Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00002721
Parecer:	P001202005
Nº do Documento:	PPA080620060012000
Descritores:	INCOMPATIBILIDADE IMPEDIMENTO INELEGIBILIDADE ELEITO LOCAL AUTARQUIA LOCAL JUNTA DE FREGUESIA VEREADOR GABINETE DE APOIO TÉCNICO ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES REGIME DE PERMANÊNCIA REGIME DE EXCLUSIVIDADE ACTIVIDADE PROFISSIONAL CARGO POLÍTICO CARGO PÚBLICO PERDA DE MANDATO REMUNERAÇÃO

Informação Administrativa

Livro:	00
Numero Oficio:	3152
Data Oficio:	11/24/2005
Pedido:	11/29/2005
Data de Distribuição:	11/16/2005
Relator:	MÁRIO SERRANO
Sessões:	01
Data da Votação:	06/08/2006
Tipo de Votação:	UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1:	PCM
Entidades do Departamento 1:	SEA DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL
Posição 1:	HOMOLOGADO
Data da Posição 1:	07/13/2006

Privacidade:	[01]
Data do Jornal Oficial:	07-08-2006
Nº do Jornal Oficial:	151
Nº da Página do Jornal Oficial:	14148
Indicação 2:	ASSESSOR:MARTA PATRÍCIO

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADM ADM PUBL**
Ref. Pareceres:	P000541990 P001251990 P000351992 P000741996 P001281996 P000021997 P000241998 P006172000 P000792003 P000242003 P000652004 P000241998 P000281999 P000772002 P001122002 P000262003 P001092003 P000712004 P000862004
Legislação:	CONST76 - ART246 ART269 N1 N4 N5; DL 196/93 DE 1993/05/27 - ART1 ART2 B) D) ART2-A ART3 N1 A) B) C) N2 A) B) N3 ART5 ; L 64/93 DE 1993/08/26 - ART1 ART2 ART3 N2 ART4 N1 N2 N3 ART6 N1 N2 A) B) N3 A) B) C) D) N4 ART7-A ART8; L39-B/94 DE 1994/12/27-ART6 N4 ART8 N5; L28/95 DE 1995/08/18 - ART3 ART4 N1 N2 N3; L27/96 DE 1996/08/01 - ART1 N1 ART7 N1 D) ART8 N1 B); L12/96 DE 1996/04/18 - ART1 ART2 ART3 ART4 N1 N2 N3 ART5; L12/98 DE 1998/02/24- ART2; L2/2004 DE 2004/01/15 - ART38; L44/99 DE 1999/06/22; L 42/96 DE 1996/08/31; L29/87 DE 1987/06/30-ART1 N2 ART2 N1 N2 ART3 N1 N2 ART8; L52-A/05 DE 2005/10/10; L11/96 DE 1996/04/18 - ART5 N1 N2 ART5-A ART6 ART7 ART8 N1 ART12; L169/99 DE 1999/09/18 - ART2 N1 ART23 N1 N2 ART24 N2 ART26 ART27 ART28 ART73 ART74 N6; LO1/01 DE 2001/08/14 - ART6 ART7 N1 D) ART221 N1 A); L9/90 DE 1990/03/01 - ART2 B) C) D); L34/87 DE 1987/0716 - ART29 F)
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:	AC DO STA DE 3 DE JUNHO DE 2003 AC DO TC 96/05 DE 23 DE FEVEREIRO DE 2005
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Conclusões:

1ª) A regra de exclusividade consagrada para os titulares de cargos políticos no respectivo regime legal de incompatibilidades, contemplado na Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, não se aplica, em geral, aos eleitos locais, ainda que em regime de permanência, nos termos do nº 1 do artigo 6º da referida Lei (ex vi do artigo 12º da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, quanto aos membros das juntas de freguesia) – pelo que os mesmos podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais;
2ª) De acordo com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o «exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não»;
3ª) Constitui actividade profissional pública, para efeitos da citada norma do Decreto-Lei nº 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respectivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial – pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5º do mesmo diploma.

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado Adjunto e
da Administração Local,
Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência solicitar a este corpo consultivo ([1]) parecer sobre a eventual existência de incompatibilidade entre a função de membro do gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o exercício de mandato electivo em junta de freguesia.

A pretexto das concretas situações do Presidente da Junta de Freguesia de Pedrógão de S. Pedro e do Secretário da Junta de Freguesia de Aldeia do Bispo terem sido nomeados membros do Gabinete de Apoio Pessoal do Presidente da Câmara Municipal de Penamacor, pretende Vossa Excelência que o Conselho Consultivo se pronuncie especificamente sobre «a incompatibilidade entre o exercício da função de membro do gabinete de apoio pessoal de Presidente de Câmara, ou de Secretário de vereador a tempo inteiro, e o exercício de funções em Junta de Freguesia, distinguindo entre o próprio concelho ou outro, e se o exercício é a tempo inteiro ou parcial, integrando o conceito de actividade profissional, ou sem tempo atribuído».

Cumpre emitir parecer.

1. A problemática submetida a consulta motivou, a propósito dos casos concretos assinalados e no respectivo processo, algumas tomadas de posição diferenciadas, cujas principais linhas argumentativas interessa conhecer.

Assim, o Presidente da Câmara Municipal de Penamacor terá obtido um parecer jurídico, de carácter privado, que nega a existência de qualquer incompatibilidade entre os cargos em apreço, na medida em que o diploma aplicável – o Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio – apenas proibiria, aos membros de gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, o «exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas» [artigo 3º, nº 1, alínea a)], sendo certo que, no caso do desempenho dos cargos electivos de presidente ou secretário de junta de freguesia, «não se trata do exercício de actividades profissionais».

Por sua vez, na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro sustentou-se que «o eleito que exerce a sua actividade pública a tempo inteiro ou meio tempo, caso de um presidente de junta ou secretário, como aufere uma remuneração e cumpre obrigações laborais, já consubstancia o conceito de uma actividade para efeitos de incompatibilidade». Conclui-se, assim, que «só não haverá incompatibilidade, no caso em apreço, se o Presidente e Secretário das respectivas Juntas de Freguesia estiverem a exercer funções em regime de não permanência», na medida em que «o exercício de funções sem carácter permanente não consubstancia sequer uma actividade».

Já na Informação Técnica produzida na Direcção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) começa-se por afirmar que «o entendimento perfilhado pela DGAL, até à data, é no sentido de que não existe incompatibilidade ou impedimento entre a titularidade do cargo de chefe de gabinete, adjunto ou secretário do gabinete de apoio pessoal do presidente da câmara municipal e o exercício das funções autárquicas em causa, dado que estas não integram qualquer das actividades e funções incompatíveis constantes do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio».

Porém, dá-se conta de uma posição diversa sustentada em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 3 de Junho de 2003, onde, para situação semelhante, se considerou que exerce «outras actividades profissionais públicas» um secretário do gabinete de apoio pessoal de vereador de câmara municipal que é simultaneamente presidente de uma junta de freguesia. E, ao mesmo tempo, entendeu-se que aquelas funções ainda seriam incompatíveis com o «exercício de funções executivas em órgão de um ente de direito público», como é o caso da autarquia local freguesia, o que violaria o artigo 3º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 196/93.

Nesse contexto, acaba-se por aceitar a posição defendida pelo STA, admitindo, designadamente, que o exercício de cargo electivo numa autarquia local deve ser qualificado como uma «actividade profissional» – para o que se louva na seguinte caracterização feita no Parecer nº 54/90, de 11 de Outubro de 1990, deste Conselho: «[A] actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado (…). À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final».

Apreciada superiormente a aludida Informação Técnica, foi sugerida pela DGAL, perante a posição do STA e para a questão «ser definitivamente clarificada», a obtenção de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a matéria, o que mereceu o acolhimento de Vossa Excelência.

2. Estes, pois, os dados a considerar acerca da temática suscitada, que se passará a dirimir.

III

1. Para dilucidar a questão apresentada no presente processo, teremos, em primeiro lugar, de conhecer melhor o regime das incompatibilidades, após o que será necessário proceder ao enquadramento jurídico das funções em presença.

Na averiguação do regime legal das incompatibilidades, importará centrar a atenção no segmento relativo aos titulares de cargos políticos, já que nessa categoria têm sido integradas certas classes de eleitos locais, sendo certo que neste último conceito se incluem os cargos, aqui em causa, de presidente e secretário de junta de freguesia.

2. Comecemos por uma primeira aproximação ao regime legal das incompatibilidades.

Nesse âmbito, haverá que distinguir entre regimes específicos dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos, a par do regime geral do pessoal da função pública ([2]).

Quanto aos titulares de cargos políticos e aos titulares de altos cargos públicos, esse regime decorre, essencialmente, da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, e dos respectivos diplomas de alteração ([3]). Note-se que estes diplomas contêm – em especial, os n^os 5 e 6 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94, os artigos 3º e 4º da Lei nº 28/95, os artigos 1º, 2º, 3º e 5º da Lei nº 12/96, e o artigo 2º da Lei nº 12/98 – disposições autónomas, algumas de direito transitório, aplicáveis a uns ou outros desses titulares.

Neste quadro, deve ainda atender-se à situação particular dos titulares de cargos dirigentes, actualmente objecto do regime constante da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro ([4]), e que, anteriormente a esse diploma, eram, em parte, reconduzidos à categoria de titulares de altos cargos públicos e submetidos ao regime a estes aplicável (e, em especial, à Lei nº 12/96), havendo um grupo residual de titulares de cargos dirigentes que escapava a essa categoria e era objecto de um regime próprio, constante da Lei nº 49/99, de 22 de Junho ([5]). Essa Lei nº 2/2004 revogou expressamente, no seu artigo 38º, as Leis n^os 12/96 e 49/99, e instituiu um novo regime sobre incompatibilidades de titulares de cargos dirigentes, abrangendo determinados altos cargos públicos.

Na categoria dos titulares de cargos políticos integrou a Lei nº 64/93 «o presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais» [alínea h) do artigo 2º da versão originária, que passou a alínea f) do nº 2 do artigo 1º com a Lei nº 28/95], estabelecendo um regime próprio para autarcas no seu artigo 6º, que o artigo 2º da Lei nº 12/98 estendeu a certos «membros das juntas de freguesia», em termos que melhor veremos adiante.

3. Sobre o tema das incompatibilidades já se pronunciou este Conselho Consultivo inúmeras vezes, estando sedimentado um determinado enquadramento teórico da matéria ([6]), que importa retomar naquilo que mais releva na economia do presente parecer.

3.1. A acumulação de funções «verifica-se quando o funcionário ou agente desempenha, além das abrangidas no cargo correspondente ao lugar que ocupa, outras funções (públicas ou privadas)» ([7]).

Segundo MARCELLO CAETANO ([8]), existiria o «princípio de que só pode ser provido num cargo público o indivíduo que não exerça outra função pública ou privada que com ela seja incompatível» – ou seja, a «regra de que cada funcionário só pode exercer um cargo público» ([9]). Será em relação aos «raros cargos acumuláveis» que se coloca a questão de «ver se são entre si compatíveis» ([10]).

A incompatibilidade consiste, assim, na «impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou particulares, enumeradas na lei» ([11]).

Na formulação de JOÃO ALFAIA, «denomina-se incompatibilidade a impossibilidade de desempenhar, além do cargo correspondente ao lugar ocupado, outras funções, ou de ocupar outro lugar. As incompatibilidades – que geram, em relação aos funcionários ou agentes, por elas atingidos, deveres negativos, ou seja a omissão de preenchimento de novo lugar ou desempenho de outras funções – constituem, assim, um limite em relação à matéria das acumulações. Isto é, a acumulação só poderá verificar-se quando não há incompatibilidade ou esta pode ser removida; logo que haja incompatibilidade ou ela não possa ser removida, não poderá haver acumulação» ([12]).

O fundamento material das normas sobre incompatibilidades e acumulações reside, por um lado, na preocupação de fazer consagrar a total actividade do funcionário ou agente ao seu cargo, evitando-se dispersões funcionais prejudiciais para o serviço, e, por outro, na necessidade de evitar que o funcionário ou agente seja confrontado com situações de conflito entre a prossecução do interesse público e a defesa de interesses particulares em que esteja envolvido ([13]).

Visa-se genericamente proteger a independência e a transparência do exercício de funções públicas, bem como o respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade da administração pública, consagrados no artigo 266º da Constituição ([14]).

Esta matéria das acumulações e das incompatibilidades dos cargos públicos mereceu reconhecimento constitucional. Assim, o artigo 269º da Constituição dispõe, nos seus n^os 1, 4 e 5, o seguinte:

«Artigo 269º
Regime da função pública

1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
(...)
4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.
5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades.»

Em anotação a essa disposição constitucional, escrevem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ([15]):

«Um dos problemas que se suscita é, desde logo, o de saber se o conceito de função pública está utilizado em sentido restrito, referindo-se apenas aos trabalhadores ligados por uma relação jurídica de emprego a pessoas colectivas de direito público, organicamente inseridas na Administração pública, ou se está utilizado em sentido amplo, abrangendo não só todos os funcionários e agentes do Estado e demais pessoas de direito público mas também os titulares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares de órgãos de soberania. A clara distinção conceitual pressuposta nos arts. 47º e 50º entre função pública e cargo público (...) conduz a restringir o primeiro conceito ao sentido indicado em primeiro lugar, exigindo uma relação de trabalho subordinado, sem prejuízo da possibilidade legal de estender aos titulares de cargos públicos o regime dos funcionários públicos propriamente ditos quanto a um ou mais aspectos (regime de segurança social, regime fiscal, etc.). Registe-se, todavia, que os n^os 5 e 6 deste preceito contêm normas aplicáveis não apenas aos funcionários públicos (titulares de “empregos públicos”) mas também aos titulares de “cargos públicos”.» ([16])

E mais especificamente sobre a questão das incompatibilidades, referem esses autores:

«A prescrição do nº 5 traduz uma imposição legiferante de estabelecimento do sistema de incompatibilidades, de modo a garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração (cfr. artigo 266º-2) mas também o princípio da eficiência (boa administração). Trata-se de impedir o exercício de actividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento de horários e tarefas da função pública.» ([17])

A Constituição não proíbe, portanto, em absoluto, nem a acumulação de cargos públicos, nem a acumulação de cargos públicos com actividades privadas ([18]).

O legislador ordinário goza, nesta como noutras matérias, de uma considerável margem de discricionariedade – não de arbitrariedade – no uso da qual irá concretizar os regimes de permissão e proibição de acumulações e de incompatibilidades.

Em todo o caso, dir-se-á, com PAULO VEIGA E MOURA ([19]), que o legislador constitucional pretendeu «sujeitar a regimes substancialmente diferentes a acumulação de empregos ou cargos públicos e a acumulação destes com o exercício de actividades privadas».

E explicita o autor:

«Enquanto que o exercício cumulativo de funções públicas assume natureza excepcional, sendo proibido salvo se a lei expressamente o admitir, a cumulatividade de funções públicas com actividades privadas é permitida, excepto se forem consideradas incompatíveis pela lei.
Deste modo, na acumulação de funções públicas a regra geral é a sua proibição, sendo a excepção composta pela sua permissão. Pelo contrário, na acumulação de funções públicas com privadas, a regra geral é a da sua permissão, sendo a excepção constituída pelas incompatibilidades (-).»

Se este enquadramento vale genericamente para a função pública em sentido amplo, importa ver mais detidamente como o legislador ordinário concretizou esses parâmetros constitucionais em sucessivos diplomas legais – com particular incidência na vertente relativa aos eleitos locais.

3.2. Como se assinalou, foi definido pela Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, um regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.

Essa Lei foi sucessivamente alterada pelas Leis n^os 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto, e 12/98, de 24 de Fevereiro.

3.2.1. Com a Lei nº 64/93 estabelecem-se dois elencos distintos de titulares de cargos abrangidos pelo diploma: por um lado, uma lista de cargos políticos, inscrita no artigo 2º, e, por outro, uma lista de altos cargos públicos, constante do artigo 3º.

Entre os titulares de cargos políticos enunciados no artigo 2º do diploma, constam «[o] presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais» [alínea h)].

Esse desdobramento entre cargos políticos e altos cargos públicos projecta-se na concreta especificação dos regimes de incompatibilidades que cabem a cada um desses grupos de cargos: o artigo 4º fixa o regime próprio dos titulares de cargos políticos, enquanto o artigo 7º se dedica ao regime dos titulares de altos cargos públicos.

Atentemos no teor desse artigo 4º:

«Artigo 4º
Exclusividade

1 - Os titulares de cargos políticos exercem as suas funções em regime de exclusividade.
2 - A titularidade de cargos enumerados no número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de empresas públicas ou privadas e demais pessoas colectivas, excepto as que prossigam fins não lucrativos.
3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência.»

Mas logo o artigo 6º do diploma (respeitante aos autarcas, como resulta da sua epígrafe) vem estabelecer um regime próprio que escapa à regra da exclusividade do artigo 4º – e que tem um campo de aplicação mais vasto que o conceito de titulares de cargos políticos do artigo 2º sugerira, já que se refere a todos os «presidentes e vereadores de câmaras municipais», como induz o inciso «mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial» inscrito no preceito:

«Artigo 6º
Autarcas

1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.»

Note-se que este preceito vem a surgir quando se encontrava ainda vigente o artigo 3º do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho ([20]), cujo nº 1 dispunha do seguinte modo:

«Artigo 3º
Incompatibilidades

1 - Sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.
2 - (…).»

Dada a manifesta sobreposição da matéria abrangida pelo nº 1 do artigo 6º da Lei nº 64/93 e pelo nº 1 do artigo 3º da Lei nº 29/87, forçoso é concluir que o primeiro desses preceitos revogou tacitamente o segundo – como o demonstrou já este Conselho, em anteriores ocasiões ([21]). Como então se disse, enquanto a norma do Estatuto dos Eleitos Locais «consagrava uma regra de incompatibilidade para os autarcas em regime de permanência», o preceito da Lei nº 64/93 «estipula um regime permissivo, quanto ao exercício de “outras actividades”, no tocante aos membros das câmaras municipais», gerando assim uma contradição na parte em que as respectivas previsões coincidem, que se resolveu numa revogação tácita.

Aceitando esse entendimento, veio a Lei nº 52-A/2005 introduzir um novo artigo 3º na Lei nº 29/87, cujos n^os 1 e 2 reproduzem, sem diferença substancial, o artigo 6º da Lei nº 64/93 ([22]).

3.2.2. Ao artigo 3º da Lei nº 64/93, deu o nº 4 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94 uma nova redacção, mas apenas com reflexo no conceito de altos cargos públicos. Aí passou a estabelecer-se uma distinção entre dois núcleos de altos cargos públicos, com reflexo na diferenciação de regimes aplicáveis. Ao primeiro grupo, integrado no novo nº 1 do artigo 3º da Lei nº 64/93, continuou a aplicar-se directamente a disciplina desse diploma. Ao segundo grupo, acolhido no novo nº 2 desse artigo 3º, fez-se aplicar, por remissão, os regimes do pessoal da função pública e, em especial, do respectivo pessoal dirigente.

3.2.3. A Lei nº 28/95 veio alterar diversas disposições da Lei nº 64/93: concretamente, os artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º e 8º, aditando o artigo 7º-A.

Como alterações mais relevantes saliente-se as seguintes:

– a enumeração dos titulares de cargos políticos transitou do artigo 2º para o artigo 1º [continuando a nova alínea f) deste artigo 1º a caracterizar como cargos políticos os de «presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais»];

– o artigo 2º passou a conter uma norma de extensão da aplicação do regime de incompatibilidades do diploma aos titulares de altos cargos públicos: ou seja, determina-se que «[o] regime constante do presente diploma é ainda aplicável aos titulares de altos cargos públicos», continuando o artigo 3º do diploma a conter a identificação desses titulares;

– o artigo 4º (que originariamente continha apenas o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos) unificou o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos, passando a reger identicamente para esses dois conjuntos de cargos.

Confiramos a nova redacção desse artigo 4º, introduzida pela Lei nº 28/95:

«Artigo 4º
Exclusividade

1 - Os titulares dos cargos previstos nos artigos 1º e 2º exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e do disposto no artigo 6º quanto aos autarcas a tempo parcial.
2 - A titularidade dos cargos a que se refere o número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos.
3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência.»

Por sua vez, o artigo 6º, respeitante aos autarcas, sofreu alterações, que vieram introduzir limitações à regra de não exclusividade antes aplicável aos seus destinatários:

«Artigo 6º
Autarcas

1 - Os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial podem exercer outras actividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respectivas.
2 - Sem prejuízo do disposto nos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em lei especial, designadamente para o exercício de cargos ou actividades profissionais, são ainda incompatíveis com o exercício do mandato do autarca a tempo parcial:
a) A titularidade de membro de órgão de pessoa colectiva pública e, bem assim, de órgão de sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou de concessionários de serviços públicos;
b) A prestação de serviços profissionais, de consultadoria, assessoria e patrocínio, a pessoas colectivas públicas, a concessionários de serviços públicos ou a empresas concorrentes a concursos públicos.
3 - É igualmente vedado aos autarcas a tempo parcial, sem prejuízo do disposto em lei especial:
a) No exercício de actividades de comércio ou indústria, no âmbito do respectivo município, por si ou entidade em que detenham participação, participar em concursos de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertos pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito público e, bem assim, por sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou por concessionários de serviços públicos;
b) Prestar consultadoria ou assessoria a entidades privadas titulares de interesses opostos aos do Estado ou demais pessoas colectivas públicas;
c) Patrocinar Estados estrangeiros;
d) Beneficiar, pessoal e indevidamente, de actos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados sob sua directa influência.
4 - Sem prejuízo da responsabilidade que ao caso couber, a infracção ao disposto nos números anteriores implica a perda de mandato, nos termos do artigo 10º, e, bem assim, a obrigatoriedade de reposição da quantia correspondente à totalidade da remuneração certa e permanente que o titular aufira pelo exercício de funções públicas desde o momento e enquanto ocorrer a sua incompatibilidade.»

3.2.4. Entretanto, a Lei nº 12/96 veio alterar o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos, mas apenas quanto àqueles que, até aí, figuravam no nº 2 do artigo 3º da Lei nº 64/93, na redacção introduzida pela Lei nº 39-B/94 – e que passam a ter um regime de incompatibilidades próprio, instituído essencialmente pela Lei nº 12/96, o qual se afasta do regime estabelecido para esses cargos desde essa versão do nº 2 do artigo 3º trazida pela Lei nº 39-B/94 (baseado em remissão para o regime do pessoal dirigente da função pública). Com a Lei nº 12/96 procurou-se autonomizar o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos identificados no artigo 1º do diploma, ainda que por forma não exaustiva, face, nomeadamente, às remissões para o regime dos titulares de cargos políticos e de outros titulares de altos cargos públicos, constante de diversos preceitos da Lei nº 64/93, alguns posteriormente alterados pela Lei nº 42/96, em termos que se torna despiciendo assinalar.

3.2.5. Finalmente, na evolução legislativa do regime das incompatibilidades, surge a Lei nº 12/98, que vem revogar o artigo 6º da Lei nº 64/93, na redacção da Lei nº 28/95 (artigo 1º, nº 1), eliminar a referência aos «autarcas a tempo parcial» introduzida na parte final do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 64/93 pela Lei nº 28/95 (artigo 1º, nº 2) e repristinar a redacção originária do artigo 6º da Lei nº 64/93 (artigo 1º, nº 3).

Nesta medida, com tal diploma regressa-se ao regime-regra de não exclusividade dos autarcas abrangidos pelo artigo 6º da Lei nº 64/93: «presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial». Como já afirmou este Conselho ([23]), enquanto «[a] Lei nº 28/95 erigia em regra geral a exclusividade do exercício de funções autárquicas por presidentes e vereadores, com uma apertada excepção, relativa a vereadores em regime de tempo parcial», com a Lei nº 12/98, que retoma a solução originária da Lei nº 64/93, «[a] regra da exclusividade para o exercício de cargos políticos (…) é exaurida de conteúdo», ao ser «introduzido um regime aberto para os presidentes e vereadores, mesmo em regime de permanência a tempo inteiro ou parcial, os quais passaram a poder “exercer outras actividades”, sem restrição». E, acrescenta-se, «[a] alusão a “outras actividades” é suficientemente compreensiva para abranger qualquer tipo de actuações, seja o exercício de um cargo ou função seja uma actividade profissional, liberal ou subordinada».

Mas o artigo 2º da Lei nº 12/98 estabelece ainda que «[a] presente lei é aplicável aos presidentes e vereadores de câmaras municipais e aos membros das juntas de freguesia a que se refere o artigo 12º da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, a partir do início do mandato resultante das eleições de 14 de Dezembro de 1997». Este último diploma ([24]) contém o «regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia» ([25]), dispondo o seu artigo 12º que as disposições da Lei nº 64/93 sobre incompatibilidades se aplicam «aos membros das juntas de freguesia que exerçam o seu mandato em regime de permanência a tempo inteiro».

Isto significa, portanto, que todos os eleitos locais – incluindo os presidentes e vereadores de câmaras municipais em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, e os membros das juntas de freguesia em regime de permanência a tempo inteiro ([26]) – beneficiam do regime de não exclusividade de autarcas consagrado no nº 1 do artigo 6º da Lei nº 64/93.

Os únicos limites a essa regra serão os que, nos termos do nº 2 do artigo 6º da referida Lei, possam resultar do que estiver estabelecido em matéria de incompatibilidades e impedimentos, noutras leis, para o exercício de cargos ou actividades profissionais. Parafraseando o que este Conselho já afirmou, a propósito especificamente dos presidentes e vereadores de câmaras municipais, diremos que os eleitos locais, em geral – aí incluindo os membros das juntas de freguesia, ainda que em regime de permanência a tempo inteiro –, «gozam hoje de um regime de incompatibilidades bastante generoso e flexível, de tal sorte que a incompatibilidade a ocorrer surge não pelo desempenho da função autárquica com outras actividades, mas, ao invés, do exercício de outro cargo ou actividade profissional com a função autárquica, se do regime que o ou a disciplina resultar uma situação de incompatibilidade que obste à acumulação» ([27]).

Nesta perspectiva, caberá, mais adiante, verificar se emerge, para os membros das juntas de freguesia, alguma incompatibilidade derivada do exercício concomitante de funções em gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, por força do regime próprio destas últimas funções.

4. Conhecido mais aprofundadamente o regime legal das incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, em particular dos eleitos locais, vejamos agora como se caracterizam as diferentes funções em causa neste parecer.

1. O Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87) define, no nº 2 do seu artigo 1º, como eleitos locais «os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias».

O artigo 2º estabelece o regime de desempenho de funções, donde se retira a noção de que são exercidas em regime de permanência as funções de presidente e de vereador de câmara municipal e de membro de junta de freguesia a tempo inteiro (nº 1), ao mesmo tempo que se prevê o desempenho por vereadores e outros membros de órgãos executivos em regime de meio tempo (n^os 2 e 3).

Os diferentes preceitos do diploma vão-se referindo, com alguma imprecisão terminológica, a regimes de permanência, de tempo inteiro ([28]), de meio tempo ou de exclusividade. Essas designações situam-se em planos diversos: como já afirmou antes este corpo consultivo ([29]), «”regime de permanência” e “regime de exclusividade” são conceitos diferentes. O regime de permanência pode ser exercido, ou não, em exclusividade (de funções)».

Mantém utilidade a distinção conceitual proposta, neste domínio, por NUNO DA SILVA SALGADO ([30]), ainda que não plenamente acolhida no plano normativo, segundo o qual se deverá estabelecer uma oposição entre «os conceitos de vereadores “em regime de permanência” e de “não permanência” e vereadores “em regime de tempo inteiro” e de “meio tempo”, constituindo estes dois últimos os elementos constitutivos daquela primeira categoria». Neste sentido se deve entender a expressão «presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial» usada no artigo 6º da Lei nº 64/93.

Desta forma, continua NUNO DA SILVA SALGADO, «teríamos como vereadores “em regime de permanência” aqueles que, em qualquer momento, poderiam ser chamados, ainda que teoricamente, ao exercício das funções que lhes são inerentes, enquanto que “em regime de não permanência” seriam todos os restantes, ou seja, aqueles que, normalmente, só contribuem para a formação da vontade funcional e normativa do órgão de que são membros no seio das reuniões desse órgão ou nos casos concretamente determinados pelo mesmo órgão.»

«Por outro lado, seriam vereadores “a meio tempo” todos aqueles, em regime de permanência, que exerceriam as suas funções dentro de um período de tempo concretamente determinado e “a tempo inteiro” todos aqueles que as exerceriam sem limitação de tempo, devendo as funções de uns e outros ser exercidas no decurso do período de expediente público.»

E conclui o autor: «Deste modo é inquestionável que, quer os vereadores “a meio tempo”, quer os “a tempo inteiro”, seriam sempre vereadores “em regime de permanência”.»

Simultaneamente, reconhece que «esta distinção conceitual nada tem a ver com o regime de exclusividade ou não exclusividade de funções autárquicas, dado que um vereador “a meio tempo” pode, apesar disso, exercer exclusivamente funções autárquicas».

Perante estes mesmos conceitos, sustentou o Tribunal Constitucional ([31]) que hoje são «fundamentalmente quatro as situações em que se podem encontrar os eleitos locais: a) em regime de permanência e exclusividade b) em regime de permanência com acumulação de outras funções não remuneradas; c) em regime de permanência com acumulação de outras funções remuneradas; d) em regime de meio tempo». E, acrescente-se, podem ainda encontrar-se em «regime que não é de permanência nem de meio tempo» ([32]).

2. Cabe à Lei nº 169/99, de 18 de Setembro ([33]) – actual Lei das Autarquias Locais (LAL) –, diploma que estabelece o regime de funcionamento e as competências dos órgãos dos municípios e das freguesias, a definição dos órgãos e membros das diferentes autarquias locais.

Centrando agora a nossa atenção na autarquia freguesia, diz-nos o nº 1 do artigo 2º do referido diploma que «[o]s órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia» ([34]). Quanto a esta última, define-a o nº 1 do artigo 23º como «o órgão executivo colegial da freguesia» ([35]) e estabelece o nº 2 da mesma disposição que «[a] junta é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois exercerão as funções de secretário e de tesoureiro».

Pelo nº 2 do artigo 24º vemos que os vogais serão dois, quatro ou seis, consoante o número de eleitores. E o artigo 26º determina que «[o]s membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou de meio tempo».

Já o artigo 27º diz-nos em que condições os presidentes de juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou em regime de meio tempo, conforme a dimensão da freguesia ([36]). E o artigo 28º estabelece a possibilidade de o presidente da junta atribuir o exercício das suas funções a outro membro da junta, ou reparti-las com outro ou entre outros membros da junta, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo ([37]).

Sobre o estatuto remuneratório dos membros das juntas de freguesia, dispõe a já mencionada Lei nº 11/96.

Segundo o nº 1 do seu artigo 5º, «[o] valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de permanência é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República», de acordo com escalões definidos pelo número de eleitores ([38]), tendo essa remuneração periodicidade mensal (artigo 6º). Esse valor de remuneração aplica-se também a outros membros da junta em caso de atribuição ou repartição das funções do presidente (artigo 5º, nº 2) ([39]). Note-se que, nos termos do artigo 8º da Lei nº 29/87, «[o]s eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro». Para todos os membros da junta em regime de permanência ainda acrescem despesas de representação, com periodicidade mensal, de percentagens diferenciadas para presidente e vogais (artigo 5º-A da Lei nº 11/96).

Para os presidentes, tesoureiros e secretários das juntas de freguesia que «não exerçam o mandato em regime de permanência» é prevista uma «compensação mensal para encargos», calculada por referência às remunerações de presidente de câmara municipal de município com determinada dimensão, em função do número de eleitores e segundo certas percentagens (artigo 7º) ([40]).

O nº 1 do artigo 8º prevê ainda, para «os vogais das juntas de freguesia que não sejam tesoureiros ou secretários» – e que, portanto, não desempenham funções em regime de permanência – a atribuição de senhas de presença pelas reuniões em que participem, de valor calculado em percentagem sobre o abono do artigo 7º.

Numa síntese preliminar do regime aplicável às funções que ora nos interessa considerar – presidente e secretário de junta de freguesia –, diremos que o exercício dos respectivos mandatos pode ter lugar, verificadas certas condições, em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, caso em que lhes corresponderá a percepção de uma remuneração com periodicidade mensal. Sempre que essas funções sejam (ou devam ser) exercidas em regime de não permanência, apenas lhes caberá a atribuição de um abono, sob a forma de «compensação mensal para encargos» e com a natureza de ajuda de custo.

3. Já vimos como do lado do estatuto dos eleitos locais não se encontra consagrada uma exigência de exclusividade, mesmo em relação a autarcas que exerçam as respectivas funções em regime de permanência. Resta, pois, verificar se do lado das funções de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal decorre qualquer incompatibilidade com os cargos de presidente ou secretário de junta de freguesia.

Sobre o estatuto desses membros de gabinetes municipais rege o Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio, diploma que, genericamente, «define o regime de incompatibilidades aplicável aos titulares de cargos cuja nomeação, assente no princípio da livre designação, se fundamente por lei em razão de especial confiança e que exerçam funções de maior responsabilidade, de modo a garantir a inexistência de conflito de interesses» (artigo 1º).

Quanto ao âmbito desse diploma, enuncia o seu artigo 2º uma vasta lista de diferentes gabinetes de apoio a titulares de cargos políticos, entre os quais inclui «os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais» [alínea a)] ([41]). É precisamente em relação aos membros destes gabinetes que se coloca a questão da sua incompatibilidade com as funções de presidente ou secretário de junta de freguesia.

Note-se, a este propósito, que também se referem aos gabinetes de apoio pessoal de presidentes e vereadores de câmaras municipais e ao estatuto dos seus membros os artigos 73º e 74º da Lei nº 169/99 ([42]). Em matéria de incompatibilidades, o nº 6 desse artigo 74º limita-se a reenviar para o regime do Decreto-Lei nº 196/93, na medida em que dispõe que «[a]os membros dos gabinetes de apoio pessoal referidos nos números anteriores é aplicável, em matéria de recrutamento, competências, garantias, deveres e incompatibilidades, o regime relativo ao pessoal dos gabinetes dos membros do Governo, com as adaptações constantes deste artigo e do artigo anterior e as inerentes às características do gabinete em que se integram» ([43]).

Neste ponto, revela-se, pois, essencial conhecer o artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93, que estabelece o elenco de incompatibilidades aplicáveis aos membros dos gabinetes de apoio a titulares de cargos políticos:

«Artigo 3º
Incompatibilidades e impedimentos

1 - A titularidade dos cargos a que se refere o artigo anterior é incompatível:
a) Com o exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, salvo as que derivem do exercício do próprio cargo;
b) Com o exercício de funções executivas em órgãos de empresas públicas, de sociedades de capitais maioritariamente públicos ou concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou de quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado e demais entes de direito público;
c) Com o exercício de direitos sociais relativos a participações correspondentes a mais de 10% no capital de sociedades que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços e em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público.
2 - Exceptuam-se do disposto na alínea a) do número anterior, quando autorizadas no despacho de nomeação:
a) As actividades docentes em instituições de ensino superior, nos termos da legislação em vigor;
b) As actividades compreendidas na respectiva especialidade profissional prestadas, sem carácter de permanência, a entes não pertencentes ao sector de actividade pelo qual é responsável o titular do departamento governamental em causa.
3 - O disposto nos números anteriores determina para o pessoal já nomeado e que inicie, após a entrada em vigor do presente diploma, o exercício de funções ali previstas a alteração do respectivo despacho de nomeação.»

Será, em particular, da interpretação das normas previstas no nº 1 da citada disposição e da subsunção que nelas se possa fazer do exercício do mandato dos membros de juntas de freguesia que se deduzirá a existência ou não da incompatibilidade suscitada na presente consulta.

Importa, neste ponto, salientar que, como consequência da violação das regras de incompatibilidade, estipula o artigo 5º do diploma que a mesma «determina a demissão do cargo em que o infractor esteja investido».

4. Assinale-se ainda a eventualidade de o exercício de funções em gabinetes de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal poder gerar uma inelegibilidade para órgãos das autarquias locais.

Tal resultaria possível se se pudesse subsumir aquelas funções ao elenco de inelegibilidades gerais e especiais previstas nos artigos 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto ([44]), diploma que «regula a eleição de titulares para os órgãos das autarquias locais» ([45]).

Entre as enunciadas inelegibilidades ([46]), avulta a que se refere aos «funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção» [artigo 7º, nº 1, alínea d)].

Note-se que as inelegibilidades, como já sustentou este corpo consultivo ([47]), consubstanciam «verdadeiros obstáculos legais ao direito a ser eleito para um cargo público» – ou seja, incapacidades eleitorais passivas. E distinguem-se das incompatibilidades do seguinte modo: «A inelegibilidade constitui um impedimento jurídico à eleição. Pelo contrário, a incompatibilidade não é obstáculo à validade da eleição, mas impõe ao eleito uma opção entre a sua profissão e o mandato» ([48]).

A questão que aqui se coloca é, pois, a de saber se os membros de gabinetes municipais se inscrevem na previsão da citada alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001 – o que os afectaria de inelegibilidade para cargos autárquicos nas respectivas autarquias em que exercem funções. O preceito em causa alude a «funcionários dos órgãos das autarquias locais» e exige, na sua literalidade, que esses mesmos funcionários «exerçam funções de direcção» – ou seja, a estrutura da frase implica que o inciso final «funções de direcção» se reporte a todos os subsegmentos anteriores da expressão (e não apenas ao último) ([49]).

Ora, os membros de gabinetes municipais não têm, desde logo, características de funcionários públicos, conceito que, num sentido estrito, já acolhido por este Conselho ([50]), «abrange apenas aqueles trabalhadores que se encontrem integrados num lugar do quadro, satisfazendo necessidades próprias dos serviços ou organismos da Administração, com carácter profissionalizado e permanente, de onde deriva a estabilidade da relação de emprego, conformada por um específico regime jurídico, o regime jurídico da função pública».

Ainda que se adopte, para efeitos da alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, um conceito mais amplo de funcionário público, de modo a abranger não apenas «”os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço”, mas antes todos aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária» ([51]), sempre estará vedada a inclusão dos membros de gabinetes municipais naquele preceito legal, na medida em que os mesmos – pela sua dependência face aos titulares de cargos políticos a que dão apoio – não exercem, manifestamente, funções de direcção.

5. Do mesmo modo, também não estará aqui em causa qualquer das incompatibilidades contempladas no artigo 221º da Lei Orgânica nº 1/2001 ([52]).

A hipótese de incompatibilidade eventualmente verificável seria a do exercício simultâneo de funções autárquicas, dentro da área do mesmo município, nos órgãos câmara municipal e junta de freguesia [artigo 221º, nº 1, alínea a)].

Porém, o uso da expressão “funções autárquicas” sugere que a incompatibilidade se reporta ao desempenho de cargos autárquicos – ou seja, remete para a condição de titular de órgãos das autarquias locais. Aliás, o próprio Estatuto dos Eleitos Locais, quando se refere a “funções autárquicas” (v.g., nos artigos 7º e 15º), deixa claramente perceber que alude às funções desempenhadas pelos membros dos órgãos deliberativos ou executivos dos municípios e freguesias. Ora, se aos cargos de presidente ou secretário de junta de freguesia corresponde o exercício de funções autárquicas, já o mesmo não sucede quanto aos cargos de membros de gabinetes municipais – trata-se de funções desempenhadas na autarquia, mas não de funções autárquicas.

A incompatibilidade da alínea a) do nº 1 do artigo 221º da Lei Orgânica nº 1/2001 foi apenas concebida para impedir o exercício cumulativo de cargos electivos em diferentes autarquias do mesmo município – pelo que não se aplica à situação, aqui em discussão, de desempenho cumulativo de cargo electivo e cargo não electivo em autarquias diversas.

6. Recenseados, pois, todos os elementos indispensáveis sobre o regime legal das incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e o enquadramento normativo das funções de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, por um lado, e de membro de junta de freguesia, por outro, regressemos então à questão suscitada, com vista à sua cabal resolução.

1. Vimos, pois, como os membros dos gabinetes municipais estão sujeitos às incompatibilidades enunciadas no artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93.

Sobre a concreta verificação da incompatibilidade entre essas funções e cargos electivos em juntas de freguesia pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão de 3 de Junho de 2003 ([53]).

Aí se discutia a eventual perda de mandato autárquico de presidente de junta de freguesia decorrente do concomitante exercício das funções de secretário de vereador a tempo inteiro em câmara municipal ([54]).

A decisão recorrida decretou a perda de mandato, por considerar verificada a previsão da primeira parte da alínea b) do nº 1 do artigo 8º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto. Trata-se de diploma que contém «o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais» (artigo 1º, nº 1) e cujo artigo 8º prevê a perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, verificadas determinadas condições. O segmento acima mencionado refere-se aos casos em que os autarcas, «[a]pós a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis».

Porém, o STA, analisando a já citada alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, entendeu não estar verificada uma situação de inelegibilidade, por os membros dos gabinetes municipais não serem «funcionários dos órgãos das autarquias locais», como exige esse preceito.

Em todo o caso, considerou o STA ocorrerem as hipóteses de incompatibilidade previstas nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93. Por um lado, sustenta-se que o cargo de presidente de junta de freguesia integra o exercício de actividade profissional pública, vedado pela primeira dessas normas. Por outro, pretende-se que a segunda norma impede o desempenho de funções executivas em órgão de um ente de direito público, o que seria o caso das funções de presidente de junta de freguesia.

Assim, e em aplicação do artigo 5º do Decreto-Lei nº 196/93, concluiu-se no sentido de essa dupla violação das regras de incompatibilidade acarretar para o referido autarca a respectiva demissão, com todas as consequências legais.

É este enquadramento adoptado pelo STA que subjaz à questão colocada na consulta. Neste conspecto, uma advertência liminar é devida: apesar de se pretender uma clarificação definitiva da questão, o certo é que a posição a perfilhar por este corpo consultivo nesta matéria nunca poderá vincular os tribunais, que sempre decidirão, em última instância, sobre a eventual incompatibilidade entre as funções em causa, ao abrigo das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93, quando a questão seja colocada no âmbito de processos jurisdicionais.

2. Posto isto, comecemos por averiguar se a aludida alínea b), supra transcrita, comporta um impedimento ao exercício das funções de membro de gabinete municipal por parte de titular de órgão autárquico executivo.

A posição acolhida no aresto referenciado funda-se numa interpretação que estabelece uma conexão entre o proémio da norma («exercício de funções executivas em órgãos de…») e cada um dos subsegmentos seguintes, numa lógica enunciativa, de tal modo que, v.g., a parte final do preceito seria integradamente lida assim: «exercício de funções executivas em órgãos de (…) demais entes de direito público».

Ora, uma tal leitura não tem, em nosso entender, suporte sintáctico bastante. A estrutura da frase, com a colocação da conjunção disjuntiva «ou» antes da expressão «de quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado e demais entes de direito público» aponta no sentido de todo este conjunto ser um último termo (alternativo) da enunciação apresentada na norma. E, nessa medida, a conexão sintáctica correcta permitiria um desdobramento interpretativo desse último subsegmento nos seguintes termos: por um lado, «exercício de funções executivas em órgãos de (…) quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado» e «exercício de funções executivas em órgãos de (…) quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com (…) demais entes de direito público».

Se olharmos à fonte (indirecta) da norma em apreço, veremos como se reforça a nossa interpretação. Na Lei nº 9/90, de 1 de Março ([55]), que continha o regime geral sobre «incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos» e que vigorava à data da edição do Decreto-Lei nº 196/93, aludia-se, como fundamento de incompatibilidade, à «integração em corpos sociais de (…) quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público» [artigo 2º, alínea b)] e à «detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem (…) em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público» [artigo 2º, alínea d)] ([56]). Numa síntese expressiva dessa dupla menção ao Estado e outros entes públicos, referenciava o nº 1 do artigo 4º do diploma a «participação superior a 10% em empresas que contratem com a entidade pública» ([57]).

No próprio Decreto-Lei nº 196/93 surge noutro trecho uma alusão ao «exercício de direitos sociais relativos a participações correspondentes a mais de 10% no capital de sociedades que participem (…) em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público» [artigo 3º, nº 1, alínea c)] – e que, portanto, correlaciona também, de forma porventura mais inequívoca, as referências aos entes públicos e à contratação pública.

Esta foi também, aliás, a leitura adoptada por este Conselho Consultivo quando chamado a interpretar as alíneas b) e d) do artigo 2º da Lei nº 9/90 – que utilizaram, como vimos, uma formulação muito próxima da que foi acolhida na alínea b) do nº 1 do artigo 3º do Decreto- -Lei nº 196/93. Assim, no Parecer nº 35/92 ([58]) entendeu-se que as situações de incompatibilidade associadas a entes públicos diferentes do Estado consistiam na «integração em corpo social de empresa interveniente em contratos com pessoas colectivas de direito público» [artigo 2º, alínea b)] e em «participações de valor superior a 10% em empresas que contratem com pessoas colectivas de direito público» [artigo 2º, alínea d)].

E essa interpretação é, afinal, a que melhor corresponde ao fundamento teleológico das incompatibilidades, baseado na garantia da imparcialidade, já que se mostra particularmente ofensiva deste princípio a integração ou participação de titular de cargo político ou alto cargo público (no caso da Lei nº 9/90) ou de membro de gabinete de apoio a titular de cargo político (no caso do Decreto-Lei nº 196/93) ([59]), em empresas que tenham uma relação contratual com pessoas colectivas de direito público ([60]).

Afastada uma aplicação imediata aos membros de junta de freguesia da alínea b) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93 ([61]), resta ponderar a ocorrência da previsão da alínea a) do nº 1 da mesma disposição legal.

3. A alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93 estabelece a incompatibilidade entre as funções de membro de gabinete municipal e o «exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não». Perante esta norma, cumpre averiguar se o desempenho de funções autárquicas numa junta de freguesia integra o exercício de actividade profissional pública.

Esta indagação convoca toda a reflexão que este Conselho tem empreendido, em anteriores ocasiões, para caracterizar o conceito de «actividades profissionais» ou de «funções profissionais», quer no quadro da Lei nº 9/90 [artigo 2º, alínea a)] ([62]), quer já no âmbito da Lei nº 64/93 (artigo 4º, nº 2) ([63]).

Note-se, neste ponto, que a Lei nº 9/90 usou a locução «actividades profissionais» por contraposição a «actividades (…) de função pública» e numa perspectiva de exercício remunerado, pelo que aquela se reportava a actividades profissionais privadas remuneradas, enquanto a Lei nº 64/93 adoptou genericamente a designação «funções profissionais», sem distinguir entre sector público e sector privado, e com o intuito expresso de abranger tanto o exercício remunerado como o não remunerado ([64]). Em todo o caso, o que se discorreu sobre o conceito de «actividades profissionais» é facilmente transponível para o de «funções profissionais».

Vejamos o que, a este propósito, se escreveu no Parecer nº 54/90:

«Actividade profissional é aquela que respeita ao exercício de uma profissão.
O conceito “profissão” corresponde ao termo latino “professio”, que deriva do infinitivo do verbo latino “profiteri”, com o significado de manifestar ou exprimir o modo de vida ou o género de trabalho exercido por uma pessoa. O conceito de “profissão traz consigo a ideia do exercício de um ofício, (…) ou cargo, com habitualidade” (-).
(…)
O conceito “profissão”, independentemente da perspectiva de análise – económica, sociológica, filosófica, psicológica ou outra –, tem evoluído, a par da permanente transformação da realidade sócio-económica, no sentido de cada vez maior abertura.
A actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado, com o escopo de provisão às necessidades de existência do respectivo agente. À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final.
(…)
A averiguação relativa à aplicação daquele conceito em cada caso passa pela análise, à luz de critérios indiciários que tenham em linha de conta, além do mais, a relevância/ /irrelevância, a regularidade/irregularidade, a estabilidade/ /instabilidade do exercício da actividade desenvolvida em paralelo com a que é própria do cargo político ou do alto cargo público, a existência/inexistência e a natureza da contrapartida remuneratória, o enquadramento/desenquadramento face a certo conjunto organizativo dirigido a um escopo final determinado ou relativo a certo título socialmente institucionalizado, a conexão/desconexão de cargos, a exigência/inexigência de específica qualificação (-).»

Já no Parecer nº 128/96, analisando a expressão «funções profissionais» do artigo 4º da Lei nº 64/93 (que alude a exercício remunerado e não remunerado), afirma-se o seguinte:

«Independentemente de se cuidar de saber se a expressão é, em si, absolutamente rigorosa, o que se afigura patente é que através dela o legislador se terá querido reportar a actividades regulares, habituais, por contraposição a actividades esporádicas ou ocasionais.»

Diremos que, com esse Parecer nº 128/96 – conforme se salientou no Parecer nº 24/98, que procede a uma síntese dos anteriores contributos teóricos –, «se acentuou a linha de progressiva abertura do conceito, numa visão que desligou “profissão”, necessariamente, de “remuneração”, e a associou, sim, à ideia de “actividade permanente, estável”».

Mas apesar da sedimentação de critérios desenvolvida neste Conselho, há que reconhecer – como também o fez o citado Parecer nº 24/98 – que «[a] flexibilidade do conceito implica a insuficiência de um único critério válido de profissionalidade, e exige a ponderação, no caso concreto, da concorrência dos vários parâmetros antes assinalados».

A uma tal ponderação, no presente caso, nos passamos a dedicar.

4. Poderão, então, as funções de membro de junta de freguesia (como, v.g., as correspondentes aos cargos de presidente ou secretário) ser qualificadas como exercício de actividade profissional pública?

Recorde-se que, em geral, os autarcas podem exercer as suas funções em regime de permanência ou de não permanência – e, na primeira situação, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo. E o mesmo vale para os membros de junta de freguesia, como resulta dos artigos 26º a 28º da Lei nº 169/99 e 5º a 8º da Lei nº 11/96.

Vimos também como hoje o conceito de «actividade profissional» se encontra desligado de uma ideia de modo de vida duradouro: basta que exista uma certa habitualidade ou estabilidade; basta o desempenho regular em posto de trabalho ou cargo, integrado numa estrutura finalística, independentemente de a respectiva actividade ser ou não realizada como meio de vida.

Ora, se se pode dizer que as funções autárquicas – por serem funções a prazo certo, fixado em quatro anos ([65])([66]) – revestem um carácter temporário, não duradouro, não deixa de ser exacto que, enquanto dura o concernente mandato, o mesmo é susceptível de ser exercido numa lógica de continuidade e de regularidade.

Tal sucede, claramente, quando o mandato é executado em regime de permanência, seja a tempo inteiro, seja a tempo parcial – aí há regularidade e habitualidade, correspondendo-lhe, aliás, a percepção de uma remuneração proprio sensu. Mas o desempenho do cargo já se afigura irregular e descontínuo quando os membros da autarquia não exerçam o mandato em regime de permanência – nesse caso, a sua participação nas tarefas autárquicas será pouco mais que ocasional, o que explica a não atribuição de uma verdadeira remuneração (mas antes de uma compensação para encargos ou de senhas de presença). Na primeira situação poderá falar-se de «actividade profissional», mas já não na segunda.

Em reforço deste entendimento pode apontar-se a letra do nº 3 do artigo 2º do Estatuto dos Eleitos Locais, que prevê, no seu proémio, que «[o]s membros de órgãos executivos que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo serão dispensados das suas actividades profissionais, mediante aviso antecipado à entidade empregadora» ([67]). Note-se que, segundo este preceito, os autarcas em regime de não permanência são dispensados «das suas actividades profissionais» e não das suas outras actividades profissionais – o que sugere que o legislador não vê, nesse caso, a função autárquica como uma verdadeira «actividade profissional».

Este argumento foi aduzido, aliás, no já referenciado Parecer nº 24/98. Aí discutia-se a possibilidade de cumulação entre um cargo equiparado a director-geral, a que estava vedado o exercício de «quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não», e o cargo de vereador de câmara municipal em regime de não permanência. E entendeu-se que este cargo, exercido nesse específico regime, não correspondia ao desempenho de uma «função profissional», com a seguinte argumentação:

«O “Estatuto dos Eleitos Locais” refere que (…) [o vereador em regime de não permanência] é dispensado “das suas actividades profissionais” e recebe uma senha de presença (…). Dispensado “das suas actividades profissionais”, e não, sublinhe-se, das suas outras actividades profissionais.
Ora, face a este quadro de actividade como vereador, em que se atenta no grau de relevância, de regularidade e estabilidade do cargo, no tipo de remuneração, e até na não exigência de qualificação específica, é que cremos que se não está perante qualquer “função profissional”.»

Propende-se, assim, para considerar que no conceito de «actividade profissional» da alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93 se integram as funções próprias de membro de junta de freguesia (v.g., presidente ou secretário) que exerça o respectivo mandato em regime de permanência – havendo, por isso, incompatibilidade entre essas funções e o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal.

Assinale-se, apenas, que para a verificação da referida incompatibilidade é irrelevante que a junta de freguesia a que se refere o cargo autárquico se situe dentro ou fora do município em que o respectivo titular exerce funções como membro de gabinete municipal. A lei não distingue – e não se vislumbra qualquer razão substancial para tratamento diverso consoante as funções em conflito sejam desempenhadas no âmbito do mesmo município ou em municípios diferentes.

5. Posto isto, subsiste tão-só a dúvida sobre as consequências da detectada incompatibilidade.

Mencionou-se já que o artigo 5º do Decreto-Lei nº 196/93 prevê, como consequência da violação das regras de incompatibilidade, «a demissão do cargo em que o infractor esteja investido» – menção que, pelo seu enquadramento sistemático, apenas se pode referir às funções elencadas no artigo 2º do mesmo diploma.

Exercendo os membros de junta de freguesia cargos de natureza electiva, é óbvio que não se pode reportar a tais cargos a sanção de demissão do aludido artigo 5º.

Com efeito, as sanções previstas na lei para os titulares dos órgãos das autarquias locais têm em conta o carácter electivo dos respectivos cargos e a natureza da relação de mandato político em que estão investidos. É assim que encontramos, quer no regime definido para os chamados crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, a que se refere a Lei nº 34/87, de 16 de Julho ([68]), quer no regime da intervenção tutelar da Administração junto dos eleitos locais, estabelecido na Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, disposições que prevêem as sanções materialmente apropriadas à natureza e especificidade do respectivo mandato electivo ([69]). Esses diplomas contemplam a aplicação aos membros dos órgãos autárquicos da sanção de perda de mandato, verificadas determinadas condições [artigos 29º, alínea f), da Lei nº 34/87 e 8º da Lei nº 27/96], estando a sanção de demissão apenas prevista para cargos de natureza não electiva (artigos 30º e 31º da Lei nº 34/87).

Como se assinala no Parecer nº 79/2003, «[a] perda de mandato surge, em qualquer dos regimes em apreço, como a consequência mais gravosa prevista na lei para o cargo desempenhado por eleito local – consistindo aquela no afastamento definitivo do exercício do cargo, resultante da violação de deveres inerentes a esse exercício ou de facto ou situação a que a lei atribui esse efeito».

Nesta conformidade, forçoso é concluir que a consequência da incompatibilidade verificada no caso sob consulta será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal.

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1ª) A regra de exclusividade consagrada para os titulares de cargos políticos no respectivo regime legal de incompatibilidades, contemplado na Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, não se aplica, em geral, aos eleitos locais, ainda que em regime de permanência, nos termos do nº 1 do artigo 6º da referida Lei (ex vi do artigo 12º da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, quanto aos membros das juntas de freguesia) – pelo que os mesmos podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais;

2ª) De acordo com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o «exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não»;

3ª) Constitui actividade profissional pública, para efeitos da citada norma do Decreto-Lei nº 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respectivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial – pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5º do mesmo diploma.

([1]) Através do ofício nº 3152, de 24 de Novembro de 2005, com registo de entrada na Procuradoria-Geral da República datado do dia 29 subsequente e distribuído em 16 de Dezembro. O ofício é feito acompanhar de alguns elementos, de que se destacam os seguintes: parecer de advogado com escritório em Castelo Branco, solicitado pelo Presidente da Câmara de Penamacor (de 30 de Maio de 2003); parecer subscrito por jurista da Divisão de Apoio Jurídico da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, no âmbito do Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional (Parecer nº 221, de 22 de Setembro de 2004); parecer de jurista da Direcção-Geral das Autarquias Locais (Informação Técnica nº 93, de 10 de Novembro de 2005).
([2]) Este último regime é definido, fundamentalmente, com base nos artigos 12º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, e 2º, 3º, 7º e 8º do Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro.
([3]) A Lei nº 64/93 foi alterada pelas Leis n^os 39-B/94, de 27 de Dezembro (esta rectificada pela Declaração de Rectificação nº 2/95, de 15 de Abril), 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto, e 12/98, de 24 de Fevereiro. Esse diploma revogou o anterior regime, constante da Lei nº 9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro.
([4]) Este diploma, de acordo com o nº 1 do seu artigo 1º, «estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado».
([5]) Rectificada pela Declaração de Rectificação nº 13/99, de 21 de Agosto. Esta Lei, segundo o nº 1 do seu artigo 1º, «estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos». Anteriormente à Lei nº 49/99, esse mesmo regime constava do Decreto- -Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, que aquela Lei revogou, no seu artigo 40º, alínea a).
([6]) V., por todos, os Pareceres n^os 54/90, de 11 de Outubro de 1990 (Diário da República, II Série, de 16 de Julho de 1991), 2/97, de 10 de Abril de 1997 (Diário da República, II Série, de 9 de Dezembro de 1997), 24/2003, de 26 de Junho de 2003, 161/2003, de 17 de Junho de 2004, e 65/2004, de 1 de Julho de 2004 (Diário da República, II Série, de 5 de Agosto de 2004) – que na exposição subsequente seguiremos, nalguns pontos, de muito perto.
([7]) JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Almedina, Coimbra, 1985, p. 168.
([8]) Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 10ª ed. (6ª reimpressão), Almedina, Coimbra, 1999, p. 719.
([9]) Ob. cit., p. 720.
([10]) Idem, p. 721.
([11]) Idem, ibidem.
([12]) Ob. cit., p. 171.
([13]) Cfr. os Pareceres do Conselho Consultivo n^os 100/82, de 22 de Julho de 1982 (Diário da República, II Série, de 25 de Junho de 1983, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 326, p. 224), 45/87 (Diário da República, II Série, de 16 de Dezembro de 1988, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 382, p. 143), 54/90, de 11 de Outubro de 1990 (Diário da República, II Série, de 16 de Julho de 1991), 125/90, de 10 de Outubro de 1991 (Diário da República, II Série, de 20 de Maio de 1992), 28/92, de 11 de Junho de 1992, 41/92, de 11 de Fevereiro de 1993, e 128/96, de 13 de Março de 1997.
([14]) Neste sentido, o citado Parecer nº 2/97, que vimos acompanhando.
([15]) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pp. 944-945.
([16]) A referência ao nº 6 constitui um lapso material evidente: já pelo conteúdo dos preceitos, já pelo contexto em que são referidos, já pela circunstância de os n^os 4 e 5 do artigo 269º da Constituição corresponderem, sem alterações, aos n^os 4 e 5 do mesmo artigo 269º na versão resultante das 1ª e 2ª revisões, e aos n^os 4 e 5 do artigo 270º da versão originária, nunca em qualquer deles tendo havido um nº 6; assim, na anotação, onde se refere «os n^os 5 e 6 deste preceito», ter-se-á querido dizer «os n^os 4 e 5 deste preceito».
([17]) Ob. cit., p. 948.
([18]) Do Parecer nº 54/90, que acompanhamos neste ponto, por sua vez retomado no citado Parecer nº 2/97.
([19]) Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, 2ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 437-438.
([20]) Alterada pelas Leis n^os 97/89, de 30 de Junho, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril, 127/97, de 11 de Dezembro, 50/99, de 24 de Junho, 86/2001, de 10 de Agosto, 22/2004, de 17 de Junho, e 52-A/2005, de 10 de Outubro.
([21]) Neste sentido, cfr. Parecer nº 52/94, de 17 de Agosto de 1995 (Diário da República, II Série, de 18 de Setembro de 1996), reafirmado pelos Pareceres n^os 24/98, de 2 de Dezembro de 1998, e 86/2004, de 16 de Agosto de 2004 (Diário da República, II Série, de 6 de Outubro de 2004).
([22]) É a seguinte a redacção dessa disposição:

«Artigo 3º
Exclusividade e incompatibilidades

1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.
3 - Não perdem o mandato os funcionários da administração central, regional e local que, durante o exercício de permanência, forem colocados, por motivos de admissão ou promoção, nas situações de inelegibilidade previstas na alínea h) do nº 1 do artigo 6º e nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto.»
([23]) Neste sentido, cfr. Parecer nº 77/2002, de 13 de Fevereiro de 2003 (Diário da República, II Série, de 2 de Outubro de 2003), reiterado nos Pareceres n^os 26/2003, de 15 de Maio de 2003, e 71/2004, de 2 de Junho de 2005.
([24]) A Lei nº 11/96 foi alterada pelas Leis n^os 169/99, de 18 de Setembro, 87/2001, de 10 de Agosto, e 36/2004, de 13 de Agosto.
([25]) Da epígrafe oficial do diploma.
([26]) Sendo certo que só os presidentes e vereadores de câmaras municipais em regime de permanência a tempo inteiro cabem no conceito de titulares de cargos políticos estabelecido na Lei nº 64/83.
([27]) Do citado Parecer nº 77/2002.
([28]) Por vezes, o legislador parece confundir “regime de permanência” e “regime de tempo inteiro”, na medida em que coloca em oposição àquele o “regime de meio tempo” (assim, v.g., nos ainda vigentes n^os 2 e 3 da versão originária do artigo 2º da Lei nº 29/87).
([29]) Nos citados Pareceres n^os 125/90 e 77/2002.
([30]) Em Inelegibilidades, incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos das autarquias locais: considerações gerais, Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1990, p. 27.
([31]) No Acórdão nº 96/2005, de 23 de Fevereiro de 2005 (Diário da República, II Série, de 31 de Março de 2005).
([32]) Assim, o Parecer nº 109/2003.
([33]) Alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, por sua vez rectificada pelas Declarações de Rectificação n^os 4/2002, de 6 de Fevereiro, e 9/2002, de 5 de Março.
([34]) Assim reproduzindo o artigo 244º da Constituição.
([35]) Aqui está-se a transcrever o teor do artigo 246º da Constituição.
([36]) Eis o seu teor:

«Artigo 27º
Funções a tempo inteiro e a meio tempo

1 - Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo.
2 - Nas freguesias com mais de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3 - Pode ainda exercer o mandato em regime de meio tempo o presidente da junta das freguesias com mais de 1000 eleitores e em regime de tempo inteiro o presidente da junta com mais de 1500 eleitores, desde que nas respectivas freguesias o encargo anual com a respectiva remuneração não ultrapasse 12% do valor total geral da receita constante na conta de gerência do ano anterior nem do valor inscrito no orçamento em vigor.
4 - O número de eleitores relevante para efeitos dos números anteriores é o constante do recenseamento vigente na data das eleições gerais, imediatamente anteriores, para a assembleia de freguesia.»
([37]) A referida disposição apresenta a seguinte redacção:

«Artigo 28º
Repartição do regime de funções

1 - O presidente pode atribuir a um dos restantes membros da junta o exercício das suas funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo.
2 - Quando ao presidente caiba exercer o mandato em regime de tempo inteiro pode:
a) Optar por exercer as suas funções em regime de meio tempo, atribuindo a qualquer dos restantes membros o outro meio tempo;
b) Dividir o tempo inteiro em dois meios tempos, repartindo-os por dois dos restantes membros da junta;
c) Atribuir o tempo inteiro a qualquer dos restantes membros.»
([38]) O artigo 5º da Lei nº 11/96 é do seguinte teor:

«Artigo 5º
Remuneração

1 - O valor base da remuneração do presidente da junta de freguesia em regime de permanência é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os escalões seguintes:
a) Freguesias com mais de 20 000 eleitores - 25%;
b) Freguesias com mais de 10 000 e menos de 20 000 eleitores - 22%;
c) Freguesias com mais de 5000 e menos de 10 000 eleitores - 19%;
d) Freguesias com menos de 5000 eleitores - 16%.
2 - Nos casos previstos no artigo 4º, mantém-se o valor da remuneração do nº 1 do presente artigo.
3 - A remuneração prevista no nº 1 deste artigo não acumula com o abono previsto no artigo 7º.»
([39]) Este preceito, como se vê da transcrição constante da nota anterior, remete para o artigo 4º do diploma, que entretanto foi revogado expressamente pelo artigo 100º da Lei nº 169/99. Contudo, esse artigo 4º tem como seu sucedâneo o artigo 28º da Lei nº 169/99, transcrito na nota 37, de teor substancialmente equivalente, pelo que aquela remissão deve considerar-se de carácter material e reportada às hipóteses de repartição de funções do presidente, nos termos antes previstos no artigo 4º da Lei nº 11/96 e actualmente no artigo 28º da Lei nº 169/99.
([40]) O artigo 7º da Lei nº 11/96 tem a seguinte redacção:

«Artigo 7º
Abonos aos titulares das juntas de freguesia

1 - Os presidentes das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, fixada por referência às remunerações atribuídas aos presidentes das câmaras municipais dos municípios com menos de 10 000 eleitores, de acordo com os índices seguintes:
a) Freguesias com 20 000 ou mais eleitores - 12%;
b) Freguesias com mais de 5000 e menos de 20 000 eleitores - 10%;
c) Restantes freguesias - 9%.
2 - Os tesoureiros e secretários das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a idêntica compensação no montante de 80% da atribuída ao presidente do respectivo órgão.
3 - A compensação mensal para encargos tem a natureza de ajuda de custo para todos os efeitos legais.»
([41]) O artigo 2º do Decreto-Lei nº 196/93 apresenta a seguinte redacção:

«Artigo 2º

O disposto no presente diploma é aplicável:
a) Aos titulares dos cargos que compõem o Gabinete do Presidente da República e a respectiva Casa Civil, o Gabinete do Presidente da Assembleia da República e os gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, o Gabinete do Primeiro-Ministro, os gabinetes de membros do Governo, os Gabinetes dos Ministros da República para as Regiões Autónomas, os gabinetes dos membros dos Governos Regionais, os gabinetes dos governadores e vice-governadores civis e os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais;
b) Aos titulares de cargos equiparados a qualquer dos referidos na alínea anterior.»
([42]) Eis o texto completo dos artigos 73º e 74º da Lei das Autarquias Locais:

«Artigo 73º
Apoio aos membros da câmara

1 - Os presidentes das câmaras municipais podem constituir um gabinete de apoio pessoal, com a seguinte composição:
a) Nos municípios com mais de 100000 eleitores, um chefe do gabinete, dois adjuntos e dois secretários;
b) Nos municípios com um número de eleitores entre os 50000 e 100000, um chefe de gabinete, um adjunto e dois secretários;
c) Nos restantes municípios, um chefe de gabinete, um adjunto e um secretário.
2 - Os vereadores em regime de tempo inteiro podem igualmente constituir um gabinete de apoio pessoal, com a seguinte composição:
a) Nos municípios com mais de 100000 eleitores, um adjunto e um secretário;
b) Nos restantes municípios, um secretário.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior, dois vereadores em regime de meio tempo correspondem a um vereador em regime de tempo inteiro.
4 - Os presidentes de câmara e os vereadores podem delegar a prática de actos de administração ordinária nos chefes do gabinete e adjuntos dos respectivos gabinetes de apoio pessoal.
5 - Os presidentes das câmaras devem disponibilizar a todos os vereadores o espaço físico, meios e apoio pessoal necessários ao exercício do respectivo mandato, através dos serviços que considere adequados.»

«Artigo 74º
Estatuto dos membros dos gabinetes de apoio pessoal

1 - A remuneração do chefe do gabinete de apoio pessoal nos municípios de Lisboa e Porto corresponde ao vencimento dos chefes dos gabinetes dos membros do Governo e, nos restantes municípios, corresponde a 90% da remuneração que legalmente cabe aos vereadores em regime de tempo inteiro da câmara municipal em causa, com direito aos abonos genericamente atribuídos para a função pública.
2 - A remuneração dos adjuntos e dos secretários corresponde a 80% e 60%, respectivamente, da que legalmente cabe aos vereadores em regime de tempo inteiro da câmara municipal em causa, com direito aos abonos genericamente atribuídos para a função pública.
3 - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal são nomeados e exonerados pelo presidente da câmara municipal, sob proposta dos vereadores no caso do n.º 2 do artigo anterior, e o exercício das suas funções cessa igualmente com a cessação do mandato do presidente ou dos vereadores que apoiem.
4 - O pessoal referido, que for funcionário da administração central ou local, é provido em regime de comissão de serviço, com a faculdade de optar pelas remunerações correspondentes aos lugares de origem.
5 - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal não podem beneficiar de quaisquer gratificações ou abonos suplementares não previstos na presente disposição, nomeadamente a título de trabalho extraordinário.
6 - Aos membros dos gabinetes de apoio pessoal referidos nos números anteriores é aplicável, em matéria de recrutamento, competências, garantias, deveres e incompatibilidades, o regime relativo ao pessoal dos gabinetes dos membros do Governo, com as adaptações constantes deste artigo e do artigo anterior e as inerentes às características do gabinete em que se integram.»
([43]) Uma dessas adaptações imposta pelos artigos 73º e 74º da Lei nº 169/99 é a que decorre da possibilidade de ser constituído um gabinete de apoio a vereadores em regime de meio tempo, na medida em que, depois de se prever, no nº 2 do artigo 73º, a constituição de gabinete de apoio a vereador em regime de tempo inteiro, se afirma, no nº 3 subsequente, que «[p]ara efeitos do disposto no número anterior, dois vereadores em regime de meio tempo correspondem a um vereador em regime de tempo inteiro» – o que pela aplicação estrita do Decreto-Lei nº 196/93 estaria vedado, já que este diploma apenas prevê «gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais».
([44]) Rectificada pela Declaração de Rectificação nº 20-A/2001, de 12 de Outubro de 2001, e alterada por Lei Orgânica nº 5-A/2001, de 26 de Novembro, Lei nº 19/2003, de 20 de Junho, e Lei Orgânica nº 3/2005, de 29 de Agosto.
([45]) Do artigo 1º do diploma. O anterior regime eleitoral das autarquias locais constava do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 28 de Setembro, objecto de alterações em vasto número de diplomas, sem relevo para o presente parecer, e revogado pelo artigo 1º, nº 2, da Lei Orgânica nº 1/2001.
([46]) Este é o texto dos artigos 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001:

«Artigo 6º
Inelegibilidades gerais

1 - São inelegíveis para os órgãos das autarquias locais:
a) O Presidente da República;
b) O Provedor de Justiça;
c) Os juízes do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas;
d) O Procurador-Geral da República;
e) Os magistrados judiciais e do Ministério Público;
f) Os membros do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, da Comissão Nacional de Eleições e da Alta Autoridade para a Comunicação Social;
g) Os militares e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efectivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço activo;
h) O inspector-geral e os subinspectores-gerais de Finanças, o inspector-geral e os subinspectores-gerais da Administração do Território e o director-geral e os subdirectores-gerais do Tribunal de Contas;
i) O secretário da Comissão Nacional de Eleições;
j) O director-geral e os subdirectores-gerais do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral;
l) O director-geral dos Impostos.
2 - São igualmente inelegíveis para os órgãos das autarquias locais:
a) Os falidos e insolventes, salvo se reabilitados;
b) Os cidadãos eleitores estrangeiros que, em consequência de decisão de acordo com a lei do seu Estado de origem, tenham sido privados do direito de sufrágio activo ou passivo.»

«Artigo 7º
Inelegibilidades especiais

1 - Não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição:
a) Os directores de finanças e chefes de repartição de finanças;
b) Os secretários de justiça;
c) Os ministros de qualquer religião ou culto;
d) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.
2 - Não são também elegíveis para os órgãos das autarquias locais em causa:
a) Os concessionários ou peticionários de concessão de serviços da autarquia respectiva;
b) Os devedores em mora da autarquia local em causa e os respectivos fiadores;
c) Os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada.
3 - Nenhum cidadão pode candidatar-se simultaneamente a órgãos representativos de autarquias locais territorialmente integradas em municípios diferentes, nem a mais de uma assembleia de freguesia integradas no mesmo município.»
([47]) Nos Pareceres n^os 74/96, de 14 de Outubro de 1999 (Diário da República, II Série, de 14 de Janeiro de 2000), e 112/2002, de 10 de Abril de 2003 (Diário da República, II Série, de 11 de Novembro de 2003).
([48]) Assim, ISALTINO MORAIS, JOSÉ MÁRIO ALMEIDA e RICARDO LEITE PINTO, Constituição da República Portuguesa Anotada e Comentada, Rei dos Livros, Lisboa, 1983, pp. 295-296, citados em ambos os Pareceres referidos na nota anterior.
([49]) Este entendimento é adoptado no aludido Parecer nº 112/2002, no qual, a propósito da interpretação do alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, se conclui que «por funcionários com funções de direcção deve entender-se, além do pessoal dirigente da função pública, os trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais, ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a actividade de um ou mais sectores, serviços ou departamentos na directa dependência dos órgãos de administração ou de gestão» (conclusão 2ª).
([50]) Nos Pareceres n^os 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000, 598/2000, de 15 de Junho de 2001, e 97/2002, de 5 de Dezembro de 2002 (Diário da República, II Série, de 8 de Março de 2003) – retomados no mencionado Parecer nº 112/2002.
([51]) Como se sustenta no referido Parecer nº 112/2002, na esteira do aí citado Acórdão do Tribunal Constitucional nº 511/2001 (Diário da República, II Série, de 19 de Dezembro de 2001).
([52]) É o seguinte o seu teor integral:

«Artigo 221º
Incompatibilidades com o exercício do mandato

1 - É incompatível, dentro da área do mesmo município, o exercício simultâneo de funções autárquicas nos seguintes órgãos:
a) Câmara municipal e junta de freguesia;
b) Câmara municipal e assembleia de freguesia;
c) Câmara municipal e assembleia municipal.
2 - O exercício de funções nos órgãos autárquicos é incompatível com o desempenho efectivo dos cargos ou funções de:
a) Governador e vice-governador civil e Ministro da República, nas Regiões Autónomas;
b) Dirigente na Direcção-Geral do Tribunal de Contas, na Inspecção-Geral de Finanças e na Inspecção-Geral da Administração do Território;
c) Secretário dos governos civis;
d) Dirigente e técnico superior nos serviços da Comissão Nacional de Eleições e do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral.
3 - O exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incompatível com o exercício das funções de membro de governo da República ou de governo das Regiões Autónomas.
4 - O cidadão que se encontrar, após a eleição ou designação, em alguma das situações previstas nos números anteriores tem de optar pela renúncia a uma das duas funções autárquicas executivas ou pela suspensão das funções deliberativas ou de optar entre a função autárquica e a outra.
5 - É igualmente incompatível com o exercício de funções autárquicas a condenação, por sentença transitada em julgado, em pena privativa de liberdade, durante o período do respectivo cumprimento.
6 - Quando for o caso e enquanto a incompatibilidade durar, o membro do órgão autárquico é substituído pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista.»
([53]) Identificado como Processo nº 0843/03, disponível nas Bases Jurídico-Documentais do ITIJ, a consultar no site «www.dgsi.pt».
([54]) Concretamente, estavam em causa os cargos de presidente de uma junta de freguesia do concelho de Manteigas e de secretário de vereador a tempo inteiro da Câmara Municipal de Manteigas.
([55]) Alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, e revogada pela Lei nº 64/93, de 26 de Agosto.
([56]) Vejamos o teor integral do artigo 2º da Lei nº 9/90:

«Artigo 2º
Incompatibilidades

A titularidade dos cargos enumerados no artigo antecedente implica, durante a sua pendência, para além das previstas na Constituição, as seguintes incompatibilidades:
a) O exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e o exercício de actividades de representação profissional;
b) A integração em corpos sociais de empresas ou sociedades concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
c) O desempenho de funções em órgão executivo de fundação subsidiada pelo Estado;
d) A detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de actividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público.»
([57]) É o seguinte o texto completo desse nº 1 do artigo 4º da Lei nº 9/90:

«Artigo 4º
Excepção

1 - As actividades de mera administração do património pessoal e familiar existente à data do início das funções referidas no artigo 1º não estão sujeitas ao disposto no artigo 2º, salvo no caso de participação superior a 10% em empresas que contratem com a entidade pública na qual o titular desempenhe o seu cargo.
(…)»
([58]) De 9 de Junho de 1994.
([59]) Pela relação de «especial confiança» que entre ambos intercede (cfr. artigo 1º do Decreto-Lei nº 196/93).
([60]) Sobre esta dimensão teleológica na interpretação da Lei nº 9/90, cfr. igualmente o citado Parecer nº 35/92.
([61]) Claro que não estará excluída uma aplicação (indirecta) se verificada a previsão da norma na interpretação proposta: será o caso se o membro de gabinete municipal cumular esse cargo com funções de membro de junta de freguesia e, simultaneamente, exercer «funções executivas em órgãos de (…) pessoas colectivas intervenientes em contratos com (…) entes de direito público», designadamente a própria junta de freguesia que aquele integra.
([62]) Nos Pareceres n^os 54/90, de 11 de Outubro de 1990 (Diário da República, II Série, de 16 de Julho de 1991), 28/92, de 11 de Junho de 1992, e 5/94, de 14 de Abril de 1994.
([63]) Nos Pareceres n^os 128/96, de 20 de Março de 1997, 24/98, de 2 de Dezembro de 1998, e 617/2000, de 12 de Julho de 2001.
([64]) E, por sua vez, a alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/93 utilizou a denominação «actividades profissionais» em sentido amplo (equivalente à de «funções profissionais» da Lei nº 64/93), na medida em que as identifica, no próprio texto legal, como sendo «públicas ou privadas, remuneradas ou não».
([65]) Conforme reza o nº 1 do artigo 220º da Lei Orgânica nº 1/2001: «O mandato dos órgãos autárquicos é de quatro anos, sem prejuízo da respectiva dissolução, nos casos e nos termos previstos na lei, ressalvado o disposto no artigo 235º.»
([66]) E sem prejuízo da possibilidade de reeleição.
([67]) O artigo 9º da Lei nº 11/96 prevê idêntico regime especificamente para os membros das juntas de freguesia, apresentando no seu proémio a seguinte redacção: «Os membros das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito à dispensa do desempenho das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, ficando obrigados a avisar a entidade patronal (…).»
([68]) Alterado pela Lei nº 108/2001, de 28 de Novembro.
([69]) Sobre a aplicação aos eleitos locais desses diplomas, cfr. o Parecer nº 79/2003, de 1 de Abril de 2004 (Diário da República, II Série, de 14 de Maio de 2004).