Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00003280
Parecer: P000082014
Nº do Documento: PPA2506201500800
Descritores: INCOMPATIBILIDADES E IMPEDIMENTOS
ACUMULAÇÃO DE EMPREGOS OU CARGOS PÚBLICOS
INTERPRETAÇÃO DA LEI
GESTOR PÚBLICO
FUNÇÕES EXECUTIVAS
REGIME DE EXCLUSIVIDADE
OUTROS ORGANISMOS COLEGIAIS
INTERESSE PÚBLICO
SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
INSTITUIÇÃO DE CRÉDITO
INSTITUTO PÚBLICO DE REGIME ESPECIAL
SECTOR EMPRESARIAL LOCAL
GESTOR PÚBLICO LOCAL
ENTIDADE PÚBLICA PARTICIPANTE
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
VEREADOR EM REGIME DE PERMANÊNCIA
FUNÇÃO NÃO REMUNERADA
ÓRGÃO DE GESTÃO
ÓRGÃO DE ADMINISTRAÇÃO
Livro: 00
Data Oficio: 02/07/2014
Pedido: 02/20/2014
Data de Distribuição: 02/20/2014
Relator: FÁTIMA CARVALHO/ redistribuido a LUIS VERÂO
Sessões: 01
Data da Votação: 06/25/2015
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: PGR
Entidades do Departamento 1: DESPACHO DE S. EXA. A PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA
Privacidade: [11]
Indicação 2: ASSESSOR: ISABEL CAPELA
Indicação 3: /
Circular:/
Área Temática:DIR ADM * ADM PUBL * FUNÇÃO PUBL
Ref. Pareceres:P000392009Parecer: P000392009
P000772002Parecer: P000772002
P000811993Parecer: P000811993
P000112010Parecer: P000112010
P000511990Parecer: P000511990
P000352003Parecer: P000352003
P000692008Parecer: P000692008
P000992006Parecer: P000992006
Legislação:CRP ART8, ART112 N1, ART269; CCIVIL ART9 N1, L 64/93 DE 1993/08/26 ART1 N1, ART3, ART4, ART7; L 39-B/94 DE 1994/12/27; RECT 2/95 DE 1995/04/15; L 28/95 DE 1995/08/18; L 12/96 DE 1996/04/18 ART 2 N1 ALC), ART3, ART4; L 42/96 DE 1996/08/31; L 12/98 DE 1998/02/24 ART1; DL 71/2007 DE 2007/03/27 ART20 N3 ALB), ART31, ART42 N2; L 30/2008 DE 2008/07/10; LO 1/2011 DE 2011/11/30; DL 323/89 DE 1989/09/26 ART1 N1, ART9; DL 427/89 DE 1989/12/07 ART1, ART31C ALC); L 9/90 DE 1990/03/01 ART4 N3; L 49/99 DE 1999/06/22 ART22, ART40; L 2/2004 DE 2004/01/15 ART16 N3 ALB) ALC), ART17 N1, ART38; L 51/2015 DE 2015/08/30; L64-A/2008 DE 2008/12/31; L 3-B/2010 DE 2010/04/28; L 64/2011 DE 2011/12/22; L 68/2013 DE 2013/08/29; L 12-A/2008 DE 2008/02/27; L 35/2014 DE 2014/06/20 ART21, ART35, ART42; DL 76-A/2066 DE 2006/03/29; DL 133/2013 DE 2013/10/03 ART14 N6; DL 298/92 DE 1992/12/31; DL 201/2002 DE 2002/09/26; DL 126/2008 DE 2008/07/21; DL 157/2014 DE 2014/10/24 ART33; L 16/2015 DE 2015/02/24; L 23-A/2015 DE 2015/03/26; L 3/2004 DE 2004/01/15 ART25 N1, ART48; L 51/2005 DE 2005/08/30; DL 200/2006 DE 2006/10/25; DL 105/2007 DE 2007/04/03; L 64-A/2008 DE 2008/12/31; DL 40/2011 DE 2011/03/22; RAR86/2011 DE 2011/04/11; L 57/2011 DE 2011/11/28; DL 5/2012 DE 2012/01/17; DL 123/2012 DE 2012/06/20; L 24/2012 DE 2012/07/09; L 66-B/2012 DE 2012/12/31; DL 102/2013 DE 2013/07/25; DL 40/2015 DE 2015/03/16; DL 96/2015 DE 2015/05/29; RCM 16/2012 DE DE 2012/02/14; RCM34/2012 DE 2012/03/15; RCM 71/2012 DE 2012/08/29; DL 102/2013 DE 2013/07/25 ART31; DL 40/2015 DE 2015/03/16 ART8 ALA)L 50/2012 DE 2012/08/31 A ARTRT30 N1 N4; L 53/2014 DE 2014/08/25; L 29/87 DE 1987/06/30 ART3 N1 N2; L 97/89 DE 1989/12/15; L 1/91 DE 1991/01/10; L 11/91 DE 1991/05/17; L 11/96 DE 1996/04/18; L 127/97 DE 1997/12/11; L 50/99 DE 1999/06/24; L 86/2001 DE 2001/08/10; L 22/2004 DE 2004/06/17; L 52-A/2005 DE 2005/10/10; L 53-F/2006 DE 2006/12/29; L169/99 DE 1999/09/18 ART64 N1 ALI)
Direito Comunitário:Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia art288, art289; Recomendação da Comissão Europeia n.º 2005/162/CE; Directiva 2013/36/UE
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC TC 468/96 DE 1996/03/14
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1.ª O artigo 20.º, n.º 2, do Estatuto do Gestor Público admite dois grupos de exceções ao regime de exclusividade que caracteriza o exercício de funções executivas por parte dos gestores públicos: atividades ou situações de cumulação previstas no n.º 3 do mesmo preceito, por um lado e cumulação resultante do exercício de funções em empresas relacionadas com aquela em que o gestor público se encontra a exercer funções executivas, conforme previsão do seu n.º 4, por outro.

2.ª Uma vez que o exercício de funções executivas tem lugar, em regra, em regime de exclusividade, a acumulação com outras atividades só poderá ter lugar nos casos expressamente previstos na lei e as normas dos n.os 3, alínea b) e 4 do artigo 20.º do Estatuto do Gestor Público têm caráter excecional em relação ao regime regra previsto no n.º 2 do mesmo artigo, não sendo, por isso, suscetíveis de aplicação analógica.

3.ª Não podendo a acumulação, por parte de um gestor público executivo, com o exercício, em empresa participada, de funções de administrador não executivo ou de membro do conselho geral e de supervisão, encontrar enquadramento na exceção constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 20.° do Estatuto do Gestor Público, que se consubstancia na participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei ou quando tal resulte de decisão do Governo.

4.ª A expressão outros organismos colegiais foi inicialmente utilizada no Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro, para, logo em dezembro seguinte, se utilizar, no Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro, a expressão outros órgãos colegiais, sendo certo que na legislação que sucedeu ao Decreto-Lei n.º 323/89 continuou a utilizar-se a expressão outros organismos colegiais e, por seu turno, na legislação que sucedeu ao Decreto-Lei n.º 427/89, continuou a utilizar-se a expressão outros órgãos colegiais, devendo entender-se que essas expressões significam "quaisquer órgãos colegiais", independentemente de terem ou não personalidade jurídica ou de estarem ou não inseridos numa pessoa coletiva, bem como da sua natureza permanente ou ad hoc.

5.ª A participação em outros organismos colegiais a que alude a alínea b) do n.º 3 do artigo 20.° do Estatuto do Gestor Público só poderá ocorrer relativamente a organismos previstos em lei especial ou quando tal resulte de decisão do Governo, o que é índice de prossecução do interesse público.

6.ª Contrariamente ao que ocorre no âmbito da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, em cujo artigo 21.º, n.º 2, alínea b), se alude a «participação em conselhos consultivos e em comissões de fiscalização ou outros órgãos colegiais de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos», na alínea b) do n.º 3 do artigo 20.° do Estatuto do Gestor Público, não se exige que esteja em causa a fiscalização ou o controlo de dinheiros públicos, mas exige-se, em contrapartida, a previsão em lei especial ou que a participação resulte de decisão do Governo.

7.ª Tendo sempre subjacente a prossecução do interesse público, assegurado pela exigência de lei especial ou decisão do Governo, a participação prevista na alínea b) do n.º 3 do artigo 20.° do Estatuto do Gestor Público consubstancia um tipo de atividade de baixo grau de intensidade e que, atento o disposto no artigo 31.º do mesmo Estatuto, não confere direito a qualquer remuneração adicional, sendo certo que, antes da inserção da expressão «outros organismos colegiais» já se haviam previsto, na alínea em apreço, atividades consultivas e de fiscalização.

8.ª E, devendo presumir-se que, onde a lei não distingue, não será caso para distinguir, não se perfilam elementos extraliterais de interpretação que permitam concluir que a fórmula empregue excedeu o pensamento legislativo.

9.ª O segmento da alínea b) do n.º 3 do artigo 20.º do Estatuto do Gestor Público «outros organismos colegiais» não deve, pois, ser interpretado no sentido de que tais organismos devem ter, necessariamente, natureza consultiva, ou de fiscalização ou de controlo.

10.ª Nos termos do artigo 112.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, só são atos legislativos os definidos pela Constituição nas formas por ela prescritas – A lei, o decreto-lei e o decreto legislativo regional, sem prejuízo da equiparação a ato legislativo do Direito Internacional comum, das convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas e dos atos emitidos por organizações internacionais, designadamente pela União Europeia, quando devam vigorar na ordem jurídica interna, nos termos do artigo 8.º da Constituição.

11.ª E, nos termos dos n.os 4 e 5 do artigo 269.º da Constituição da República Portuguesa, não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei, sendo igualmente a lei que há de determinar as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras atividades.

12.ª Devendo o segmento da alínea b) do n.º 3 do artigo 20.º do Estatuto do Gestor Público «outros organismos colegiais, quando previstos na lei» ser interpretado no sentido de que os mesmos são os previstos, o que é índice de prosseguirem o interesse público, em ato legislativo especial, com exclusão de atos de outra natureza.

13.ª Nos termos do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, que aprovou o atual regime jurídico do setor público empresarial, «só podem ser admitidos a prestar funções como titulares de órgãos de administração de empresas públicas pessoas singulares com comprovada idoneidade, mérito profissional, competência e experiência, bem como sentido de interesse público, sendo-lhes aplicável o disposto no Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março.»

14.ª Todavia, no artigo 14.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 133/2013, estabelece-se que o disposto neste decreto-lei «não prejudica a aplicabilidade, às empresas públicas que tenham natureza de instituições de crédito, sociedades financeiras ou empresas de investimento, das disposições especialmente aplicáveis a esse tipo de entidades, as quais prevalecem em caso de conflito,» sendo certo que não existia norma de semelhante teor na economia do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, diploma que, havendo estabelecido o regime jurídico do setor empresarial do Estado e das empresas públicas, foi revogado pelo artigo 74.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 133/2013.

15.ª E, se a expressão «não prejudica», contida naquele artigo 14.º, n.º 6, já significaria, só por si, que «o disposto no presente decreto-lei» não afasta a aplicação das disposições especialmente aplicáveis às empresas públicas que tenham natureza de instituições de crédito, sociedades financeiras ou empresas de investimento, como é o caso do artigo 33.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, que se ocupa da acumulação de cargos, certo é que na parte final da norma se prescreve que tais «disposições especialmente aplicáveis» «prevalecem em caso de conflito.»

16.ª Assim, atento o disposto no n.º 6 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, o regime de exclusividade consagrado no n.º 2 do artigo 20.º do Estatuto do Gestor Público não prevalece sobre o regime de acumulação de cargos previsto no artigo 33.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, antes prevalecendo este último, em caso de conflito.

17.ª A interpretação correta do disposto no n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 71/2007 (Estatuto do Gestor Público) é a de que a aplicação, com as necessárias adaptações, deste Decreto-Lei, aos membros de órgãos diretivos de institutos públicos de regime especial, ocorre nos casos expressamente determinados pelos respetivos diplomas orgânicos.

18.ª Assim sendo, o regime substantivo de incompatibilidades e impedimentos aplicável aos membros dos órgãos diretivos dos institutos públicos de regime especial será, nos casos expressamente determinados pelos respetivos diplomas orgânicos, o estabelecido no Estatuto do Gestor Público e será, nos restantes casos, ex vi do disposto no n.º 1 do artigo 25.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, o regime definido no Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública.

19.ª No n.º 4 do artigo 30.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, prescreve-se que o Estatuto do Gestor Público é subsidiariamente aplicável aos titulares dos órgãos de gestão ou de administração das empresas locais, «sem prejuízo do disposto nos números anteriores.»

20.ª Assim, a aplicação subsidiária do Estatuto do Gestor Público não afasta o regime decorrente das normas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 30.º da Lei n.º 50/2012, sendo certo que, nos termos no n.º 1 deste artigo, «é proibido o exercício simultâneo de funções, independentemente da sua natureza, nas entidades públicas participantes e de funções remuneradas, seja a que título for, em quaisquer empresas locais com sede na circunscrição territorial das respetivas entidades públicas participantes ou na circunscrição territorial da associação de municípios ou área metropolitana que aquelas integrem, consoante o que for mais abrangente,» mais se dispondo no n.º 5 deste artigo que «as regras relativas ao recrutamento e seleção previstas no Estatuto do Gestor Público não são aplicáveis aos membros dos órgãos das entidades públicas participantes que integrem os órgãos de gestão ou de administração das respetivas empresas locais, nem a quaisquer outros casos de exercício não remunerado das respetivas funções.»

21.ª Neste enquadramento, os membros dos órgãos das entidades públicas participantes, designadamente os presidentes das câmaras e os vereadores em regime de permanência, podem exercer, simultaneamente, funções não remuneradas como membros de órgãos de gestão ou de administração das respetivas empresas locais, sem que se deva distinguir entre funções executivas e não executivas.