não só promover a efectiva transferência de atribuições e competências em matéria de investimentos públicos, mas também consolidar e alargar as áreas de intervenção municipal, designadamente integrando intervenções de natureza consultiva, de gestão de serviços e de sistemas públicos, obrigatoriamente acompanhados dos meios humanos, dos recursos financeiros e do património necessários ao respectivo exercício[27].
Preconiza-se assim a transferência para o nível municipal de competências relativas a domínios quer de natureza exclusivamente municipal quer integrados em programas de acção regional e nacional, sendo que a execução destas últimas será norteada, respectivamente, pelas prioridades definidas pelas regiões administrativas e pela Assembleia da República, sob proposta do Governo, sem prejuízo da possibilidade de previsão do seu exercício por associações de municípios ou pelas áreas metropolitanas.
O objecto da Lei n.º 159/99 é, nos termos do artigo 1.º, o de estabelecer o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como de delimitação da intervenção da administração central e da administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local.
O artigo 2.º refere-se aos princípios gerais. Nos termos do n.º 1, “a descentralização de poderes efectua-se mediante a transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, tendo por finalidade assegurar o reforço da coesão nacional e da solidariedade inter-regional e promover a eficiência e a eficácia da gestão pública assegurando os direitos dos administrados”, acrescentando-se no n.º 2 que “a descentralização administrativa assegura a concretização do princípio da subsidiariedade, devendo as atribuições e competências ser exercidas pelo nível da administração melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos.”
O n.º 3 respeita ao princípio da coordenação das intervenções entre as administrações central e local, estabelecendo-se que “a administração central e a administração local devem coordenar a sua intervenção, no exercício de competências próprias, designadamente através das formas de parceria previstas no artigo 8.º de modo a assegurar a unidade na prossecução de políticas públicas e evitar sobreposição de actuações”, sendo que as competências em matéria de investimentos públicos atribuídas aos diversos níveis da Administração por esta lei são exercidas tendo em conta os objectivos e os programas de acção constantes dos planos enquadradores da actividade da administração central e da administração local (n.º 4).
O prosseguimento das atribuições e competências é feito – refere o n.º 5 - nos termos da lei e implica a concessão, aos órgãos das autarquias locais, de poderes que lhes permitam actuar em diversas vertentes, cuja natureza pode ser: a) Consultiva; b) De planeamento; c) De gestão; d) De investimento; e) De fiscalização; f) De licenciamento. O n.º 6 vem esclarecer, relativamente à alínea d) do número anterior, que a realização de investimentos a que a mesma se refere, compreende a identificação, a elaboração dos projectos, o financiamento, a execução e a manutenção dos empreendimentos.
O artigo 3.º[28], relativo à transferência de atribuições e competências, dispõe no n.º 2 que a transferência de atribuições e competências é acompanhada dos meios humanos, dos recursos financeiros e do património adequados ao desempenho da função transferida, a qual não pode determinar um aumento da despesa pública global prevista no ano da concretização (n.º 3), e efectiva-se sem prejuízo da respectiva articulação com a intervenção complementar dos serviços e organismos da administração central (n.º 4).
Neste preceito estabelecem-se os princípios que hão-de presidir à transferência de atribuições e de competências para as autarquias locais, emergindo o princípio da subsidiariedade, expressamente mencionado no n.º 2 do artigo 2.º, como princípio fundamental, e, no n.º 3, afloramentos dos princípios da eficiência e da eficácia, que constituem fundamento daquele, assim como os princípios da coordenação e articulação com a Administração Central e o de que a transferência de atribuições e competências não pode determinar aumento da despesa pública global.
Por outro lado, as normas dos n.ºs 2 e 4, já presentes no diploma legal sobre investimentos públicos (artigos 14.º, n.ºs 1 e 2 e 16.º do Decreto-
-Lei n.º 77/84), destinam-se a introduzir salvaguardas no processo de transferência de atribuições e competências, devendo estas ser acompanhadas dos recursos financeiros adequados à prossecução da função transmitida e, por outro lado, a sua efectivação deverá fazer-se de modo articulado entre a administração central e a administração local.

As modalidades de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, de forma articulada e participada, consoante os termos a definir pelos diplomas a que se refere o artigo 4.º, contêm-se no artigo 5.º e podem consistir em: a) Transferência de competências relativas a domínios de natureza exclusivamente municipal, de carácter geral e exercício universal; b) Transferência de competências relativas a domínios integrados em programas de acção regional, a exercer pelos municípios de acordo com as prioridades definidas pelos conselhos da região das comissões da coordenação regional; e c) Transferência de competências relativas a domínios integrados em programa de acção nacional, a exercer pelos municípios de acordo com as prioridades definidas pela Assembleia da República, sob proposta do Governo.
Sobre a natureza das atribuições e competências transferidas dispõe o artigo 6.º:
“1. As novas atribuições e competências transferidas para os municípios são tendencialmente universais, podendo, no entanto, assumir a natureza de não universais.
2 - Consideram-se universais as transferências que se efectuam simultânea e indistintamente para todos os municípios que apresentem condições objectivas para o respectivo exercício e não universais as que se efectuam apenas para algum ou alguns municípios, nas condições previstas no número seguinte.
3 - A transferência de competências não universais efectua-se mediante contratualização entre os departamentos da administração central competentes e todos os municípios interessados e assenta em tipologia contratual e identificação padronizada de custos, de acordo com a actividade a transferir, a publicar no Diário da República.”

O exercício das competências dos municípios faz-se sem prejuízo das competências, designadamente consultivas, de outras entidades, como se prevê no artigo 7.º.

O Capítulo II, com a epígrafe de “Delimitação da atribuições e competências em geral”, integra o artigo 13.º, relativo às atribuições dos municípios, assim redigido:
“Atribuições dos municípios
1 - Os municípios dispõem de atribuições nos seguintes domínios:
a) Equipamento rural e urbano;
(...)
c) Transportes e comunicações;
(...)
n) Promoção do desenvolvimento;
o) Ordenamento do território e urbanismo;
(...).
2 - O município que, por via da delegação de competências, mediante protocolo, transfira tarefas inseridas no âmbito das suas atribuições para as freguesias deve facultar o seu exercício a todas estas autarquias locais que nisso tenham interesse.”
As atribuições inscritas neste preceito não diferem substancialmente das que constavam do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 77/84, às quais foram aditadas outras, entre elas a habitação social e a protecção civil, algumas destas, por sua vez, já consideradas no âmbito do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Maio.
No que se refere às competências dos órgãos municipais[29], matéria integrada no Capítulo III, destaca-se o artigo 18.º, com a epígrafe “Transportes e comunicações”, assim redigido:
“Transportes e comunicações
1 - É da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos nos seguintes domínios:
a) Rede viária de âmbito municipal;
b) Rede de transportes regulares urbanos;
c) Rede de transportes regulares locais que se desenvolvam exclusivamente na área do município;
d) Estruturas de apoio aos transportes rodoviários;
e) Passagens desniveladas em linhas de caminho de ferro ou em estradas nacionais e regionais;
f) (....).
2 - É ainda competência dos órgãos municipais a fixação dos contingentes e a concessão de alvarás de veículos ligeiros de passageiros afectos ao transporte de aluguer.
3 - Os municípios são obrigatoriamente ouvidos na definição da rede rodoviária nacional e regional e sobre a utilização da via pública.”
Comparativamente com a redacção da alínea d) do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 77/84 antes transcrito, detecta-se, no que se refere especificamente às competências dos órgãos autárquicos quanto à rede viária, a substituição da anterior expressão “rede viária urbana e rural” pela actual “rede viária de âmbito municipal”, sem que dessa alteração se infira uma diferente dimensão material [30].
Com efeito, o essencial da previsão normativa resguarda-se na manutenção da rede viária no complexo de atribuições, e esta, a rede viária, transitou sem modificação da anterior para a actual disposição. A transformação visível operou-se na substituição da expressão “urbana e rural” que qualificava aquela rede pela expressão “de âmbito municipal”, as quais se afiguram equivalentes, pois que o conjunto dos espaços urbano e rural constituem o âmbito municipal e este parece compreender e esgotar-se na aglutinação das áreas urbana e rural.[31]
Ainda duas notas neste contexto.
A Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2001), consagra no artigo 13.º que o Governo deveria adoptar nesse ano, as providências regulamentares necessárias à concretização das transferências de atribuições e competências da administração central para os municípios, bem como, caso aquelas já lhes estivessem cometidas, proceder à revisão do respectivo quadro regulamentar e, em particular no domínio do “planeamento, gestão e realização de investimentos na rede viária de âmbito municipal, referidos no n.º 1, alínea a), do artigo 18.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, quanto às estradas nacionais desclassificadas” [n.º 1, alínea h)], sem que aluda a outras estradas, designadamente auto-estradas.
Por último, a Lei n.º 109-B/2001, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2002), para além de dirigir uma injunção ao Governo no sentido de, durante o ano de 2002, proceder à revisão do quadro legal, refere que aquele tomaria as providências legislativas, consoante os casos, relativamente aos domínios constantes do n.º 1 do artigo 13.º da Lei do Orçamento do Estado para 2001, que não tenham sido tomadas nesse ano, e deveria tomar, em igual período, “as providências regulamentares necessárias à concretização das transferências de atribuições e competências da administração central para os municípios, bem como, caso aquelas estejam já cometidas aos municípios, proceder[á] à revisão do correspondente quadro regulamentar” num conjunto de domínios, nos quais se não encontra qualquer alusão à rede viária.
4. Definido o complexo de atribuições das pessoas colectivas interessa ainda saber a quem, no conjunto dos seus órgãos, a lei confere as competências para as levar a efeito.
Essa matéria, no que se refere às autarquias locais, vem contemplada na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que, entre outros diplomas legais, revogou o Decerto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, relativo às atribuições e competências dos órgãos das autarquias locais.
Daquela lei retém-se, no que se refere a competências que possam relevar para a apreciação da questão em apreciação, o que, sob a epígrafe “Competências”, se estabelece no artigo 53.º, em particular no n.º 2:
“2. Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara:
a) Aprovar posturas e regulamentos;
(...)
e) Estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais, e fixar os respectivos quantitativos;
(...)
q) Autorizar, nos termos da lei, a câmara municipal a concessionar, por concurso público, a exploração de obras e serviços públicos, fixando as respectivas condições;
(...).”

Sobre a habilitação legal reclamada pelas duas últimas alíneas ter-se-á em conta, no primeiro caso, a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, Lei das Finanças Locais, em cujo artigo 19.º se estabelecem as taxas que os municípios podem cobrar[32], e, quanto à última alínea antes transcrita, não só o que se preceitua no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, relativo ao regime das despesas públicas, mas também os regimes especiais sobre outras matérias[33].
IV.
1. Para o exame da questão importa ainda aludir ao regime jurídico do plano rodoviário nacional actual, e analisar a evolução que conheceu ao longo dos anos, para melhor compreender o seu alcance.
O Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de Maio de 1945, estabeleceu as normas para a classificação das estradas nacionais e municipais, bem como lhes fixou as respectivas características técnicas, dele sendo de destacar as seguintes notas.
As vias de comunicação públicas rodoviárias no continente da República eram classificadas em estradas nacionais de 1.ª, 2.ª e 3.ª classe, em estradas municipais e caminhos públicos (artigo 1.º).
As estradas nacionais de 1.ª classe constituíam a rede principal do País, estabelecendo ligações fáceis e rápidas entre os centros mais importantes, entre estes os portos ou a fronteira, e bem assim entre sedes dos distritos, sendo consideradas itinerários principais as que constituíam as linhas de comunicação de maior interesse nacional e que servem de base de apoio a toda a rede das estradas nacionais (artigo 2.º).
Estradas nacionais de 2.ª classe eram as que estabeleciam a ligação dos centros principais de cada distrito entre si e destes com as estradas de 1.ª classe, completando com estas a rede fundamental de estradas nacionais; as estradas nacionais de 3.ª classe estabeleciam as ligações entre as estradas que constituíam a rede fundamental (1.ª e 2.ª classes), ligando os concelhos entre si e servindo regiões ricas, portos, estações de caminho de ferro e zonas de turismo, considerando-se ainda estradas nacionais de 3.ª classe os troços de estradas que constituíam ou viessem a constituir no futuro ramais de estradas nacionais de qualquer classe (artigos 3.º e 4.º).
Estradas municipais eram as que, não estando classificadas como nacionais, eram julgadas de interesse para um ou mais concelhos, ligando as respectivas sedes às diferentes freguesias e povoações e estas entre si ou às estradas nacionais (artigo 5.º).
O artigo 7.º estabelecia que as estradas nacionais ficavam a cargo da Junta Autónoma de Estradas [alínea a)][34] e as estradas municipais a cargo das câmaras municipais [alínea b)][35], e acrescentava-se no parágrafo único que o Governo aprovaria por decreto os termos em que deveria organizar-se a construção e conservação das estradas municipais incluídas na classificação a que se referia o artigo 9.º desse diploma, no qual se previa que seria constituída uma comissão para proceder à classificação de todas as estradas municipais do continente.
Deverá sublinhar-se, no que se refere às respectivas características técnicas, que as estradas nacionais de 1.ª classe deveriam possuir um perfil mínimo de 9m em terreno fácil e de 8m em terreno difícil, as de 2.ª classe deveriam possuir um perfil mínimo de 8m em terreno fácil e de 7m em terreno difícil, e as de 3.ª classe deveriam possuir um perfil mínimo de 7m em terreno fácil e de 6m em terreno difícil (artigo 17.º).
Para as estradas municipais estabelecia-se no artigo 36.º que estas deveriam possuir normalmente as características técnicas fixadas para as estradas nacionais de 3.ª classe, tendo sido adoptada a largura de plataforma de 6 metros em terreno fácil e de 5 metros em terreno acidentado. No entanto, tais características técnicas poderiam excepcionalmente ser alteradas pelo Governo, ouvido o Conselho Superior das Obras Públicas, quer reduzindo-as, face às dificuldades do terreno, quer ampliando-as, mercê de circunstâncias especiais (artigos 34.º e 39.º).
Nas suas grandes linhas, pode afirmar-se que o diploma em causa estabelecia a dicotomia entre estradas nacionais e estradas municipais, adoptando alguns critérios diferenciadores.
Um primeiro critério decorre da dominialidade sobre elas exercida, contemplada no artigo 7.º: estradas nacionais eram as estradas que estavam a cargo da Junta Autónoma de Estradas e estradas municipais as que estavam a cargo das câmaras municipais.
Um segundo critério, que se poderia designar de exclusão, decorre do artigo 5.º, nos termos do qual eram estradas municipais todas aquelas que não tivessem sido classificadas como nacionais, mas que eram julgadas de interesse para um ou mais concelhos, por permitirem estabelecer uma malha viária de ligações entre os diferentes aglomerados populacionais ou entre estes e as estradas nacionais.
Um terceiro critério decorria das características técnicas a que deveriam obedecer as diversas categorias de estradas. As estradas municipais deveriam possuir, em regra, as características técnicas fixadas para as estradas nacionais de 3.ª classe, podendo, porém, em casos excepcionais, tais características serem reduzidas ou aumentadas (artigos 36.º e 34.º ex vi artigo 39.º).
As estradas municipais, quer pelas funcionalidades que ofereciam quer pelas características técnicas a que deviam obedecer, situavam-se num plano inferior ao das estradas nacionais.
2. O Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de Maio de 1945, viria a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 380/85, de 25 de Setembro (artigo 14.º), que consagrou o regime jurídico das comunicações públicas rodoviárias afectas à rede nacional.
Na exposição de motivos deixa-se nota de que a densidade demográfica da rede nacional rodoviária é tripla da que se verifica nos restantes países do Mercado Comum enquanto, e, por outro lado, a densidade demográfica da totalidade das redes rodoviárias construídas é bastante inferior à desses países. E assim, se num regime de centralização administrativa se compreende a existência de uma tão extensa rede viária subordinada à gestão central, já o mesmo não sucede quando se prossegue uma política de regionalização do País, que confere às autarquias um cada vez maior grau de autonomia.
Essa razões ditaram a revisão do plano rodoviário nacional de 1945, já manifestamente desadaptado. No entanto, o plano estabelece apenas o regime jurídico das comunicações públicas rodoviárias afectas à rede nacional, estabelecendo na hierarquia da rede viária dois níveis distintos: a rede fundamental e a rede complementar, diferenciada em função das suas características que constam de diplomas autónomos, adoptando uma solução fragmentária, diversa da filosofia unificadora constante do anterior diploma.
Com efeito, o diploma preceitua que as comunicações públicas rodoviárias que desempenhem funções de interesse nacional ou internacional se integram em duas categorias: rede nacional fundamental e rede nacional complementar (artigo 1.º), sendo a rede nacional fundamental constituída pelos itinerários principais (IP), como tal se entendendo as vias de comunicação de maior interesse nacional, que servem de base de apoio a toda a rede das estradas nacionais, as quais asseguram a ligação entre os centros urbanos com influência supradistrital e destes com os principais portos, aeroportos e fronteiras (artigo 2.º, n.ºs 1 e 2).
Por rede nacional complementar entendia-se a que era constituída pelas estradas que asseguram a ligação entre a rede nacional fundamental e os centros urbanos de influência concelhia ou supraconcelhia, mas infradistrital, integrando-se na rede nacional complementar os itinerários complementares (IC) e outras estradas. Itinerários complementares são as vias que estabelecem as ligações de maior interesse regional, bem como as principais vias envolventes e de acesso às áreas metropolitanas de Lisboa e Porto (artigo 3.º, n.ºs 1, 2 e 3).
Deste diploma importa ainda destacar duas previsões: uma, o disposto no artigo 11.º, sob a epígrafe “Travessia de aglomerados urbanos”, no qual se previa que “dever(á)ia ser elaborado a nível nacional um programa de construção de variantes à travessia de aglomerados urbanos, em atenção à importância relativa dos tráfegos e populações em presença”; e, a outra, no artigo 13.º, inserida no Capítulo IV, sobre disposições finais, no qual se estabelecia: no n.º 1 que, “no prazo de 6 meses, o Governo aprovará o diploma regulamentador da rede municipal”, e no n.º 2, que “Do diploma a que se refere o número anterior constarão as estradas nacionais a desclassificar, que se integrarão na rede municipal em consequência do plano rodoviário nacional contido no presente decreto-lei.”
Esta legislação complementar nunca chegou a ser publicada.
Destaque-se que o legislador não define neste diploma o que se deve entender por auto-estrada, via rápida, variante ou circular, nele se contendo apenas, sobretudo nos artigos 8.º e 11.º, precipitações que poderão ajudar à compreensão dos dois últimos termos. No primeiro preceito mencionado, alude-se a que a travessia de centros urbanos se deveria fazer “em traçado próprio em princípio independente do tráfego local e tendo em atenção os respectivos planos de desenvolvimento”, e no artigo 11.º previa-se que deveria ser “elaborado a nível nacional um programa de construção de variantes à travessia de aglomerados urbanos, em atenção à importância relativa dos tráfegos e populações em presença”.
Para além destas duas referências, nada se mencionava que ajudasse a precisar os contornos e conteúdo daquelas realidades.

3. Rege actualmente o Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho[36], editado pelo Governo no uso da sua competência legislativa [artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República[37]], cujo artigo 14.º revogou expressamente o Decreto-Lei n.º 380/85, de 26 de Setembro.
O diploma em apreço viria a ser alterado na sequência de apreciação parlamentar[38] que deu origem à Lei n.º 98/99, de 26 de Julho, em consequência do que foi modificada a redacção aos artigos 12.º, 13.º e 14.º.
O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 222/98 estabelece que o plano rodoviário nacional define a rede rodoviária nacional do continente, que desempenha funções de interesse nacional ou internacional (n.º 1); a rede rodoviária nacional é constituída pela rede nacional fundamental e pela rede nacional complementar (n.º 2).[39]
O artigo 2.º refere-se à rede nacional fundamental, que integra os itinerários principais (IP) constantes da lista I anexa ao presente diploma e do qual faz parte integrante (n.º 1), os quais são vias de comunicação de maior interesse nacional, servem de base de apoio a toda a rede rodoviária nacional e asseguram a ligação entre os centros urbanos com influência supradistrital e destes com os principais portos, aeroportos e fronteiras (n.º 2), neles havendo restrições ao tráfego de peões, velocípedes e veículos de tracção animal (artigo 3.º).
A rede nacional complementar é formada pelos itinerários complementares (IC) e pelas estradas nacionais (EN), constantes, respectivamente, das listas II e III, também anexas ao aludido diploma e do qual fazem parte integrante, assegura a ligação entre a rede nacional fundamental e os centros urbanos de influência concelhia ou supraconcelhia, mas infradistrital, sendo vias que, no contexto do plano rodoviário nacional, estabelecem as ligações de maior interesse regional, bem como as principais vias envolventes e de acesso nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto (artigo 4.º, n.ºs 1, 2 e 3).
Sobre auto-estradas dispõe o artigo 5.º, assim redigido:
“Artigo 5.º
Rede nacional de auto-estradas
1 - A rede nacional de auto-estradas é formada pelos elementos da rede rodoviária nacional especificamente projectados e construídos para o tráfego motorizado, que não servem as propriedades limítrofes e que:
a) Excepto em pontos especiais ou que temporariamente disponham de faixas de rodagem distintas para os dois sentidos de tráfego, as quais serão separadas uma da outra por uma zona central não destinada ao tráfego ou, excepcionalmente, por outros dispositivos;
b) Não tenham cruzamentos de nível com qualquer outra estrada, via férrea ou via de eléctricos ou caminho de pé posto; e
c) Estejam especialmente sinalizados como auto-estrada.
2 - Os lanços da rede nacional de auto-estradas são os que constam da lista IV anexa a este diploma, do qual faz parte integrante.
3 - Todos os lanços das estradas da rede rodoviária nacional poderão, mediante despacho do ministro da tutela do sector rodoviário, ser dotados de características de auto-estrada, a fim de garantirem as condições de serviço estabelecidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 6.º, quando os regimes de procura previstos assim o exigirem.”
Abra-se um parêntesis para desenvolver algumas considerações sobre este preceito, no qual se alude, quer na epígrafe quer nos n.ºs 1 e 2, à rede nacional de auto-estradas.
É um preceito novo relativamente ao plano rodoviário nacional de 1985.
Nele, para além de se precisar como é formada a rede nacional de auto-estradas (n.º 1) e de as especificar (n.º 2), contempla-se ainda uma norma de flexibilização do sistema (n.º 3), através da qual se prevê que todos os lanços das estradas da rede rodoviária nacional poderão, mediante despacho do ministro da tutela do sector rodoviário, ser dotados de características de auto-estrada, a fim de garantirem as condições de serviço estabelecidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 6.º, quando os regimes de procura previstos assim o exigirem.
Diga-se, antes do mais, que a definição de auto-estrada apresentada se conforma com a constante do Código da Estrada [artigo 1.º, alínea c), na redacção do Decreto-Lei n.º 2/98, de 13 de Janeiro] [40] e, também, ao que se observa noutros sistemas jurídicos que nos são próximos, designadamente o espanhol, com definição semelhante para auto-estrada[41]. O apelo à expressão “características de auto-estrada”, que não é definida no texto nem noutro diploma legal, deve ser lida em conjugação com o que se preconiza no n.º 1, de tal sorte que, reunidas essas características, os lanços respectivos, apesar de não constarem da lista de auto-estradas, destas retêm as características e garantem as condições de serviço de nível B e C[42].
Pressuposto para que tais lanços sejam dotados dessas características é que os níveis de procura assim o exijam e o ministro da tutela do respectivo sector profira despacho nesse sentido.
A qualificação desses lanços não é, pois, automática, dependendo de despacho do membro do Governo e, por outro lado, não decorre da norma em presença que tais lanços passam a ser qualificados como auto-
-estradas, mas tão só dotados de características de auto-estrada.

Deixemos, por ora, o exame relativo à matéria das auto-estradas, que se retomará infra (ponto V), e prossigamos a apreciação do plano rodoviário nacional.
Às estradas municipais[43] dedica o Decreto-Lei n.º 222/98 os artigos 13.º e 14.º[44].
Neles se dispõe:
“Artigo 13.º
Redes municipais
1 - As estradas não incluídas no plano rodoviário nacional integrarão as redes municipais, mediante protocolos a celebrar entre a Junta Autónoma de Estradas e as câmaras municipais e após intervenções de conservação que as reponham em bom estado de utilização ou, em alternativa, mediante acordo equitativo com a respectiva autarquia.
2 - Poderão ainda ser integradas nas redes municipais, nas mesmas condições das estradas referidas no número anterior e mediante despacho do ministro da tutela do sector rodoviário, as estradas regionais (ER).
3 - As estradas classificadas para integração nas redes municipais, até à recepção pelas respectivas autarquias, ficarão sob tutela da Junta Autónoma de Estradas, que, entretanto, lhes assegurará padrões mínimos de conservação.
“Artigo 14.º
Regime das estradas regionais e municipais
Para além do previsto no presente diploma e no Estatuto das Estradas da Rede Nacional, as estradas municipais serão reguladas por diplomas próprios.”
Estes preceitos legais prosseguem a solução já adoptada em 1985 de reenvio para diplomas autónomos a disciplina jurídica das estradas municipais.
Tais diplomas ainda não foram publicados.
O plano rodoviário nacional de 1998 manteve em larga medida o regime jurídico até então vigente quanto às estradas nacionais e municipais, introduzindo, todavia, algumas inovações significativas.
Como o anterior, também ele se reporta apenas às estradas nacionais do continente, deixando para diploma autónomo as estradas municipais, e ainda a definição das características técnicas, tais como, entre outras, a geometria dos traçados, tipo e estrutura dos pavimentos, número de vias de tráfego e de faixas de rodagem, e a largura das faixas non aedificandi ou non altius tollendi.
Introduz, no entanto, no que inovou em relação ao plano precedente, a rede nacional de auto-estradas (artigo 5.º), discriminada na Lista IV anexa àquele Decreto-Lei[45], bem como prevê a construção de circulares e variantes (artigo 8.º). Neste último artigo, estabelece-se, no n.º 1, que nas cidades médias cuja importância o justifique, devem ser previstas circulares e vias de penetração no tecido urbano, as quais integrarão a rede rodoviária nacional em condições a acordar caso a caso entre a Junta Autónoma de Estradas e as autarquias”, acrescentando o n.º 2 que deve ser elaborado, a nível nacional, um programa de construção de variantes à travessia de sedes de concelho e outros centros urbanos, ponderando as características operacionais, o impacte ambiental e as condições de segurança.
Alude-se no n.º 1 a circulares e vias de penetração no tecido urbano e no n.º 2 a variantes, conceitos que não são fundamentalmente distintos, sobretudo pelo teor da intervenção governamental aquando da apreciação do projecto do plano rodoviário nacional[46], as quais se reconduzem a elos de ligação entre as vias nacionais e os centros populacionais, parecendo depreender-se uma equivalência entre os termos “variante” e “vias de penetração no tecido urbano”.


V.
Retomando a apreciação do regime das auto-estradas, com vista a fixar-lhe a sua dimensão compreensiva, interessa chamar à colação, ainda, a Lei n.º 10/90, de 17 de Março, que aprovou as bases do sistema de transportes terrestres, em cujo Capítulo III, relativo ao transporte rodoviário, se integram os artigos 14.º e 15.º.
Dispõem tais preceitos:
“Artigo 14.º
Infra-estruturas: rede rodoviária
1 - A rede de estradas nacionais, que constituem bens do domínio público do Estado, é definida no Plano Rodoviário Nacional e inclui a rede fundamental - integrada pelos itinerários principais - e a rede complementar - integrada pelos itinerários complementares e outras estradas.
2 - O Plano Rodoviário Nacional e as redes viárias regionais e municipais serão objecto de diplomas específicos.
3 - Os diplomas referidos no número anterior estabelecerão as normas disciplinadoras das categorias e características técnicas das estradas das redes nacional, regionais e municipais, as quais serão adaptadas à natureza e volume dos tráfegos previsíveis.
“Artigo 15.º
Construção, conservação e exploração de infra-estruturas
1 - A construção, conservação e exploração da rede de estradas nacionais competem à administração central, salvo a excepção referida no n.º 3.
2 - A construção, conservação e exploração das redes viárias regionais e municipais competem às regiões e aos municípios em que se situarem.
3 - A construção e exploração de auto-estradas e de grandes obras de arte, nomeadamente pontes e túneis, integradas na rede de estradas nacionais poderá ser objecto de concessão, atribuída a empresa constituída expressamente para esse fim.
4 - Para o efeito do disposto no número anterior, o Governo definirá quais os lanços de auto-estrada ou as grandes obras de arte a incluir na concessão e bem assim os respectivos programas de construção.[47]
5 - Em regra, deverão ser objecto de concessão os lanços de auto-estrada que correspondam a trajectos de longa distância, devendo ser excluídos os que, pela sua localização em áreas urbanas ou em acessos imediatos aos grandes centros urbanos, a portos ou a aeroportos, devam ser construídos pela administração central.
6 - As auto-estradas ou grandes obras de arte construídas por concessão serão exploradas em regime de portagem.
7 - O regime de concessão a que se refere o presente artigo pode aplicar-
-se também a outros troços de itinerários principais ou complementares da rede nacional de estradas.
[48]
8 - O regime de concessão da construção, conservação e exploração das auto-estradas ou grandes obras de arte constará de legislação especial.”

Os precedentes normativos representam mais um elo para a compreensão da estrutura e do regime do sistema viário nacional.
O artigo 14.º constitui, ao mesmo tempo, uma norma de suporte e de reenvio; de suporte, na medida em que absorve, quanto à rede de estradas nacionais, as classificações constantes do Plano Rodoviário Nacional ao tempo vigentes; de reenvio, porquanto remete a fixação do respectivo regime jurídico para os diversos diplomas legais que contemplam o regime do Plano Rodoviário Nacional e das redes viárias regionais e municipais.
O artigo 15.º contempla uma cláusula de repartição de competências, discriminando, no que se refere à construção, conservação e exploração de redes viárias, as que estão cometidas à administração central e as que estão cometidas aos municípios em que se situam (n.ºs 1 e 2).
O n.º 1 comete à administração central a construção, conservação e exploração da rede de estradas nacionais, salvo o disposto no n.º 3, que se reporta à construção de auto-estradas e de grandes obras de arte integradas na rede de estradas nacionais que podem ser objecto de concessão[49], atribuída a empresa constituída expressamente para esse fim, competindo ao Governo definir os lanços de auto-estradas ou de itinerários principais ou complementares a incluir na concessão, devendo estas auto-estradas ser exploradas em regime de portagem.[50]
O critério orientador para delimitar os lanços de auto-estrada a construir e explorar pela administração central daqueles que o serão por concessão é-nos fornecido pelo n.º 5: os lanços de auto-estrada correspondentes a trajectos de longa distância deverão, em regra, ser objecto de concessão, excluindo-se os localizados em áreas urbanas ou em acessos imediatos aos grandes centros urbanos, a portos ou aeroportos, que devem, em regra, ser construídos pela administração central.
O preceito contém ainda mais três números. O n.º 6 é de apreensão imediata: as auto-estradas ou grandes obras de arte construídas por concessão são exploradas em regime de portagem[51]; o n.º 7 estende o regime previsto no artigo a outros troços de itinerários principais ou complementares da rede nacional de estradas; e o n.º 8 estabelece uma regra geral de necessidade de legislação especial para o regime de concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas ou grandes obras de arte.
O n.º 2 do preceito atribui aos municípios[52] a competência para a construção e exploração das respectivas redes viárias, as quais, nos termos do n.º 2 do artigo anterior, serão objecto de diploma específico.
Como decorre dos n.ºs 1 e 2 do artigo em apreciação, a regra, quer para a administração central quer para a administração local, é a de que devem ser estas administrações a executar directamente esta atribuição; prevê-se, porém, quanto à administração central e apenas relativamente a auto-estradas que estas possam ser objecto de concessão
A competência a que a última norma se refere não é materialmente diferente da que respeita ao planeamento, gestão e realização de investimentos na rede viária de âmbito municipal que lhes é conferida pela Lei n.º 159/99, no artigo 18.º, n.º 1, alínea a).
O que uma e outra não respondem é se nessa competência se incluem as auto-estradas que não são uma categoria contraposta à das estradas nacionais, antes nestas se incluindo, podendo integrar uma ou outra das espécies de redes nacionais (principal ou complementar) integradas no plano rodoviário nacional.
A circunstância de o n.º 3 do artigo 15.º da Lei n.º 10/90 se apresentar como excepção circunscrita às auto-estradas da rede viária nacional poderia levar a considerar que as demais disposições do mesmo artigo são apenas aplicáveis à rede viária nacional, não tendo vocação de aplicabilidade às demais redes viárias, sejam elas regionais ou municipais.
E, assim, não se surpreendendo nesse preceito nenhuma restrição quanto à possibilidade de construção de auto-estradas no âmbito da rede viária municipal, impor-se-ia equacionar, no quadro das atribuições e competências das autarquias, se tal competência aí se incluía.
Crê-se que não é assim.
A Lei n.º 10/90 afirma-se como respeitando às bases do sistema de transportes terrestres[53], o que tanto basta para a qualificar como tal, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira[54], as quais - prosseguem os mesmos autores - “estabelecem os princípios base de um determinado regime jurídico, delimitando o quadro dentro do qual se deve mover o seu ulterior desenvolvimento legislativo”[55], o qual só pode ser efectuado por lei e dentro dos limites daquelas.
Os n.ºs 3, 4, 5 e 7 parecem dirigir-se directamente à administração central, quer por o n.º 3 se relacionar com o n.º 1, que respeita à administração central, quer pelo objecto da previsão de todos eles, que só se compreende em ligação com aquela (alusão à rede nacional de estradas – nos n.ºs 3, 7 e, indirectamente o n.º 4 -, a alusão ao Governo (n.º4) e, à previsão do n.º 5, pela pluralidade de municípios que pressupõe, decorrente da extensão dos lanços de auto-estrada.
Já os n.º 6 e 8 prefiguram-se com diversa vocação.
Desde logo, neles não se detecta nenhuma referência directa ou indirecta à administração central e, por outro lado, a sua redacção sugere a consagração de um princípio geral, ínsito à própria natureza da lei em que se inclui, relativamente às matérias que prevêem: no primeiro caso, a exploração de auto-estradas ou de grandes obras de arte em regime de portagem quando tenham sido construídas em regime de concessão, e, no último caso, à necessidade de legislação especial, quanto ao regime da concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas ou de grandes obras de arte.
Sobre esta matéria, considerou-se no parecer n.º 58/2002, já antes mencionado:
“Estes preceitos têm em comum, desde logo, o facto de não se dirigirem à administração central como acontecia com os anteriores.
“Por outro lado, as normas em causa sugerem exprimir uma opção legislativa fundamental, no que concerne ao regime a adoptar na construção, conservação e exploração de auto-estradas e grandes obras de arte.
“A opção fundamental traduz-se em permitir, nesta matéria, o recurso à concessão, em regime de portagem, desde que o respectivo regime conste de legislação especial.
“Afigura-se ser intenção do legislador subtrair de algum modo à intervenção do poder administrativo, quer de forma casuística através de acto individual e concreto quer por meio de instrumentos normativos de natureza regulamentar, relegando-a para o plano legislativo.”
O artigo não veda às autarquias a construção, conservação e exploração de auto-estradas ou de grandes obras de arte, o que ele exige é a existência de legislação especial (e não de regulamento), que estabeleça o respectivo regime.
Esse é, afigura-se, o princípio que se extrai dos n.ºs 6 e 8 da norma em apreço.
A solução compreende-se e não faria sentido que fosse de outro modo.
Seria incongruente que para a administração central o regime da concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas ou de grandes obras de arte estivesse dependente de legislação especial e para a administração local, nenhuma restrição se estabelecesse, quando é sabido que a construção, conservação e exploração de auto-estradas se insere nas tarefas tradicionais do Estado[56], e, por outro lado, pelos recursos técnicos e financeiros que mobiliza não estão ao alcance de qualquer autarquia, sendo precisamente essa escassez de recursos que tem justificado o aparecimento de entes privados na satisfação de necessidades públicas, através da concessão, as quais, de outro modo, não seriam satisfeitas.
Acrescente-se ainda que, ao tempo da publicação desta lei, em 1990, a construção, conservação e exploração de auto-estradas repartia-se pela administração central e pela Brisa, a única entidade concessionária [57].
Atentando-se na passagem da intervenção do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, aquando da apresentação da proposta de lei sobre – Lei de Bases de Transportes Terrestres [58]-, parece depreender-se que a construção, conservação e exploração de auto-estradas se confiavam ao Estado, quando afirma: “(...), nas normas relativas às infra-estruturas, as linhas de orientação constantes da proposta não se afastam do consignado nas disposições vigentes, cometendo à Junta Autónoma das Estradas, como órgão da administração central, a competência para a construção, conservação e exploração de auto-estradas, mas ressalvando a concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas, cabendo ao Governo definir quais delas devem ser integradas no respectivo contrato de concessão e quais as que estão directamente a seu cargo.
Estabelece-se expressamente que o regime de portagem será a forma de exploração das auto-estradas por concessão: a Brisa prosseguirá no caminho que tem trilhado nos últimos 3 anos.”
E certamente por ser assumido que a concessão da construção, exploração e conservação das auto-estradas recaía, ao tempo, exclusivamente sobre a administração central ou sobre a Brisa, o legislador de 85 não se lhes referiu no plano rodoviário de então.
Diga-se que as atribuições das autarquias no domínio da rede viária sempre foram entendidas como respondendo à satisfação de interesse próprios locais, em cujo contexto se enquadram as estradas municipais, as quais são de relativa importância no contexto de todas as estradas. As estradas municipais tinham por referência, de acordo com o plano rodoviário de 1945, as estradas nacionais de menores características e, se hoje a relação já não opera directamente para as estradas nacionais, ainda assim, trata-se de vias de “relativa importância”, como expressamente as caracteriza o PDM de Mafra a que adiante se aludirá.
Por outro lado, a construção de auto-estradas sempre foi função do Estado, primeiro realizada por si e posteriormente por concessionária, em regime exclusivo até 1997, sem que essa atribuição tivesse sido transferida para as autarquias.
Na verdade, a falta de legislação especial a que alude o n.º 8 do artigo 15.º da Lei n.º 15/90[59], pode reconduzir-se a que se não reconheça às autarquias atribuição nesse domínio.
Num caso que o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado a decidir, com alguma afinidade com o que nos ocupa [60], considerou-se que se estava perante falta de atribuições e não perante uma situação de incompetência quando o “órgão de uma autarquia local decide sobre interesses cuja prossecução esteja confiada, por lei, à Administração Central mesmo que formalmente também se enquadre na previsão [normativa].”
“É que se a lei confiou tais interesses à Administração Central foi certamente por entender que a sua expressão era mais vasta do que a dos interesses locais.”
O Supremo Tribunal considerou nula a deliberação camarária, por não se conter dentro das atribuições da respectiva pessoa colectiva – Município -, já que, nessa situação concreta, a “defesa da saúde pública [...] ficou a cargo da Administração Central pelo que se não pode ter como compreendida no âmbito das atribuições do município.”
O legislador também parece acompanhar esta posição.
Com efeito, ao prever-se, no artigo 13.º, n.º 1, alínea h), da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2001), que o Governo deveria tomar as providências regulamentares para a concretização das transferências de atribuições e competências da administração central para os municípios, mesmo relativamente àquelas atribuições que estes já detivessem, e, em particular no domínio do “planeamento, gestão e realização de investimentos na rede viária municipal, referidos no n.º 1, alínea a), do artigo 18.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, quanto às estradas nacionais desclassificas”, estar-se-á perante a transferência de uma atribuição que antes lhes não pertencia, não obstante caber às autarquias a competência em matéria de rede viária de âmbito municipal.
E se o legislador neste domínio, que se refere a estradas nacionais desclassificadas que ingressam no domínio municipal, adopta providência legislativa no sentido de transferir para os municípios essa competência por maioria de razão se imporia a adopção de providências normativas relativamente a atribuições (auto-estradas) que não se incluíam na esfera jurídica dos municípios.
Por todo o exposto, não se pode extrair do no n.º 2 do preceito que vimos analisando, que se confira aos municípios competência para construir, conservar e explorar auto-estradas, em regime de concessão. Dele só se pode extrair que os municípios têm competência para a construção, conservação e exploração das redes viárias municipais respectivas, concretizando-se essas redes nos termos em que forem definidos nos diplomas específicos sobre a matéria (artigo 14.º, n.º 2). Enquanto esses diplomas não forem editados, os quais também estabelecerão as normas disciplinadoras das categorias e características técnicas dessas estradas, como se estabelece no n.º 3 do artigo 14.º da Lei 15/90, a natureza e o volume dos tráfegos previsíveis constitui o critério legal orientador para a definição da respectivas características técnicas.


VI.
A Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, relativa às Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo e o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro[61], que a regulamentou e desenvolveu, erigiram um sistema de gestão integrada territorial, em que assenta a política do ordenamento do território e de urbanismo, o qual se estrutura numa interacção coordenada, nos âmbitos nacional, regional e local.
No âmbito nacional, concretiza-se através do programa nacional de política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território; no âmbito regional, concretizam-se através dos planos regionais de ordenamento do território, e no âmbito municipal, através dos planos intermunicipais de ordenamento do território e dos planos municipais de ordenamento do território, englobando estes últimos ”os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor” – [artigos 7.º a 9.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro].
Os planos directores municipais, que nos termos da lei são de elaboração obrigatória, estabelecem o modelo de estrutura espacial do território municipal, constituindo uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção (artigo 84.º do Decreto-Lei n.º 380/99).
A estes planos é conferida natureza regulamentar [artigo 8.º, alínea b) da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto e artigos 42.º, n.º 1 e 69.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro [62]] [63], referindo expressamente o Plano Director Municipal de Mafra[64], no artigo 4.º, que o nele disposto vincula todas as entidades públicas e privadas, designadamente os órgãos e serviços da administração central, regional e local com competências para elaborar, aprovar, ratificar e executar planos, programas ou projectos e adoptar medidas com incidência na ocupação, uso ou transformação do solo.
O plano director municipal vocaciona-se como um instrumento jurídico habilitante, regulador e conformador de iniciativas que sejam de levar a efeito na área por ele abrangida, atenta a natureza regulamentar que lhe é reconhecida.
O Plano Director Municipal do Concelho de Mafra (PDM) estabelece no n.º 2 do artigo 1.º que “as acções com incidência, directa ou indirecta, na ocupação, uso ou transformação do solo a praticar ou desenvolver por qualquer entidade, no território abrangido pelo PDM Mafra, regem-se pelo disposto no presente diploma, sem prejuízo de outros pressupostos, requisitos ou condições exigidos por lei geral ou especial”.
O artigo 19.º reporta-se à rede rodoviária nacional e contempla, quanto às categorias de vias, as tipologias previstas no plano rodoviário nacional vigente na altura: itinerários principal e complementar e outras estradas.
Refere-se ainda às auto-estradas, que isola e distingue das demais estradas, na parte em que dispõe sobre as zonas non aedificandi, e onde estabelece as zonas de protecção que lhes cabe[65].
No artigo 21.º, relativo à rede rodoviária municipal, contêm-se normas compreensivas e habilitadoras do conceito de estrada municipal. Nele se preceitua que “as estradas e caminhos municipais, sendo vias de relativa importância no quadro das infra-estruturas rodoviárias do País, apenas se diferenciam da rede nacional devido a outra natureza funcional e dependência institucional. Em princípio, asseguram níveis de serviço inferiores aos das estradas nacionais.
“As estradas municipais servem volumes de tráfego rodoviário de serviço intramunicipal e, por vezes, intermunicipal e articulam a malha de aglomerados urbanos do município entre si e com o exterior.
“As zonas de protecção às estradas, enquanto não for estabelecido o novo regulamento, devem respeitar o disposto no artigo 58.º da Lei n.º 2110, de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais), fixando-se no artigo seguinte as zonas de protecção a adoptar”[66].
Em lugar algum do Plano se alude a auto-estradas, vias rápidas ou vias com características de auto-estradas de natureza municipal.
O artigo 41.º, relativo aos condicionamento e dimensionamento da rede viária municipal, apela ao conceito de “espaço-canal”, que na definição contida na alínea j) do n.º 1 do artigo 2.º correspondem “a corredores activados por infra-estruturas e que têm efeito de barreira física dos espaços que os marginam”.
Os espaços-canais estão sujeitos a condicionamentos e dimensionamentos próprios, com impossibilidade de construção nas faixas adjacentes às plataformas das vias, a eles se referindo os artigos 19.º e 20.º
Nos termos desse artigo 20.º, os terrenos ao longo das estradas estão sujeitos a servidão que se destina a protegê-las, designadamente, de ocupações próximas, nomeadamente as que afectam a segurança do trânsito e a visibilidade, e a garantir a possibilidade de futuros alargamentos das vias e a realização de obras de beneficiação ou de reconstrução.
A largura dessas faixas de protecção é variável consoante a classificação das estradas e a ocupação pretendida[67].
Os condicionamentos e dimensionamento nas estradas municipais encontram-se previstos, como se referiu, no artigo 41.º, dispondo o n.º 3 que, relativamente aos espaços-canais de categoria municipal, são fixadas as seguintes condicionantes:
No caso de vias principais[68], a edificação é interdita[69], de acordo com o preceituado em 3.1. 1):
a) Numa faixa de terreno com largura de 50 m para cada lado do eixo da estrada na fase de elaboração do projecto;
b) Numa faixa de terreno de largura de 20 m para cada lado do eixo e a menos de 10 m da plataforma em fase de execução;”
Para estas vias o dimensionamento deve regular-se pelos seguintes parâmetros mínimos [3.1.3)]:
“Faixa mínima de rodagem - 7 m;
Bermas e valetas ou passeios e separadores - 7 m;”
Comparando as restrições non aedificandi existentes para as zonas de protecção da rede viária nacional e para a rede viária municipal surpreende-se uma menor exigência daquelas quando está em causa a protecção da rede viária municipal, mesmo na subcategoria mais elevada[70].
As zonas de protecção das estradas municipais principais são no essencial equivalentes às que eram previstas para as outras estradas, conforme a nomenclatura seguida no Plano Rodoviário Nacional de 1985 e que foi seguida no Plano Director Municipal de Mafra, e às antigas estradas nacionais de 3.ª classe, do plano rodoviário de 1945, o que representa um outro indicador para a relativa relevância das vias municipais no contexto do plano rodoviário nacional.
VII.
1. Afigura-se-nos que estamos em poder dos elementos bastantes que nos habilitam a responder à consulta formulada. Precisemos, porém, alguns aspectos.
Alude-se, quer no ofício do pedido quer na acta da assembleia geral, a “via rápida”, a “estrada municipal com características de auto-
-estrada”, “ou mesmo uma auto-estrada” e “estrada municipal com características de via rápida”, mas em qualquer dos casos parece estar adquirida a necessidade dessa via ficar sujeita ao “pagamento de uma taxa (portagem)”.

As expressões utilizadas não são inequívocas. Se o termo “auto-
-estrada” tem, como se viu, consagração normativa o mesmo não se passa com o conceito “via rápida”. Este último, apesar de usado pelo legislador para identificar algumas vias (como é o caso da Via Rápida da Costa da Caparica ou da Via Rápida do Barreiro – vd. Lista IV anexa ao Decreto-Lei n.º 228/98), tem, em geral, o sentido e alcance de via destinada ao tráfego motorizado, com todas ou quase todas as características da auto-estrada
[71], quais sejam: o condicionamento dos acessos e as intersecções.
Nalguns países, como é o caso da Espanha, o legislador define o que se pode entender por via rápida e por auto-estrada - artigo 2.º da mencionada Lei 25/1988, de 29 de Julho [72]. Àqueles termos de auto-estrada e via rápida correspondem, respectivamente, os de “autopista” (n.ºs 2 e 3) e “autovia” (n.ºs 2 e 4). Esta define-se pela negativa: são autovias as estradas que não reunindo todos os requisitos das “autopistas”, têm faixas separadas para cada sentido de trânsito e limitação de acessos às propriedades marginais.
Não se afigura necessário ensaiar uma maior caracterização ou diferenciação entre as duas realidades face `a sujeição da via a uma taxa (portagem), a que ficará sujeita qualquer que seja a designação. Sendo a portagem, quando existe, privativa das auto-estradas a questão resume-se a saber se o município pode ou não construir, em regime de concessão, uma auto-estrada e, no caso, estabelecer portagem sobre a mesma.

Precisado, assim, o objecto da consulta ensaiemos as respostas.

2. A primeira questão consiste em saber se uma Câmara Municipal pode construir uma via alternativa a uma estrada nacional.
Como se viu, a Constituição da República reconhece às autarquias locais, como pessoas colectivas territoriais, o poder de prosseguir os interesses próprios das populações respectivas, prossecução essa que sendo levada a efeito por órgãos representativos dá a dimensão da sua autonomia. Esta significa, pois, poderes próprios mais órgãos próprios.
No entanto, na delimitação dos respectivos poderes próprios, a Lei Fundamental (artigo 237.º, n.º 1) reenvia para a lei ordinária a regulação das atribuições das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, fixando um parâmetro de referência: o princípio da descentralização administrativa.
O reenvio da definição das atribuições das autarquias locais para a lei não significa uma actuação sem limites do legislador ordinário. Desde logo, a lei não “pode deixar de definir às autarquias um nível razoável de atribuições” e, por outro lado, por respeito ao texto constitucional a que alude o artigo 235.º, n.º 2, o complexo de atribuições deve ser integrado por referência “aos interesses próprios das populações respectivas”.
O parâmetro da descentralização administrativa pressupõe uma competência geral das autarquias para desempenhar todas as imposições de incidência local que, por lei, não estejam cometidas a outras entidades.
O texto infraconstitucional que, em obediência ao comando constitucional, estabelece a transferência de atribuições e competências para as autarquias locais consta actualmente da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro.
Nos termos das disposições combinadas dos artigos 13.º, n.º 1, alínea c), e 18.º, n.º 1, alínea a), ambos dessa Lei, aos municípios estão confiadas atribuições no domínio dos transportes e comunicações, cabendo aos respectivos órgãos o planeamento, a gestão e a realização de investimentos no domínio da rede viária de âmbito municipal.
Não restam, pois, dúvidas de que a construção da rede viária municipal se inclui nas atribuições das autarquias. A dúvida que se suscita é a de saber se, aquela específica estrada, se inclui nessas atribuições.
Por rede viária de âmbito municipal deve entender-se, por decorrência do aludido preceito constitucional (artigo 235.º), a rede que se conforma à satisfação dos interesses das populações locais, circunscrita, em regra, à área do município, sem compreender outras redes viárias, cujos extremos ainda ou também se situem nos limites daquele, mas que, de acordo com outras categorias e classificações legais, exorbitam desse âmbito[73].
A rede viária municipal tem pois uma dupla dimensão: geográfica e material. A dimensão geográfica municipal advém de se situar na circunscrição municipal, e a dimensão material municipal provém da satisfação dos interesses próprios das comunidades que serve.
As estradas municipais comparticipam, ainda, de outros índices que as distinguem das vias nacionais.
Não obstante não terem sido publicados os diplomas que regulam o regime das estradas municipais, o que actualmente consta do Plano Rodoviário Nacional, da Lei de Bases de Transportes Terrestres, bem como do Plano Director Municipal de Mafra permite traçar uma caracterização suficientemente clara deste tipo de vias.
De acordo com o Plano Director Municipal de Mafra - artigo 21.º - as estradas municipais compreendem-se na rede rodoviária municipal, sendo vias de relativa importância no quadro das infra-estruturas rodoviárias do País, e diferenciando-se da rede nacional devido a outra natureza funcional e dependência institucional.
São, assim, “vias de relativa importância” face à rede nacional, e com outras “natureza funcional” e “dependência institucional”.
A dependência institucional decorre da circunstância de se tratar de infra-estruturas cuja construção, conservação e exploração compete ao município (artigo 15.º, n.º 2 da Lei n.º 10/90, de 17 de Março).
O carácter funcional decorre da própria natureza das coisas: sendo vias municipais estão afectas à função de satisfação de necessidades próprias dessa comunidade local, por contraposição às estradas que integram a rede rodoviária nacional que são as vias de comunicação de maior interesse nacional, no casos dos itinerários principais, ou que estabelecem as ligações de maior interesse regional no caso dos itinerários complementares ou estradas nacionais.
Atendendo à sua natureza funcional servem volumes de tráfego rodoviário de serviço municipal e, por vezes, intermunicipal, além de articular a malha de aglomerados urbanos do município entre si e com o exterior.
O PDM de Mafra prevê a categoria de vias municipais, que é integrada por três subcategorias - municipal principal, municipal secundária e municipal local -, consoante as funções que prestam, da mais relevante para a menos relevante.
As vias municipais deverão ter uma faixa mínima de rodagem de 7 m e de bermas e valetas e passeios ou separadores – 7m. A fixação de um valor mínimo de faixa de rodagem sem se estabelecer nenhum limite máximo poderia fazer supor que seria permitida a construção de uma auto-estrada, atentas a natureza e o volume de tráfego previsíveis.
Se a natureza e o volume de tráfego previsíveis o impuser, e são estes os critérios determinantes para o efeito, como decorre do n.º 3 do artigo 14.º, da Lei n.º 10/90, as normas legais em vigor permitem ao município a construção de uma via municipal principal com mais do que uma faixa de rodagem e duas ou mais vias em cada sentido.
Por outro lado, verificados os pressupostos materiais para a caracterização de uma via como municipal – dependência institucional e natureza funcional - essa qualificação não se afigura de afastar mesmo que se trate da construção de uma via que seja alternativa a uma estrada nacional existente.
A autonomia de que as autarquias usufruem aponta nesse sentido e adequa-se ao princípio da subsidiariedade, entendido no sentido de que a “instância superior não deve chamar a si senão aquelas atribuições que a instância inferior não tem capacidade para levar a cabo por iniciativa e acções próprias.”[74]
Há, todavia, que ter presente o que dispõe o artigo 8.º do Decreto-
-Lei n.º 222/98 e se a conclusão a que se chegou colide com o que nele se prevê.

O n.º 1 estabelece que nas cidades médias cuja importância o justifique, devem ser previstas circulares e vias de penetração no tecido urbano, as quais integrarão a rede rodoviária nacional em condições a acordar caso a caso entre a Junta Autónoma de Estradas e as autarquias, e o n.º 2 que deve, a nível nacional, ser elaborado um programa de construção de variantes à travessia de sedes de concelho e outros centros urbanos.
Estas normas não são de imediata percepção. O recurso a conceitos como os de “cidades médias”, “circulares”, “vias de penetração no tecido urbano” e “variantes”, sem que se definam no que consistem embaraçam a compreensão da teleologia da norma.
Pode, no entanto, afirmar-se que a previsão de circulares e vias de penetração não é exigida para todas as cidades médias, mas apenas naquelas em que a importância o justifique. Por outro lado, a individualização das cidades médias onde serão construídas circulares e vias de penetração supõe uma decisão da administração central nesse sentido.
Assumida a necessidade de construção da circular ou da via de penetração, estas integrarão a rede rodoviária nacional em condições a acordar caso a caso entre a administração central e as autarquias. A formulação do preceito parece induzir a que a classificação dessa via como nacional ou municipal ocorre na sequência de acordos casuísticos.
O n.º 2 apresenta-se como uma injunção à realização de um programa para construção de variantes. A circunstância de se tratar de um programa nacional faz supor tratar-se de uma função do Estado. Todavia, enquanto essas variantes não estiverem classificadas como tais e incluídas na rede nacional, integrando-se na competência da administração central, a norma não inviabiliza que no âmbito do município, este, no domínio das suas atribuições, construa uma estrada que respeite as características das estradas municipais.

3. Quanto à segunda e terceira questões analisar-se-ão em conjunto face à interligação que apresentam. Consistem em saber: a primeira, se é admissível a um município “concessionar uma estrada municipal, ainda que com características de auto-estrada, face ao disposto no artigo 15.º da Lei n.º 10/90, de 17 de Março (Lei de Bases de Transportes Terrestres)”, e, a segunda, “essa situação pode integrar as competências dos municípios, consagradas nas al. e) e q), do n.º 2, do artigo 53.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro”.
Considerou-se, como se deixou dito, que perante os elementos enviados a que se alude no ponto I, está em causa uma auto-estrada, com portagem.
Delimitado o objecto da questão cuidar-se-á de apurar a solução jurídica para o caso.
Como se viu o artigo 15.º da Lei n.º 10/90 consagra, nos n.ºs 1 e 2, uma cláusula de repartição de competências, discriminando, no que se refere à construção, conservação e exploração de redes viárias, as que estão cometidas à administração central e as que estão cometidas aos municípios em que se situam.
Pelo n.º 1 comete-se à administração central a construção, conservação e exploração da rede de estradas nacionais, salvo o disposto no n.º 3, que se reporta à construção de auto-estradas e de grandes obras de arte integradas na rede de estradas nacionais, as quais podem ser objecto de concessão, atribuída a empresa constituída expressamente para esse fim, competindo ao Governo, acrescenta o n.º 4, definir os lanços de auto-estradas ou de itinerários principais ou complementares a incluir na concessão, sendo que o n.º 5 fornece o critério orientador para delimitar os lanços de auto-estrada a construir e explorar pela administração central daqueles que o serão por concessão: os lanços de auto-estrada correspondentes a trajectos de longa distância deverão ser objecto de concessão e, os localizados em áreas urbanas ou em acessos imediatos aos grandes centros urbanos, a portos ou aeroportos, devem ser construídos pela administração central.
Por outro lado, o n.º 8 consagra uma necessidade de legislação especial quanto ao regime da concessão da construção, conservação e exploração das auto-estradas ou grandes obras de arte, e o n.º 6 impõe que as auto-estradas ou grandes obras de arte construídas por concessão sejam portajadas.
A regra é pois a de poder existir ou não portagem nos casos de construção, conservação e exploração de auto-estradas ou grandes obras de arte pela administração central, por contraposição àquelas mesmas vias construídas, conservadas e exploradas em regime de concessão, em que terá sempre de haver portagem.
Estas duas regras não se dirigem apenas à administração central, erigindo-se num princípio geral consagrado na respectiva lei de bases.
Esse princípio geral encontra fundamento e adequa-se ao facto de se retirar de uma lei de bases que, por natureza, define os princípios base de um determinado regime jurídico[75].
O disposto nas alíneas e) e q) do n.º 2 do artigo 53.º da Lei n.º 166/99, de 18 de Setembro, não colide com a conclusão encontrada.
Estas normas, ao estabelecerem a intermediação da lei, só operam quando haja lei que o consinta e, como se viu, a solução que se retira dos n.ºs 6 e 8 do artigo 15.º da Lei n.º 10/90, é a de necessidade de existência de legislação especial para a concessão de construção, conservação e exploração de auto-estradas pelas autarquias locais.
Conclui-se, pois, pela impossibilidade, por falta de atribuições, de um município concessionar a construção, conservação e exploração de uma auto-estrada, em regime de portagem.
VIII.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1.ª As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, sendo as atribuições e a organização daquelas, bem como a competência dos seus órgãos regulados por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa (artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República);
2.ª Entre outras, os municípios dispõem de atribuições no domínio dos transportes e comunicações, sendo da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos no domínio da rede viária de âmbito municipal [artigos 13.º, n.º 1, alínea c), e 18.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro];
3.ª São vias municipais as vias de relativa importância, que se situam no interior do município e dão satisfação aos interesses próprios das comunidades que servem, dependendo institucionalmente do município em que se integram;
4.ª Integra-se nas atribuições dos Municípios a construção de estrada destinada a satisfazer necessidades próprias e específicas da comunidade local, a qual, enquanto não forem editados os diplomas legais contendo as normas disciplinadoras das categorias e características técnicas das estradas das redes municipais, terá apenas como limite, quanto a estas, a sua adaptação à natureza e volume de tráfegos previsíveis;
5.ª A Lei n.º 10/90, de 17 de Março (Lei de Bases de Transportes Terrestres) estabelece no artigo 15.º, n.ºs 6 e 8, que o regime de concessão, mediante portagem, da construção, conservação e exploração de auto-estradas ou grande obras de arte constará de legislação especial;
6.ª Na falta de legislação especial, não se inclui nas atribuições dos municípios, a concessão, mediante portagem, da construção, conservação e exploração de uma auto-estrada (artigo 15.º, n.ºs 6 e 8, da Lei n.º 10/90, de 17 de Março).


VOTO

(Carlos Alberto Fernandes Cadilha)
Votei o parecer com a declaração de voto que segue:

1. O nº 8 do artigo 15º da Lei de Bases dos Transportes Terrestres (Lei nº 10/90, de 17 de Março, ao determinar que “o regime de concessão, conservação e exploração de auto-estradas ou grandes obras de arte constará de legislação especial”, tem o sentido e alcance de uma norma remissiva.

O único significado jurídico que é possível atribuir à referida disposição é o que de que o legislador se absteve de regular directamente, na lei e bases, essa matéria, optando por remeter a definição do respectivo regime jurídico para a legislação própria.

Essa legislação é, aliás, a que consta do Decreto–Lei nº 9/97, de 10 de Janeiro, que estabelece o regime de realização dos concursos com vista à concessão de lanços de auto-estradas nas zonas norte e oeste de Portugal ([1]), do Decreto–Lei nº 267/97, de 2 de Outubro, que regula a realização dos concursos para as concessões através do regime de portagem sem cobrança aos utilizadores (SCUT) ([2]), e do Decreto–Lei nº 119-B/99, de 14 de Abril ([3]), que veio a tornar extensivo o regime dos diplomas acabadas de mencionar aos concursos para atribuição de novos lanços de auto-estrada, mandando aplicar o estabelecido no Decreto–Lei nº 9/97 ou no Decreto–Lei nº 267/97 consoante se trate de concessões com ou sem cobrança de portagem aos utentes (cfr. artigo 3º).

O caracter de remissão intra-sistemática que haverá de atribuir-se à aludida disposição do nº 8 do artigo 15º da Lei de Bases não permite inferir que as autarquias locais não disponham de atribuições no domínio de concessão, conservação e exploração de auto-estradas.

O que sucede é que as auto-estradas se incluem no Plano Rodoviário Nacional, e, como tal, a iniciativa da sua construção, bem como a classificação de um certo itinerário como auto-estrada para efeito da sua integração na rede nacional de auto-estradas, se enquadram nos poderes funcionais próprios do Governo (cfr. artigos 15º, nºs. 1 a 3, da Lei nº 10/90, de 17 de Março), extravasando claramente os limites a competência que, nos termos do artigo 18º, nº 1, alínea a), da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, se encontra definida aos órgãos autárquicos em matéria de planeamento, gestão e realização de investimentos na rede viária municipal.

2. Nada obsta, porém, que uma autarquia local leve a efeito a construção de uma via rodoviária com características técnicas de auto-estrada ([4]), desde que esta se mostre justificada pela natureza e volume dos tráfegos previsíveis e pela satisfação de interesses próprios da comunidade local, e como tal se encontre prevista no respectivo plano de ordenamento do território.

Não está excluído, do mesmo modo, que uma câmara municipal, mediante prévia autorização do órgão deliberativo, possa concessionar a construção e exploração da obra dentro do quadro jurídico próprio de contratação pública (cfr. Decreto–Lei nº 59/99, de 2 de Março, e Directiva nº 93/37/CE, do Planeamento e do Conselho, de 13 de Outubro de 1997).

Não se tratando, porém, a partida, de uma via classificável formalmente como auto-estrada (sem embargo de, ulteriormente, mediante acordo com a administração central, poder vir a integrar a rede nacional de auto-estradas), não é aplicável o regime de concessão, conservação e exploração de auto-estradas que resulta dos diplomas legais supramencionados (e que, aliás, se reportam apenas aos lanços de auto-estradas aí expressamente identificados); e, da mesma forma, não tem lugar o financiamento em regime de portagem, com ou sem pagamento pelos utilizadores, a que esses diplomas se referem.

Em qualquer dos casos, não é a pretensa necessidade de intermediação de lei que confina as atribuições do município em matéria de contratação, mas tão-só a repartição de competências que, no que concerne à definição das redes rodoviárias, se encontra estabelecida nas disposições conjugadas dos artigos 18º, nº 18º, nº 1, alínea c), da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, e dos artigos 15º, nºs. 1 e 3, da Lei nº 10/90, de 17 de Março, e que, consequentemente, constringe o campo de aplicação específico dos diplomas que regem concessão, conservação e exploração de auto-estradas.


[1]) Através deste diploma, como se explicita no respectivo preâmbulo, o Estado Português abandonou o critério de outorga de concessão à BRISA, em regime de exclusivo, da construção, conservação e exploração de auto-estradas, que, por via da cláusula modificativa inserta na Base XLVII das Bases do Contrato de Concessão, aprovadas pelo Decreto–Lei nº 458/85, de 30 de Outubro, permitia que o objecto da concessão pudesse ser sucessivamente ampliado à construção de novas auto-estradas, mediante uma negociação das novas condições do contrato.
[2]) Aplicável aos lanços identificados no artigo 3º desse diploma.
[3]) Aplicável aos lanços identificados no seu artigo 2º, com as alterações decorrentes pelo Decreto–Lei nº 220-A/99, de 16 de Junho.
[4]) Cfr., quanto a este aspecto, o artigo, o artigo 5º do Decreto–Lei nº 222/98, de 17 de Julho.







[1] Transcreve-se, na parte relevante, o ofício de Vossa Excelência, datado de 10 de Maio p.p., entrado nos serviços no dia 13 seguinte.
[2] Integrada num dossier que continha 11 documentos sobre os assuntos a seguir discriminados, tal como no mesmo se identificam: Aprovação da Moção na Assembleia Municipal (Doc. n.º 1); Constituição de grupo de trabalho para análise do processo sobre a ligação Malveira/Mafra/Ericeira (Doc. n.º 2); 1.º parecer jurídico sobre a matéria, (Doc. n.º 3); Aprovação pelo Executivo da C.M. e aprovação da Assembleia Municipal da Constituição da E. M. e respectivos Estatutos (Doc. n.º 4); 2.º Parecer (...) sobre a possibilidade da Câmara Municipal, iniciar os estudos, tendo em vista a solução do problema das acessibilidades dentro do Concelho, nomeadamente a ligação – Malveira/Mafra/Ericeira (Doc. n.º 5); Informações do ICOR (Doc. n.º 6); Apresentação do estudo de Impacte Ambiental relativo ao “Estudo Prévio da Ligação Malveira/Mafra/Ericeira – Instituto do Ambiente (Doc. n.º 7); Ofício do Instituto do Ambiente (Doc. n.º 8); Envio de resposta (Doc. n.º 9); Ofício do I.A. - Procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do Estudo Prévio da Ligação Malveira/Mafra/Ericeira – encerrado (Doc. n.º 10); e Parecer (...) comentário a Nota Informativa do Gabinete do Sec. Estado das Obras Públicas (Doc. n.º 11).
[3] Aprovada por unanimidade.
[4] Que constitui o documento n.º 4.
[5] Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, 1993, Coimbra Editora, anotação I ao artigo 6.º, pág. 75.
[6] Idem, anotação III, no mesmo local. Os itálicos são do original.
[7] Assim redigido:
“Artigo 235.º
Autarquias locais
1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.
2. As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas.”
[8] Ob. cit., pág. 881, em anotação ao artigo 237.º que, na versão anterior à revisão de 1997, correspondia à matéria agora contemplada, em idênticos termos, no artigo 235.º.
[9] Idem, pág. 882.
[10] Anteriormente à revisão de 1997 era o artigo 239.º e compunha-se, apenas, do actual n.º 1. A sua redacção é a seguinte:
Artigo 237.º
(Descentralização administrativa)
1. As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa.
2. Compete à assembleia da autarquia local o exercício dos poderes atribuídos pela lei, incluindo aprovar as opções do plano e o orçamento.
3. (...).”
[11] Reserva relativa de lei formal, competindo à Assembleia da República legislar sobre a matéria, salvo autorização ao Governo [artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 168.º, n.º 4].
[12] Vd. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo III – Estrutura constitucional do Estado, 3.ª edição – Reimpressão, Coimbra Editora, 1996, pág. 211, para que se remete para mais desenvolvimentos.
[13] O que não significa, como afirma Jorge Miranda, op. e loc. cit., que o princípio da especialidade esteja ausente, “na medida em que se entenda que as atribuições se recortam a partir da sua localização”. Sobre o princípio da competência genérica ou da universalidade vd., também, António Francisco de Sousa, Direito Administrativo das Autarquias Locais, 3.ª edição, Editora Lusolivro, Lisboa, 1993, pág. 109.
[14] Vd. Jorge Miranda, op. e loc. cit., pág. 218.
[15] José Casalta Nabais, A Autonomia local (Alguns aspectos gerais), separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito da Faculdade de Coimbra – “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Queiró”, 1986, pág. 57. Actualmente, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 159/99, apela expressamente ao princípio da subsidiariedade, e o n.º 2 do artigo 4.º da Carta Europeia da Autonomia Local, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de Outubro de 1990, e aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República, n.º 28/90, de igual data, estabelece que as autarquias gozam, nos limites da lei, “de completa liberdade de iniciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade”.
[16] Ob. cit., pág. 217.
[17] Quanto à questão de saber quais são as atribuições que por essência pertencem às autarquias locais e não ao Estado, António Francisco de Sousa, ob. cit., pág. 108, pronuncia-se nestes termos: “A resposta a esta questão só pode ser respondida pela natureza das coisas e não por uma qualquer lei do Estado que as fixe mais ou menos arbitrariamente. Sobre esta questão, julgamos que a fórmula adoptada pelo legislador constituinte (Constituição de 1976) primeiro, e depois, pelo legislador ordinário (LAL) satisfaz plenamente: ‘É atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas’.”
[18] Michel Fromont (Direction), Les compétences des collectivités territoriales en matière d’urbanisme et d’equipement – Allemagne – Bélgique – Espagne – France - Grande-Bretagne - Italie - Suisse, editoras Bruylant, Bruxelas, e Litec, Paris, 1987, pág. 357.
[19] Sobre atribuições e autonomia do poder local veja-se, da abundante referenciação deste corpo consultivo, o parecer n.º 131/96, de 6 de Fevereiro de 1997, e os demais nele citados, Diário da República n.º 285, de 11 de Dezembro de 1997, pág. 15178; Vd, também, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 15 de Dezembro de 1992, processo n.º 27816 (1.ª Secção), Apêndice ao Diário da República, de 27 de Maio de 1996, pág. 7071 e segs., e de 11 de Julho de 1995, processo n.º 37116 (1.ª Secção), Apêndice ao Diário da República, de 27 de Janeiro de 1998, pág. 6331 e segs.
[20] Assim redigido:
“Artigo 44.º
(Atribuições das câmaras municipais)
As câmaras municipais têm atribuições:
1 – De administração dos bens comuns e próprios do concelho;
2 – De fomento;
(...).
[21] Com a seguinte redacção:
“Artigo 46.º
(Atribuições de fomento)
No uso das atribuições de fomento, pertence às câmaras deliberar:
1 – Sobre a construção, reparação e conservação das estradas e caminhos a seu cargo, nos termos das leis especiais;
2 – Sobre a abertura de novas ruas e praças nas povoações;
3 – Sobre a pavimentação das ruas das povoações, adequando-a ao trânsito automóvel, quando necessário;
4 – Sobre a construção e reparação de pontes e viadutos de interesse municipal;
5 - Sobre o estabelecimento de serviços públicos de transporte colectivo;
(...).
[22] Formulado nos seguinte termos:
“Artigo 2.º
(Atribuições)
É atribuição das autarquias locais tudo o que diz respeito aos respectivos interesses comuns e, designadamente:
a) Da administração de bens próprios e sob sua jurisdição;
b) De fomento;
c) De abastecimento público;
d) De salubridade pública.”
[23] Na redacção da Lei n.º 25/85, de 12 de Agosto:
“Artigo 2.º
(Atribuições)
1 - É atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas e, designadamente:
a) À administração de bens próprios e sob sua jurisdição;
b) Ao desenvolvimento;
c) Ao abastecimento público;
d) À salubridade pública e ao saneamento básico;
e) À saúde;
f) À educação e ensino;
g) À cultura, tempos livres e desporto;
h) À defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional;
i) À protecção civil.
2 - O disposto no número anterior concretiza-se no respeito pela princípio da unidade do Estado e pelo regime legalmente definido de delimitação e coordenação de actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos.
[24] Rectificado pela Declaração publicada no Diário da República, 2.º suplemento, de 31 de Março.
[25] Esta Lei, que concede autorização legislativa ao Governo para alterar o regime das autarquias locais, estabelece:
“Artigo 1.º
É concedida ao Governo autorização legislativa para:
a) Rever a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, no sentido da actualização e reforço das atribuições das autarquias locais e da competência dos respectivos órgãos;
b) Estabelecer o regime legal delimitativo e coordenador das actuações da administração central, regional e local em matéria de investimentos públicos, no sentido de uma clara demarcação de competências e da consequente eliminação de sobreposições;
c) Rever o regime em vigor em matéria de finanças locais, por alteração da Lei n.º 1/79, no sentido da sua clarificação e adequação às novas atribuições das autarquias locais;
(...).
“Artigo 2.º
A revisão da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, a que se refere a alínea a) do artigo anterior, tem o seguinte sentido e objectivos:
a) Reforçar as actuais atribuições das autarquias locais e competências dos respectivos órgãos;
(...)
g) Alargar as competências autárquicas em matérias respeitantes aos condicionalismos estruturais que actualmente limitam a respectiva capacidade de actuação, particularmente quanto à gestão do pessoal e organização dos serviços;
(...)
i) Corrigir as lacunas, deficiências e imperfeições técnico-jurídicas que actualmente se apresentam;
j) Aperfeiçoar a sistematização do diploma, (...).
“Artigo 3.º
O estabelecimento do regime de delimitação e a coordenação das actuações da administração central, regional e local em matérias de investimentos públicos, a que se reporta a alínea b) do artigo 1.º do presente diploma, têm o seguinte sentido e objectivos:
a) Dar cumprimento ao imperativo legal constante da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro;
b) Clarificar as competências dos municípios e das freguesias, definindo, quanto às regiões administrativas, o respectivo enquadramento;
c) Intensificar o processo de descentralização administrativa, alargando os poderes das autarquias locais;
d) Assegurar que o processo de clarificação e de devolução de competências para as autarquias locais seja acompanhado pela criação de mecanismos de coordenação entre os diversos níveis administrativos;
e) Assegurar condições de aligeiramento das estruturas e funcionamento dos serviços públicos centrais, no sentido da progressiva assunção de funções predominantemente normativas.
(...).”
[26] Cujo texto é o seguinte:
“Artigo 34.º
Norma revogatória
É revogado o Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março, e demais legislação que contrarie o disposto na presente lei.”
Esta lei teve por antecedentes a proposta de lei n.º 111/VI, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 47, de 31 de Maio de 1997, págs. 951 a 957, e Projecto de lei n.º 562/VII (apresentado pelo PSD), Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 4, de 24 de Setembro de 1988, págs. 60 a 66.
[27] No projecto de lei, partindo da mesma constatação do insucesso do Decreto-Lei n.º 77/84, preconizava-se a descentralização da administração, através da promoção urgente de uma nova e mais “ousada repartição de atribuições entre a administração central e a administração local, aliviando aquela e reforçando esta”, o que “implica facultar recursos técnicos e financeiros, bem como o património que lhe está afecto (...)”.
[28] A redacção integral deste preceito é a seguinte:
“Artigo 3.º
Transferência de atribuições e competências
1 - A transferência de atribuições e competências efectua-se para a autarquia local que, de acordo com a sua natureza, se mostre mais adequada ao exercício da competência em causa.
2 - A transferência de atribuições e competências é acompanhada dos meios humanos, dos recursos financeiros e do património adequados ao desempenho da função transferida.
3 - A transferência de atribuições e competências não pode determinar um aumento da despesa pública global prevista no ano da concretização.
4 - A transferência de atribuições e competências efectua-se sem prejuízo da respectiva articulação com a intervenção complementar dos serviços e organismos da administração central.”
[29] O quadro de competências e o regime de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias constam da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 5-B/2002, de 10 de Janeiro. As competências da assembleia municipal estão previstas no artigo 53.º, as do presidente da câmara no artigo 54.º, e as da câmara municipal no artigo 64.º.
[30] A expressão “rede viária de âmbito municipal transitou da proposta de lei para o texto final, sem ter sido objecto de quaisquer considerandos. Vd. Proposta de lei n.º 111/VI, Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 47, de 31 de Maio, pág. 951 e segs.
[31] É certo que, no domínio da rede viária, e por virtude da reclassificação operada pelo plano rodoviário, houve estradas anteriormente pertencentes à rede nacional, que foram desclassificadas para integração da rede municipal. No entanto, não parece poder extrair-se daqui qualquer argumento que ajude a explicar a alteração introduzida.
[32] Tendo presente que, com a revisão constitucional de 1997 e a nova redacção dada à alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República, se passou a reclamar reserva de decreto-lei no que respeita à criação de taxas no contexto do regime geral das taxas fixado em lei da Assembleia da República ou em decreto-lei produzido pelo Governo, com autorização parlamentar.
[33] No Decreto-Lei n.º 319/94, de 14 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público; no Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de Novembro, que estabelece o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos; e no Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de Setembro, que estabelece o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes. Cfr., João Paulo Zbyszewski, Regime de atribuições e competências das Autarquias Locais, JUS, Lisboa, 2001, pág. 95.
[34] Hoje Instituto das Estradas de Portugal. Nos termos do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, o Instituto das Estradas de Portugal resultou da fusão no Instituto das Estradas de Portugal do Instituto das Estradas de Portugal, do Instituto para a Construção Rodoviária e do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, pela transferência para o Instituto das Estradas de Portugal de todas as respectivas atribuições e competências. Os Estatutos do IEP, publicados em anexo ao Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho, mantêm-se em vigor, com as alterações que por este diploma (artigo 16.º) lhe foram introduzidas e que o republicou na íntegra, em anexo.
Ao actual Instituto das Estradas de Portugal, entidade que veio a suceder à Junta Autónoma de Estradas, estão-lhe cometidas, nos termos do artigo 4.º dos Estatutos, entre outras, as atribuições relativas a “assegurar a execução da política de infra-estruturas rodoviárias definida no plano rodoviário nacional, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” [n.º 1, alínea a)], “Definir, em articulação com todas as entidades interessadas, as normas regulamentares aplicáveis ao sector e os níveis de desempenho da rede rodoviária, assegurando a sua qualidade em termos de circulação, segurança, conforto e salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais” [n.º 1, alínea b)]; e as de “Assegurar a concepção, a construção, a conservação e a exploração da rede rodoviária nacional” [n.º 1, alínea g)].
[35] Nesta distribuição de titularidades, o mesmo preceito estabelecia que os caminhos vicinais ficavam a cargo das juntas de freguesia [alínea c)].
[36] Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 19-D/98, Diário da República, I-A Série, 2.º suplemento, de 31 de Outubro de 1998.
[37] Sendo certo que o diploma se apresenta como o desenvolvimento das bases gerais contidas na Lei n.º 10/90, de 17 de Março, que adiante se examinará, e em cujo artigo 14.º, n.º 2, se devolve a regulamentação da matéria para diploma específico.
[38] Apreciação parlamentar n.º 58/VII, requerida pelo PCP, Diário da Assembleia da República, II Série-B, n.º 5, de 17 de Outubro de 1998, pág. 22.
[39] Por último sublinha-se que na lista III anexa ao referido diploma legal, relativa às estradas nacionais que integram a rede complementar, se incluem as estradas nacionais n.ºs 9 e 116, com as seguintes designações e pontos intermédios, que não foi objecto de alteração na apreciação parlamentar:
EN9 (Sintra – Alenquer): Sintra(IC16) – Mafra - Torres Vedras - Alenquer (Entroncamento da EN 1);
EN116 (Ericeira-Alverca): Ericeira – Mafra – Malveira - Venda do Pinheiro – Bucelas - Alverca.
[40] Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro (Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 1-A/98, de 31 de Janeiro), que o republicou na íntegra, pelo Decreto-Lei n.º 265-A/2001, de 28 de Setembro (Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 13-A/2001, de 24 de Maio), e pela Lei n.º 20/2002, de 21 de Agosto. O artigo 1.º, com a epígrafe “Definições legais”, define auto-estrada na alínea c), nos seguintes termos: “Auto-estrada: via pública destinada a trânsito rápido, com separação física de faixas de rodagem, sem cruzamentos de nível nem acesso a propriedades marginais, com acessos condicionados e sinalizada como tal”. Por outro lado, o artigo 72.º, que abre a Subsecção IV, relativa ao “Trânsito nas auto-estradas e vias equiparadas”, dispõe:
“Artigo 72.º
Auto-estradas
1 - Nas auto-estradas e respectivos acessos, quando devidamente sinalizados, é proibido o trânsito de peões, animais, veículos de tracção animal, velocípedes, ciclomotores, motociclos de cilindrada não superior a 50 cm3, veículos agrícolas, comboios turísticos, bem como de veículos ou conjuntos de veículos insusceptíveis de atingir em patamar a velocidade de 40 km/h.
2 - Nas auto-estradas e respectivos acessos, quando devidamente sinalizados, é proibido:
a) Circular sem utilizar as luzes regulamentares, nos termos deste Código;
b) Parar ou estacionar, ainda que fora das faixas de rodagem, salvo nos locais especialmente destinados a esse fim;
c) Inverter o sentido de marcha;
d) Fazer marcha atrás;
e) Transpor os separadores de trânsito ou as aberturas neles existentes;
f) O ensino da condução, fora dos casos legalmente previstos.
O artigo 75.º, com epígrafe “Vias reservadas a automóveis e motociclos”, manda aplicar “o disposto na presente subsecção ao trânsito em vias reservadas a automóveis e motociclos.”
[41] Artigo 2.º, n.ºs 2 a 4, da Ley n.º 25/1988, de 29 de Julho, publicada no BOE, n.º 182, de 30 de Julho. A sua redacção é a seguinte:
“2. Por sus características, Ias carreteras se clasifican en autopistas, autovias, vías rápidas y carreteras convencionales.
3. Son autopistas Ias carreteras que están especialmente proyectadas, construidas y señalizadas como tales para Ia exclusiva circulación de automóviles y reúnan Ias siguientes características:
a) No tener acceso a Ias mismas Ias propiedades colindantes.
b) No cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.
c) Constar de dístintas calzadas para cada sentido de circulación separadas entre sí, salvo en puntos síngulares o con carácter temporal, por una franja de terreno no destinada a Ia circulación o, en casos excepcionales, por otros medios.
4. Son autovías Ias carreteras que, no reuniendo todos los requisitos de Ias autopistas, tienen calzadas separadas para cada sentido de Ia circulación y limitación de accesos a Ias propiedades colindantes.”
[42] Sobre nível de serviço dispõe o artigo 6.º, referindo-se os n.ºs 2 e 3 aos níveis “B” e “C”. O primeiro deve “assegurar correntes de tráfego estáveis e permitir uma razoável liberdade de circulação aos condutores” e o segundo “assegurar condições de circulação relativamente estáveis, embora com restrições quanto à velocidade e a ultrapassagens”.
[43] Prevê-se, ainda, uma outra categoria de estradas, intermédia entre as estradas nacionais e as municipais – as estradas regionais (artigo 12.º) -, matéria alheia ao objecto da consulta.
[44] Na redacção que lhes foi dada pela Lei n.º 98/99, de 26 de Julho.
[45] Note-se que apesar de se discriminarem numa extensa lista as estradas regionais
(Lista V), nenhuma auto-estrada é aqui individualizada.

[46] Vd. a intervenção do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território no debate havido na Assembleia da República sobre o anteprojecto do Novo Plano Rodoviário Nacional, onde refere a “especial preocupação e integração, pela primeira vez, no Plano Rodoviário Nacional, como seu elemento integrante, fundamental, das variantes aos centros urbanos, garantia de real serviço às populações, que, de outro modo, ficariam, como vêm ficando em muitos casos, ‘penduradas’ a 5, 6 ou 10 km da auto-estrada, que, na realidade, correspondem a meia hora, uma hora e, por vezes, até mais, em certos períodos, o que, de facto, quer dizer que se perdeu aquele investimento numa proporção extremamente significativa.
“Ora, isso, não é, de forma alguma, admissível, portanto, temos de incluir também este tipo de acessibilidades finais de ligação com o próprio centro urbano, ou melhor, diria quase no centro, pelo menos nesta fase de revisão do Plano Rodoviário Nacional.” – Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 101, de 30 de Setembro de 1996, pág. 3418.
[47] Nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 399/98, de 17 de Dezembro, tal competência seria exercida por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território. Todavia, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/99, de 5 de Maio, fez cessar a vigência daquele Decreto-Lei
[48] Este número foi introduzido pelo artigo 13.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para 2000), que também renumerou o preceito, passando o anterior n.º 7 ao actual n.º 8. O número agora intercalado constava do artigo 13.º da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2000 e passou para a redacção final sem alterações. Foi aprovado com os votos a favor do PS, votos contra do PSD e do PCP e a abstenção do CDS-PP. A introdução deste norma terá tido em vista a aplicação do regime de SCUT a tais troços face ao que consta dos trabalhos parlamentares do Orçamento do Estado para 2000, quando a proposta de lei foi aprovada. No momento da votação, o Deputado Rui Rio (PSD) pediu a palavra para expressar o seguinte: “Sr.ª Presidente, aqui também o PSD não conseguia fazer qualquer espécie de proposta de alteração, porquanto o que se entende é que isto visa alargar o famoso regime de SCUT a troços de itinerários principais, complementares e da rede nacional de estradas. Portanto, Sr.ª Presidente - permita-me o termo que também não é muito parlamentar -, isto é uma orgia em termos de portagens virtuais e para nós, pura e simplesmente, também não é passível de qualquer alteração.” Em intervenção subsequente, o Deputado Joel Hasse Ferreira (PS) retorquiu: “Sr.ª Presidente, pretendia só relembrar ao Sr. Deputado Rui Rio, ele certamente está atento, que isto não inclui a questão dos submarinos, é só mesmo as SCUT.” Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-C – GOP-OE – n.º 10, 1 de Março de 2000, pág. 10.
[49] Para uma desenvolvida análise sobre concessão, vejam-se, entre outros, os pareceres n.ºs 58/2002, desta data, e 41/2002, de 14 de Agosto de 2002, publicado no Diário da República, II Série, n.º 225, de 28 de Setembro do mesmo ano, pág. 16376. Especificamente sobre concessões no quadro municipal, veja-se Carlos Soares Alves, Os Municípios e as Parcerias Público-Privadas: Concessões e Empresas Municipais, Editora Atam, Santarém, 2002, pág. 48 e segs.
[50] Sobre a natureza das portagens, veja-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 640/95, publicado no Diário da República, II Série, n.º 17, de 20 de Janeiro de 1996, págs. 983 e segs, e, deste Conselho, os pareceres n.ºs 41/2002, já citado e 71/94, de 12 de Janeiro de 1995, inédito.
[51] Questão que se poderia colocar prende-se com a compatibilização entre a existência de uma taxa de portagem e a liberdade de circulação, corolário da liberdade de deslocação, a que se reporta o artigo 44.º, n.º 1, da Constituição da República. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 251, em anotação a tal preceito, ponderam que as “condições e requisitos para a utilização das vias públicas” não constituem restrições, mas sim limites ao conteúdo do direito, “não podendo porém o condicionamento da liberdade de circulação ser de tal modo gravoso que atinja a própria liberdade de deslocação”. A taxa de portagem poderá prefigurar-se como um requisito para a utilização da via, em harmonia com o texto constitucional. Só assim não acontecerá se por efeito dela for conjecturável um condicionamento da liberdade de circulação de tal forma gravoso que atinja a própria liberdade de deslocação.
[52] E também às regiões. Sobre as atribuições das regiões autónomas neste domínio veja-
-se o parecer n.º 58/2002, desta data.

[53] Esta Lei resultou de uma proposta de lei do Governo (Proposta de lei n.º 72/V, Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 103, de 14 de Outubro de 1988, págs. 2022 e segs.
[54] Ob. cit., anotação ao artigo 115.º, actual artigo 112.º, pág. 508. Pronunciam-se assim: “A Constituição não define o que são leis de bases, mas não se afigura difícil saber quando se está perante uma. O caso mais simples é o de a própria lei se autoqualificar como tal, como sucede frequentemente. (...).” Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª edição, Almedina, 2002, pág. 746 considera que as leis de bases “são leis consagradoras dos princípios vectores ou das bases gerais de um regime jurídico”. O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 326/86, de 25 de Novembro de 1986, explana que as leis de bases “contêm a fixação do travejamento do respectivo regime, a definição das ideias standards ou princípios gerais.” Para um maior desenvolvimento, veja-se nota 46 do referido parecer 58/2002.
[55] Idem, pág. 506.
[56] Geneviève Recroix, Les autoroutes, na obra colectiva “Sur les Services Publiques”, estudos coordenados por Marie-José Guédon, Recherches Panthéon-Sorbonne, Université de Paris I, Economica, Paris, 1982, pág. 79. Aí refere: “La construction de telles vois publiques [autoroutes] est un service public relevant des tâches tradictionnelles de l’Etat.”
[57] A concessão para construção, exploração e conservação de auto-estradas foi outorgada à Brisa – Auto-Estradas de Portugal, SA, pelo Decreto n.º 467/72, de 22 de Novembro, alterado por diplomas posteriores, nomeadamente os Decretos-Leis n.ºs 315/91, de 20 de Agosto, 294/97, de 24 de Outubro, 326/2001, de 18 de Dezembro, e 314-A/2002, de 26 de Dezembro. Foi só com a publicação do Decreto–Lei n.º 9/97, de 10 de Janeiro, que o Estado abandonou o critério de outorga de concessão à BRISA, em regime de exclusivo, da construção, conservação e exploração de auto-estradas, por via da modificação do contrato celebrado em 1985 (Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de Outubro).
[58] Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 21, de 21 de Dezembro de 1988, pág. 761.
[59] Legislação que as próprias autarquias não podem produzir, porquanto só gozam do poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar (artigo 241.º da Constituição da República).
[60] Acórdão de 18 de Abril de 1991, proferido sobre o recurso n.º 26364/91, publicado na Revista de Direito Autárquico, Ano I, n.º 4 (Dezembro de 1992). Na situação analisada pelo STA, uma câmara municipal interveio, invocando a defesa da saúde pública e do meio ambiente, nos termos das alíneas d) – salubridade pública e saneamento básico -, e) – saúde -, e i) – defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional - do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 e Março, por entender que, numa plantação de arroz, «a subtracção de água para a rega de cultura do arroz causava “graves problemas que também entendemos prejudiciais para a saúde e para o próprio meio ambiente...”», interesses públicos esses que estavam confiados à Administração Central, por força, entre outros, do Decreto-Lei n.º 36736, de 9 de Fevereiro de 1948.
[61] O Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 53/2000, de 7 de Abril, sem influência na temática sob consulta.
[62] O artigo 8.º da Lei n.º 48/98, epigrafado de “Instrumentos de gestão territorial”, estabelece na parte que interessa:
“Os instrumentos de gestão territorial, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham, integram:
a) (...);
b) Instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo;
(...)
d) (...).”

Os artigos 42.º e 69.º preceituam:
“Artigo 42.º
Noção
1 - Os planos especiais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar elaborados pela administração central.
2 – (...).”
“Artigo 69.º
Noção
1 - Os planos municipais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios.
2 – (...).”
[63] Não é uniforme a posição da doutrina quanto à natureza jurídica dos planos municipais de ordenamento do território, nos quais se incluem os planos directores municipais. É, no entanto, maioritária a posição que os entende como regulamentos, quer numa perspectiva formal quer material. Para uma apreciação detalhada das diversas posições doutrinárias, nacionais e estrangeiras, vd. Fernando Alves Correia, Manual do Direito do Urbanismo, Volume I, Almedina, 2001, págs. 375 e segs. Deste Conselho, veja-se o parecer n.º 71/93, de 14 de Janeiro de 1994, publicado no Diário da República, II série, de 13 de Setembro de 1995. Na jurisprudência, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, n.ºs 35829, do Pleno, de 17 de Outubro de 1995, e 38632, do pleno da Secção, de 2 de Maio de 2001, na base de dados do Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça.
[64] Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 179/95, de 27 de Dezembro.
[65] Extracta-se, do artigo 19.º, a seguinte passagem: “é proibido construir edifícios de diversa natureza nas faixas de terreno com as larguras seguintes:
“5.1 - Auto-estradas - as auto-estradas executadas anteriormente à concessão da BRISA têm zonas non aedificandi fixadas, caso a caso, por portaria.
Nos lanços concessionados à BRISA são fixadas as seguintes zonas de servidão non aedificandi:
a) Desde a aprovação do estudo prévio até à aprovação da planta parcelar do projecto de execução - 200 m para cada lado do eixo da estrada e num círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação;
b) A partir da aprovação da planta parcelar do projecto de execução, os limites fixados pelas alíneas d) e e) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foram transformados nos seguintes:
i) Edifícios - a menos de 40 m do limite definitivo previsto das plataformas das vias, dos ramos dos nós de ligação das auto-estradas e dos ramais de acesso e ainda das praças de portagem e das zonas de serviço e nunca a menos de 20 m da zona da auto-estrada.”
[66] Sem embargo de, nos trechos de estradas ou caminhos municipais com perfis-tipo especiais ou nos existentes dentro de aglomerados urbanos com planos de urbanização, planos de pormenor ou planos de alinhamento aprovados, as zonas de servidão non aedificandi deverem ser respeitados os condicionamentos definidos nesses diplomas.”
[67] As zonas non aedificandi são demarcadas por faixas de terreno de largura diversa, sendo, no caso de estradas nacionais do plano rodoviário - itinerários principais (IP), itinerários complementares (IC) e outras estradas (OE) -, as seguintes:
“a) Desde a aprovação do estudo prévio até à aprovação da planta parcelar do projecto de execução - 200 m para cada lado do eixo da estrada, bem como a área que constitui um círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação. Após a publicação da planta parcelar, para o caso dos novos IP, IC e OE, bem como para as estradas nacionais já existentes, ficam estabelecidas as seguintes faixas a proteger:
i) Para os IP: 50 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 20 m da zona da estrada;
ii) Para os IC: 35 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 15 m da zona da estrada;
iii) Para os OE: 20 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 5 m da zona da estrada. Define-se «zona da estrada» a área ocupada pela estrada, abrangendo a(s) faixa(s) de rodagem, as bermas, as pontes e os viadutos nela incorporados e, quando existam, as valetas, os passeios, as banquetas e os taludes.”
[68] Para as vias secundárias os valores são menores e a eles se refere o ponto 3.2 deste artigo.
[69] Com as excepções a que se refere o número seguinte.
[70] Assim, no artigo 20.º, ponto 5.2, alínea a), prescrevem-se zonas de protecção para as estradas nacionais classificadas de itinerários principais, itinerários complementares e outras estradas de valor variável quer quanto ao tipo de via quer quanto à fase do projecto.
Na fase inicial, desde a aprovação do estudo prévio até à aprovação da planta parcelar do projecto de execução, contemplam-se 200 metros para cada lado do eixo da estrada, bem como a área que constitui um círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação.
Em momento posterior, após a publicação da planta parcelar, a zona restringe-se: no caso de IP para 50 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 20 m da zona da estrada ; no caso de IC, para 35m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 15 m da zona da estrada; e no caso de OE, para 20 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 5 m da zona da estrada.
No caso das estradas municipais o aludido artigo 41.º satisfaz-se com valores inferiores aos das estradas nacionais, mesmo para a subcategoria mais elevada – a via municipal principal.
Para estes casos, a interdição de edificação contenta-se com uma faixa de terreno com largura de 50m para cada lado do eixo da estrada na fase de elaboração do projecto e, na fase de execução, com uma faixa de largura de 20 m para cada lado do eixo da via e nunca a menos de 10 m da plataforma.
[71] Por isso, a definição da alínea d) do artigo 1. do Código da Estrada (CE), relativa a “via reservada a automóveis e motociclos”, onde não se encontram presentes características de auto-estrada, mas à qual se aplicam as regras de trânsito das auto-estradas (artigo 72.º e seguintes do CE) não se identifica com a representação de via rápida.
[72] O n.º 4 desse preceito usa também o conceito de via rápida numa acepção que não é a usualmente entendida por nós. Por via rápida considera-se a estrada de uma só faixa e com limitação total de acessos às propriedades marginais.
[73] É o caso, v.g., do IC 20, designado de “Via rápida da Caparica: Almada – Costa da Caparica – Fonte da Telha”, cujos limites se situam no interior do município de Almada e que se inclui na rede nacional de auto-estradas, ou, entre outras, as estradas nacionais n.ºs 125-10 e 396, designadas respectivamente “Faro – Aeroporto de Faro”, com pontos extremos em “Faro (IC-4) – Aeroporto de Faro”, e “Loulé - nó de Loulé 1”, com pontos extremos em “Loulé-nó de Loulé (IP1)”, conforme o disposto, quanto à via rápida, na Listas II e IV, e quanto às estradas nacionais, na Lista III, anexas ao Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 e Julho, na redacção da Lei n.º 98/99, de 26 de Julho.
[74] Baptista Machado, Participação e descentralização. Democratização e Neutralidade na Constituição de 1976, Coimbra, 1982, pág. 8. De igual modo, citando este Autor, José Casalta Nabais, op. cit., pág. 69.
[75] Por outro lado, como se deixou dito, seria incongruente que, numa lei dessa natureza, se tivesse consagrado uma solução em que se exigisse à administração central legislação especial para o regime da concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas e outras obras de arte enquanto que, para as autarquias locais, tal seria desnecessário, quando o entendimento tradicional neste domínio foi o de a construção de auto-estradas incumbir ao Estado ou a uma concessionária, que as construiu, conservou e explorou em exclusivo até 1997.