Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00000599
Parecer: P000521993
Nº do Documento: PPA19931202005200
Descritores: GOVERNADOR CIVIL
COMPETÊNCIA
PODERES DE POLÍCIA
PRIVILÉGIO DE EXECUÇÃO PRÉVIA
ORDEM
DESOBEDIÊNCIA
PRINCÍPIO DA TIPICIDADE
FLAGRANTE DELITO
DETENÇÃO
PROCESSO SUMÁRIO
MINISTÉRIO PÚBLICO
COMPETÊNCIA REGULAMENTAR
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA
AUTORIDADE DE POLÍCIA
POLÍCIA ADMINISTRATIVA
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
MAGISTRADO ADMINISTRATIVO
AUTOTUTELA DECLARATIVA
AUTOTUTELA EXECUTIVA
MEDIDAS DE POLÍCIA
ORDEM PÚBLICA
ACTO ADMINISTRATIVO
DESCRIMINALIZAÇÃO
CONTRA-ORDENAÇÃO
PENA ACESSÓRIA
EXECUÇÃO
COACÇÃO POLICIAL
PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE
CRIME
Livro: 00
Pedido: 07/14/1993
Data de Distribuição: 08/17/1993
Relator: GARCIA MARQUES
Sessões: 01
Data da Votação: 12/02/1993
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: MAI
Entidades do Departamento 1: MIN DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 02/04/1994
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: DR 940519
Nº do Jornal Oficial: 116
Nº da Página do Jornal Oficial: 4994
Nº do Boletim do M.J.: 433
Nº da Página do Boletim do M.J.: 6
Indicação 2: ASSESSOR: MIGUEL
Área Temática:DIR ADM * ADM PUBL / DIR PENAL / DIR ORDN SOC / PROC PENAL.
Ref. Pareceres:P000081978Parecer: P000081978
P000981978Parecer: P000981978
P001731979Parecer: P001731979
P001901979Parecer: P001901979
P000861985Parecer: P000861985
P000451988Parecer: P000451988
P001501988Parecer: P001501988
P000281990Parecer: P000281990
P000351990Parecer: P000351990
P000381991Parecer: P000381991
CA00311991
P000511991Parecer: P000511991
Legislação:CONST76 ART22 ART168 ART238 ART272 ART291. CP28 ART388.; CADM40 ART79 ART80 ART404 ART407 ART408 ART409 ART410 ART411 ART413 ART414 ART415. DL 399-B/84 DE 1984/12/28.; DL 252/92 DE 1992/11/19 ART1 ART2 ART3 ART4 ART6 ART29.; DL 151/85 DE 1985/05/09 ART3 ART6 ART100 ART109.; L 79/77 DE 1977/10/25 ART114. DL 77/74 DE 1977/03/02.; DL 103/84 DE 1984/03/30 ART1 ART2 ART3.; L 27/83 de 1983/09/08. DL 21/85 DE 1985/01/17 ART10 N3.; DL 328/86 DE 1986/09/30 ART36 ART37 ART74 ART75.; CP886 ART186 ART188. L 2037 DE 1949/08/19.; DL 32171 DE 1942/07/29 ART19 ART20.; DL 100/84 DE 1984/03/29 ART2 ART15 ART39 ART51.; L 20/87 DE 1987/06/12 ART15 ART16.; DL 333/83 DE 1983/07/14 ART81. * CONT REF/COMP
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:* CONT REFLEG
DL 39/90 DE 1990/03/02.
DL 231/93 DE 1993/06/23 ART2 ART5 ART6 ART7 ART16 ART17 ART29 ART30.
DL 440/86 DE 1986/12/31 ART5.
DL 295-A/90 DE 1990/09/21 ART1 ART9.
DL 120/93 DE 1993/04/16.
DL 433/82 DE 1982/10/27 ART2 ART21 ART33 ART35 ART41 ART48 ART49 ART55 ART56 ART59 ART70.
DL 356/89 DE 1989/10/17.
DL 55/87 DE 1987/01/31.
DL 28/84 DE 1984/01/20 ART29.
DL 376/84 DE 1984/11/30 ART25 ART26 ART27 ART28 ART29.
DL 109/91 DE 1991/03/15 ART8 I J.
CPADM91 ART149 N2 ART156 ART157.
CPP87 ART243 ART254 ART256 ART288 ART381 ART382 ART386 ART387.
RGEU51.
DL 23465 DE 1934/01/18.

Conclusões: 1 - O governador civil é o magistrado administrativo a quem compete representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito, para além de desempenhar outras competências que lhe são atribuídas - artigo 291, n 3, da Constituição da República Portuguesa, e artigo 2 do Decreto-Lei n 252/92, de 19 de Novembro;
2 - O governador civil deve ser considerado uma "autoridade administrativa com funções de polícia" e não como uma "autoridade policial" ou "autoridade de polícia";
3 - Apesar de o articulado do Decreto-Lei n 252/92 ter deixado de fazer expressa menção às ordens, dimanadas do governador civil, de encerramento de estabelecimentos sem as licenças ou as condições exigidas - cfr. 2 parte do § 4, aditado ao artigo 408 do Código Administrativo pelo artigo 2 do Decreto-Lei n 103/84, de 30 de Março -, tal possibilidade de "dar ordens", que encontra tradução em diferentes normativos legais, decorre do disposto nas alíneas b) e c) do n 3 do seu artigo 4;
4 - A revogação expressa do artigo 408 do Código Administrativo pelo Decreto-Lei n 252/92 (artigo 29) determinou também a revogação (tácita) do artigo 3 do Decreto-Lei n 103/84, já que o "tipo" previsto e punido por este preceito era preenchido por remissão para os (revogados) parágrafos 4 e 5 do artigo 408 do referido Código;
5 - Inexistindo, no Decreto-Lei n 252/92, norma equivalente à do artigo 3 do Decreto-Lei n 103/84, por virtude da qual a desobediência às ordens dadas pelo governador civil, no uso das competências previstas nos parágrafos 4 e 5 do artigo 408 do Código Administrativo, constituía crime punível nos termos do n 3 do artigo 388 do Código Penal, deixou de haver disposição legal tipificadora do crime de "desobediência qualificada" para os casos de desobediência às normas do governador civil que determinem o encerramento de estabelecimento que funcione sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento;
6 - Assim, na falta de disposição legal que mande puni-la nos termos do n 3 do artigo 388, a desobediência em apreço, uma vez verificados os elementos constitutivos do referido "tipo" criminal, deverá ser caracterizada e punida como desobediência simples, em conformidade com o disposto pelo n 1 do referido artigo 388 do Código Penal;
7 - Todavia, se a medida de encerramento do estabelecimento, representar a sanção acessória duma contra-ordenação, nos termos do disposto pelo artigo 74 do Decreto-Lei n 328/86, de 30 de Setembro, o agente da infracção que não a acatar, não incorre na prática de um crime de desobediência;
8 - Se a ordem de encerramento de um estabelecimento, emanada de um governador civil, no exercício das suas funções de polícia, não for cumprida pelo respectivo estinário, pode o governador civil tomar as providências necessárias no sentido de que seja dada execução material ao acto, requisitando para o efeito, de acordo com as respectivas competências, a intervenção das forças de segurança aos comandantes da PSP ou da GNR instalados no distrito - alínea a) do n 3 do artigo 4 do Decreto-Lei n 252/92, e artigos 11 do Estatuto da PSP e 16 da Lei Orgânica da GNR, aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Leis ns 151/85, de 9 de Maio, e 231/93, de 26 de Junho;
9 - A força de segurança requisitada poderá, através das respectivas autoridades policiais, utilizar as medidas de polícia e os meios coercivos legalmente previstos, no âmbito das respectivas competências, para a prossecução do objectivo pretendido, não podendo, todavia, impor restrições ou fazer uso de meios de coerção para além do estritamente necessário (artigo 3 do Estatuto da PSP e artigos 29 e 30 da Lei Orgânica da GNR), devendo a execução ser feita pelas formas e nos termos admitidos por lei - artigo 149, n 2, do Código do Procedimento Administrativo;
10- Em face da possibilidade de caracterização do facto como crime de desobediência simples, previsto e punido nos termos do artigo 388, n 1, do Código Penal, o respectivo autor, detido em flagrante delito, poderá ser julgado em processo sumário, desde que estejam reunidos os restantes requisitos constantes do artigo 381 do Código de Processo Penal.

Texto Integral: Senhor Ministro da Administração Interna,

Excelência:

 1.

Na sequência de pedido de consulta formulado pelo Senhor Governador Civil do distrito de Faro, dignou-se Vossa Excelência solicitar emissão de parecer a esta instância consultiva sobre as seguintes questões:

a) Em face do disposto pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, será correcto enquadrar a desobediência aos actos administrativos praticados pelo governador civil na previsão dos artigos 3º do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março, e 388º do Código Penal ?

b) Atendendo ao privilégio da execução prévia de que gozam os actos administrativos, quais os comportamentos que a autoridade policial poderá adoptar em face do incumprimento dos mesmos pelo destinatário (por exemplo, despacho de encerramento de um estabelecimento similar de hotelaria) ?

c) Observando-se quase sempre nos casos de incumprimento a verificação dos pressupostos do artigo 381º do Código de Processo Penal, será legítima a detenção do infractor e o seu julgamento em processo sumário (l)?

Entretanto, a estas deverá adicionar-se uma outra questão, suscitada pelo Senhor Auditor Jurídico junto do Ministério da Administração Interna (MAI), tendo em vista a caracterização da figura do governador civil (2) e a eventual coincidência ou autonomia dos conceitos de "autoridade policial", "autoridade de polícia" e "autoridade administrativa com poderes ou funções de polícia".

Cumpre, pois, satisfazer o solicitado, procurando respeitar-se o carácter urgente conferido à consulta.


2.

Justificam-se três brevíssimas notas prévias:

A primeira para sublinhar, tendo em vista a clarificação dos termos da consulta, que o que está em causa não é o enquadramento da "desobediência aos actos administrativos praticados pelo governador civil", como se escreveu supra, na alínea a) do ponto 1, mas sim a desobediência às ordens contidas nos referidos actos;

A segunda para situar as ordens objecto de desobediência, circunscrevendo-as às emanadas no exercício, pelo governador civil, de funções de polícia;

A última para assinalar que, atenta a sua natureza preambular, será dada prioridade, por óbvias razões de método, à caracterização dos contornos e regime jurídico do cargo de governador civil.

2.1. Embora revogadas pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro (artigo 29º), à luz de cuja normação a consulta vem formulada, torna-se mister passar em revista, ainda que a traços largos, algumas das disposições que integravam o Título VII ("Dos governos civis") da Parte I do Código Administrativo (CA).

0 artigo 404º do CA passou, por força das alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 399-B/84, de 28 de Dezembro, a dispor, nos nºs 1 e 3, o seguinte:

"1 - Em cada distrito haverá um governador civil, nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem orgânica e hierarquicamente depende.

"2. (...)

"3. 0 governador civil representa o Governo na área do distrito"

Cotejando a redacção dada ao nº 1 pelo citado diploma de 28 de Dezembro de 1984 com a que precedentemente correspondia ao corpo do artigo 404º, constata-se, entre outras diferenças, a eliminação da qualificação do governador civil como magistrado administrativo.

Segundo Freitas do Amaral, no entanto, o governador civil continua a ser um magistrado administrativo, que representa o Governo no distrito.

Acompanhando o referido autor, magistrados administrativos serão "os órgãos locais do Estado que nas respectivas circunscrições administrativas desempenham a função de representantes do Governo para fins de administração geral e de segurança pública" (3). E, efectivamente, este o perfil do governador civil no nosso Direito: "o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrição distrital" (4).

Recordar-se-á, a título de parêntesis, que, diferentemente, o presidente da Câmara, uma vez que voltou a ser eleito democraticamente pelas populações locais, deixou de ser um magistrado administrativo, passando a ser apenas órgão do município (5).

2.2. Escrevia Marcelo Caetano que a circunscrição administrativa que servia de base à intervenção do Governo na administração política e civil de âmbito local era o distrito (6).

Estabelece, hoje, o artigo 291º da Constituição da República:

" 1. Enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido.

2. Haverá em cada distrito, em termos a definir por lei, uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios.

3. Compete ao governador civil. assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito" (sublinhado agora) (7).

Anotando este artigo, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: "Os distritos são as antigas entidades territoriais supramunicipais que a Constituição substituiu pelas regiões administrativas (artigos 238º-1 e 256º),. e que se mantêm transitoriamente, enquanto aquelas não forem efectivamente instituídas". E, a propósito do governador civil, ponderam que é tradicionalmente um representante local do Governo, tendo, entre outras, funções de polícia e de tutela sobre a administração autárquica. A sua previsão constitucional nesta sede deve-se ao facto de a área tradicional de intervenção coincidir com o distrito, do qual, aliás, era também órgão. Com a instituição das regiões, será igualmente criado um representante regional do Governo (artigo 262º), que, previsivelmente, substituirá os governadores civis de âmbito distrital (8).

2.3. Os (ora revogados) artigos 407º e 408º do CA definiam, respectivamente, a competência do governador civil como representante do Governo e como autoridade policial.

Fixando-nos nas competências do governador civil "como autoridade policial", interessará surpreender as alterações introduzidas ao artigo 408º pelo Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março.

Assim, escreveu-se na nota preambular do referido diploma: "0 Código Administrativo permite aos governadores civis aplicarem sanções dentro das suas atribuições policiais. Tal faculdade é-lhes conferida pelo parágrafo 1º do artigo 408º do referido Código (com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 77/74, de 2 de Março), verificando-se, no entanto, que o montante até ao qual pode ir a multa nele prevista é extremamente reduzido, se o compararmos com o actual nível de preços, o que não pode deixar de ser rectificado.

"Acresce que, segundo o nosso actual ordenamento jurídico, os ilícitos administrativos devem ser sancionados com coimas, daí que caiba alterar as referidas disposições e prever os casos em que o desrespeito a ordens daqueles magistrados constitui crime. .

"0 regime adoptado na nova redacção do artigo 408º referido insere-se na filosofia subjacente ao novo ordenamento jurídico penal e confere aos governadores civis, como autoridade policial do distrito, os meios próprios de actuação no exercício da sua competência específica" (sublinhado agora).

Consequentemente, dispôs-se no artigo lº do diploma, emitido no uso da autorização legislativa conferida pelo artigo lº da Lei nº 27/83, de 8 de Setembro (9) (10), que eram alterados os parágrafos lº e 2º do artigo 408º do Código Administrativo, cuja redacção passou a ser a seguinte:

"§1º. Os governadores civis podem elaborar regulamentos genéricos obrigatórios em todo o distrito. sobre as matérias das suas atribuições policiais que não sejam objecto de lei ou regulamento geral da Administração Pública (11).

"§2º. A violação dos regulamentos constitui contra-ordenação, sendo a aplicação das coimas e respectivas sanções acessórias da competência do governador civil".

E, através do artigo 2º, foram aditados ao referido artigo 408º os parágrafos 3º a 7º, justificando-se reproduzir os três primeiros, do seguinte teor:

"§3º. Os reguIamentos fixarão as coimas a aplicar às contra-ordenações. entre o mínimo legal e o máximo de 400.000$00 e 500.000$00 para as pessoas singulares e 800.000$00 e 1.000.000$00 para as pessoas colectivas, respectivamente, no caso de negligência e dolo.

"§4º. Os regulamentos poderão cominar a aplicação das sanções acessórias previstas no artigo 21º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, e ainda "prever que possa ser ordenado. até que sejam movidas as causas, o encerramento do estabelecimento que funcione sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento,

"§5º. Sempre que a frequência ou gravidade da contra-ordenação o justifique, poderá o regulamento prever que o governador civil possa ordenar ao infractor que se abstenha de praticar actos contrários à lei ou ao próprio regulamento, interditando-lhe pelo período de 2 a 12 meses, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso ao público, devidamente identificados na ordem".

Dispuseram, em consequência, os artigos 3º e 4º:

Artigo 3º: "A desobediência às ordens dadas pelo governador civil ou seu delegado, no uso das competências previstas nos §§ 4º e 5º do artigo 408º(...), constitui crime, sendo punido nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal.

 

Artigo 4º: "As contravenções e transgressões previstas nos regulamentos dos governadores civis em vigor à data da publicação do presente diploma sancionadas com penas pecuniárias passam a ser consideradas e processadas como contra-ordenações" (12).

2.4. Ou seja, aplicando-se as previsões das normas reproduzidas, são configuráveis as seguintes situações consequenciais:

a) Através de regulamento genérico, com força obrigatória em todo o distrito, editado por um governador civil sobre matérias das suas atribuições policiais, podia prever-se a possibilidade de ordenar o encerramento de um estabelecimento que funcionasse sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento - parágrafos lº e 4º, 2ª parte do artigo 408º do CA, na redacção do Decreto-Lei nº 103/84;

b) A desobediência pelo destinatário a uma ordem do governador civil, exarada nas condições e com a finalidade indicadas constituía crime, punido de acordo com o disposto pelo nº 3 do artigo 388º do Código Penal-artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 103/84 (13).

Ver-se-à oportunamente se a revogação das referidas normas do CA e a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 252/92 serão de molde a conduzir a diferentes resultados.


3.

3.1. Vejamos, pois, o que de mais saliente há a registar no citado Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro.

Depois de se fazer uma referência ao disposto no artigo 291º da Constituição da República, reconhece-se no preâmbulo do diploma que " o actual estatuto do governador civil não está claramente definido, havendo todas as vantagens em homogeneizar, tanto quanto possível, o conjunto variado e difuso de diplomas em que se traduz a moldura legal da sua actuação e das suas competências".

E acrescenta-se, em seguida: "Simultaneamente, entende o Governo dever reforçar o papel de estímulo à cooperação exercida pelo governador civil relativamente aos serviços desconcentrados que se localizem no distrito. É por essa razão que se cria um órgão de carácter consultivo, cujas funções e composição são de natureza a permitir a consecução daquele objectivo" (14).

0 diploma desdobra-se por nove capítulos, assim epigrafados:

- Capítulo I (artigos 1º a 3º) - "Disposições gerais";

- Capítulo II (artigos 4º e 5º) - "Das competências";

- Capítulo III (artigos 6º a 8º) - "Dos actos praticados pelo governador civil";

- Capítulo IV (artigos 9º a 12º) - "Da secretaria";

- Capítulo V (artigos l3º e 14º) - "Conselho consultivo";

- Capítulo VI (artigo 15º) - "Do gabinete de apoio pessoal";

- Capítulo VII (artigos l6º a 22º) - "Estatuto pessoal e remuneratório";

- Capítulo VIII (artigos 23º a 25º) - "Regime financeiro dos governos civis";

- Capítulo IX (artigos 26º a 29º) - "Disposições finais e transitórias".

Para além da norma revogatória do artigo 29º, revelam-se dotadas de especial relevância algumas disposições integrantes dos três primeiros capítulos. Passemos, pois, em revista as normas fundamentais.

3.2. Depois de o artigo lº definir o "objecto" do diploma - estabelecimento do estatuto orgânico e pessoal, competências e regime dos actos praticados pelo governador civil, bem como a composição e competências dos órgãos consultivos e organização dos serviços dos governos civis -, fixa-se, no artigo 2º, a seguinte "definição": "0 governador civil é o órgão que representa o Governo na área do distrito, para além de outras competências que lhe são atribuídas".

Nos termos do nº 1 do artigo definir, "o governador civil é nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem depende hierárquica e organicamente".

As competências do governador civil acham-se desenhadas no artigo 4º, repartindo-se pelas seguintes áreas:

a) representação do Governo - nº 1;

b) exercício de poderes de tutela - nº 2;

c) exercício de funções de polícia - nº 3;

d) exercício de funções de protecção civil - nº 4;

e) desempenho de funções diversas, - nº 5.

Atendendo à natureza dos problemas suscitados pela consulta, impõe-se a reprodução do nº 3. Dispõe o seguinte:

"Compete ao governador civil, no exercicio de funções de polícia (15):

a) Tomar as providências necessárias para manter a ordem e a segurança públicas, requisitando, quando necessária, a intervenção das forças de segurança, aos comandantes da PSP e da GNR, instaladas no distrito (16);

b) Conceder, nos termos da lei, autorizações ou licenças para o exercício de actividades, tendo sempre em conta a segurança dos cidadãos, a prevenção de riscos ou de perigos vários que àquelas sejam inerentes (17);

c) Elaborar regulamentos obrigatórios em todo o distrito sobre matérias da sua competência policial que não sejam objecto de lei ou regulamento geral, a publicar no "Diário da República", após aprovação do Governo, que pode ser efectuada por despacho do Ministro da Administração Interna" (18).

Dispõe, por sua banda, a alínea f) do nº 5 do referido artigo 4º que compete ao governador civil "aplicar as coimas e sanções acessórias a que haja lugar por violações dos regulamentos a que se refere a alínea c) do nº 3" (19).

Prosseguindo na apreciação dos normativos do Decreto-Lei nº 252/92, com interesse para a análise que nos propomos, dispõe o artigo 6º, sob a epígrafe "Recursos", que, dos actos do governador civil, cabe recurso contencioso, nos termos da lei geral, e ainda, facultativamente, recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna (20).

Prescreve, por sua vez, o artigo 7º que "a violação dos regulamentos da competência do governador civil constitui contra-ordenação punível com coima nos termos da lei geral". Atente-se no paralelismo deste preceito com o do artigo 4º do Decreto-Lei nº 103/84, já reproduzido.

Recorde-se, a fechar este excurso sobre a normação relevante do Decreto-Lei nº 252/92, que este diploma revogou expressamente os artigos 404º, 406º a 41lº e 413º a 415º do Código Administrativo (artigo 29º).

3.3. Constata-se, do cotejo a que se procedeu, que, de um modo geral, as normas do novo diploma não representam ruptura com as soluções que se achavam vertidas na legislação precedentemente em vigor, muito em especial no que se refere às normas do artigo 408º do CA, alteradas ou aditadas pelo Decreto-Lei nº 103/84. Antes pelo contrário, é possível divisar uma clara linha de continuidade.

Tal não significa, porém, que não se registem diferenças, nas quais, neste especifico ensejo, mais se justifica atentar.

Assim:

a) No articulado do diploma de 92 deixou de se fazer expressa alusão à previsão, constante dos regulamentos, de ordens dimanadas do governador civil de encerramento do estabelecimento sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento, até que sejam removidas as respectivas causas (2ª parte do parágrafo 4º, aditado ao artigo 408º pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 103/84) (21).

Importa, porém, reconhecer que tal possibilidade de "dar ordens" decorre logicamente da competência constante da alínea b) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92. Competindo ao governador civil conceder, nos termos da lei, autorizações ou licenças para o exercício de actividades, mal se compreenderia que não pudesse ser ordenado o encerramento de estabelecimento que funcione sem as licenças ou condições exigidas por lei. Pressuposto de tal faculdade consistirá, ao menos para alguns, na previsão de tal medida no quadro das medidas típicas de polícia elencadas nos referidos regulamentos obrigatórios em todo o distrito sobre matérias da competência policial do governador civil - cfr. alínea c) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92.

Acresce que a competência dos governadores civis em matéria de encerramento e de fixação de horários de encerramento de estabelecimentos é expressamente estabelecida em previsões constantes de vários diplomas legais, anotando-se, a título meramente exemplificativo, diversas normas, a que se voltará, do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, e do Decreto-Lei nº 21/85, de 17 de Janeiro (22).

Ou seja, a alteração legislativa, operada pelo diploma de 92, terá sido, quanto a este ponto, inócua, posto que a determinação de encerramento de estabelecimentos, pelas causas e nas circunstâncias indicadas, continuou, naturalmente, a estar prevista nos diplomas legais e nos regulamentos dos governadores civis, editados sobre "matérias da sua competência policial". 0 que representa, aliás, afloramento de uma lógica intrínseca no complexo de competências do governador civil (23).

b) Mais relevante será, todavia, o facto de, no articulado do Decreto-Lei nº 252/92, não existir norma equivalente à do artigo 3º do Decreto-Lei nº 103/84, por virtude da qual "a desobediência às ordens dadas pelo governador civil ( ... ), no uso das competências previstas nos parágrafos 4º e 5º do artigo 408º do Código Administrativo, constitui crime, sendo punido nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal".


4.

 

4.1. Estarnos em condições de ponderar a questão colocada pela primeira pergunta. Recordemo-la:

"Em face do disposto pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, será correcto enquadrar a desobediência aos actos administrativos praticados pelo governador civil na previsão dos artigos 3º do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março, e 388º do Código Penal?"

4.1.1. Parece que a resposta deverá ser negativa. Dispõe o artigo 388º do Código Penal:

"1. Quem faltar à obediência devida a ordem ou mandado legítimo que tenham sido regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente será punido com prisão até 1 ano e multa até 30 dias.

2. A mesma pena será aplicada se uma outra disposição cominar a pena de desobediência simples.

3. A pena será a de prisão até 2 anos e multa até 100 dias se uma outra disposição legal cominar a pena de desobediência qualificada" (sublinhado agora).

 

 

Resulta, assim, do disposto no nº 3 do reproduzido artigo 388º, que a caracterização da desobediência qualificada recai sobre a própria lei que preveja a aplicação da respectiva pena (24).

Mediando tal faculdade, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 103/84 qualificou como crime, a punir nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal, ou seja, como crime de desobediência qualificada, " a desobediência às ordens dadas pelo governador civil ou seu delegado, no uso das competências previstas nos parágrafos 4º e 5º do artigo 408º do Código Administrativo".

A revogação (expressa) do artigo 408º do Código Administrativo (pelo artigo 29º do Decreto-Lei nº 252/92) determinou, como consequência inevitável, a revogação (tácita) do artigo 39 do Decreto-Lei nQ 103/84, diploma que, como se viu, aditara ao artigo 408º do CA os §§ 4º e 5º. Nem poderia ser de outra forma, posto que o "tipo" previsto e punido pelo artigo 3º é preenchido por remissão para os revogados parágrafos 4º e 5º do artigo 408º do CA.

Resulta do exposto ter deixado de existir disposição legal tipificadora do crime de "desobediência qualificada" para os casos de desobediência às ordens do governador civil que determinem o encerramento de estabelecimento que funcione sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento, dimanadas após a entrada em vigor do citado Decreto-Lei nº 252/92, ou seja, após a revogação do artigo 408º do CA.

Representaria, além do mais, manifesta violação dos princípios da tipicidade e da legalidade na aplicação das penas (25) pretender-se que permaneceria em vigor o referido artigo 3º e que o mesmo se continuaria a aplicar às faltas de obediência devidas a ordens dos governadores civis com a aludida intencionalidade e o indicado conteúdo.

Recorde-se ainda que o Decreto-Lei nº 103/84 fora editado ao abrigo da Lei nº 27/83, de 8 de Setembro, que concedeu autorização legislativa ao Governo para definir em geral ilícitos criminais (e contravencionais) e penas.

Significa isto que, na ausência de disposição legal que mande puni-la nos termos do nº 3 do artigo 388º, a desobediência em apreço só pode ser caracterizada e punida como desobediência simples, em conformidade com o disposto pelo nº 1 do referido artigo 388º do Código Penal, desde que se verifiquem os pressupostos objectivos e subjectivos da imputação.

 

4.1.2. Mas não poderá interpretar-se a referida alteração legislativa com o sentido, a intenção e o alcance de pretender prosseguir a "descriminalização" da desobediência em apreço?

Assim sendo, importa explorar as duas vias interpretativas abertas pelo novo regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei nº 252/92.

0 nó górdio do problema reside na questão de saber se, da apontada alteração legislativa, se deverá retirar uma simples consequência no plano da mera subsunção do "incumprimento da ordem" a um "tipo" criminal diverso do da "desobediência qualificada", ou, se, pelo contrário, será defensável o entendimento segundo o qual, perante a possibilidade de recurso a outras formas de reacção e a modalidades administrativas de execução material e coerciva da ordem desrespeitada, deixou de haver fundamento jurídico para a incriminação dos factos como "desobediência simples".

0 que impõe se prossiga com a caracterização dos elementos constitutivos do crime de desobediência.

4.2. Socorramo-nos para o efeito de alguns subsídios pertinentes constantes do parecer nº 98178, de 13 de Julho de 1978 (26), transponíveis para o quadro normativo constante do artigo 388º do Código Penal hoje em vigor.

Até à publicação do Código Penal de 1852 o crime de desobediência implicou sempre a ideia de omissão de prestação de serviço público. Com o referido Código, a desobediência passou a poder ter lugar em dois casos: recusa de prestação de serviço de interesse público e falta de obediência aos mandados da autoridade pública (artigo 188º, cuja numeração se manteria no Código de 1886),

Acompanhemos textualmente, por breves instantes, o referido parecer, no que tange a alguns apontamentos de doutrina sobre o "tipo" criminal em apreço:

 

"No comentário ao Código Penal, tomo II, pág. 211, Levy Maria Jordão ensinava que a desobediência à autoridade, quando esta obra dentro da esfera das suas atribuições, é uma falta de respeito que tende a perturbar a ordem social, rompendo os vínculos que devem existir entre os súbditos e os depositários do poder público"

"Posteriormente, Luís Osório, Notas ao Código Penal, vol. II, págs. 211 e segs., ensinaria que o artigo 188º protege o interesse do Estado em que a autoridade e seus agentes sejam obedecidos em seus mandados legítimos por pessoas que não sejam seus subalternos".

Acrescentava-se no parecer que estamos acompanhando que, apesar das críticas, esta disposição foi mantida pela Nova Reforma Penal, apenas com ligeira alteração de redacção, que passou a ser a seguinte:

"Aquele que se recusar a prestar ou deixar de prestar qualquer serviço de interesse público, para que tiver sido competentemente nomeado ou intimado, ou que faltar à obediência devida às ordens ou mandados legítimos da autoridade pública ou agentes dela, será condenado a prisão até três meses, se por lei ou disposição de igual força não estiver estabelecida pena diversa".

Pondera-se ainda, no parecer em referência, com eventual interesse para a dilucidação da problemática colocada à nossa apreciação, o seguinte:

"Também é costume apontar-se o carácter subsidiário do artigo 188º, querendo-se significar que a sanção nele prevista só se aplica se outra não estiver estabelecida para a punição da infracção" (x).

"Finalmente interessa sublinhar que são geralmente aponta, seguintes requisitos tipificados neste artigo 188º:

a) uma ordem substancial e formalmente legítima emanada da competente autoridade pública ou de seus agentes (2x);

b) recusa, tácita ou expressamente manifestada, do cumprimento da ordem;

c) conhecimento da ordem por parte do notificado e vontade consciente de faltar ao seu cumprimento" (27).

4.3. Não obstante as alterações, introduzidas pelo Código Penal de 1982, na descrição do respectivo "tipo", são os mesmos os elementos do crime de desobediência previsto no artigo 388º do Código actual (28). Como escreve um autor, são elementos constitutivos do crime de desobediência, tipificado no nº 1 do artigo já transcrito, "que a ordem seja formal e substancialmente legal ou legítima e ainda que dimane de autoridade ou funcionário competente" (29).

Ou, numa visão analítica, os seguintes: "ordem ou mandado; legalidade substancial e formal da ordem ou mandado; competência da autoridade ou funcionário para a sua emissão; regularidade da sua transmissão ao destinatário" (30).

A noção de autoridade "pressupõe um poder autónomo de decidir e de ordenar" (31).

A ordem ou mandado representa, por seu tumo, "a imposição da obrigação de praticar ou deixar de praticar certo facto" (32).

4.4. Todavia, torna-se importante introduzir ainda uma delimitação concretizadora do objecto da desobediência. Referimo-nos, na esteira da teorização já antiga, à exclusão do objecto da desobediência dos poderes de gestão e de decisão de conflitos e da respectiva limitação aos poderes de policia (33).

Escreviam Vitor Faveiro e Laurentino Araújo, na vigência do artigo 188º, na redacção dada pela "Nova Reforma Penal" (34): "Se a norma quis proteger o poder de ordenar de toda e qualquer autoridade pública competente e obrigar os cidadãos ao respeito pelas ordens da autoridade, é preciso repararmos em que a amplitude das formas por que o artigo 188º encara a ordem - nomeação ou mandado - tem de ser sujeita a importante restrição, sob pena de cair no absurdo, logo notado por Levi Maria Jordão, de se considerarem protegidas por essa disposição certas deliberações da autoridade em que não é nítida a substância de uma ordem e designadamente daquelas ordens aparentes sob o aspecto formal, em que a autoridade não funcione como tal, mas apenas como mero administrador ou gestor de bens ou interesses públicos".

 

Alguns passos após, o desenvolvimento do racioci io prossegue assim:

 

"Muitos são os casos em que a lei, estabelecendo restrições aos direitos privados dos cidadãos, concede à Administração o poder de, por seu acto, individualizar a aplicação da lei limitativa, em termos idênticos àqueles em que, num sistema de sujeição absoluta aos órgãos Jurisdicionais, sena logicamente uma função dos tribunais. E, então, é o próprio orgão administrativo que concretiza ou subjectiva e executa a restrição aos direitos que, em relação aos particulares, é geral e abstractamente definida pela lei.

"Ora, a verdade é que mesmo no que se refere às sentenças judiciais, a sua substância nunca é uma ordem, mas sim uma declaração ou constituição de um estado de sujeição concreta ou subjectivação da lei regulamentadora do conflito de interesses. 0 condenado que não cumpra senão coercivamente a decisão judicial assim concebida, não comete o crime de desobediência; sujeita-se apenas a ver executado o direito da parte contrária à sua custa. Se não, seria considerada desobediência, até, a falta de pagamento voluntário de uma dívida reconhecida por sentença, a falta de destruição de um muro embargado, e a falta de apresentação espontânea do condenado para cumprir a pena.

"Sendo assim para as decisões judiciais sobre um conflito de interesses não pode deixar de o ser para as decisões administrativas_ que por evolução do Direito, sejam um sucedâneo daquelas. mormente quando a Administração decidir sobre um conflito em que é interessada", (sublinhado de nossa autoria).

Prosseguindo as considerações que estamos a acompanhar, ponderavam os mencionados autores:

"Com a evolução do Direito Administrativo tem surgido, até, para defesa do poder de gestão do Estado, a concessão de certos poderes de coacção sobre os particulares para os obrigar a uma cooperação especifica (sanções administrativas), perdendo assim o crime de desobediência gradualmente a sua importância à medida que se alarga esse poder da autoridade.

"Todas estas razões conduzem à_conclusão de que o crime de desobediência tal como foi previsto no Código Penal e nas várias disposições especiais que para ele remetem não abrange os actos em que a Administração substituindo-se aos órgãos judiciais, declara ou constitui um direito seu relativo à sua função de gestão" (sublinhado nosso).

A razão por que o réu não desobedece ao julgador quando não pague voluntariamente a dívida em que foi condenado reside no facto de que "enquanto se decide um conflito, nada mais se faz do que concretizar e individualizar a norma jurídica geral e abstractamente formulada pela lei".

Visando a determinação do sentido e alcance do conceito de ordem (mandado ou nomeação), contido no artigo 188º do Código Penal em referência, escrevem os citados autores, com interesse para a economia deste parecer, que tal conceito "se deve limitar às autoridades que, exercendo uma função administrativa, esta deva caber no conceito de poderes policiais, e não no de mera gestão ou de decisão de conflitos".

E, depois de se exemplificar o raciocínio desenvolvido com recurso a normação do Estatuto das Estradas Nacionais (Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949), ponderavam os autores que temos vindo a acompanhar:

"Ora , de harmonia com as precedentes considerações, se, na intimação para demolição, não encontramos mais do que um acto declarativo ou individualizador do direito da Junta Autónoma, geral e abstractamente previsto na lei (35), já em outros actos da mesma Junta é possível encontrar o exercício do poder de polícia, como acontecerá no caso de proibição de transitar numa faixa em reparação ou de estacionar em certo local, ou ainda de lançar na estrada substâncias perigosas para esta ou para o trânsito".

 

Ver-se-á que os subsídios ora captados possuem alguma relevância prática para a elucidação da problemática suscitada no parecer.

Recordar-se-á. tão-somente. mais uma vez, q.ue a desobediência hipotizada nos termos da consulta se refere a ordens emanadas do governador civil no exercício do seu poder de polícia, no desempenho, portanto, das suas funções de polícia.

 

 

4.4.1. Estabelece o artigo 74º do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro (36):

"1. - Sem prejuízo da responsabilidade civil emergente dos actos praticados, às infracções ao disposto nos artigos 18º, nº 3, 19º, nº 2, 32º, nº 1, 36º, nº 1, 42º, nº 1, 44º, nºs 1, 3 e 4, 45º,nº 1, 47º, 49º, nºs 1, 2 e 3, 50, nº 1, 51º, nºs 1, 2 e 3, 52º nº 1, e 54º são aplicadas coimas entre 5.000$00 e 500.000$00, se as mesmas não constituirem crimes nos termos da lei geral.

"2. - As infracções às disposições citadas no número anterior poderão ser passíveis ainda das seguintes sanções acessórias:

a) Apreensão do material através do qual se realiza a infracção;

b) Suspensão do funcionamento do estabelecimento;

c) Encerramento do estabelecimento;

d) Publicidade do acto sancionado, por conta do infractor" (Sublinhado agora).

De entre as disposições indicadas no transcrito nº 1 do artigo 74º, apenas importa à temática sob análise a previsão do nº 1 do artigo 36º.

Segundo ela nenhum dos estabelecimentos abrangidos pelo diploma (37), poderá iniciar a sua exploração sem prévia autorização, precedida de vistoria, de diversas entidades, que se discriminam, entre as quais os governos civis.

 

 

E, no artigo 37º, nº 1, dispõe-se que a autorização de abertura dos estabelecimentos abrangidos pelo diploma constará de alvará a emitir pelo governo civil do distrito onde se situar.

Atento o disposto no nº 1 do artigo 78º do diploma em referência, quando for aplicada alguma das sanções acessórias previstas no nº 2 do artigo 74º (e ainda nos nºs 1 e 2 do artigo 75º, desprovidas, porém, de relevo, na economia do parecer), "o estabelecimento só encerrará depois de terminarem a sua estada todos os hóspedes que à hora da notificação ali se encontrem". Fica, todavia, interdita a admissão de novos hóspedes, ainda que as respectivas reservas sejam anteriores à notificação da decisão" (nº 2).

4.4.2. Pode constatar-se sem esforço que são diferentes as realidades abrangidas pela situação hipotizada na consulta, por um lado, e a modalidade de reacção sancionatória estabelecida no artigo 74º com referência ao artigo 36º, ambos do Decreto-Lei nº 328/86.

Assim:

a) do ponto de vista dos estabelecimentos abrangidos, a consulta não se restringe aos estabelecimentos cujo regime jurídico é disciplinado pelo Decreto-Lei nº 328/86;

b) por outro lado, a consulta compreende situações de desobediência a ordens de encerramento de estabelecimentos que, apesar de devidamente autorizados para início de exploração, não reunam as necessárias condições de funcionamento em sede de segurança dos cidadãos e prevenção de riscos ou perigos vários, inerentes às actividades exercidas.

 

É óbvio, até sob pena de violação do princípio da legalidade (artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro) que a reacção sancionatória para o desrespeito de tais ordens, emitidas pelo governador civil, no exercício de funções de polícia, não será a prevista no artigo 74º do Decreto-Lei nº 328/86, o qual apenas abrange na sua previsão, repete-se, a reacção contra o início de utilização do estabelecimento sem a necessária autorização do governo civil.

Aliás, a recusa desta autorização de utilização, necessária para o início da exploração, pode radicar em circunstâncias puramente administrativas, como é o caso de pendência do processo de aprovação do título de loteamento abrangente do edifício onde se situa o estabelecimento. Trata-se, como é fácil compreender, de situação diversa da ordem, dimanada do governador civil, de encerramento de um estabelecimento por virtude de falta de licenças ou de condições exigidas em matéria de segurança.

4.5. Nestes casos, genericamente visados pela consulta, estranhos à disciplina do citado diploma de 1986, deverá entender-se, pelas razões já indicadas, que se encontra preenchido o crime de desobediência simples, previsto e punido pelo artigo 388º, nº 1, do Código Penal, desde que, como é lógico, se encontrem reunidos os elementos caracterizadores do referido "tipo".".

Com efeito, não podendo duvidar-se da qualificação do governador civil como "autoridade pública" no sentido do artigo 388º, nº 1, dúvidas não haverá de que a ilicitude criminal tipificada nessa norma integrada pela falta de cumprimento das ordens legítimas que dele dimanem.

Adiante se reflectirá (cfr. infra, pontos 6.3.1. e 6.3.2.) acerca das consequências que, no plano de uma eventual descriminalização da desobediência, poderiam advir da previsão de específicas medidas de reacção no quadro do processo administrativo gracioso, mormente no que se refere à execução coerciva da prestação de facto.

4.6. " Quid juris", porém, para os casos em que, aplicando-se a disciplina do diploma que regula a actividade hoteleira e similares, a ordem de encerramento do estabelecimento, seja simultaneamente a sanção acessória duma contra-ordenação (38)?

Duas considerações parecem justificar-se então:

Em primeiro lugar, o recurso interposto da coima e da sanção acessória tem efeito suspensivo (39), pelo que, só decorrido o prazo para a sua interposição, e no caso de esta não ter tido lugar, é que poderia configurar-se o crime de desobediência.

Pensa-se, porém, e é esta a segunda ordem de considerações, que, mesmo assim, se estará perante uma situação "par-jurisdicional", em que, condenando-se alguém, se "declara o direito do caso concreto". Recorde-se o que atrás se escreveu (cfr. supra, ponto 4A), em contexto pré-orientado para servir de fundamento à presente reflexão. 0 que significará que estaremos então perante um acto declarativo ou individualizador de um estado de sujeição concreta, semelhante ao resultante de uma sentença judicial, pelo que o particular, agente da contra-ordenação, que não cumpra senão coercivamente a decisão da autoridade administrativa, não cometerá o crime de desobediência, seguindo-se o percurso próprio do não acatamento das sentenças em geral (40).


5.

5.1. Já vimos com suficiente precisão que o Decreto-Lei nº 252/92 continua a cometer competências ao governador civil no exercício de funções de polícia (artigo 4º, nº 3).

Será então, e com isto aproximanio-nos da problemática que o Senhor Auditor adicionou à consulta, que é correcto continuar a qualificá-lo como "autoridade policial", à imagem do que fazia o artigo 408º do Código Administrativo?

Parece que não. Com efeito, e tal como vem referido na citada informação da Auditoria Jurídica, deve distinguir-se entre as entidades que exercem o comando e/ou a direcção dos organismos policiais (forças e serviços de segurança), dotados de específicos poderes de autoridade nos termos das respectivas leis orgânicas (41), por um lado, e, por outro, as entidades públicas que exercem poderes regulamentares e administrativos, em sentido amplo, através dos quais, e como decorrência dos quais, estabelecem medidas condicionadoras das actividades dos administrados ou preventivas da lesão de interesses gerais da comunidade, passíveis de subsunção ao conceito de "exercício de funções de polícia".

É manifestamente nesta segunda categoria que devem incluir-se os governadores civis.

 

5.2. Vejamos, recorrendo aos textos legais, como se separam os campos.

 

5.2.1. Comecemos pela identificação de situações enquadráveis no conceito restrito de "autoridade policial".

É prática comum nas leis orgânicas dos diversos organismos policiais a enunciação, em normativo próprio, das "autoridades policiais" ou "autoridades de polícia" que deles fazem parte (ou para os efeitos dos diplomas em apreço). Assim, dispõem os artigos 10º do Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, que aprovou o Estatuto da Polícia de Segurança Pública (42), 5º do Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho, que aprovou a Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, (43), 5º do Decreto-Lei nº 440/86, de 31 de Dezembro, que reestruturou o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (44), 15º da Lei nº 20/87, de 12 de Junho, que aprovou a Lei de Segurança Interna, e 9º do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro, que aprovou a Lei Orgânica da Polícia Judiciária (45).

Enunciando as "medidas de polícia", no que à PSP se refere, pode ver-se o artigo 3º do Decreto-Lei nº 151/85, cujo nº 3 prescreve que "a resistência e desobediência ilícitas ao pessoal da PSP de qualquer graduação no exercício das suas funções policiais sujeita o infractor às penas que a lei impõe aos que resistem e desobedecem aos mandados legítimos da autoridade".

Por seu turno, o Decreto-Lei nº 231/93, no que à GNR diz respeito, define e discrimina os conceitos e espécies de "medidas de polícia" e "meios coercivos" nos artigos 29º e 30º, respectivamente.

Dispõe o nº1 do referido artigo 29º:

"Constituem medidas de polícia aplicáveis nos termos e condições previstos na Constituição e na lei:

a) A vigilância policial de pessoas, edifícios e estabelecimentos por períodos de tempo determinados;

b) A exigência de identificação de qualquer pessoa que se encontre ou circule em lugar público ou sujeito a vigilância policial;

c) As restrições à liberdade de circulação, determinada por motivos de ordem pública ou tendo em vista garantir a segurança de pessoas e bens".

Por sua vez, no nº 2 do citado artigo, enunciam-se as "medidas especiais de polícia" (46).

Definindo, por seu turno, o conceito de "autoridade de polícia criminal", a alínea d) do nº 1 do artigo lº do Código de Processo Penal, estabelece que, como tal se consideram, para efeitos do Código: "os directores, oficiais, inspectores de polícia e todos os funcionários policiais a quem as leis respectivas reconhecerem aquela qualificação" (47) (48).

5.2.2. No sentido da autonomização do conceito de "autoridade administrativa com funções de polícia" apontam, além do citado artigo 4º, nº 3, do Decreto-Lei nº 252/92, os seguintes normativos:

a) o artigo 6º, nºs 2, 6 e 8 do Decreto-Lei nº 151/85, ao consignar que à PSP compete em especial: "cooperar, no âmbito das suas atribuições, com as autoridades administrativas, designadamente com os órgãos das autarquias locais, na realização dos respectivos objectivos"; "prestar, no âmbito das suas atribuições, a colaboração que lhe for solicitada pelas autoridades judiciais, administrativas, policiais e militares"; "assegurar, no âmbito das suas atribuições, a observância das leis e regulamentos da administração central, regional e local, bem como a execução dos mandados das autoridades e das decisões judiciais". Por outro lado, o artigo l1º define os termos em que as autoridades que necessitem da actuação da PSP deverão proceder à requisição das repectivas forças e serviços;

b) os artigos 16º e 17º da nova Lei Orgânica da GNR, aprovada pelo Decreto-Lei nº 231/93, relativos à requisição de forças e ao respectivo processo. Dispõe o nº 1 do artigo 16º: "Nas zonas que lhe são afectas, as autoridades judiciárias e administrativas podem requisitar à Guarda, através dos comandos locais, a actuação de forças para manter a ordem pública". Prescreve, por sua vez, o nº 3 que as forças requisitadas actuam unicamente no quadro das suas competências e por forma a cumprir a sua missão, mantendo total subordinação aos comandos de que dependem (49).

c) diversos preceitos do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, podendo destacar-se, por mais impressivos, os seguintes artigos: 33º, que atribui competência/regra às autoridades administrativas para o processo das contra-ordenações e a aplicação das coimas; 35º, definidor da autoridade administrativa territorialmente competente; 48º e 49º, cometendo funções às autoridades policiais e às autoridades administrativas (50) (51).

No que se refere à cooperação entre as autoridades policiais e as autoridades administrativas, nomeadamente, os órgãos autárquicos, seria fastidioso e de pouco interesse enunciar, no quadro normativo definidor das atribuições das autarquias locais e competências dos respectivos órgãos, as disposições mais significativas (52).

5.3. Resulta do que se deixou reflectido que o governador civil não deve ser hoje incluído na categoria de "autoridade policial" ou de "autoridade de polícia", devendo ser antes considerado uma autoridade administrativa com funções de policia.

Parece, com efeito, mais correcto reservar a categoria de "autoridade policial" ou de "autoridade de polícia" para aquelas autoridades às quais são legalmente atribuídos poderes de direcção e/ou comando das forças policiais.

Como se pondera na já citada informação da Auditoria Jurídica, sempre que, no exercício das suas funções, considere justificada a intervenção das forças policiais sedeadas no distrito, o governador civil terá de requisitar a actuação destas aos comandos locais, os quais, sob o ponto de vista orgânico e funcional, apenas se reportam aos respectivos comandos superiores, numa cadeia hierárquica e de subordinação que termina no Ministro da Administração Interna.

Recorde-se, a este propósito, o disposto na segunda parte da alínea a) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92, nos termos da qual compete ao governador civil, no exercício de funções de polícia, requisitar, quando necessária, a intervenção das forças de segurança instaladas no distrito, aos comandos da PSP e da GNR.

Para além disto, o governador civil tem também o poder de editar regulamentos e adoptar providências de natureza policial, dispondo de competência para emitir ordens e mandados de cumprimento obrigatório para as autoridades policiais, em múltiplos domínios das suas atribuições (alíneas a), b) e c) do referido nº 3 do artigo 4º, do Decreto-Lei nº 252/92, 6º, nºs 2, 6 e 8 do artigo 6º e artigo 1lº do Decreto-Lei nº 151/85 e artigos 2º, l6º e 17º do Decreto-Lei nº 231/93) (53).


6.

6.1. Por polícia administrativa entende-se, segundo Jean Rivero, o conjunto das intervenções da Administração que tendem a impor à livre acção dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade (54).

Em matéria de polícia encontra-se a distinção entre a perspectiva funcional e o ponto de vista orgânico. Se bem que, como resulta da definição dada, a palavra "policia" designe sobretudo uma forma de acção, a linguagem corrente utiliza-a mais frequentemente para designar o conjunto do pessoal encarregado dessa acção, o que constitui, no sentido organico, o serviço público da polícia, ou seja a(s) organização(ões) encarregada(s) dessa actividade.

A polícia administrativa tem por fim, segundo o referido autor francês, prevenir os atentados à ordem pública. 0 carácter preventivo da polícia administrativa distingue-a da polícia judiciária. A esse propósito, entende Jean Rivero que tal distinção tem um alcance prático fundamental: uma (a polícia administrativa) incumbe ao poder executivo e o seu contencioso pertence à jurisdição administrativa; a outra (a polícia judiciária) depende do poder judicial, o único competente nos litígios que se prendem com o seu exercício. E, apesar de reconhecer que a distinção é muitas vezes, na prática, delicada, acrescenta que se distinguem também pelo seu fim: preventiva, a polícia administrativa tende a evitar que uma perturbação surja ou se agrave. A polícia judiciária, principalmente voltada para a repressão penal, intervém quando uma infracção foi cometida, tendo por papel verifica-la, identificar os seus autores e reunir as provas" (55).

Como salienta, todavia, o autor que, de momento, se acompanha, convém não entender as duas noções de "prevenção e repressão num sentido demasiado restrito. "A polícia judiciária não tem uma missão directamente repressiva: prepara a repressão penal. Quanto à policia administrativa, a sua acção é prosseguida para restabelecer a ordem, depois de se terem verificado as desordens que se quer evitar" (56).

A ordem pública que a polícia tem por fim assegurar caracteriza-se, em regra, pelos três seguintes vectores:

a) pelo seu carácter principalmente material, posto que se trata de evitar desordens visíveis;

b) pelo seu carácter público, já que a polícia não tutela matérias do foro privado nem o próprio domicílio pessoal, salvo na medida em que as actividades que aí se desenrolem tenham reflexos no exterior (regulamentação do barulho causado por aparelhagens sonoras, higiene de imóveis);

c) pelo seu carácter limitado, são três os ítens tradicionais da ordem pública: tranquilidade (manutenção da ordem na rua, nos lugares públicos, luta contra o ruído); segurança (prevenção de acidentes e de flagelos, humanos ou naturais); salubridade (salvaguarda da higiene pública).

6.2. As principais manifestações do poder administrativo são, segundo Freitas do Amaral, as quatro seguintes:

- o poder regulamentar;

- o poder de decisão unilateral;

- o privilégio da execução prévia;

- o regime especial dos contratos administrativos.

Deixando agora de lado, posto que tal problemática não releva no quadro da economia da consulta, a matéria respeitante aos contratos administrativos, detenhamo-nos um pouco nas demais manifestações do poder administrativo, com particular enfoque sobre o exercício de funções de polícia pelo governador civil.

6.2.1. 0 poder regulamentar (ou faculdade regulamentária) próprio da Administração encontra concretização na norma da alínea c) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92, ao prescrever que compete ao governador civil elaborar regulamentos obrigatórios em todo o distrito sobre matérias da sua competência policial que não sejam objecto de lei ou regulamento geral (57).

Como já se disse, apesar de revogado o parágrafo 4º do artigo 408º do CA, o governador civil continua a deter o poder de "ordenar o encerramento do estabelecimento que funcione sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento". Como se escreveu supra, em 3.3., tal possibilidade de "dar ordens" está logicamente contida na competência constante da alínea b) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92. Com efeito, competindo ao governador civil conceder, nos termos da lei, autorizações ou licenças para o exercício de actividades, mal se compreenderia que não pudesse o mesmo ordenar o encerramento de estabelecimento que funcione sem as licenças ou condições exigidas por lei.

0 que fica excluído de tratamento por via regulamentar é o poder de caracterização da desobediência às referidas ordens como crime punível nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal, ou seja, como crime de desobediência qualificada. Está-se aí em face de matéria - "definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos" - da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 168º, nº 1, alínea c), da CRP), pelo que só poderá ser objecto de lei em sentido formal ou de decreto-lei do Governo, editado no uso de autorização legislativa.

 

6.2.2. A segunda manifestação típica do poder administrativo é o poder de decisão unilateral, também chamado "auto-tutela declarativa".

Trata-se de um poder unilateral que habilita a Administração a exercê-lo por exclusiva autoridade sua, sem necessidade de obter acordo (prévio ou a posteriori) do interessado. Representa isto o que a Administração tem de mais específico e característico: a possibilidade de traçar a sua conduta ou a conduta alheia independentemente do recurso aos tribunais (58).

A Administração Pública, perante um caso concreto, tem por lei o poder de definir unilateralmente o direito aplicável, sendo tal definição unilateral obrigatória para os particulares. Por isso, a Administração é um poder.

"É ela que liquida os impostos a cobrar aos contribuintes; que confere ou recusa as autorizações e as licenças de que os particulares careçam, nos termos da lei, para desenvolverem as suas actividades privadas; é a Administração que unilateralmente aplica sanções disciplinares aos seus funcionários quando entender que eles cometeram alguma infracção disciplinar; e assim sucessivamente".

Os particulares devem acatamento aos actos administrativos pelos quais nos casos concretos a Administração Pública define o direito. Mesmo quando a lei exige que os interessados sejam ouvidos pela Administração antes de esta tomar a decisão final, o que constitui, hoje, como se sabe, o regime-regra, esta decisão é unilateral. A Administração ouve o arguido, mas depois decide como entende adequado.

Também sempre que a lei faculta aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamações ou recursos graciosos, designadamente, recursos hierárquicos contra as decisões da Administração pública, estas reclamações e recursos só vêm depois de a decisão já existir, e ela existe como decisão unilateral, sendo a respectiva reapreciação feita através de uma nova decisão unilateral da Administração.

Enfim, quando a lei permite a interposição de recursos contenciosos das decisões unilaterais da Administração, tendo em vista a obtenção da anulação dessas decisões, a verdade é que esse recurso só é possível depois de a decisão ter sido tomada unilateralmente pela Administração. E é o particular que tem de ir a tribunal para impugnar a decisão tomada.

6.2.3. A este poder de decisão unilateral, a que outros autores chamam, como se disse, "auto-tutela declarativa", acresce um outro poder, complementar dele, que é tradicionalmente conhecido como o privilégio da execução prévia, ou, noutra terminologia, "auto-tutela executiva" (59).

Com efeito, ao passo que as entidades destituídas de poder de autoridade têm necessidade de recorrer aos tribunais, tal não acontece com a Administração, posto que os seus actos definitivos e executórios possuem o valor formal da sentença - judicial, cumprindo à mesma Administração passar à execução material compulsória no caso de não acatamento da decisão.

A esta prerrogativa se tem chamado o privilégio da execução prévia, que consiste na faculdade de executar as decisões definitivas da Administração antes da discussão nos tribunais e de sentença declaratória.

0 acto administrativo goza da presunção de legalidade, já que é de presumir que tem em vista a realização do interesse público cuja prossecução a lei confere à Administração. As decisões da Administração possuem, de per si, força obrigatória que os administrados têm de aceitar sob pena de, sem necessidade de recurso aos tribunais, ela os impor coercivamente. Dada tal presunção e considerada a força vinculativa que lhe é própria, a impugnação contenciosa do acto não lhe retira obrigatoriedade, até ao momento em que o Tribunal considere ilidida tal presunção, invalidando-o (em sentido amplo) . Daí o chamado privilégio da execução prévia: a execução do acto pode ser - é-o geralmente - anterior à decisão do tribunal (60).

0 acto administrativo - escreve Sérvulo Correia - representa uma expressão da autoridade do Estado, através do qual a Administração impõe ao seu destinatário uma situação jurídica nova: uma vez emitida a definição, a situação jurídica dela decorrente existe e, se conforme com a lei, será válida, sem para tanto carecer, em princípio, da aceitação do destinatário. A isto chamam os autores franceses o "privilége du préalable". Para fazer com que as suas próprias decisões sejam obrigatórias, a Administração não tem de se dirigir previamente (préalablement) ao poder judicial (61).

"A possibilidade de a Administração tomar certo o seu direito e de o executar - escreveu-se no parecer nº 190/79 - alicerça-se no princípio da legalidade (62). Por outro lado (...) está garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos definitivos e executórios - artigo 269º da Lei Fundamental (63).

"E se o cidadão afectado com o acto definitivo e executório dificilmente poderá evitar a sua execução, face aos apertados limites em que se move a suspensão da executoriedade (da eficácia) do acto, restar-lhe-á sempre a possibilidade de ser indemnizado pelos prejuízos que sofrer com a execução do acto definitivo e executório impugnado, no caso de o recurso obter provimento - artigos 21º, nº 1 (64), e 271º da Constituição".

6.2.4. Alguns autores têm vindo a contestar a validade geral do princípio da execução prévia (65).

Para Maria da Glória Ferreira Pinto, a execução coactiva dos .actos administrativos radica no poder de autotutela da Administração, caracterizando-se a autotutela por duas realidades diversas, embora relacionadas, que correspondem às figuras, já referidas, de autotutela declarativa e de autotutela executiva, a que chama autonomia executiva.

Acompanhemos a exposição da autora, a propósito desta segunda modalidade de autotutela. Escreve o seguinte:

"Mas pode acontecer que os destinatários de um acto administrativo duvidem da sua legalidade. Neste caso, os particulares podem exercitar o seu direito de contestar a definição autoritária do direito contida no acto administrativo, seja perante a própria Adrriinistrção - garantias graciosas seja perante os tribunais administrativos - garantias contenciosas.

"Mas a autotutela manifesta-se ainda de outro modo.

"A Administração, para além de poder definir o direito no caso concreto sem necessidade de se dirigir a tribunal, vai poder ainda "proteger e satisfazer os interesses plasmados no acto de definição do direito que praticou face a uma não aceitação ou resistência dos particulares obrigados.

"E de novo também sem necessidade de recurso a tribunal. É o que se chama o poder de autonomia executiva".

Seguidamente, analisa a questão de saber se a autotutela executiva é, em tese geral, um poder imanente da Administração, ou se, pelo contrário, como sucede com a autotutela declarativa, só existe na medida em que a lei o prevê e regula, concluindo que o actual estádio de evolução do Estado de Direito impõe que a autotutela só se exerça mediante lei expressa (sem que, por isso, a Administração se possa considerar insuficientemente apetrechada para levar a cabo as suas tarefas).

 

A autora remata o seu estudo com uma alusão ao projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso que, na sua primeira versão, acolhia a doutrina tradicional (cfr. artigo 231º nº 1), para vir a adoptar a posição por ela defendida na segunda versão, ao dispor no nº 1 do artigo 202º o seguinte:

 

"Em matéria de polícia administrativa e. em outros casos. Quando a lei expressamente autorizar , o cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um acto administrativo, podem impor-se coercivamente sem recurso aos tribunais".

6.3. A matéria que nos vem ocupando veio a ter tradução no preceituado pelo nº 2 do artigo 149º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.

Depois de, no nº 1, se prescrever que "os actos administrativos são executórios logo que eficazes", o que, em regra, coincide com o momento em que são produzidos (artigo 127º, nº 1), salvo os casos de eficácia retroactiva ou diferida (artigos 128º e 129º), o nº 2 prescreve o seguinte:

"0 cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivem de um acto administrativo podem ser impostos coercivamente peIa Administração sem recurso prévio aos tribunais. desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos admitidos por lei" (sublinhado agora) (66).

Como se pode ler na anotação a este artigo feita por Freitas do Amaral e outros (67), "a solução adoptada fica a meio caminho entre a solução algo autoritária do artigo 231º do P/COPAG-1 e a solução muito liberal do artigo 202º do P/COPAG-2 (68).

"Na primeira, que corresponde à concepção tradicional do privilégio de execução prévia, o acto administrativo podia ser sempre objecto de execução coerciva por via administrativa, salvas as excepções legais.

"Na segunda, que perfilha uma concepção ultra-moderna defendida por alguns autores mais radicais, a execução coerciva por via administrativa só seria legítima em matéria de policia administrativa e, para além desta, nas hipóteses em que a lei expressamente a autorizasse caso a caso.

"Pareceu aos autores do P/CPA (69) - e o Governo concordou - que qualquer dessas soluções era inconveniente, por ser demasiado extremista: a primeira conferia poderes excessivos à Administração, a segunda manietavaa na generalidade dos casos.

"Concebeu-se, assim, uma solução intermédia, que ficou consagrada no nº 2 deste artigo: a Administração pode sempre executar coercivamente os seus actos administrativos por via administrativa, mas ao executar só pode fazê-lo "pelas formas e nos termos admitidos por lei"; ou seja: a execução coerciva por via administrativa é legítima em todos os casos em que exista acto administrativo executório, mesmo que não esteja prevista em qualquer texto legal, mas as formas da execução e os termos em que ela é feita terão de estar previstos na lei.

"Na prática, isto significa que o privilégio da execução prévia existe, mas ao exercitá-lo a Administração só pode lançar mão de poderes coercitivos tirados do catálogo legal de meios de coacção: a execução coerciva em geral é legítima, mas as modalidades de execução são apenas as tipificadas na lei" (70).

6.3.1. Resulta do exposto que a autotutela executiva segue, em princípio, a autotutela declarativa, apresentando-se perante os interesses ou fins que a Administração prossegue como um indispensável instrumento de actuação desses mesmos interesses ou fins (71). 0 que também quer dizer que as decisões administrativas devem ser executadas, em princípio, pelos serviços das entidades que as proferem.

Significativo, a este propósito, o disposto nos artigos 156º e 157º do CPA no tocante à execução para entrega de coisa certa e para prestação de facto (72).

Escreve-se no citado parecer 38/91 (73), que se impõe, todavia, reconhecer que a execução directa dos actos administrativos reclama, por vezes, a "coacção policial", para a qual a entidade administrativa, autora do acto, não estará - ou nem sempre estará - suficientemente apetrechada com os meios necessários e exigidos pela situação.

Ensinava Marcello Caetano (74) que a execução directa é frequente em direito administrativo, sob a forma de coacção policial, consistindo em forçar o renitente a cumprir, mau grado seu, aquilo a que esteja obrigado, e é a polícia que emprega com mais frequência a execução directa (75).

Como salientam Freitas do Amaral e os demais comentadores do Código do Procedimento Administrativo, anotando o artigo 157º, "existem já disposições diversas em que se reconhece a execução coerciva da prestação de facto, de que o exemplo paradigmático será o regime de obras coercivas de demolição, reparação ou beneficiação, previstas nos artigos 165º e seguintes do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38386, de 7 de Agosto de 1951.

"A execução de prestação de facto fungível pela Administração ou por terceiro fica dependente do não cumprimento voluntário pelo obrigado dentro do prazo fixado na notificação. 0 prazo consta habitualmente da lei. As despesas em que a Administração incorra pela realização do facto devido, directamente ou através da contratação de terceiro, correrão por conta do obrigado" (76).

Dissemos supra (no ponto 4.5.) que oportunamente se reflectiria sobre as consequências que, no plano de uma eventual descriminalização da desobediência, poderiam advir da previsão de específicas medidas de reacção no quadro do processo administrativo gracioso, mormente no que se refere à execução coerciva da prestação de facto.

6.3.2. Por descriminalização, em sentido estrito, entende-se a desqualificação duma conduta como crime. Do que se trata, escreve Figueiredo Dias, cuja lição agora se acompanha, "é, pois, duma redução formal - sc., legal - da competência do sistema penal em relação a determinadas expressões do comportamento humano. Em conformidade, e por exigências de rigor, incluímos também no conceito de descriminalização a conversão legal de um ilícito criminal em qualquer outra forma de ilícito, v.g., contra-ordenativo, civil, etc." (77).

0 discurso da descriminalização tem como ponto de partida, escreve ainda Figueiredo Dias, o fenómeno universalmente reconhecido da crise de sobrecriminalização. Por razões diversas, todos os países se depararam com a exagerada hipertrofia do direito criminal, em termos que põem em causa tanto a sua legitimidade como a sua eficácia (78).

A definição duma conduta como socialmente danosa, isto é, lesiva de bens jurídicos cuja integridade é importante, porventura mesmo imprescindível à subsistência da comunidade, não esgota porém o problema da legitimidade da criminalização. Tal só se logrará num segundo momento, em sede de carência de tutela. Com esta categoria exprime-se "o juízo de que, em relação a determinados comportamentos que directa ou indirectamente lesam bens jurídicos, sendo, portanto, dignos de sanção criminal, esta sanção é também de facto o único meio para, de forma eficaz, proteger a ordenação comunitária. Este juízo, prossegue Figueiredo Dias, citando W.Sax, "assenta predominantemente numa investigação criminológica sobre factos que, pela sua frequência, persistência e danosidade, são considerados como problema político-criminal".

0 conceito de carência de tutela corresponde ao princípio da subsidiariedade do direito penal, aliás, sublinhado no relatório preambular do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, princípio segundo o qual o direito penal deve constituir a última ratio do controlo social (79).

 

6.3.3. Tendo presente o exposto, continuamos a entender que, desde que verificados os elementos constitutivos do tipo criminal em apreço, o desrespeito às ordens a que a consulta se refere é passível de integrar o crime de desobediência simples.

Para tal concorrem, além, das já indicadas, as seguintes razões essenciais:

 

a) por um lado, não se alcança como seria possível extrair da alteração legislativa analisada, nomeadamente da revogação do artigo 3º do Decreto-Lei nº 103/84, consequência jurídica diferente da enunciada: insusceptibilidade de preenchimento do crime de desobediência qualificada;

b) sob pena de uma intolerável situação de anomia social, não poderão deixar de, como última ratio, accionar-se os mecanismos de direito penal, desde que se encontrem, obviamente, preenchidos os elementos constitutivos de um crime, o que se dá como suposto relativamente ao "tipo" previsto no nº 1 do artigo 388º do Código Penal. Preceito este cuja previsão, contrariamente à do nº 3, quanto à desobediência qualificada, não carece da intervenção complementar de qualquer outra norma incriminadora;

c) são diversas, e visam finalidades diferentes, as formas de reacção de natureza administrativa e criminal, não devendo o intérprete, antecipando, embora, o futuro (provável), adoptar soluções que (ainda) não encontram apoio suficiente nos textos legais em vigor (80).

6.4. Ficou apontado o caminho para a resposta à segunda questão colocada pelo Governo Civil de Faro, enunciada da seguinte forma:

"Atendendo ao privilégio de execução prévia de que gozam os actos administrativos, quais os comportamentos possíveis que a autoridade policial poderá adoptar face ao incumprimento do mesmo pelo destinatário?

Competindo ao governador civil conceder, nos termos da lei, autorizações ou licenças para o exercício de actividades, tendo particularmente em conta a segurança dos cidadãos (alínea b) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92), encontra-se "implícito" nessa competência o poder de ordenar o encerramento dos estabelecimentos que não reúnam as necessárias condições de segurança pública.

Se, exarado despacho de encerramento de um estabelecimento, o mesmo não é respeitado pelo respectivo destinatário, pode o governador civil, autor do acto administrativo executório, tomar as providências necessárias no sentido de que seja dada execução material ao mesmo, requisitando para o efeito a intervenção das forças de segurança aos comandantes da PSP ou da GNR instaladas no distrito (alínea a) do nº 3 do referido artigo 4º e artigos 11º e l6º do Estatuto da PSP e da Lei Orgânica da GNR, respectivamente).

A força de segurança requisitada poderá, através das respectivas autoridades policiais, utilizar as medidas de polícia e os meios coercivos legalmente previstos, no âmbito das respectivas competências, para a prossecução do objectivo pretendido, não podendo, todavia, "impor restrições ou fazer uso de meios de coerção para além do estritamente necessário" (artigo 3º do Estatuto da PSP e artigos 29º e 30º da Lei Orgânica da GNR).

Significa isto que os meios a empregar pela autoridade policial devem ser os adequados ao fim que se pretende atingir, devendo a execução ser feita pelas formas e nos termos admitidos por lei (artigo 149º nº 2, do CPA).


7.

 

7.1. Formula-se, enfim, na consulta uma última pergunta, do seguinte teor:

 

"Observando-se quase sempre nos casos de incumprimento, a verificação dos pressupostos do artigo 381º do Código de Processo Penal, será legitima a detenção do infractor e o seu julgamento em processo sumário" ?

Estabelece o nº 1 do referido artigo 381º do CPP:

"São julgados em processo sumário os detidos em flagrante delito por crime punível com pena de prisão cujo limite máximo não seja superior a três anos, quando à detenção tiver procedido qualquer autoridade judiciária ou entidade policial e a audiência se iniciar no máximo de 48 horas ou, nos casos referidos no artigo 386º (81), de cinco dias após a detenção".

0 processo sumário pressupõe, assim, as seguintes condições:

- a detenção do arguido em flagrante delito;

- que se trate de crime punível com pena de prisão cujo limite máximo não seja superior a três anos;

_ que a detenção tenha sido efectuada por qualquer judiciária ou entidade policial;

- que a audiência se possa iniciar no máximo de 48 horas, situações previstas na própria lei, em cinco dias.

Constituem estas condições, de verificação cumulativa, os pressupostos do julgamento sob a forma sumária (82) (83).

Acresce, como elemento negativo, que afasta a possibilidade de julgamento em processo sumário, a circunstância de o arguido não ter ainda, ao tempo do facto, completado dezoito anos - nº 2 do artigo 381º do CPP.

Desta enunciação de requisitos importará, essencialmente, reter o conteúdo dos seguintes elementos: flagrante delito, detenção e a delimitação das autoridades a que se atribui competência para proceder à detenção como condição da sujeição do detido a esta forma de processo.

7.2. Flagrante delito constitui noção expressamente definida no próprio Código de Processo Penal de 1987 - artigo 256º, nºs 1 e 2 -, em termos idênticos à definição do artigo 288º do Código de Processo Penal anterior (84): todo o crime que se está cometendo ou que acabou de se cometer, e também o caso em que o agente for, logo após o crime, perseguido por qualquer pessoa ou encontrado com objectos ou sinais que mostrem claramente que acabou de o cometer ou de nele participar (85).

Compreendem-se no conceito de flagrante delito as hipóteses de constatação da actualidade (no sentido de tempo, que não necessariamente, de visibilidade) de um crime, do findar da actuação, mas ainda com o agente no local, mas também os casos de sequente perseguição ou de referenciação directa do agente ao facto conhecido e constatado.

Haverá apenas que referir uma certa limitação do conteúdo da noção de flagrante delito nos casos de crimes permanentes - artigo 256º, nº 3, do CPP: então, o estado de flagrante delito só persiste enquanto se verificar a actuação material própria do agente - sinais que mostrem claramente, isto é, sem dúvidas, que o agente está a participar na prática do crime (86).

Ou seja, o flagrante delito, nos crimes permanentes, implica, além da actualidade, o requisito da visibilidade, o carácter aparente da permanência do crime.

7.3. 0 significado da noção de detenção exige alguma clarificação. A detenção consiste na privação da liberdade, efectuada nos termos previstos no CPP (artigos 254º e seguintes), isto é, na fase preliminar do processo, ou como medida coactiva imediata destinada a assegurar a presença do detido em algum acto processual. Distingue-se esta privação de liberdade, destinada a satisfazer imediatas necessidades do processo (submissão do detido, no prazo máximo de quarenta e oito horas a julgamento em processo sumário, ou para ser presente ao juiz para o primeiro interrogatório) da prisão preventiva emergente de decisão judicial e considerada, no sistema do CPP/87, como a medida de coacção processual mais gravosa.

Com efeito, o CPP/87 reserva a expressão "prisão preventiva" para a privação da liberdade individual emergente de decisão judicial interlocutória, e o termo "detenção" para todos os casos restantes, em que a privação da liberdade haja que ser confirmada por subsequente intervenção judicial, acentuando "o carácter precário e condicional da detenção, sujeita à condição resolutiva de homologação judicial" (87).

Como se oberva no citado parecer nº 150/88, " a noção de detenção envolve, assim, um sentido de precariedade, numa tripla ordem de considerações: pela possível natureza não judicial, pela medida de tempo de duração a que está imperativamente conformada e pela imediata finalidade processual que a justifica e a faz nessa finalidade esgotar-se.

"Refere uma das finalidades da detenção a primeira parte da alínea a) do artigo 254º do CPP/87: para, no prazo de quarenta e oito horas, o detido ser submetido a julgamento sob a forma sumária. Nesta perspectiva unicamente teleológica deve ser, pois, entendida a detenção (em flagrante delito); na medida em que se não verifiquem os restantes requisitos do julgamento sob forma sumária, ou ( ... )se não for em alguns casos, pela exigência eventual de requisitos alternativos, necessária à submissão a julgamento sob a forma de processo sumário, a detenção não será admissível com base na referida disposição".

7.4. A indicação das autoridades (autoridade judiciária ou entidade policial) que podem proceder à detenção e apresentar o detido para julgamento sob a forma sumária, é feita pela enumeração do artigo P, alínea b) - juiz, juiz de instrução ou o Ministério Público, como autoridades judiciárias - e alínea d), do CPP - directores, oficiais, inspectores e subinspectores de polícia e todos os funcionários policiais a quem as leis respectivas reconhecerem aquela qualificação, como entidades policiais (88).

7.5. Já se viu que, na ausência de disposição legal que mande puni-la nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal, a desobediência às ordens do governador civil que determinem o encerramento de estabelecimentos que funcionem sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento, poderá, verificados que sejam os respectivos elementos constitutivos, e exceptuados os casos em que a medida de encerramento representa sanção acessória de uma contra-ordenação, ser caracterizada como desobediência simples, em conformidade com o disposto pelo nº 1 do referido artigo 388º, correspondendo-lhe a punição de prisão até um ano e multa até trinta dias (89).

Com efeito, a descrição típica deste ilícito penal não exige, contrariamente à da desobediência qualificada (e à previsão constante do projecto do futuro Código Penal, para a desobediência simples) (90), a complementaridade de outra norma incriminadora.

A entidade policial requisitada não deixará de promover as diligências adequadas tendo em vista o cumprimento da ordem dimanada e não cumprida. E, perante o flagrante delito da desobediência, procederá, nos termos legais, à detenção, providenciando a transmissão da notícia do crime através do auto de notícia que lhe cumpre elaborar, (91) do qual constarão os elementos indicados no artigo 243º do CPP.

Recorde-se, a propósito, e como parêntesis, que, atento o disposto pelo nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 151/85, "a resistência e desobediência ilícitas ao pessoal da PSP de qualquer graduação no exercício das suas funções policiais sujeita o infractor às penas que a lei impõe aos que resistem e desobedecem aos mandados legítimos da autoridade".

 

Como decorrência do princípio da titularidade do exercício da acção penal pelo Ministério Público, a entidade policial que tiver procedido à detenção, apresenta o detido, imediatamente ou no mais curto prazo possível, ao Ministério Público junto do tribunal competente para o julgamento em processo sumário (92) (93).

A intervenção preliminar do Mº Pº. consistirá numa primeira leitura da situação que lhe for noticiada, interrogando sumariamente o detido se o entender conveniente - nº 2 do citado artigo 382º.

Essa apreciação conduzirá a uma de duas possíveis sequências: ou apresenta o detido, com os elementos transmitidos, para julgamento em processo sumário, ou, se tiver razões para crer que os prazos de julgamento em processo sumário não poderão ser respeitados, determinará a tramitação do processo sob a forma comum - artigo 382º nº 3 (94).

Não formulando juízo de insusceptibilidade, o Mº Pº. apresenta o caso a julgamento, imediatamente ou no mais curto prazo possível (95). Apresentado o detido a julgamento, deve a audiência iniciar-se ainda dentro do referido prazo máximo de 48 horas - artigo 381º, nº 1. Pode, porém, intervir um segundo limite em certas hipóteses, mantendo-se ainda a forma sumária, desde que a audiência possa ter lugar no prazo de cinco dias ou, melhor dizendo, até ao quinto dia posterior à detenção - cfr. artigo 386º do CPP.

Neste caso, o arguido será obrigatoriamente libertado e notificado para se apresentar à audiência no dia que lhe for determinado - artigo 387º, alíneas a) e b).

 

Conclusão:


8.

Termos em que se extraem as seguintes conclusões:

1ª 0 governador civil é o magistrado administrativo a quem compete representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito, para além de desempenhar outras competências que lhe são atribuídas - artigo 291º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, e artigo 2º do Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro;

2ª 0 governador civil deve ser considerado uma "autoridade administrativa com funções de polícia" e não como uma "autoridade policial" ou "autoridade de polícia";

3ª Apesar de o articulado do Decreto-Lei nº 252/92 ter deixado de fazer expressa menção às ordens, dimanadas do governador civil, de encerramento de estabelecimentos sem as licenças ou as condições exigidas -cfr. 2ª parte do § 4º, aditado ao artigo 408º do Código Administrativo pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 103/84, de 30 de Março -, tal possibilidade de "dar ordens", que encontra tradução em diferentes normativos legais, decorre do disposto nas alíneas b) e c) do nº 3 do seu artigo 4º;

4ª A revogação expressa do artigo 408º do Código Administrativo pelo Decreto-Lei nº 252/92 (artigo 29º) determinou também a revogação (tácita) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 103/84, já que o "tipo" previsto e punido por este preceito era preenchido por remissão para os (revogados) parágrafos 4º e 5º do artigo 408º do referido Código;

5ª Inexistindo, no Decreto-Lei nº 252/92, norma equivalente à do artigo 3º do Decreto-Lei nº 103/84, por virtude da qual a desobediência às ordens dadas pelo governador civil, no uso das competências previstas nos parágrafos 4º e 5º do artigo 408º do Código Administrativo, constituía crime punível nos termos do nº 3 do artigo 388º do Código Penal, deixou de haver disposição legal tipificadora do crime de "desobediência qualificada" para os casos de desobediência às ordens do governador civil que determinem o encerramento de estabelecimento que funcione sem as licenças ou as condições exigidas por lei ou regulamento;

6ª Assim, na falta de disposição legal que mande puni-la nos termos do nº 3 do artigo 388º, a desobediência em apreço, uma vez verificados os elementos constitutivos do referido "tipo" criminal, deverá ser caracterizada e punida como desobediência simples, em conformidade com o disposto pelo nº 1 do referido artigo 388º do Código Penal;

7ª Todavia, se a medida de encerramento do estabelecimento, representar a sanção acessória duma contra-ordenação, nos termos do disposto pelo artigo 74º do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, o agente da infracção que não a acatar, não incorre na prática de um crime de desobediência;

8ª Se a ordem de encerramento de um estabelecimento, emanada de um governador civil, no exercício das suas funções de polícia, não for cumprida pelo respectivo destinatário, pode o governador civil tomar as providências necessárias no sentido de que seja dada execução material ao acto, requisitando para o efeito, de acordo com as respectivas competências, a intervenção das forças de segurança aos comandantes da PSP ou da GNR instaladas no distrito - alínea a) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92, e artigos 11º do Estatuto da PSP e l6º da Lei Orgânica da GNR, aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Leis nºs 151/85, de 9 de Maio, e 231/93, de 26 de Junho;

9ª A força de segurança requisitada poderá, através das respectivas autoridades policiais, utilizar as medidas de polícia e os meios coercivos legalmente previstos, no âmbito das respectivas competências, para a prossecução do objectivo pretendido, não podendo, todavia, impor restrições ou fazer uso de meios de coerção para além do estritamente necessário (artigo 3º do Estatuto da PSP e artigos 29º e 30º da Lei Orgânica da GNR), devendo a execução ser feita pelas formas e nos termos admitidos por lei -artigo 149º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo;

l0ª Em face da possibilidade de caracterização do facto como crime de desobediência simples, previsto e punido nos termos do artigo 388º, nº 1, do Código Penal, o respectivo autor, detido em flagrante delito, poderá ser julgado em processo sumário, desde que estejam reunidos os restantes requisitos constantes do artigo 381º do Código de Processo Penal.

 

1) Questões formuladas na informação de 19 de Março findo do Governo Civil de Faro.

2) Sobre o cargo de governador civil, incluindo a evolução histórica da figura, vejam-se, entre outros, os pareceres nºs 8/78, de 16/03/78, 173/79, de 24/01/80, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 299, pág. 55, 86/85, de 03/07/86, 50/91, de 27/06/91, 38/91 e 38/91 (complementar), de 21/11/91 e 28/05/92, respectivamente.

3) "Curso de Direito Adininistrativo", vol I, Livraria Almedina, Coimbra, 1991, págs. 400 e segs.

4) Ibidem, pág.403.

5) 0 artigo 79º do CA, sobre competência do presidente da câmara como magistrado administrativo, foi revogado pelo artigo 114º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro. Veja-se, na matéria, o parecer nº 173/79, já citado , em cuja 1ª conclusão se pode ler que, com tal revogação, bem como com a do artigo 80º do CA, os presidentes das câmaras municipais perderam a qualidade de magistrados administrativos e de autoridades policiais.

6) Segundo Marcelo Caetano "aos delegados do Governo (e não apenas de certa autoridade ou de certo serviço) nas circunscrições, que actuam como órgãos locais de administração geral e comum do Estado, dá-se tradicionalmente no nosso Direito a designação honorífica de magistrados administrativos". - cfr. "Manual", 10ª edição, tomo I, pág. 294.

7) 0 nº 3 do artigo 291º corresponde, sem alterações, ao nº 3 do artigo 295º da 1ª revisão constitucional e ao nº 3 do artigo 263º da versão originária do texto constitucional.

8) " Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, anotações I e V ao artigo 291º, págs. 1074 e 1075.

9) Autorização legislativa ao Governo para definir em geral ilícitos criminais ou contravencionais e penas.

10) 0 Decreto-Lei nº 103/84 foi objecto de rectificação, conforme declaração inserta no "Diário da República; Iª série, nº 150, de 30/06/1984.

11) Conforme o parágrafo 7º, aditado ao artigo 408º do CA pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 103/84, "os regulamentos carecem de ratificação do Governo e serão publicados no "Diário da República", entrando em vigor nos prazos fixados para a vigência das leis , se eles próprios não fixarem outros".

12) Sublinhados nossos.

13) Dispõe o artigo 388º, sob a epigrafe "Desobediência:

"1. Quem faltar à obediência devida a ordem ou mandado legítimo que tenham sido regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente será punido com prisão até 1 ano e multa até 30 dias.

2.A mesma pena será aplicada se uma outra disposição legal cominar a pena de desobediência simples.

3. A pena será a de prisão até 2 anos e multa até 100 dias se uma outra disposição legal cominar a pena de desobediência qualificada".

14) Trata-se do conselho consultivo a que se refere o capítulo V (artigos 13º e 14º) do diploma, órgão, porém, desprovido de específico relevo na economia deste parecer.

15) Acerca das "providências gerais de polícia da competência do governador civil", numa perspectiva histórica, veja-se a "Revista de Legislação e de Jurisprudência, 25º Ano, nº 118 8, de 11 de Junho de 1892. A título de curiosidade, pode ver-se ainda, na mesma Revista, 42º Ano, nº 1794, de 3 de Julho de 1909, a análise da questão consistente em saber se poderia "um administrador de concelho publicar um edital proibindo, sob pena de desobediência, o jogo de pau e barulhos e algazarras durante a noite nas ruas e lugares públicos do concelho".

16) Esta norma tinha, de certo modo, correspondência nas dos nºs 1 e 15 do artigo 408º do CA, que se transcrevem:

"1- Tomar as providências necessárias para manter a ordem e tranquilidade públicas, proteger as pessoas e a propriedade e fazer reprimir os actos contrários à moral e à decência pública".

"15- Requisitar aos comandantes distritais de polícia e aos comandantes das forças da Guarda Nacional Republicana que estacionem ou sirvam no distrito o que tiver por conveniente para a manutenção da ordem e segurança do distrito".

17) Sobre concessão de licenças, na economia do disposto pelo artigo 408º do CA, podem ver-se os nºs 12 e 14, este na redacção do Decreta-Lei nº 77/74, de 2 de Março.

18) Norma homóloga das previsões dos parágrafos 1º e 7º do artigo 408º do CA, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 103/84.

19) Norma correspondente à do parágrafo 2º do referido artigo 408º sempre na redacção do Decreto-Lei nº 103/84.

2o) Dispunham anteriormente os parágrafos 1º e 2º do artigo 411º do CA:

"1 - Dos actos do governador civil cabe recurso hierárquico para o Governo, sem prejuízo do recurso contencioso, quando a este haja lugar, e dentro do mesmo prazo.

"2- Dos actos do governador civil arguidos de incompetência, excesso de poder ou violação de lei, regulamento ou contrato administrativo pode recorrer-se contenciosamente, nos termos e prazos legais".

21) 0 mesmo se diga, embora sem igual relevo para a matéria sob consulta, da possibilidade de o governador civil ordenar ao infractor que se abstenha de praticar actos contrários à lei ou ao próprio regulamento - cfr. parágrafo 5º aditado ao artigo 408º do CA pelo referido diploma de 84.

22) Veja-se, verbi gratia, o disposto no artigo 10º, nº 3, onde se faz, aliás, expressa menção à faculdade que assiste ao governador civil de "no respectivo regulamento de, polícia", poder "limitar o período de abertura e encerramento dos estabelecimentos que explorem, quer como actividade principal, quer como actividade acessória, jogos de divertimento previstos no presente diploma e recusar, em despacho fundamentado, a concessão ou renovação de licenças de exploração sempre que tal medida de polícia se justifique para protecção à infância e juventude. prevenção da criminalidade e da ordem e tranquilidade públicas" (sublinhado agora). Veja-se, quanto ao tratamento mais aprofundado desta temática, o parecer nº 45/93, de 7 de Outubro de 1993, ainda inédito. Observe-se ainda, a título apendicular, que, em face da natureza genérica a que obedeceu a formulação da consulta, se deverá considerar susceptível de nela igualmente caber o caso de desrespeito, pelo destinatário, de uma ordem de antecipação do horário de encerramento do estabelecimento, emanada ao abrigo da referida disposição legal.

23) Nem se diga que o que se deixou sinteticamente expresso no texto poderia representar violação do princípio da tipicidade das medidas de polícia, extraído do nº 2 do artigo 272º da CRP. Sem se desconhecerem as dúvidas que a interpretação da expressão "as medidas de polícia são as previstas na lei" tem levantado, em face da inexistência de um texto legal que, de forma geral, tipifique as medidas de polícia possíveis, parece-nos defensável a posição de autores que, como Sérvulo Correia ("Noções de Direito Administrativo", I, pág. 247, e "0 Princípio da Legalidade Administrativa", pág. 258),sustentam que aquela expressão constitucional "deve ser entendida na acepção de que os órgãos e agentes que empregam tais medidas devem ter competência para o efeito nos termos da lei. Um outro entendimento seria o de que tais medidas deveriam ser apenas as taxativamente enunciadas na lei. Mas tal sentido iria contra a realidade das coisas, visto que a pluralidade ilimitada de circunstâncias em que perigos para os interesses públicos exigem acções preventivas por parte da Administração não se compadece com a exigência de uma tipificação normativa de todas as possíveis condutas da Administração ou dos seus pressupostos".

24) Veja-se, neste sentido, Borges de Pinho, "Dos Crimes Contra o Património e Contra o Estado no Novo Código Penal", pág. 25. A tal propósito escreve o autor "No que concerne o artigo 388º (desobediência), de formulação simples mas consignando-se a exigência de que o mandato ou a ordem legítima emane de pessoa competente e seja regularmente comunicado, é de sublinhar o acentuado aumento da pena e não definição descritiva de qualquer tipo de desobediência qualificada. Prevê-se a sua punição, mas a caracterização da desobediência qualificada impende sobre a própria lei que a comine".

25) Cfr. artigo 1º do Código Penal.

26) In "Diário da República", II série, nº 251, de 31/10/19/78, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 284, pág.30.

autoridade competente - competência; que seja emitida com as formalidades legais - legalidade formal.

27) Vitor Faveiro e Laurentino da Silva Araújo, anotando o citado artigo 188º, escrevem que a desobediência só é ilícita quando as ordens da autoridade ofereçam os seguintes requisitos: a) serem dadas em forma legal; b) serem substancialmente legítimas; c) provirem da autoridade competente. - cfr."Código Penal Português Anotado" 7ª edição, 1971, Coimbra Editora.

28) Cfr. supra, nota (13).

29) Maia Gonçalves, "Código Penal Português Anotado e Comentado e Legislação Complementar", 3ª edição revista e actualizada, Coimbra, 1986, pág. 531. Veja-se também o parecer nº 45/88, de 11 de Janeiro de 1990, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 394, pág. 98, que, por momentos, se vai acompanhar.

3o) Leal Henriques e Simas Santos, "0 Código Penal de 1982, vol. 4, Lisboa, 1987, pág. 447.

31) Maia Gonçalves, op. cit., pág. 532.; Leal Henriques e Simas Santos, op. cit., pág. 449.

32) Luís Osório, "Notas ao Código Penal Português", vol. I, 2ª edição, Coimbra, 1923, pág. 213, anotação ao correspondente artigo 188º do Código Penal de 1886. Acompanhando ainda a lição de Luís Osório, no comentário ao referido artigo daquele Código, observe-se que, na técnica ali adoptada, no crime de desobediência qualificada, previsto no § 3º, deve tratar-se de serviços ou socorros que forem exigidos em alguma das seguintes situações: Iº) Em caso de flagrante delito: 2º) Para impedir a fuga de um criminoso; 3º) Em circunstâncias de tumulto, naufrágio, inundação, incêndio ou outra calamidade; 4º) Em caso de quaisquer acidentes em que possa perigar a tranquilidade pública" - op cit., pág. 224. Fácil é constatar a diversidade de tratamento da matéria relativamente à adoptada pelo nº 3 do artigo 388º do Código em vigor.

33) Veja-se Vítor Faveiro, loc. cit. na nota (24), págs. 399 e segs, cujos ensinamentos vamos agora seguir de perto.

34) Cujo corpo rezava o seguinte: "Aquele que se recusar a prestar ou deixar de prestar qualquer serviço de interesse público, para que tiver sido competentemente nomeado ou intimado, ou que faltar à obediência devida às ordens ou mandados legítimos da autoridade pública ou agentes dela, será condenado a prisão até três meses, se por lei ou disposição de igual força não estiver estabelecída pena diversa".

35) Acrescenta-se, todavia, no período seguinte que, também no acto de demolição de um muro, por intimação da Junta Autónoma, quando o seu proprietário o não faça, já há mais do que gestão ou declaração de um direito; há o exercício de um poder de polícia, limitativo, no sentido de prevenir a perturbação da ordem social, pelo que a oposição violenta a este exercício pode ser considerada como crime de resistência, quando reúna os demais requisitos constantes do artigo 186º do Código Penal (então em vigor) e não seja de invocar nenhuma causa justificativa do facto.

36) Diploma que estabelece normas respeitantes ao aproveitamento dos recursos turísticos do País e ao exercício da indústria hoteleira e similar. O Decreto-Lei nº 328/86 foi alterado, em termos não relevantes para este parecer, pelos decretos-Leis nºs 149/88, de 27 de Abril; 434/88, de 21 de Novembro; 251/89, de 8 de Agosto; e 235/91, de 27 de Junho.

(Cont. da Nota)

37) Estabelecimentos hoteleiros, estabelecimentos similares dos hoteleiros e meios complementares do alojamento turístico e dos conjuntos turísticos (artigos 11º e seguintes). Analisando uma situação de encerramento, pela PSP, a requerimento da Ordem dos Médicos, de estabelecimentos ou consultórios médicos, ao abrigo do disposto nos artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171, de 29 de Julho de 1942, veja-se o parecer nº 35/89, de 25 de Outubro de 1990, publicado no "Diário da República", II série, de 19 de Março de 1991.

38) Cfr. a alínea f) do nº 1 do artigo 2lº do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro.

39) Cfr. os artigos 55º do Decreto-Lei nº 433/82 e 408º do Código de Processo Penal.

40) É certo que o artigo 393º do Código Penal prevê especificamente o crime de "violação de obrigações impostas por sentença criminal", entre elas se prevendo as "proibições de exercício de certa profissão ou actividade, comércio ou indústria". Poder-se-á, todavia, extrair daqui um argumento reforçativo ou adjuvante para a tese que se sustenta, posto que, o legislador penal teve, neste caso, o cuidado de proceder à expressa criminalização da (hipotética) desobediência de encerramento, configurável como medida acessória de uma pena de natureza criminal.

41) Dispõe o artigo 272º da CRP, nos nºs 1 e 4: " A polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos"; "A lei fixa o regime das forças de segurança, sendo a organização de cada uma delas única para todo o territ6río nacional".

42) Sob a epígrafe "autoridades policiais", enumera no nº 1 tais autoridades a nível nacional, regional e concelhio, estabelecendo, no nº 2, que, para efeitos penais e processuais penais, são consideradas autoridades policiais os elementos da PSP exercendo funções de comando.

43) Os artigos 5º, 6º e 7º têm, respectivamente, como epígrafes "autoridade de polícia", "autoridade de polícia criminal" e "autoridade de polícia fiscal". Nos termos do nº 2 do artigo 5º, compete às autoridades de polícia determinar a aplicação das medidas de polícia previstas no artigo 29º.

44) Alterado, bem como o Decreto-Lei nº 55/87, de 31 de Janeiro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna, pelo Decreto-Lei nº 120/93, de 16 de Abril.

45) Epigrafado "Autoridades de polícia criminal".

46) Acerca do conceito e elenco das medidas de polícia e das medidas especiais de polícia, veja-se ainda o artigo 16º da Lei nº 20/87, de 12 de Junho (Lei de Segurança Interna).

47) Imediatamente antes, na alínea c), o CPP definira "órgãos de polícia criminal" como "todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código". Também o artigo 4º da Lei Orgânica da GNR é consagrado aos órgãos de polícia criminal, sendo como tais considerados todos os militares da Guarda a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por aquele Código.

48) Cfr. M.Marques Ferreira, "Autoridade de Polícia Criminal - Conceito", in "Revista do Ministério Público", Ano 10º, nº 39, págs. 185 e segs. Sobre os conceitos de "órgãos e autoridades de polícia criminal" veja-se ainda Germano Marques da Silva, "Curso de Processo Penal", I, Editoral Verbo, 1993,págs. 197 e segs.

49) Já em sentido equivalente, dispunham os nºs 1 e 2 do artigo 81º do Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho, que aprovara a anterior Lei Orgânica da GNR, na redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei nº 39/90, de 3 de Fevereiro.

50) Por exemplo, o nº 3 do artigo 48º prescreve que as autoridades policiais e agentes de fiscalização remeterão imediatamente às autoridades administrativas a participação e as provas recolhidas.

51) Podem ver-se ainda, entre outros, os artigos 41º, nº 2,56º, 59º e 70º.

52) Referem-se, a título exemplificativo, os artigos 2º, nº 1, alíneas d), e), i) e j), l5º, nº 1, alíneas g) e t), 39º, nº 2, alínea a), 51º, nº 2, alíneas e) a j), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março.

53) Acerca da caracterização jurídica do cargo de "governador civil", veja-se José Fernando Nunes Barata, "Governador Civil", in "Dicionário Jurídico da Administração Pública", 5º vol., Fevereiro de 1993, págs. 7 a 16.

54) In "Direito Administrativo", tradução de Rogério Soares, Livraria Almedina, Coimbra, 1981, pág 478.

55) Sobre a distinção em apreço, veja-se Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", Tomo 11, 10ª edição, 4ª reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, 1991, págs. 1153 e segs.

56) Lembre-se que, em face da legislação em vigor no nosso País, a Polícia Judiciária é um órgão de polícia criminal auxiliar da administração da justiça, organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Justiça e fiscalizado pelo Ministério Público, sendo suas atribuições a prevenção e a investigação criminal, bem como a coadjuvação das autoridades judiciárias (nºs 1 e 2 do artigo 1º da Lei Orgânica da Polícia Judiciária).

57) A respeito do poder regulamentar do governador civil, veja-se o parecer nº 86/85, de 3 de Julho de 1986, inédito, nomeadamente a conclusão 6ª

58) Cfr. Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Lisboa, 1988, vol. II, págs. 15 e segs., que, neste ponto, se acompanha.

59) Sobre o privilégio da execução prévia, veja-se, verbi gratia, o parecer nº 38/91, de 21 de Novembro de 199 1, onde se dá conta da evolução dogmática do fundamento da executoriedade do acto administrativo - cfr. os pontos 4.3. e 5. do parecer, para cujos subsídios doutrinários se remete.

60) Acompanhamos o acórdão de 10 de Novembro de 1989, da 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, in "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", Ano XXIX, nºs 344-345, págs. 1063 e seguintes.

61) "Noções de Direito Administrativo", vol. I, págs.334-335.

62) De 6 de Dezembro de 1979, publicado no "Diário da República", nº 94, de 22/04/1980. Sobre o princípio da legalidade da Administração, veja-se o parecer nº 28/90, de 28/0611990, in "DR", nº 231, de 08110/1991, e os elementos doutrinais recenseados na respectiva nota (39).

63) Veja-se o artigo 268º nº 4, da CRP, na redacção da revisão constitucional de 1989.

64) Hoje, artigo 22º da CRP.

ou apresenta-o ao juiz para efeitos. de aplicação de medida de coacção ou de garantia patrimonial - n2 4 do artigo 382Q.

65) Ver, por todos, Maria da Glória Ferreira Pinto, "Breve reflexão sobre a execução coactiva dos actos administrativos" in E~, vol. II, págs. 523-572, edição do Centro de Estudos Fiscais - comemoração do XX aniversário, Lisboa, 1983. Em idéritico sentido: Aldo Sandulli, "Note sull potere amministrativo di coazione", 1964, pág. 820, e "Manuale di Diritto Amministrativo", 1982, pág. 418; Feliciano Benvenuti, "Autotutela", Enciclopedia del Diritto, IV, págs. 520 e segs.

66) Na definição clássica de Marcello Caetano, acto executório é o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coerciva imediata a lei permite independentemente de sentença judicial - cfr. "Manual", tomo I, pág. 447. Veja-se também Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Lisboa, 1989, vol. III, pág. 240.

68) As siglas inscritas no texto significam, respectivamente, a primeira e a segunda versão do Projecto de Código do Processo Administrativo Gracioso.

69) Projecto de Código do Procedimento Administrativo, apresentado pelos autores ao Govemo em 1990, não publicado.

70) Trata-se de norma inovadora no nosso Direito Administrativo.

71) Cfr. os pareceres nºs 38/91, de 21 de Novembro de 1991, que agora se acompanha e 38/91 (complementar), de 28 de Maio de 1992.

72) Dispõe o artigo 157º. "1. No caso de execução para prestação de facto fungível, a Administração notifica o obrigado que proceda à prática do acto devido, fixando um prazo razoável para o seu cumprimento. 2.Se o obrigado não cumprir dentro do prazo fixado, a Administração optará por realizar a execução directamente ou por intermédio de terceiro, ficando neste caso todas as despesas, incluindo indemnizações e sanções pecuniárias, por conta do obrigado. 3.(...)".

73) Veja-se o ponto 8.2.

74) Ob.Cit., vol I, pág. 33 e vol. II, págs. 1171-1172.

75) Na economia do citado parecer apreciava-se a competência para a execução material de despejos previstos no artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934.

76) Ob. cit na nota (66), pág. 237.

77) "Criminologia - 0 Homem Delinquente e a Sociedade Criminógena", reimpressão, Coimbra Editom, Limitada, 1992, págs.397 e segs.

78) Ob. cit . na nota anterior, págs 403 e 404.

79) A criminologia mais recente, escreve Figueiredo Dias, provocou uma ostensiva relativização do direito criminal como sistema - apenas um, entre outros - de controlo: um sistema nem sempre necessário, nem sempre eficaz, mas sempre o mais gravoso; cfr. loc. cit. na nota (77), págs. 407 a 409. Ainda a respeito do princípio da subsidiariedade em direito penal, veja-se Alessandro Baratta, "Introduccion a una sociologia de Ia droga, Problemas y contradicciones del control penal de Ias drogodependencias", ín "Estudios Penales en Memoria del Professor Agustin Fernandez-Albor, 1989, Universidade de Santiago de Compostela, págs. 73 e seguintes, mormente a págs. 83; e Juan Antonio Martos Nuñez, "El principio de intervención penal mínima". in "Anuario de Derecho Penal Y Ciencías Penales", Tomo XL, fascículo I, Janeiro/Abril de 1987,págs. 99 e seguintes, maxime, a páginas 120 a 123.

80) 0 Projecto de Reforma do Código Penal introduz alterações sensíveis na definição típica do crime de desobediência. Estabelece o artigo 347º do Projecto, sob a epígrafe '"Desobediência": "1. Quem faltar à obediência devida a ordem ou a mandado legítimos, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias se: a) -Uma disposição legal cominar. no caso., a punição de desobediência simples; ou b) Na ausência de disposição legal. a autoridade ou o funcionário fizerem a correspondente cominação. 2. A pena é de prisão até 2 anos ou de multa até 240 dias nos casos em que uma disposição legal cominar a punição da desobediência qualificada".

81) 0 artigo 386º tem por objecto o adiamento da audiência.

82) Neste sentido, Henriques Gaspar, "Processos especiais" in "Jornadas de Direito Processual Penal", Almedina, 1989, págs. 363 e seguintes.

83) Constata-se a menor propriedade técnica na formulação da questão suscitada na consulta. Com efeito, sendo a detenção do arguido em flagrante delito pressuposto do julgamento sob a forma sumária, não é rigoroso dizer-se que o mesmo se verifica e questionar acerca da respectiva legitimidade.

84) Na redacção do Decreto-Lei nº 115/82, de 31 de Maio.

85) Veja-se, sobre o conceito e requisitos do processo sumário, o parecer nº 150/8 8, de 11 de Maio de 1989, inédito, cujo ponto 4., neste momento, se acompanha em algumas considerações. Poderá ver-se também José António Barreiros, "Processo Penal", Livraria Almedina, Coimbra, 1981, 234 e segs. e 350 e seguintes.

86) Loc.cit . na nota (82), pág. 366.

87) Cfr. Maia Gonçalves, "Código de Processo Penal Anotado", Almedina, 1987, pág. 323. Como referência de natureza comparada, veja-se, verbi gratia, a Ley de Enjuiciamento Criminal", distinguindo detenção e prisão nos artigos 490º e seguintes e 501º e 502º.

88) Cfrsupra, ponto 5.2.

89) Cfr. supra, pontos 4. 1. e 4.2.

90) Cfr. supra, nota (80).

91 Cfr. artigos 242º, nº 1, alínea a), e 243º, nº 1, alíneas a),b) e c), do CPP.

92) Cfr. artigo 382º, nº 1, do CPP.

93) Como escreve Henriques Gaspar, Imediatamente, ou no mais curto prazo possível, constitui noção a recortar e preencher na prática, mas sempre com um limite essencial: não deve ocorrer demora, não se deve interpor qualquer lapso de tempo entre a detenção e os sequentes e necessários procedimentos (v.g. a elaboração do auto de notícia) e a apresentação ao Mº Pº, que não seja determinado pela praticabilidade material e física dessa apresentação - a distância, a hora, os tempos de funcionamento dos serviços do Mº Pº e do Tribunal" - cfr. loc.cit. na nota (82), pág. 368.

94) Em tal caso, o Mº Pº liberta imediatamente o arguido, sujeitando-o, se for caso disso, a termo de identidade e residência,

95) Cfr. supra, nota (93).