Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00003110
Parecer: P000192010
Nº do Documento: PPA17022011001900
Descritores: GUARDA NACIONAL REPUBLICANA
MILITAR
SISTEMA RETRIBUTIVO
REMUNERAÇÃO BASE
SUPLEMENTO REMUNERATÓRIO
SUPLEMENTO DE TRÂNSITO
SUPLEMENTO DE SOLÍPEDES
SUPLEMENTO DE INSTRUÇÃO
DIREITOS DOS TRABALHADORES
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
TRABALHO IGUAL
SALÁRIO IGUAL
Livro: 00
Numero Oficio: 757
Data Oficio: 05/24/2010
Pedido: 05/25/2010
Data de Distribuição: 01/13/2011
Relator: LEONES DANTAS
Sessões: 01
Data da Votação: 02/17/2011
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: MAI
Entidades do Departamento 1: SECRETARIO DE ESTADO ADJUNTO
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 06/01/2011
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: 20-06-2011
Nº do Jornal Oficial: 123
Nº da Página do Jornal Oficial: 27363
Indicação 2: ASSESSOR: MARTA PATRÍCIO
Área Temática:DIR CONST*DIR FUND/DIR ADM*ADM PUBL*FUNÇÃO PUBL
Ref. Pareceres:P000802003Parecer: P000802003
P000362009Parecer: P000362009
Legislação:CRP - ART13 ART59 N1 A); DL 298/2009 DE 2009/10/14 - ART4 N1 N2 ART6 N1 N2 N3 ART19 N1 A) B) C) D) E) F) N2 N3 N4 N5 ART20 N1 ART21 N1 N2 N3 A) B) C) D) ART33; DL 184/89 DE 1989/06/02 - ART2 N1 ART13 ART15 N1 A) B) C) N2 ART17 N1 N2 N3 N4 ART18 ART19 N1 A) B) C) D) E) F) N2 A) B) C) N3; DL353-A/89 DE 1989/10/16 -ART5 N1 N2 N3 N4 ART11 N1 N2 N3; L 12-A/2008 DE 2008/02/27 - ART67 A) B) C) ART70 N1 N2 N3 ART73 N1 N2 N3 A) B) N4 N5 N6 N7 ART112 N1 A) B) C) N2 N3 N4 N5; L63/2007 DE 2007/11/06 - ART1 N1 ART3 N1 A) B) C) D) E) F) G) H) I) J) L) M) N) O) P) Q) N2 A) B) C) D) E) F) G) H) I) J) ART19 N1; DL 297/2009 DE 2009/10/14 - ART19 N1 N2 N3; DL 454/83 DE 1983/12/28; DL 455/83 DE 1983/12/28; DL 191/88 DE 1988/05/28 -ART 1 N2 N3 ART2; L 7/2009 DE 2009/02/12 - ART270
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC DO TC N 313/89 DE 1989/03/09
AC DO STJ DE 2001/01/25
AC DO TC 3/2010 DE 2010/01/06
AC DO TC N 188/2009 DE 2009/04/22
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1.ª – O princípio – para trabalho igual salário igual –, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, expressão do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º do mesmo diploma, não proíbe diferenciações de tratamento entre trabalhadores que desempenham o mesmo trabalho, desde que essas diferenciações tenham um fundamento objectivo e legítimo e sejam proporcionalmente adequadas;

2.ª – Não pode considerar-se violadora daquele princípio uma diferenciação de estatuto remuneratório de trabalhadores que desempenham as mesmas tarefas decorrente da extinção legal de um suplemento remuneratório e da cessação da sua atribuição aos trabalhadores nomeados após aquela extinção.

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado Adjunto
e da Administração Interna,

Excelência:

I


Em 17 de Março de 2010, o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana dirigiu ao Ministério da Administração Interna uma proposta de consulta a este corpo consultivo, derivada da alteração do regime remuneratório dos militares que integram aquela força e que se centraliza no facto de o Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, ter determinado a extinção dos suplementos de instrução, de solípedes e de trânsito, mantendo a continuação do abono dos mesmos aos militares que desempenhavam as funções que motivavam a atribuição daqueles suplementos e enquanto se mantiverem no exercício das mesmas, o que implica que os militares nomeados a partir da entrada em vigor daquele diploma para desempenharem as funções em causa deixaram de auferir os referidos suplementos.

Pretendia-se, deste modo, que este Conselho ponderasse se aquele «tratamento diferenciado é, ou não, violador do princípio constitucional de que para trabalho igual salário igual, ínsito na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição».

V.ª Excelência aceitou a pretensão daquele Comando-Geral([1]).

Cumpre, pois, emitir o parecer solicitado, com a pretendida urgência.
II


1 – O sistema retributivo da função pública foi objecto de uma profunda reforma iniciada com a publicação do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho([2]).

Este diploma estabeleceu «os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública»([3]), aplicáveis, por força do disposto no seu artigo 2.º, n.º 1, «aos serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos».

O sistema retributivo é definido no artigo 13.º daquele diploma como o «conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo da prestação de trabalho».

No artigo 15.º disciplinam-se as componentes do sistema retributivo, nos seguintes termos:

«Artigo 15.º
Componentes do sistema retributivo
1 - O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) Remuneração base;
b) Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) Suplementos.
2 - Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior.»

O sistema retributivo ficou, assim, a ser constituído pela remuneração base, pelas prestações sociais e pelos suplementos, não sendo permitida a atribuição de qualquer abono que se não enquadre nestas categorias.

Os princípios gerais relativos à disciplina da remuneração base resultavam do artigo 17.º, que previa:
«Artigo 17.º
Fixação da remuneração base
1 - A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2 - Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
3 - A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
4 - Regimes diferenciados de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias.»

As prestações sociais, nos termos do artigo 18.º, eram constituídas «pelo abono de família e prestações complementares, bem como pelo subsídio de refeição e prestações de natureza social atribuídas no âmbito da acção social complementar».

Os princípios relativos aos suplementos resultavam do artigo 19.º, do seguinte teor:
«Artigo 19.º
Suplementos
1 - Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia;
d) Trabalho em regime de turnos;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).
2 - Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
b) Situações de representação;
c) Transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.»

2 – O regime decorrente do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, foi desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.

Este diploma dedicava à remuneração base o seu artigo 5.º, que era do seguinte teor:
«Artigo 5.º
Remuneração base
1 - A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
2 - A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4 - As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei.»

Os suplementos eram objecto do artigo 11.º deste diploma, que previa:
«Artigo 11.º
Suplementos
1 - Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.os 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, considerando-se extintos todos os que nele se não enquadrem.
2 - Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e de actualização.
3 - O montante do abono para falhas previsto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral.»

3 – O sistema retributivo da função pública tinha, assim, como componentes fundamentais a remuneração base e os suplementos, a que acresciam as prestações sociais.

A remuneração base correspondia ao conceito de remuneração em sentido estrito e englobava a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.

Segundo PAULO VEIGA E MOURA, a remuneração base «constitui a contrapartida pecuniária devida aos funcionários e agentes administrativos pela ocupação de um dado lugar na hierarquia de um serviço público»([4]).

Os suplementos, entendidos como acréscimos motivados por particularidades específicas da prestação de trabalho, acrescem à remuneração de categoria, ou à remuneração de exercício, conforme os seus específicos fundamentos.

A remuneração de categoria, constituída por 5/6 da remuneração base destina-se, «na sua essência, a remunerar o lugar ocupado no seio da hierarquia», enquanto a remuneração de exercício pretende fundamentalmente «retribuir o exercício efectivo das funções próprias de uma dada categoria»([5]).

Tal como se referiu no parecer deste Conselho n.º 80/2003, de 15 de Janeiro de 2004:

«2. Do exposto flui, em primeiro lugar, que os suplementos obedecem a um numerus clausus (...), de tal modo que os serviços e organismos administrativos somente podem proceder ao seu pagamento se ocorrer alguma das circunstâncias tipificadas no artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89.

Em segundo lugar, importa sublinhar que os suplementos constituem um acréscimo à remuneração base e destinam-se a remunerar particularidades específicas da prestação de trabalho ou a compensar despesas feitas por motivo de serviço.

Os primeiros encontram a razão da sua atribuição nas concretas particularidades da prestação de trabalho, enquanto os segundos se fundamentam na necessidade de ressarcir o funcionário ou agente das despesas efectuadas por causa do desempenho das suas funções (...)»([6]).

Os suplementos destinavam-se, assim, a remunerar «específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolvem a sua execução» e traduzem «a concretização legislativa do direito fundamental à retribuição segundo “a quantidade, natureza e qualidade” do trabalho»([7])([8]).


4 – Os Decretos Leis n.os 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, foram revogados pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro([9]), que estabeleceu o novo regime de «vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da administração pública».

A evolução do sistema retributivo nos quadros daquela lei não apresenta alterações substanciais no que se refere aos conceitos de remuneração base e de suplementos remuneratórios. Com efeito, aquela lei estabelece as componentes da remuneração no seu artigo 67.º, que prevê:
«Artigo 67.º
Componentes da remuneração
A remuneração dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público é composta por:
a) Remuneração base;
b) Suplementos remuneratórios;
c) Prémios de desempenho.»

A remuneração base é definida no artigo 70.º, nos seguintes termos:

«Artigo 70.º
Conceito de remuneração base
1 - A remuneração base mensal é o montante pecuniário correspondente ao nível remuneratório, conforme os casos, da posição remuneratória onde o trabalhador se encontra na categoria de que é titular ou do cargo exercido em comissão de serviço.
2 - A remuneração base está referenciada à titularidade, respectivamente, de uma categoria e ao respectivo posicionamento remuneratório do trabalhador ou à de um cargo exercido em comissão de serviço.
3 - A remuneração base anual é paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao subsídio de Natal e outra ao subsídio de férias, nos termos da lei.»

A disciplina base dos suplementos remuneratórios tem assento no artigo 73.º daquele diploma, que prevê:
«Artigo 73.º
Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios
1 - São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.
2 - Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.
3 - São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do n.º 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:
a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou
b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas e de secretariado de direcção.
4 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição.
5 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto haja exercício efectivo de funções.
6 - Em regra, os suplementos remuneratórios são fixados em montantes pecuniários, só excepcionalmente podendo ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.
7 - Com observância do disposto nos números anteriores, os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e, ou, no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo colectivo de trabalho.»

Sobre o novo regime dos suplementos remuneratórios, referiu-se no parecer n.º 36/2009, de 1 de Fevereiro de 2010, deste Conselho:

«Na essência, não se afiguram muito distintos, à luz do novo regime jurídico, quer o fundamento, quer as condições gerais de atribuição dos suplementos remuneratórios. Continuam a constituir acréscimos à remuneração base, visando remunerar o trabalhador pelas específicas condições em que o trabalho é prestado ou pelas particularidades que envolvem a sua execução, apenas são devidos se e enquanto perdurarem as condições específicas e concretas que os determinam e, no caso dos trabalhadores em regime de nomeação, continuam a ser criados por acto legislativo.
Porém, no novo regime, o legislador deu especial relevância às particularidades e exigências de cada posto de trabalho e já não de determinada categoria, carreira ou função. Esse é um elemento distintivo essencial do qual decorre, segundo VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR(x), que «não haverá suplemento por a carreira, categoria ou cargo envolver uma especificidade inexistente noutras carreiras, categorias ou cargos, mas apenas quando no interior da mesma carreira, categoria ou cargo existirem postos de trabalho que fazem apelo a exigências acrescidas em face dos demais postos de trabalho de idêntica carreira, categoria ou cargo».
Refira-se que, contrariamente ao que antes se verificava, a regra para a fixação do montante dos suplementos passou a basear-se em montante fixo e só excepcionalmente resultará da incidência de determinada percentagem sobre a remuneração base»([10]).

5 – A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, impôs no seu artigo 112.º a revisão dos suplementos remuneratórios existentes à data da sua entrada em vigor, «tendo em vista a sua conformação» com a disciplina que consagrava.

É do seguinte teor o referido artigo 112.º:

«Artigo 112.º
Revisão dos suplementos remuneratórios
1 - Tendo em vista a sua conformação com o disposto na presente lei, os suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial são revistos no prazo de 180 dias por forma que:
a) Sejam mantidos, total ou parcialmente, como suplementos remuneratórios;
b) Sejam integrados, total ou parcialmente, na remuneração base;
c) Deixem de ser auferidos.
2 - Quando, por aplicação do disposto no número anterior, os suplementos remuneratórios não sejam, total ou parcialmente, mantidos como tal ou integrados na remuneração base, o seu exacto montante pecuniário, ou a parte que dele sobre, continua a ser auferido pelos trabalhadores até ao fim da sua vida activa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles.
3 - O montante pecuniário referido no número anterior é insusceptível de qualquer alteração.
4 - Ao montante pecuniário referido no n.º 2 é aplicável o regime então em vigor do respectivo suplemento remuneratório.
5 - Não é aplicável o disposto nos n.os 2 e seguintes quando o suplemento remuneratório tenha sido criado ou alterado por acto não legislativo depois da entrada em vigor da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto.»

Em síntese, os suplementos remuneratórios criados por lei seriam adequados ao regime decorrente daquele diploma, podendo ser «mantidos, total ou parcialmente», «integrados, total ou parcialmente na remuneração base» ou deixarem de ser auferidos, de acordo com o disposto nas várias alíneas do n.º 1 daquele artigo.

Por força do disposto no n.º 2 daquele artigo, «quando, por aplicação do disposto no número anterior, os suplementos remuneratórios não sejam, total ou parcialmente, mantidos como tal ou integrados na remuneração base, o seu exacto montante pecuniário, ou a parte que dele sobre, continua a ser auferido pelos trabalhadores até ao fim da sua vida activa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles».

A extinção dos suplementos auferidos, por força desta adequação ao novo regime, nunca conduzia à perda do respectivo valor pelos respectivos beneficiários, enquanto se mantivessem no exercício das funções que fundamentavam a atribuição daqueles suplementos.

III


1 – A Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro, aprovou a nova orgânica da Guarda Nacional Republicana, referindo no n.º 1 do seu artigo 1.º que aquela instituição «é uma força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa», e, no n.º 2 do mesmo artigo, afirma-se que «tem por missão, no âmbito dos sistemas nacionais de segurança e protecção, assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na execução da política de defesa nacional, nos termos da Constituição e da lei».

Neste quadro, o artigo 3.º daquele diploma enuncia as atribuições daquela força, sendo do seguinte teor:
«Artigo 3.º
Atribuições
1 - Constituem atribuições da Guarda:
a) Garantir as condições de segurança que permitam o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos cidadãos, bem como o pleno funcionamento das instituições democráticas, no respeito pela legalidade e pelos princípios do Estado de direito;
b) Garantir a ordem e a tranquilidade públicas e a segurança e a protecção das pessoas e dos bens;
c) Prevenir a criminalidade em geral, em coordenação com as demais forças e serviços de segurança;
d) Prevenir a prática dos demais actos contrários à lei e aos regulamentos;
e) Desenvolver as acções de investigação criminal e contra-ordenacional que lhe sejam atribuídas por lei, delegadas pelas autoridades judiciárias ou solicitadas pelas autoridades administrativas;
f) Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos relativos à viação terrestre e aos transportes rodoviários, e promover e garantir a segurança rodoviária, designadamente, através da fiscalização, do ordenamento e da disciplina do trânsito;
g) Garantir a execução dos actos administrativos emanados da autoridade competente que visem impedir o incumprimento da lei ou a sua violação continuada;
h) Participar no controlo da entrada e saída de pessoas e bens no território nacional;
i) Proteger, socorrer e auxiliar os cidadãos e defender e preservar os bens que se encontrem em situações de perigo, por causas provenientes da acção humana ou da natureza;
j) Manter a vigilância e a protecção de pontos sensíveis, nomeadamente infra-estruturas rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias e portuárias, edifícios públicos e outras instalações críticas;
l) Garantir a segurança nos espectáculos, incluindo os desportivos, e noutras actividades de recreação e lazer, nos termos da lei;
m) Prevenir e detectar situações de tráfico e consumo de estupefacientes ou outras substâncias proibidas, através da vigilância e do patrulhamento das zonas referenciadas como locais de tráfico ou de consumo;
n) Participar na fiscalização do uso e transporte de armas, munições e substâncias explosivas e equiparadas que não pertençam às demais forças e serviços de segurança ou às Forças Armadas, sem prejuízo das competências atribuídas a outras entidades;
o) Participar, nos termos da lei e dos compromissos decorrentes de acordos, designadamente em operações internacionais de gestão civil de crises, de paz e humanitárias, no âmbito policial e de protecção civil, bem como em missões de cooperação policial internacional e no âmbito da União Europeia e na representação do País em organismos e instituições internacionais;
p) Contribuir para a formação e informação em matéria de segurança dos cidadãos;
q) Prosseguir as demais atribuições que lhe forem cometidas por lei.
2 - Constituem, ainda, atribuições da Guarda:
a) Assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à protecção e conservação da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respectivos ilícitos;
b) Garantir a fiscalização, o ordenamento e a disciplina do trânsito em todas as infra-estruturas constitutivas dos eixos da Rede Nacional Fundamental e da Rede Nacional Complementar, em toda a sua extensão, fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto;
c) Assegurar, no âmbito da sua missão própria, a vigilância, patrulhamento e intercepção terrestre e marítima, em toda a costa e mar territorial do continente e das Regiões Autónomas;
d) Prevenir e investigar as infracções tributárias, fiscais e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias sujeitas à acção tributária, fiscal ou aduaneira;
e) Controlar e fiscalizar as embarcações, seus passageiros e carga, para os efeitos previstos na alínea anterior e, supletivamente, para o cumprimento de outras obrigações legais;
f) Participar na fiscalização das actividades de captura, desembarque, cultura e comercialização das espécies marinhas, em articulação com a Autoridade Marítima Nacional e no âmbito da legislação aplicável ao exercício da pesca marítima e cultura das espécies marinhas;
g) Executar acções de prevenção e de intervenção de primeira linha, em todo o território nacional, em situação de emergência de protecção e socorro, designadamente nas ocorrências de incêndios florestais ou de matérias perigosas, catástrofes e acidentes graves;
h) Colaborar na prestação das honras de Estado;
i) Cumprir, no âmbito da execução da política de defesa nacional e em cooperação com as Forças Armadas, as missões militares que lhe forem cometidas;
j) Assegurar o ponto de contacto nacional para intercâmbio internacional de informações relativas aos fenómenos de criminalidade automóvel com repercussões transfronteiriças, sem prejuízo das competências atribuídas a outros órgãos de polícia criminal.»

Por força do disposto no n.º 1 do artigo 19.º daquele diploma, «A Guarda está organizada hierarquicamente e os militares dos seus quadros permanentes estão sujeitos à condição militar, nos termos da lei de bases gerais do Estatuto da Condição Militar».

2 – No âmbito da Lei n.º 63/2007, de 14 de Outubro, foi aprovado através do Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de Outubro([11]), o novo Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana.

Refere-se no preâmbulo daquele diploma que «tal como no anterior Estatuto, os militares da GNR, no exercício da sua missão, continuam sujeitos à condição militar e à hierarquia de comando, tendo, por conseguinte, os seus direitos e liberdades limitados pelas restrições constitucionalmente previstas, com o âmbito pessoal e material que consta da Lei de Bases do Estatuto da Condição Militar e do presente Estatuto» e que «por outro lado, foram acolhidos os princípios e as normas estabelecidos pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que aprovou os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, salvaguardando-se as necessárias adaptações ditadas pelas especiais natureza e organização da GNR».

Coerentemente, o n.º 1 do artigo 2.º daquele diploma define militar da GNR como aquele que, «satisfazendo as características da condição militar, ingressou nesta força de segurança e a ela se encontra vinculado com carácter de permanência ou nela presta serviço voluntariamente», especificando-se no n.º 3 do mesmo artigo que, «o militar da Guarda, no exercício das suas funções, é agente da força pública, autoridade e órgão de polícia, quando não lhe deva ser atribuída qualidade superior, nos termos da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana».

O artigo 19.º deste diploma é dedicado à remuneração no activo, sendo do seguinte teor:
«Artigo 19.º
Remuneração no activo
1 - O militar da Guarda no activo tem direito a remuneração base adequada ao respectivo posto e tempo de permanência neste, forma de prestação de serviço, cargo que desempenhe e qualificações adquiridas, nos termos definidos em diploma próprio.
2 - O militar beneficia de suplementos específicos, nos termos fixados em legislação específica.
3 - O direito à remuneração extingue-se com a verificação de qualquer das causas que legalmente determinem a cessação do vínculo funcional à Guarda.»

O regime remuneratório da Guarda Nacional Republicana veio a ser estruturado pelo Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro.

No preâmbulo daquele diploma, depois de se referir que «importa salientar que o conceito geral que prevaleceu na adopção do sistema remuneratório constante do presente decreto-lei respeita os princípios constantes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro», afirmou-se que «o actual sistema de suplementos remuneratórios tem-
-se revelado fortemente condicionador de uma justa e equilibrada gestão de recursos humanos», pelo que «numa perspectiva de racionalização, com o objectivo de a simplificar e tornar mais eficiente, os suplementos e subsídios actualmente em vigor são, globalmente, substituídos por outros mais adequados ao desempenho profissional, procedendo-se assim à extinção ou à reformulação dos actualmente existentes, trabalho que foi norteado por critérios de justiça e equidade, e sempre numa base de exigência de qualificação do militar para o exercício efectivo das funções atribuídas».


No artigo 3.º daquele diploma refere-se que a remuneração dos militares da GNR é composta pela remuneração base e pelos suplementos remuneratórios, a que são dedicados os artigos 4.º e 6.º, do seguinte teor:

«Artigo 4.º
Remuneração base
1 - A remuneração base mensal é um abono mensal, divisível, de montante pecuniário correspondente à posição remuneratória do posto em que o militar se encontra na efectividade de serviço.
2 - A remuneração base anual é paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao subsídio de Natal e outra ao subsídio de férias, nos termos da lei.»
«Artigo 6.º
Suplementos remuneratórios
1 - Os militares da Guarda beneficiam dos suplementos previstos no presente decreto-lei e na demais legislação especial, com as condições de atribuição previstas no artigo 73.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
2 - São suplementos remuneratórios os acréscimos devidos pelo exercício de funções específicas que apresentam condições mais exigentes relativamente a outras funções características de idêntico posto ou de idêntica carreira.
3 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto haja exercício efectivo de funções, com excepção do disposto no n.º 2 do artigo 27.º»

A disciplina específica dos suplementos remuneratórios encontra-se nos seus artigos 19.º a 26.º daquele diploma.

O artigo 19.º especifica os suplementos consagrados, sendo do seguinte teor:

«Artigo 19.º
Tipos de suplementos
1 - Os militares da Guarda têm direito aos seguintes suplementos remuneratórios:
a) Suplemento por serviço nas forças de segurança;
b) Suplemento especial de serviço;
c) Suplemento de ronda ou patrulha;
d) Suplemento de escala e prevenção;
e) Suplemento de comando;
f) Suplemento de residência.
2 - O suplemento previsto na alínea a) do número anterior é considerado no cálculo da remuneração na reserva e da pensão de aposentação, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação.
3 - Os suplementos previstos na alíneas b) a e) do n.º 1 do presente artigo são considerados no cálculo da remuneração na reserva e da pensão de aposentação, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação.
4 - Sem prejuízo dos demais requisitos estabelecidos para os suplementos remuneratórios, estes apenas são devidos a quem ocupe os respectivos cargos ou funções previstos na orgânica da Guarda.
5 - Durante o exercício de funções em cargos fora da estrutura orgânica da Guarda Nacional Republicana, fundamentadamente qualificados como de natureza policial ou militar, há lugar ao pagamento do suplemento de serviço nas forças de segurança caso seja feita opção pela remuneração de origem.»

No âmbito da presente consulta têm interesse o «suplemento por serviço nas forças de segurança» e o «suplemento especial de serviço», previstos respectivamente nas alíneas a) e b) do n.º 1 deste artigo.

Os pressupostos relativos à atribuição do suplemento por serviço nas forças de segurança encontram-se consagrados no n.º 1 do artigo 20.º daquele diploma, que refere que o mesmo constituiu um «acréscimo remuneratório mensal atribuído aos militares da Guarda em efectividade de serviço com fundamento no regime especial da prestação de serviço, nos ónus e restrições específicas das funções de segurança, no risco, penosidade e disponibilidade permanente» sendo composto por uma componente «variável, fixada em 14,5% sobre a remuneração base» e numa componente fica com «o valor de (euro) 31,04».

O suplemento especial de serviço é concretizado no artigo 21.º daquele diploma, que é do seguinte teor:

«Artigo 21.º
Suplemento especial de serviço
1 - O suplemento especial de serviço é um acréscimo remuneratório mensal atribuído aos militares habilitados com os cursos de especialização adequados ao exercício de funções em condições mais exigentes de penosidade, insalubridade e desgaste físico agravado, correspondentes a funções operacionais em missões de combate à criminalidade organizada ou altamente violenta, de segurança pessoal, de detecção e inactivação de engenhos explosivos, de manutenção da ordem pública e de investigação criminal.
2 - A atribuição do suplemento especial de serviço depende do exercício efectivo de funções operacionais correspondentes às missões previstas no número anterior, em unidades ou subunidades previstas na estrutura orgânica da Guarda.
3 - O suplemento especial de serviço é fixado nos seguintes montantes:
a) Funções operacionais de investigação criminal - (euro) 149,33;
b) Funções operacionais no Grupo de Intervenção de Ordem Pública, no Grupo de Intervenção, Protecção e Socorro, no Grupo de Intervenção Cinotécnica e no Esquadrão a Cavalo em reforço da Unidade de Intervenção - (euro) 283,80;
c) Funções operacionais no Centro de Inactivação de Engenhos Explosivos e Segurança em Subsolo, da Unidade de Intervenção e nas Equipas de Detecção e Inactivação de Engenhos Explosivos e Segurança em Subsolo, dos Comandos Territoriais - (euro) 303,02;
d) Funções operacionais no Grupo de Intervenção de Operações Especiais da Unidade de Intervenção - (euro) 462,66.»

A atribuição deste suplemento especial depende, tal como resulta do n.º 1 deste artigo, do «exercício de funções em condições mais exigentes de penosidade, insalubridade e desgaste físico agravado, correspondentes a funções operacionais em missões de combate à criminalidade organizada ou altamente violenta, de segurança pessoal, de detecção e inactivação de engenhos explosivos, de manutenção da ordem pública e de investigação criminal».

3 – Nos quadros do anterior sistema remuneratório da Guarda Nacional Republicana e até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, existiam ainda os suplementos que motivaram a presente consulta, nomeadamente o suplemento de instrução, cujos pressupostos resultavam do no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 454/83, de 28 de Dezembro, e as gratificações especiais atribuídas aos militares que tivessem as especialidades de trânsito, tratador de solípedes e tratador de canídeos, cujos pressupostos resultavam do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-
-Lei n.º 455/83, de 28 de Dezembro.


O suplemento de instrução, que inicialmente era um complemento da gratificação especial de serviço abonada ao pessoal da Guarda Nacional Republicana, manteve a sua autonomia quando a parte geral daquele suplemento foi integrada pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 191/88, de 28 de Maio, no «suplemento de serviço nas forças de segurança».

Era pressuposto da atribuição deste suplemento o desempenho de funções de instrução, conforme resultava do n.º 2 do artigo 1.º daquele diploma, referindo o n.º 3 do mesmo artigo, que «as situações que conferem direito» àquele abono eram as definidas no «despacho conjunto dos ministros respectivos, de 11 de Abril de 1979»([12]).

Nos termos desse despacho, as situações que fundamentavam a atribuição do mencionado suplemento eram as de «instrutor e monitor de escolas de alistados, de cursos ou estágios realizados nas escolas, centros de instrução ou em qualquer unidade ou estabelecimento, quando exercidas por pessoal militar e ou policial, quer do quadro orgânico, quer a prestar serviço eventualmente nas mesmas e durante o período em que desempenhar a respectiva função».

Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 455/83, de 28 de Dezembro, criou um suplemento atribuído aos militares da Guarda Nacional Republicana, que desempenhassem funções na área do trânsito, tratamento de solípedes e de canídeos.

No preâmbulo daquele diploma eram ponderados como fundamento da criação daquele suplemento «o desgaste físico prematuro originado pela constante tensão nervosa que resulta do permanente contacto com a circulação de viaturas, bem como a dedicação exigida aos tratadores de animais».

No termos do artigo 1.º daquele diploma, o suplemento em causa era atribuído a «todos os militares» que possuíssem «averbadas nos seus documentos de matrícula as especialidades» de «trânsito, tratadores de solípedes e tratadores de canídeos» e que se «encontrassem no desempenho efectivo da função inerente» àquelas especialidades.

Por força do disposto no artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, foram revogados os Decretos-Leis n.os 454/83, de 28 de Dezembro, e 455/83, da mesma data, provocando, por essa forma, a extinção dos suplementos remuneratórios que se encontravam consagrados naqueles diplomas, tendo-se especificado no n.º 2 do mesmo artigo que o militares que, «à data da entrada em vigor do presente decreto-lei», aufiram os suplementos previstos naqueles diplomas «mantêm os referidos suplementos, sem qualquer alteração, enquanto permanecer(em) no exercício dessas funções, nos termos do disposto no n.os 2 e 3 do artigo 112.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, situação esta que motivou a presente consulta.

Deste modo, os militares que na data da entrada em vigor daquele diploma se encontravam no exercício das mencionadas funções continuaram a auferir os suplementos em causa, enquanto aqueles que as passaram a desempenhar de novo, a partir daquela data, não auferem o valor correspondente ao mencionado suplemento, por força da sua extinção.

Esta duplicidade de remunerações para o desempenho simultâneo das mesmas funções motiva a questão que é colocada a este conselho, no sentido de saber se a mesma viola ou não o princípio constitucional de que para trabalho igual salário igual, ínsito na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição.

IV


1 - Resulta do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, sob a epígrafe «direitos dos trabalhadores», que «todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológica» têm direito «à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual».

Esta norma consagra, no contexto dos direitos dos trabalhadores, o princípio da equidade retributiva, também designado da igualdade remuneratória([13])([14]) e que tem expressão, entre outros, no artigo 270.º do Código do Trabalho([15]), que prevê que «na determinação do valor da retribuição deve ter-se em conta a quantidade, natureza e qualidade do trabalho, observando-se o princípio de que, para trabalho igual salário igual».

Segundo MONTEIRO FERNANDES, aquele princípio «que se traduz na fórmula “para trabalho igual salário igual” assume projecção normativa directa e efectiva no plano das relações de trabalho» e significa que «não pode, por nenhuma das vias possíveis (...) atingir-se o resultado de numa concreta relação de trabalho, ser prestada retribuição desigual da que seja paga, no âmbito da mesma organização, como contrapartida de “trabalho igual”»([16]).

Ainda segundo aquele autor, «o sentido geral do princípio é este: uma idêntica remuneração deve ser correspondida a dois trabalhadores que na mesma organização (ou seja, sob as ordens de uma mesma entidade empregadora) ocupem postos de trabalho “iguais”, isto é desempenhem tarefas qualitativamente coincidentes, em idêntica quantidade (duração)»([17]).

A esta luz e em abstracto, o facto de dois militares da Guarda Nacional Republicana desempenharem as mesmas funções, correspondendo-lhes retribuição diversa, poderia ser entendido como violador do referido princípio. Contudo, existem razões constitucionalmente válidas para pôr em causa essa conclusão.

Na verdade, o n.º 1 do artigo 59.º da Constituição «começa por reafirmar, no contexto dos direitos dos trabalhadores, o princípio fundamental da igualdade, repudiando discriminações entre trabalhadores em função da “idade, sexo, raça, cidadania, território, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas”»([18]), não podendo por tal motivo o preceito «deixar de ser lido em conjugação como artigo 13.º da Constituição»([19]), que estabelece o referido princípio da igualdade.

Por tal motivo «à luz do princípio constitucional da igualdade, o essencial reside na proibição de diferenciações injustificadas, sendo a enumeração do corpo do artigo meramente exemplificativa»([20]).

Deste modo, «a Constituição não veda, naturalmente, diferenciações», verificando-se que «a própria alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º (...) ao consagrar o “princípio de que para trabalho igual salário igual”, reconhece a legitimidade de diferenciações em matéria de retribuição do trabalho, designadamente em função da sua natureza e qualidade». Contudo, «não havendo fundamento material para distinguir, a diferenciação será constitucionalmente interdita»([21]).

Por outro lado, «num contexto dinâmico, (...) a lei pode, sem qualquer retrocesso remuneratório, suspender uma esperada actualização» e nem «sequer está em absoluto excluído que, em contraste com o princípio geral da irredutibilidade da retribuição dos trabalhadores, a lei venha, designadamente, numa situação de grave crise orçamental, impor uma redução transitória do vencimento dos funcionários públicos», devendo, em qualquer caso, «respeitar as exigências decorrentes do princípio da protecção da confiança, conjugado com o princípio da proporcionalidade»([22]).

Sobre a alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Lei Fundamental, referiu-se no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 313/89, de 9 de Março:

«O princípio “para trabalho igual salário igual” não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm.
(...)
O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.
Se as diferenças de remuneração assentaram em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas, e não discriminatórias.
Tratar por igual o que é essencialmente igual e desigualmente o que é essencialmente desigual — eis o que exige o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição»([23]).

Também o Supremo Tribunal de Justiça se tem debruçado sobre o referido princípio para trabalho igual salário igual, tendo-se referido no acórdão daquele Tribunal, de 25 de Janeiro de 2001([24]), o seguinte:

«O princípio em referência concretiza, relativamente à retribuição, o princípio da igualdade enunciado em termos gerais no artigo 13.º da C.R.P.
Por forma a excluir a discriminação ou os privilégios, a igualdade consignada constitucionalmente não significa, obviamente, uma igualdade absoluta em todas as circunstâncias, nem obsta ou proíbe tratamento diferenciado. Assim e com facilidade se compreende que se devem tratar igualmente todos aqueles que se encontrem em situações iguais e por forma diferente os que estão em situações desiguais.
Verifica-se, por isso, que no âmbito de protecção do princípio da igualdade importa que a diferenciação seja materialmente fundada, sob o ponto de vista da segurança jurídica e não se baseie em qualquer motivo inadmissível em termos legais ou constitucionais.
Consequentemente, a diferenciação de tratamento estará legitimada sempre que se baseie numa distinção objectiva de situações e não se fundamente em nenhum dos motivos indicados no n.º 2 do artigo 13.º da C.R.P. (...), tenha um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo e se revele necessária, adequada e proporcionada à satisfação do objectivo que se pretende atingir»([25]).

2 – O artigo 13.º da Constituição da República, referindo que «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei» e que «ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual», consagra o princípio da igualdade, que é um dos princípios estruturantes do sistema constitucional ([26])([27]).

Debruçando-se sobre o conteúdo deste princípio, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA referem que o mesmo «abrange na ordem constitucional portuguesa as seguintes dimensões: «(a) proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis, quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais; (b) proibição de discriminação, não sendo legítimas quaisquer diferenciações de tratamento entre os cidadãos baseadas em categorias meramente subjectivas ou em razão dessas categorias (cfr. nº 2, onde se faz expressa menção de categorias subjectivas que historicamente fundamentaram discriminações); (c) obrigação de diferenciação, como forma de compensar a desigualdade de oportunidades (…)»([28]).

Obrigando que se trate como igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente, aquele princípio não impede a diferenciação de tratamento, mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade. Ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante([29]).

Da fórmula tendencialmente tautológica - tratar por igual situações de facto iguais e desigualmente situações de facto desiguais, segundo J. J. GOMES CANOTILHO, «conseguiu extrair-se como resultado satisfatório a proibição do arbítrio (-), judicialmente controlável. A argumentação de Estado de Direito chega até aqui: quando não houver motivo racional evidente, resultante da “natureza das coisas” para desigual regulação de situações de facto iguais ou igual regulação de situações de facto desiguais, pode considerar-se uma lei, que estabelece essa regulação, como arbitrária»([30]).

Contudo, segundo o mesmo autor, «a proibição do arbítrio intrinsecamente determinada pela exigência de um “fundamento razoável”, implica, de novo, o problema da qualificação desse fundamento, isto é, a qualificação de um fundamento como razoável aponta para um problema de valoração» e «A necessidade de valoração ou de critérios de qualificação bem como a necessidade de encontrar “elementos de comparação” subjacentes ao carácter relacional do princípio da igualdade implicam: (1) a insuficiência do “arbítrio” como fundamento adequado de “valoração” e de “comparação”; (2) a imprescindibilidade da análise da “natureza”, do “peso”, dos “fundamentos” ou “motivos” justificadores de soluções diferenciadas; (3) insuficiência da consideração do princípio da igualdade como um direito de natureza apenas “defensiva” ou “negativa”»([31]).

A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem-se movido, fundamentalmente, nos quadros de uma concepção do princípio da igualdade como proibição do arbítrio([32]), à qual equipara a ausência de justificação razoável ou racional, a falta de motivo pertinente, de fundamento material bastante ou suficiente e outras fórmulas de idêntico significado([33])([34]).

De acordo com J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a proibição do arbítrio «constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controle», exigindo, nesta perspectiva, o princípio da igualdade «positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Porém, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações de vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da “discricionariedade legislativa” são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma “infracção” do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio»([35]).

No caso sob consulta existe uma efectiva diferenciação do estatuto remuneratório dos profissionais da Guarda Nacional Republicana que desempenham as funções de instrução, de trânsito, de tratamento de canídeos e de solípedes.

Na verdade, aqueles que foram nomeados na vigência dos Decretos-Leis n.os 454/83, de 28 de Dezembro, e 455/83 da mesma data, beneficiavam de um suplemento destinado a remunerar a especificidade do esforço inerente ao desempenho dessas funções e continuam a auferir o quantitativo correspondente, enquanto que os nomeados após a revogação daqueles diplomas e da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, não beneficiam dessa remuneração específica.

A diferenciação existente tem, manifestamente, como fundamento o respeito pela situação dos profissionais mais antigos, em obediência ao princípio da protecção da confiança e não materializa qualquer discriminação infundada dos novos, sendo consequência directa da sucessão de regimes no que se refere ao estatuto remuneratório dos profissionais da Guarda Nacional Republicana.

A propósito do princípio da protecção da confiança, no quadro da sucessão de regimes jurídicos, referiu-se no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2010, de 6 de Janeiro de 2010([36]), citando o acórdão n.º 188/09, do mesmo tribunal, o seguinte:

«Neste aresto o Tribunal começa por reconhecer a existência dos princípios constitucionais da confiança e da segurança jurídica.
“Como observam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o princípio do Estado de direito, a que alude o artigo 2º da Constituição, «mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, é sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia de sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança”. E, como acrescentam os mesmos autores, não está excluído que dele se possam colher normas que não tenham expressão directa em qualquer dispositivo constitucional, mas que se apresentam «como consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de direito democrático, a saber, a protecção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça (especialmente por parte do Estado)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, págs. 205-206).
É assim que se compreende que o princípio da segurança jurídica surja como uma projecção do Estado de direito e se torne invocável, como critério jurídico-constitucional de aferição de uma certa interpretação normativa, a partir do próprio conceito de Estado de direito ínsito no falado artigo 2º da Constituição.
A garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjectiva, a uma ideia de protecção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Nesse sentido, o princípio da segurança jurídica vale em todas as áreas da actuação estadual, traduzindo-se em exigências que são dirigidas à Administração, ao poder judicial e, especialmente, ao legislador".
Depois, o mesmo acórdão explica que estes princípios não inviabilizam as alterações da lei e a sucessão de leis no tempo:
“Referindo-se à protecção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, REIS NOVAIS defende, em tese geral, que «os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal» (Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, pág. 263)».

3 – A questão da diferenciação de estatutos decorrente de alterações legislativas e da inerente sucessão de regimes, ponderada nos quadros do princípio da igualdade, foi abordada no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2010, acima citado, a propósito das alterações ao Estatuto da Aposentação.

Referiu-se naquele aresto sobre tal questão, o seguinte:

«Relativamente ao confronto das normas impugnadas com este parâmetro constitucional é elucidativo, a esse propósito, o acórdão n.º 99/04 (pub. no D.R., II Série, de 1-4-2004), onde se discutia um caso de sucessão de regimes de aposentação e se concluía:
"Basicamente o que está em causa nas duas situações são as diferenças de regime decorrentes da normal sucessão de leis, havendo que reconhecer ao legislador uma apreciável margem de liberdade no estabelecimento do marco temporal relevante para aplicação do novo e do velho regime».
(...)
Na mesma linha, veio, mais recentemente, o já citado acórdão n.º 188/09 reiterar a jurisprudência aí firmada:
"É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afecta, por si, o princípio da igualdade.
Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal.”
[…]
Um diferente entendimento conduziria a transformar o princípio da igualdade numa proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afectar qualquer situação jurídica que se encontrasse abrangida pela lei anterior.
[…]
Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer protecção diacrónica. O que sucede é que essa protecção apenas pode ser realizada através do princípio da protecção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, REIS NOVAIS, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais – o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10). ".»

V


Os elementos já recolhidos permitem-nos responder à questão suscitada.

A extinção dos suplementos subjacentes à consulta dá origem a uma duplicidade de estatutos remuneratórios entre os trabalhadores que desempenham as funções que estavam subjacentes à atribuição dos mesmos.

Na verdade, enquanto os trabalhadores que se encontravam no exercício de funções na data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, diploma que extinguiu os suplementos em causa, continuam a auferir os montantes correspondentes aos mesmos, por força da disposição transitória do n.º 2 do artigo 33.º daquele Decreto-Lei, os trabalhadores que acedam posteriormente ao desempenho daquelas funções não auferem esse quantitativo dada a extinção dos suplementos.

Em abstracto existe, assim, uma diferenciação de estatuto entre trabalhadores que desempenham as mesmas funções, podendo questionar-se se tal diferenciação não colide com o princípio de trabalho igual salário igual consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República.

Tal diferenciação decorre, contudo, de uma opção política subjacente ao novo estatuto remuneratório da Guarda Nacional Republicana, nos termos da qual se considerou que não se justifica a atribuição do suplemento em causa.

Trata-se de uma opção política que o legislador pode fazer, não sendo o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República e que está subjacente ao princípio a trabalho igual salário igual obstáculo a tal alteração de orientação política.

Um entendimento dessa natureza, tal como se referiu no acórdão do Tribunal Constitucional citado, «conduziria a transformar o princípio da igualdade numa proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afectar qualquer situação jurídica que se encontrasse abrangida pela lei anterior».

Relativamente aos trabalhadores que se encontravam no exercício das mencionadas funções o legislador teve o cuidado de salvaguardar as suas legítimas expectativas, no respeito pelo princípio da confiança, determinando no contexto da disposição transitória que os referidos trabalhadores mantivessem os suplementos em causa, enquanto permanecerem no exercício dessas funções.

A diferenciação de regimes decorre do respeito por este princípio e em homenagem às expectativas destes trabalhadores que o legislador entendeu dever respeitar, não introduzindo qualquer diferenciação arbitrária e sem fundamento razoável no estatuto dos trabalhadores em causa.

A norma em causa, não afecta deste modo, o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República, nem o artigo 59.º, n.º 1, alínea a), que do mesmo é expressão.


VI


Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª – O princípio – para trabalho igual salário igual –, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, expressão do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º do mesmo diploma, não proíbe diferenciações de tratamento entre trabalhadores que desempenham o mesmo trabalho, desde que essas diferenciações tenham um fundamento objectivo e legítimo e sejam proporcionalmente adequadas;

2.ª – Não pode considerar-se violadora daquele princípio uma diferenciação de estatuto remuneratório de trabalhadores que desempenham as mesmas tarefas decorrente da extinção legal de um suplemento remuneratório e da cessação da sua atribuição aos trabalhadores nomeados após aquela extinção.


ESTE PARECER FOI VOTADO NA SESSÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, DE 17 DE FEVEREIRO DE 2011.

Fernando José Matos Pinto Monteiro – António Leones Dantas (Relator) – Maria Manuela Flores Ferreira – José David Pimentel Marcos – Maria de Fátima da Graça Carvalho – Manuel Pereira Augusto de Matos – Fernando Bento – Paulo José Rodrigues Antunes.









[1] Ofício n.º 1098, de 24 de Maio de 2010, – P.º 328/10, do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, registado nesta Procuradoria-Geral em 25 de Maio de 2010. O processo foi redistribuído ao actual relator em 13 de Janeiro de 2011.
[2] Alterado pelas Leis nos 30-C/92, de 28 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 1993, 25/98, de 26 de Maio, 10/2004, de 22 de Março, e 23/2004, de 22 de Junho. Revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, cuja produção de efeitos se faz nos termos do artigo 118.º deste diploma.
[3] Artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.
[4] Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º Volume, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2001, p. 268.
[5] PAULO VEIGA E MOURA, Obra citada, p. 269.
[6] Diário da República, 2.ª série, de 18 de Fevereiro de 2004.
[7] PAULO VEIGA E MOURA, Obra citada, p. 315.
[8] Este Conselho tem-se debruçado frequentemente sobre o sistema retributivo da função pública e especificamente sobre os suplementos que o integram. Cfr., entre outros, os pareceres n.º 38/86, de 5 de Junho de 1986, Diário da República, II Série, de 4 de Novembro de 1986, n.º 56/88, Complementar, de 10 de Maio de 1990, inédito, n.º 16/92, de 23 de Abril de 1992, inédito, n.º 28/96, de 26 de Setembro de 1996, inédito, n.º 56/97, de 28 de Setembro de 2000, Diário da República, II Série, de 5 de Janeiro de 2002, n.º 93/98, de 14 de Maio de 1999, inédito, n.º 14/99, de 16 de Junho de 2000, Diário da República, II Série, de 2 de Fevereiro de 2001, n.º 328/2000, de 16 de Agosto de 2000, inédito, n.º 123/2001, de 17 de Janeiro de 2002, Diário da República, II Série, de 26 de Março de 2003, n.º 97/2002, de 5 de Dezembro de 2002, Diário da República, II Série, de 8 de Março de 2003, n.º 47/2002, de 13 de Fevereiro de 2003, inédito e n.º 32/2006, de 4 de Junho de 2007, Diário da República, II Série, de 13 de Agosto de 2007. Sobre a mesma problemática, cfr. ainda os pareceres referidos na nota n.º 29 do parecer deste Conselho n.º 32/2006.
[9] Artigo 116.º daquela Lei, que foi rectificada através da Declaração de Rectificação n.º 22-A/2008, de 24 de Abril.
x PAULO VEIGA e MOURA e CÁTIA ARRIMAR, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, Comentário à Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, Coimbra Editora, 2008, p.155.
[10] In Diário da República, 2.ª série, de 26 de Março de 2010.
[11] Objecto da Declaração de Rectificação n.º 92/2009, de 27 de Novembro de 2009.
[12] Dos Ministros das Finanças e do Plano e da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 de Abril de 1979.
[13] MARIA do ROSÁRIO PALMA RAMALHO, Direito do Trabalho, Parte II – Situações Laborais Individuais, 2.ª Edição, Almedina, 2008, pp. 572 e ss. .
[14] Sobre a projecção do mencionado princípio no actual direito positivo, cfr. também, PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho, 4.ª Edição, Almedina, 2007, pp. 360 e ss..
[15] Na redacção resultante da Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, objecto da Declaração de Rectificação n.º 21/2009, de 18 de Março, e alterada pela Lei n.º 105/2009, de 14 de Setembro.
[16] Direito do Trabalho, 14.ª Edição, Almedina, 2009, p. 469.
[17] Obra citada, p. 470.
[18] RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, direcção de JORGE MIRANDA, Coimbra Editora, Tomo I, 2005, p. 596.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] Ibidem.
[22] Ibidem.
[23] In http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19890313.html.
[24] Para uma visão da jurisprudência daquele Tribunal sobre o mencionado princípio, cfr. o acórdão de 2 de Outubro de 2002, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, Ano XLII, n.º 497, pp. 824 e ss.; o acórdão de 27 de Janeiro de 2005, proferido no processo n.º 04S3426: o acórdão de 8 de Março de 2006, proferido no processo 04S3150 e o acórdão de 21 de Outubro de 2009, proferido no processo n.º 838/05.2TTTCBR.C1.S1, todos in http://www.dgsi.pt.
[25] In Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, Ano XL, n.º 479, pp. 1510 e ss. .
[26] Segue-se o ponto VII.2 do parecer deste Conselho n.º 23/2003, de 23 de Outubro de 2003, in Diário da República, 2.ª Série de 17 de Dezembro de 2003.
[27] Sobre o princípio da igualdade, cfr. entre outros, os pareceres deste Conselho n.os 519/2000, de 11 de Julho de 2001, in Diário da República, 2.ª Série, de 5 de Fevereiro de 2002, 80/2003, de 15 de Janeiro de 2004, in Diário da República, 2.ª Série, de 8 de Fevereiro de 2004, 104/2005, de 18 de Janeiro de 2007, inédito e 23/2007, de 28 de Fevereiro de 2008, in Diário da República, 2.ª Série, de 1 de Abril de 2008.
[28] Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 2007, Coimbra Editora, p. 339.
[29] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1007/96, in Diário da República, 2.ª Série, de 12 de Dezembro de 1996.
[30] Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador – Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas, Coimbra Editora, Reimpressão, 1994, p. 382.
[31] Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, 2003, pp. 428 e 429.
[32] JOSÉ CASALTA NABAIS, “Os Direitos Fundamentais na Jurisprudência do Tribunal Constitucional”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. LXV, 1989, pág. 104.
[33] Cfr. MARTIM de ALBUQUERQUE, com a colaboração de EDUARDO VERA CRUZ, Da Igualdade – Introdução à Jurisprudência, Livraria Almedina, Coimbra 1993.
[34] Sobre o princípio da igualdade e a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o mesmo, cfr. REIS NOVAIS, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, pp. 101 e ss. .
[35] Obra citada, p. 339.
[36] In http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20100003.html.