Informação AdministrativaParecer do Conselho Consultivo da PGR |
| Nº Convencional: | PGRP00001472 |
| Parecer: | P002422000 |
| Nº do Documento: | PPA170520010024200 |
| Descritores: | EXPLOSÃO RISCO AGRAVADO DEFICIENTE DAS FORÇAS ARMADAS INCAPACIDADE MILITAR |
Informação Administrativa| Livro: | OO |
| Numero Oficio: | 4473/CG |
| Data Oficio: | 07/06/2000 |
| Pedido: | 07/10/2000 |
| Data de Distribuição: | 07/13/0200 |
| Relator: | LUCAS COELHO |
| Sessões: | 01 |
| Data da Votação: | 05/17/2001 |
| Tipo de Votação: | MAIORIA COM 1 DEC VOT E 2 VOT VENC |
| Sigla do Departamento 1: | MDN |
| Entidades do Departamento 1: | SE DA DEFESA NACIONAL |
| Posição 1: | HOMOLOGADO |
| Data da Posição 1: | 11/13/2001 |
 | |
| Privacidade: | [02] |
| Indicação 2: | ASSESSOR:MARIA JOSÉ RODRIGUES |
Informação JurídicaConclusões| Conclusões: | 1. O manuseamento e deflagração de explosivos no decurso de obras de construção do aquartelamento da Companhia de Caçadores nº 2378/RI1 quando esta cumpria comissão de serviço no lugar de Alto-Xicapa, em Angola, no ano de 1969, visando especificamente a captação de água em zona rochosa destinada ao abastecimento da mesma unidade militar, corresponde a um tipo de actividade com risco agravado enquadrável no nº 4 do artigo 2º, referido ao nº 2 do artigo 1º, ambos do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro; 2. O acidente de que foi vítima o Soldado NIM (...), (...), ocorreu em actividade militar correspondente à descrita na conclusão anterior. |
Texto Integral| Texto Integral: | Senhor Secretário de Estado da Defesa Nacional, Excelência: I Para emissão do parecer a que se refere o nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, determinou Vossa Excelência o envio à Procuradoria-Geral da República do processo respeitante ao acidente de que foi vítima o Soldado NIM (...), (...). II Do processo respectivo extraem-se com interesse os seguintes factos: a) O requerente cumpriu comissão de serviço militar em Angola de Abril de 1968 a Maio de 1970, integrado, com a especialidade de atirador, na CCaç. nº 2378/RI1, que veio a ficar acantonada no lugar de Alto-Xicapa, entre Luso e Henrique de Carvalho; b) Tornando-se necessário construir o aquartelamento, e proceder à captação de água para abastecimento da Companhia, em zona rochosa, mediante o rebentamento de explosivos, o Comandante designou, entre outros, o requerente, pedreiro na vida civil, para a realização desse serviço, cujo bom desempenho, aliás, lhe mereceu um louvor registado no quadro «prémios, condecorações e louvores» da sua nota de assentos: «Louvado pelo Sr. Comandante da C.Caç. 2378, porque sendo impedido nas obras do aquartelamento novo, demonstrou sempre muito zelo e dedicação pelo serviço, contribuindo para que as casernas estivessem em condições de alojar o pessoal mais cedo do que seria de esperar. Militar correcto e disciplinado, merece ser distinguido (O.S. 56 da CÇac. 2378, de 22-8-69)»; c) Quando procedia, porém, a um dos rebentamentos, ou por explosão prematura do engenho ou por má colocação – considera uma das testemunhas –, o requerente foi atingido por estilhaços da deflagração na perna direita e na cabeça e pelo estrondo do explosivo nos ouvidos, passando a apresentar perturbações psicológicas, falta de audição e zumbidos, até ser evacuado para observação e tratamento; d) A sua saúde agravou-se com o decurso do tempo, impondo-lhe o uso de próteses auditivas, até que, em Outubro de 1993, requereu a qualificação como deficiente das Forças Armadas, vindo a ser sujeito a exame clínico e a exames complementares da especialidade no HMR2 (Janeiro e Março de 1997), conducentes ao diagnóstico de surdez neuro--sensorial bilateral; e) Por despacho de 7 de Fevereiro de 1995 do Comandante da RMN o acidente fora entretanto considerado como ocorrido em serviço e por motivo do seu desempenho, declarando-se existir relação entre o mesmo e as queixas do requerente; f) Em 12 de Maio de 1999, a JHI/HMR 2 julgou o requerente incapaz de todo o serviço militar, com uma desvalorização global de 53,25%, por surdez bilateral, parecer homologado em 24 de Junho de 1999; g) E a CPIP/DSS emitiu o parecer nº 33/99, de 18 de Outubro seguinte, pronunciando-se no sentido de que os motivos pelos quais a Junta o considerara incapaz, com a aludida desvalorização, «resultaram das lesões auditivas provocadas pelo barotraumatismo ocorrido em serviço, em 1969», parecer que mereceu a concordância do Director do Serviço de Saúde (26 de Dezembro de 1999); h) O parecer da CPIP foi, por sua vez, homologado pelo Director de Justiça e Disciplina do Estado-Maior do Exército, por subdelegação do General Comandante do Pessoal e delegação do General Chefe do Estado-Maior do Exército (18 de Abril de 2000), o qual considerou que o acidente sub iudicio ocorrera «no desempenho de uma função que envolvia risco agravado, nos termos do artigo 2º, nº 4, do Decreto-Lei nº 43/76». III 1. Apesar de o acidente se ter verificado em 1969, é admissível a revisão do processo nos termos dos nºs 1, 3 e 5, da Portaria nº 162/76, de 24 de Março (redacção da Portaria nº 114/79, de 12 de Março), invocados pelo requerente, pelo que lhe é aplicável o Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro (artigo 18º, nº 2). 2. Dispõe o nº 2 do artigo 1º deste diploma legal ([1]): “2. É considerado deficiente das forças armadas portuguesas o cidadão que: No cumprimento do serviço militar e na defesa dos interesses da Pátria adquiriu uma diminuição na capacidade geral de ganho; quando em resultado de acidente ocorrido: Em serviço de campanha ou em circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha, ou como prisioneiro de guerra; Na manutenção da ordem pública; Na prática de acto humanitário ou de dedicação à causa pública; ou No exercício das suas funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, em condições de que resulte, necessariamente, risco agravado equiparável ao definido nas situações previstas nos itens anteriores; Vem a sofrer, mesmo "a posteriori", uma diminuição permanente, causada por lesão ou doença, adquirida ou agravada, consistindo em: Perda anatómica; ou Prejuízo ou perda de qualquer órgão ou função; Tendo sido, em consequência, declarado, nos termos da legislação em vigor: Apto para o desempenho de cargos ou funções que dispensem plena validez; ou Incapaz do serviço activo; ou Incapaz de todo o serviço militar.” E acrescenta o artigo 2º, nº 1, alínea b): "1. Para efeitos da definição constante do nº 2 do artigo 1º deste decreto-lei, considera-se que: a) (...) b) É fixado em 30% o grau de incapacidade geral de ganho mínimo para o efeito da definição de deficiente das forças armadas e aplicação do presente decreto-lei.” Os nºs 2, 3 e 4 do mesmo artigo 2º esclarecem: "2. O "serviço de campanha ou campanha" tem lugar no teatro de operações onde se verifiquem operações de guerra, de guerrilha ou de contraguerrilha e envolve as acções directas do inimigo, os eventos decorrentes de actividade indirecta do inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade terrestre, naval ou aérea de natureza operacional. "3. As "circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha" têm lugar no teatro de operações onde ocorram operações de guerra, guerrilha ou de contraguerrilha e envolvem os eventos directamente relacionados com a actividade operacional que pelas suas características implicam perigo em circunstâncias de contacto possível com o inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade de natureza operacional ou em actividade directamente relacionada, que pelas suas características próprias possam implicar perigosidade. "4. "O exercício de funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, em condições de que resulte, necessariamente, risco agravado equiparável ao definido nas situações previstas nos itens anteriores", engloba aqueles casos especiais, aí não previstos, que, pela sua índole, considerando o quadro de causalidade, circunstâncias e agentes em que se desenrole, seja identificável com o espírito desta lei (redacção rectificada no «Diário da República», I Série, 2º Suplemento, de 26/6/76). A qualificação destes casos compete ao Ministro da Defesa Nacional, após parecer da Procuradoria-Geral da República.” IV 1. Este corpo consultivo tem interpretado as disposições conjugadas dos artigos 1º, nº 2, e 2º, nº 4, do Decreto-Lei nº 43/76 no sentido de que o regime jurídico dos deficientes das Forças Armadas, para além das situações expressamente contempladas no primeiro preceito - de serviço de campanha ou em circunstâncias com ela relacionadas, de prisioneiro de guerra, de manutenção da ordem pública e de prática de acto humanitário ou de dedicação à causa pública -, só é aplicável aos casos que, "pelo seu circunstancialismo, justifiquem uma equiparação, em termos objectivos, àquelas situações de facto, dado corresponderem a actividades próprias da função militar ou inerentes à defesa de altos interesses públicos, importando sujeição a um risco que, excedendo significativamente o que é próprio do comum das actividades castrenses, se mostra agravado em termos de se poder equiparar ao que caracteriza aquelas situações paradigmáticas". "Assim, implica esse regime não só que o acidente tenha ocorrido em serviço, mas também que a actividade militar que o gera envolva, por sua natureza, objectiva e necessariamente, um risco agravado em termos de poder equiparar-se ao que decorre em situações de campanha ou a elas por lei igualadas.” ([2]) 2. Para além do juízo positivo sobre o condicionalismo de risco agravado em que se produziu o acidente, tema a que regressaremos vista a sua importância no caso do presente parecer, a qualificação como deficiente das Forças Armadas exige ainda a verificação de dois pressupostos. 2.1. Em primeiro lugar, requer-se a existência de uma relação de causalidade adequada entre a actividade em cuja prática se produziu o acidente e a incapacidade sofrida, exigência decorrente do Decreto-Lei nº 43/76 e dos princípios jurídicos gerais em matéria de causalidade. Mais especificamente – conforme a doutrina constante do Conselho Consultivo sobre este ponto ([3]) -, “entre o acto (acontecimento, situação) e o acidente (lesão ou doença), e entre este e a incapacidade, deve existir um duplo nexo causal: não basta que o acidente ocorra no lugar e no tempo da prática do acto, mas que entre um e outro, como entre o acidente e a incapacidade, exista uma relação de causalidade, concebida em termos de causalidade adequada, só cabendo na previsão do diploma os acidentes que resultem, em termos objectivos de causalidade adequada, da perigosidade de tais situações”. Indispensável, por outro lado, à determinação da aludida relação, tem o Conselho salientado sem divergência a necessidade de apurar, “no domínio da matéria de facto - estranho à competência deste corpo consultivo - que o acidente, ocorrido em situação de risco agravado”, se encontra nessa dupla relação de causalidade. 2.2. Requisito imprescindível para a qualificação DFA é, em segundo lugar, a verificação de um grau de incapacidade geral de ganho mínimo de 30%, como prescreve a alínea b) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76. O Conselho, observando que na vigência de diplomas anteriores com idênticos objectivos não se encontrava estabelecido tal limite mínimo, tem considerado sem discrepâncias que a definição visou equiparar os DFA aos acidentados do trabalho, “terminando com a inconsequência do Decreto--Lei nº 210/73, de 9 de Maio, que, não fixando limite mínimo àquela diminuição de capacidade, permitia a qualificação de militares portadores de incapacidades insignificantes em contradição com os objectivos fundamentais do diploma”. Trata-se, na verdade, de “permitir o enquadramento como deficiente das Forças Armadas dos militares ou equiparados que tenham sido vítimas de uma diminuição da capacidade física ou psíquica de carácter permanente, de certa relevância, atingindo as respectivas capacidades de ganho, colocando-os em dificuldades profissionais e sociais” ([4]). 3. Observe-se ainda que o Conselho Consultivo tem procedido, justificadamente, ao tratamento jurídico separado de cada um dos três requisitos aludidos. Com efeito, crê-se não serem legítimas dúvidas de que o juízo sobre o risco agravado deve manter-se independente da avaliação, nomeadamente, sobre a existência do duplo nexo causal entre o acidente e a actividade que o gera, por um lado, e a incapacidade originada, por outro. Elementares razões metódicas radicando na recíproca autonomia dos dois requisitos e na intencionalidade finalística, inclusive, de possibilitar a apreciação da sua convergência na prática fundamentada do acto administrativo de qualificação DFA pela entidade competente, tudo isso exige a sua caracterização e elaboração jurídica separada. E tal, justamente, a atitude metodológica do Conselho neste plano. Sucedendo em muitos casos ser dado assente que certa incapacidade resultou das lesões causadas por determinado acidente, não haverá geralmente razões plausíveis para questionar a existência do duplo nexo causal exigível. Mas se as houver, ou se os factos inexistem ou escasseiam, de modo que as relações causais não transparecem suficientemente da matéria de facto apresentada ao Conselho, de modo algum se pode por isso mesmo justificar a emissão de um juízo negativo de risco agravado ([5]). Daí que os pareceres se pronunciem em tais hipóteses sobre a agravação do risco, deixando em aberto a questão da causalidade ([6]). O juízo acerca do risco agravado equiparável às situações de campanha e similares enunciadas na lei é, por conseguinte, independente da questão do nexo causal. A incapacidade de 30% resultante de fractura produzida por acidente de viação não deixa de ser consequência adequada da respectiva actividade de condução automóvel pelo facto de esta espécie de actividade não merecer, em princípio, a qualificação «risco agravado». Tal como o manuseamento de explosivos em serviço não perde o carácter de actividade portadora de risco agravado pelo facto de a incapacidade de 30% apresentada pelo sinistrado não haver afinal sido produzida pela deflagração do explosivo, mas por causa diversa. 4. Desenhada a posição e as relações recíprocas dos elementos constitutivos da qualificação como deficiente das Forças Armadas, aceite-se, perante a factualidade relevante, que se verificam na situação submetida à nossa apreciação, quer o coeficiente legal de desvalorização, quer o duplo nexo de causalidade adequada. Resta apurar se o acidente que vitimou o requerente ocorreu em situação de risco agravado na acepção do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76, adiantando-se prévia elucidação do conteúdo e significado do requisito, conforme a densificação desta instância consultiva. 4.1. Desde a entrada em vigor do aludido Decreto-Lei o Conselho Consultivo teorizou, a partir dos acidentes concretos que lhe foram apresentados, o conceito “risco agravado” à luz dos incisos legais, havendo logrado atingir um critério dotado de assinalável consistência. Neste sentido, desde cedo se considerou risco agravado “um risco que em alguma medida se possa acrescentar àquele que decorre da actividade militar normal”, um risco “de grau equivalente aos das actividades operacionais expressamente contempladas” nos itens do nº 2 do artigo 1º ([7]), e actividade de risco agravado “uma actividade arriscada por sua própria natureza e não por efeito de circunstâncias imprevisíveis e ocasionais” ([8]). Ou, noutra formulação repetidamente utilizada até ao presente: actividades importando “sujeição a um risco que, excedendo significativamente o que é próprio do comum das actividades castrenses, se mostra agravado em termos de se poder equiparar ao que caracteriza aquelas situações paradigmáticas” previstas no nº 2 do artigo 1º; que a actividade militar que gera o acidente “envolva, por sua natureza, objectiva e necessariamente, um risco agravado em termos de poder equiparar-se ao que decorre em situações de campanha ou a elas por lei igualadas” ([9]). Ponderou-se, a este respeito, que a expressão do nº 4 do artigo 2º - pela sua índole, considerado o quadro de causalidade, circunstâncias e agentes em que se desenrole -, “parece dever entender-se como uma referência a situações ou tipos de acções implicando uma actividade de risco agravado, isto é, superior ao risco genérico da actividade militar”, “um risco superior ao que normalmente decorre da actividade militar” ([10]). 4.2. Particularmente profícua, neste quadro, é a teorização no capítulo do manuseamento de explosivos. Desde há muito se vem na verdade entendendo que o manejo de substâncias ou engenhos explosivos em serviço e por motivo do seu desempenho, por exemplo nos actos de instrução e nos exercícios de fogos reais, implica objectivamente, por natureza, um risco agravado relativamente ao normal das actividades castrenses que o torna equiparável ao risco próprio das situações previstas na lei e, nomeadamente, ao risco de campanha ([11]). Risco agravado, observou-se em determinada altura, que “derivará, em regra, da probabilidade de o militar ser atingido não só pelos estilhaços, como pelo efeito de “sopro” e até pelo “som” do rebentamento, pondo em perigo a sua integridade física e a saúde” ([12]). Com efeito, reafirmou-se noutro momento, os rebentamentos podem ser “de tal modo próximos que quer a deslocação de ar, quer o estampido produzidos, lhes podem provocar lesões ao nível auditivo, sem que se possam considerar tais lesões uma consequência esporádica e imprevisível da participação na operação” ([13]). Em especial no tocante a granadas lacrimogéneas, precisou-se ainda que, conquanto a sua deflagração “não produza a projecção de estilhaços e não apresente portanto a perigosidade letal doutros tipos de granadas, nem por isso deixa de constituir um explosivo, cujo rebentamento a curta distância pode produzir além do mais queimaduras graves” ([14]). Mas o Conselho foi mais fundo na investigação das razões pelas quais constitui o manuseamento de explosivos uma actividade, por natureza, portadora de risco agravado. Ponderou-se, a propósito ([15]), que o risco agravado implicado nessa actividade (frisado agora): “(...) nem sequer é decisivamente anulado pela estrita observância das regras de segurança, já que, apesar destas, (...), podem ocorrer acidentes portadores de graves consequências. “(...) quem manuseia ou transporta explosivos ou engenhos destinados a deflagração, tem que tratar com objectos perigosos por natureza, ficando à mercê de imponderáveis que escapam ao poder de previsão expresso na observância das regras de segurança. “Estas regras são estudadas e concebidas, como é natural, em função de certas causas típicas, geradoras do accionamento dos referidos engenhos ou dele condicionantes. “Contudo, não eliminam outros factores indetermináveis, mas nem por isso menos frequentes, como a experiência tem demonstrado, e conducentes aos mesmos resultados. “(...) a acção em si, consubstanciada no transporte e manipulação daquele engenho, já continha, objectivamente considerada, germes de perigo notoriamente superiores aos que normalmente resultam de actividades de instrução militar em que tais meios não são utilizados” ([16]). O manejo de explosivos está, pois, sujeito a factores imponderáveis que escapam ao controlo humano e às malhas por mais apertadas das regras de segurança, cuja indeterminabilidade, nem por isso os tornando menos frequentes, imbui de perigosidade objectiva a actividade de serviço em que aleatoriamente incidem. V 1. À luz da teorização exposta, seria de concluir que o acidente sofrido pelo soldado (...) na execução do serviço de rebentamento de explosivos para captação de água em zona rochosa, determinado pelo seu Comandante, ocorreu em situação de risco agravado no sentido do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76. Todavia, o parecer nº 51/77 apreciou um caso similar e pronunciou-se em sentido contrário ([17]). Este resultado dir-se-ia, no entanto, conflituar com a orientação ulteriormente sedimentada nesta instância consultiva acerca do risco implicado no manuseamento de explosivos, a qual, para melhor elucidação, precisamente, há momentos se evocou. E tendo-a assim presente na sua expressão mais actualizada, afigura-se constituir indeclinável dever, neste momento, do Conselho Consultivo – e elementar direito do requerente – o reexame da motivação do aludido parecer. É certo que os pareceres nºs 28/87 ([18]) e 377/00 ([19]), versando sobre acidentes análogos ([20]), perfilharam idêntica solução, mas cingindo-se estritamente à mesma fundamentação, ainda que o primeiro com uma nuance argumentativa, como se verá, também acolhida no segundo. Reverta-se, pois, aos fundamentos aduzidos. 2. Ponderando que a actuação do sinistrado se desenvolvera ao abrigo de determinações e direcção superiores e, ainda, que «as obras nos aquartelamentos devem ser consideradas como exercício de funções militares», o parecer nº 51/77 não teve nenhuma dúvida em afirmar que o acidente ocorrera «durante o exercício de funções militares ou, pelo menos, no cumprimento dos respectivos deveres». Apesar disso, concluiu que a actividade de carregamento de tiro de pedreira, e a sua explosão prematura, não se configurava como portadora de risco agravado no sentido do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76. Reproduzam-se na íntegra as razões conducentes a esta conclusão: “A actividade em causa corresponde, tipicamente, ao exercício de determinada profissão do sector laboral e económico que, eventualmente, também pode ser exercida no âmbito das forças armadas às quais são cometidas, por vezes, as mais variadas e indiferenciadas tarefas. Todavia, a essência ou natureza dos trabalhos não sofre qualquer alteração em razão da qualidade pessoal dos respectivos agentes. “Por outras palavras, a destruição de pedreiras por acção de explosivos configura sempre uma actividade objectivamente sujeita às mesmas regras, normas de segurança e riscos, qualquer que seja o seu autor, nada lhe acrescentando de específico a circunstância de ser levada a efeito por militares. “Entender o inverso seria reconhecer que a qualidade de militar funcionaria, na hipótese, como um factor de agravamento do risco, ou seja, à introdução de factores pessoais e subjectivos na apreciação e definição do critério do risco agravado. “Ora, o acidente com explosivos no sector laboral poderá dar lugar a um acidente de trabalho que, quando sofrido por agentes da função pública, toma a designação de acidente de serviço, com um regime semelhante àquele. «(...) “Com efeito, o risco a que se encontrava sujeito o sinistrado ao atacar um tiro de pedreira era precisamente idêntico àquele a que se expõe qualquer cidadão que, fora do âmbito militar, realize o seu trabalho, sendo certo que o requerente se dedicava na vida civil a tais trabalhos, segundo a sua própria declaração. Um tal risco, afectando a generalidade das pessoas no desempenho da mesma actividade, mostra-se completamente alheio ao espírito daquele diploma.” À fundamentação de 1977 o parecer nº 28/87 aditou a seguinte explicitação: “Com efeito, o manuseamento de explosivos para destruição de rochas pode dizer-se uma actividade militar atípica. Dizendo de outro modo: tal actuação não se integra na diferença específica que caracteriza o serviço militar, e em cujo cerne pode vir a inserir-se um risco agravado. “O uso ou manuseamento de explosivos, no meio castrense, tem em regra que ver com o combate de forças inimigas ou a instrução para esse combate, a conservação dos mesmos ou o seu levantamento. “Entre aquela forma de utilização do explosivo (porventura a sua própria natureza, que, aliás, se desconhece) e a actividade militar não intercede um nexo que permita ligá-lo em termos juridicamente relevantes a essa actividade e elevá-lo a expoente integrador do conceito de risco agravado. “Situação semelhante se daria se, por hipótese, um militar possuidor de habilitação e experiência no manejo de uma máquina de cortar chapa fosse prestar serviço nas oficinas de reparação de viaturas afectas ao parque militar e, nessa actividade, viesse a sofrer, sem culpa sua, um acidente derivado da especial perigosidade dessa máquina.” 3. Pois bem. Em presença dos fundamentos explanados, recorde-se que o nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 considera deficiente das Forças Armadas o cidadão que «no cumprimento do serviço militar e na defesa dos interesses da Pátria adquiriu uma diminuição da capacidade geral de ganho» – no mínimo de 30%, dispõe a alínea a) do nº 1 do artigo 2º –, «quando em resultado de acidente ocorrido» em situações descritas tipicamente nos três itens enunciados no preceito e, ainda, no quarto item, do seguinte teor: «No exercício das suas funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, em condições de que resulte, necessariamente, risco agravado equiparável ao definido nas situações previstas nos itens anteriores». Condição elementar da qualificação como deficiente das Forças Armadas nos termos deste inciso é, por conseguinte, que a vítima do acidente se encontrasse no exercício de funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho. No parecer nº 51/77 esta condição foi claramente afirmada e os factos que nos são presentes não parecem autorizar diferente entendimento no caso sub iudicio. O requerente encontrava-se no cumprimento do serviço militar obrigatório, desempenhando uma comissão de serviço em Angola durante a guerra colonial; a explosão que o vitimou verificou-se no decurso das obras de construção de aquartelamento para instalação da Companhia, integrando-se numa série de rebentamentos que visavam a captação de água em zona rochosa destinada ao seu abastecimento; este serviço havia sido ordenado ao militar sinistrado pelo Comandante daquela unidade militar; as autoridades militares qualificaram o acidente como ocorrido em serviço e por motivo do seu desempenho; o Soldado Santos Carvalho tem inclusive averbado formalmente na sua nota de assentos um louvor militar pelo bom serviço prestado nas obras. Tudo, pois, impõe considerar preenchida a referida condição. Observe-se, aliás, em aparte, que a ilação não é contrariada pela alusão do parecer nº 51/77 ao facto de a actividade apreciada corresponder «tipicamente ao exercício de determinada profissão do sector laboral e económico (...)». Deve realmente reconhecer-se que esta referência não contém nenhuma reserva à verificação do apontado desiderato e bem ao invés o confirma ao admitir que a actividade em questão «também pode ser exercida no âmbito das forças armadas às quais são cometidas, por vezes, as mais variadas e indiferenciadas tarefas». O mesmo parece dever dizer-se da síntese conceitual a propósito esboçada no parecer nº 28/87, ao configurar a actuação em causa como «actividade militar atípica». Os tópicos aflorados estão antes em relação, se bem vemos, com o preenchimento do requisito do risco agravado, conspecto acerca do qual se pensa serem pertinentes as reflexões aduzidas seguidamente. 4. Houve acima o ensejo de mostrar que a orientação constante do Conselho é no sentido de o manuseamento de explosivos em serviço – descontadas circunstâncias fortuitas e acidentais há pouco também exemplificadas – importar um risco agravado na acepção do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76. Um risco, por conseguinte, significativamente superior ao comum das actividades castrenses que não implicam esse manuseamento. Daí o entendimento, reiterado nesta instância consultiva, segundo o qual, «o militar que, necessária e obrigatoriamente, manuseia substâncias ou engenhos explosivos, em actos de instrução ou exercícios com esses meios ou de qualquer modo com eles lide, se encontra, por isso, em condições objectivas de risco superior ao normal das actividades castrenses» ([21]). E isto, especialmente, porque «o manuseamento ou o transporte de explosivos ou engenhos destinados a deflagração implica tratar com objectos perigosos por natureza, ficando à mercê de imponderáveis que escapam ao poder de previsão expresso nas regras de segurança» ([22]) – regras de segurança cuja concepção e limitações se deixaram anteriormente ilustradas. Em aplicação desta doutrina foram, por exemplo, consideradas de risco agravado actividades, tais como: o transporte de mina anti-pessoal de arrecadação do quartel para a área de instrução, por militar em cujas mãos deflagrou (parecer nº 135/76); explosão ocorrida em conferência de explosivos junto a caixote com materiais inertes (parecer nº 278/77); manipulação (revisão, análise e inventário) de material explosivo em arrecadação (parecer nº 37/78); rebentamento por simpatia em operação de destruição de material explosivo deteriorado (parecer nº 23/79) ([23]). 4.1. Importa neste momento que verdadeiramente nos interroguemos. Será que a agravação de risco mercê da manipulação dos explosivos pelo Soldado (...), à luz da doutrina exposta, deverá ser rejeitada pelo facto de esse manuseamento corresponder «tipicamente ao exercício de determinada profissão do sector laboral e económico», como se exprimia o parecer nº 51/77, ou, na formulação do parecer nº 28/87, por se tratar de uma «actividade militar atípica» que «não se integra na diferença específica que caracteriza o serviço militar»? É mister desde logo reconhecer que esta construção corre o risco de ser entendida no sentido de que (...) não se encontrava no desempenho de uma actividade militar, ou seja, no exercício das suas funções e no cumprimento dos seus deveres militares para efeitos do nº 2 do artigo 1º e do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76. E, contudo, os factos presentes ao Conselho – instruídos em processo militar vinculado precisamente à sua qualificação como deficiente das Forças Armadas ao abrigo desses normativos – revelam que o acidente ocorreu em serviço e por motivo do seu desempenho. Já vimos, todavia, não ser aquela a mais correcta interpretação. A concepção em causa relacionar-se-á com a exclusão do risco agravado e não propriamente com o pressuposto do desempenho de uma actividade militar. Há-de em todo o caso admitir-se que a viabilidade dessa alternativa depende estritamente da distinção, no âmbito das aludidas normas, entre actividades militares típicas e atípicas. O que, porém, propendemos a pensar é que uma semelhante diferenciação muito dificilmente poderá encontrar apoio legal suficiente, quando o artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 já especifica, inclusivamente, os tipos de actividades relevantes na intencionalidade normativa, com destaque para o serviço operacional de campanha, por um lado – primeiro item do nº 2 –, e, no outro pólo, para um conjunto de actividades e serviços militares indiferenciados compreendidos na cláusula geral do quarto item, mais típicos ou menos típicos, passe a expressão, mas agregados unitariamente pelo factor do risco agravado equiparável designadamente ao de campanha. Em similar conspecto legal, afigura-se ademais que o critério das actividades militares típicas e atípicas seria sempre muito problemático e inconsistente, susceptível mesmo de incorrer em arbitrariedade. Admita-se, no caso da consulta, que, por instabilidade ou outro imponderável, a explosão se verificava no momento em que (...) recebia o explosivo a utilizar das mãos do militar encarregado da sua arrecadação, vitimando-o igualmente com idêntica gravidade. Decerto não poderia em tal hipótese caracterizar-se como portadora de risco agravado a actividade deste militar e não a daquele, com a consequente afirmação e negação da qualidade de deficiente das Forças Armadas. E, no entanto, parece que seria esse o dualismo de resultados a que conduziria a distinção em apreço. O exemplo permite, portanto, duvidar seriamente da legitimidade e da aptidão prático-jurídica do conceito «actividade militar atípica». Na prossecução da função castrense, todas as mais diversificadas actividades existenciais são susceptíveis de ser desempenhadas. O cosmos da instituição militar está especialmente vocacionado, ultima ratio, para a defesa da Pátria pelas armas, envolvendo o recurso a engenhos de extermínio e destruição. Nesta perspectiva de realidade se explica por isso que o domínio e adestramento no manuseio dos apetrechos de guerra, e a sujeição a riscos de lesão da integridade física que lhes vão implicados, constitua necessidade nuclear em ordem à realização daquele objectivo. Essa necessidade pressupõe, no entanto, impreterivelmente, o desenvolvimento e mobilização, em teleológica conjugação, de outras actividades e recursos instrumentais – de organização e planeamento, transportes, instalações, abastecimentos, tal como na vida da sociedade civil – finalisticamente também predispostos à consecução dos objectivos da defesa, a qual na sua falta verdadeiramente se tornaria impraticável. Por tal conexão se justificará, se bem julgamos, que os riscos de lesão da integridade física porventura implicados nestas outras actividades possam auferir, no seio do instituto dos deficientes das Forças Armadas, o mesmo relevo atribuído ao manuseamento em determinadas condições da aparelhagem de guerra propriamente dita. Propendemos, em suma, a pensar, à luz da solidariedade teleológica que funcionalmente confere sentido ao exercício integrado dos ofícios militares na sua plurifacetada diversidade, com vista ao fim último – e, sem embargo, assaz eventual – da defesa da Pátria pela força das armas, que o conceito de «actividade militar atípica», obtido pela via lógico–formal da abstracção da «diferença específica característica do serviço militar», se apresenta, inclusive, materialmente infundado. 4.2. É certo que o parecer nº 51/77, considerou que a destruição de pedreiras por acção de explosivos, nele apreciada, corresponde tipicamente ao exercício de uma profissão civil, cuja essência «não sofre qualquer alteração em razão da qualidade pessoal dos respectivos agentes». Trata-se – afirma o parecer - de «uma actividade objectivamente sujeita às mesmas regras, normas de segurança e riscos, qualquer que seja o seu autor», cujo risco, numa palavra, não é especificamente agravado quando desempenhada por militares. E, a entender-se de outro modo, «a qualidade de militar funcionaria, na hipótese, como um factor de agravamento do risco», contra as exigências de objectividade que fluem dos preceitos legais. Será este raciocínio verdadeiramente procedente? Inclinamo-nos, tudo ponderado, para uma resposta negativa. Decerto, não é propriamente a circunstância de os explosivos serem manuseados por militares que influi de forma alguma determinante na sua perigosidade. O risco dessa actividade resulta sempre da perigosidade objectiva do próprio explosivo – como o Conselho, assim o vimos, tem repetidamente salientado –, sujeito este a deflagração incontrolável por simples atrito, elevação da temperatura, instabilidade físico-química, deterioração, simpatia, «alteração molecular» da carga ([24]), ou outro qualquer imponderável, e não obstante a observância das regras de segurança. A qualidade de militar em nada contribui, pois – é ponto assente –, para a perigosidade natural dos explosivos. Estes tão perigosos são nas mãos de um militar como de um civil. O que efectivamente aqui sucede é que o estatuto jurídico dos deficientes das Forças Armadas, tal como se encontra definido no Decreto--Lei nº 43/76 – maxime com fundamento em actividades portadoras objectivamente de um «risco agravado» equiparável ao das situações de campanha –, esse estatuto é algo privativo dos militares. Teoricamente, não era por certo inconcebível um «estatuto de deficientes civis» para as hipóteses de idênticas actividades perigosas em diversos sectores do mundo laboral na sociedade, mas a verdade é que esse estatuto de facto não existe qua tale na nossa ordem jurídica. A tanto se afigura reduzir-se afinal a incidência, neste domínio, dos factores pessoais e subjectivos da qualidade de militar de que falava o parecer nº 51/77: à hipotética aplicação de um estatuto jurídico, em lugar, salvo melhor entendimento, da própria «definição do critério do risco agravado». 4.3. O parecer nº 51/77 pondera, por último, que o acidente sobre o qual se debruçou – muito similar, como sabemos, àquele que motivou a presente consulta, pelo que também este argumento seria transponível mutatis mutandis para o nosso caso – não poderia incluir-se nos «casos especiais» aludidos no nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76 por não ser «possível identificá-lo com o espírito desta lei». Na verdade – assim discorre o parecer – «o risco a que se encontrava sujeito o sinistrado ao atacar um tiro de pedreira era precisamente idêntico àquele a que se expõe qualquer cidadão que, fora do âmbito militar, realize o mesmo trabalho, sendo certo que o requerente se dedicava na vida civil a tais trabalhos». Ora, um semelhante risco, «afectando a generalidade das pessoas no desempenho da mesma actividade, mostra-se completamente alheio ao espírito daquele diploma». Neste aspecto parece, todavia, que a argumentação se dissocia do género de analogia que segundo a lei é decisiva. O risco agravado que, de acordo com a doutrina do Conselho, releva no âmbito dos nºs 2 do artigo 1º e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76 não é um risco que deva propriamente impender sobre certos militares em relação aos demais, mas um risco implicado em determinadas actividades militares que excede de modo significativo o risco genérico do comum das actividades castrenses, justificando por isso equiparação, designadamente, ao risco próprio de campanha. Daí, inclusivamente, que, no domínio das actividades portadoras objectivamente dessa agravação, com sobressaliência para o manuseamento de explosivos, o risco que lhes é inerente afecte a generalidade dos militares no seu desempenho. Tal como afecta realmente a generalidade das pessoas que na vida civil manuseiam aqueles engenhos. Apenas a qualificação destas como deficientes das Forças Armadas, instituto específico dos militares, repete-se, seria completamente alheia ao espírito – e à letra – do diploma. Supomos, aliás, que a identificação do caso sub iudicio com o espírito do Decreto-Lei nº 43/76 não poderia ser excluída a outro título. Este instrumento legislativo está longe de circunscrever a sua específica intencionalidade aos casos de manejo de engenhos de guerra, tal como paradigmaticamente sucede nas situações de campanha. O relatório preambular confere saliência, em genérica formulação, «ao cumprimento do dever militar», aos que foram chamados «a servir em situações de perigo ou perigosidade», àqueles «que no cumprimento do dever militar se diminuíram». E sublinha, expressivamente, que «entre as inovações a destacar neste decreto-lei avulta o alargamento do regime jurídico dos deficientes das Forças Armadas aos casos que, embora não relacionados com campanha ou equivalente, justifiquem, pelo seu circunstancialismo, o mesmo critério de qualificação». O articulado, por sua vez, exprime-se no mesmo tom de generalidade: «cidadãos portugueses que sacrificando-se pela Pátria se deficientaram ou deficientem no cumprimento do dever militar»; «cidadão que no cumprimento do serviço militar e na defesa dos interesses da Pátria adquiriu uma diminuição na capacidade de ganho». Crê-se, por conseguinte, que, para os efeitos do Decreto-Lei nº 43/76, tanto se cumpre o dever militar ao manejar armas e apetrechos de destruição, como no desempenho adjuvante de outros serviços instrumentais perigosos. Sem esquecer que outro dos objectivos do diploma enformador do seu espírito é o de assistência e reabilitação devidas aos deficientes das Forças Armadas, imperativo da «consideração que os valores morais e patrióticos por eles representados devem merecer». Escreveu-se a propósito em recente parecer deste corpo consultivo ([25]): «O Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, reconhece o direito à reparação material e moral que assiste aos deficientes das forças armadas e institui medidas e meios que concorram para a sua plena integração na sociedade. «Ao nível axiológico, o diploma assenta na justeza do ‘reconhecimento do direito à plena reparação de consequências sobrevindas no cumprimento do dever militar aos que foram chamados a servir em situações de perigo ou perigosidade’, e parte do princípio de que a integração social dos que nessas condições se deficientaram constitui um imperativo e um dever nacionais. «Neste quadro valorativo, consta daquele decreto-lei ‘a materialização da obrigação de a Nação lhes prestar assistência económica e social, garantindo a sobrevivência digna, porque estão em jogo valores morais estabelecidos na sequência do reconhecimento e reparação àqueles que no cumprimento do dever militar se diminuíram, com consequências permanentes na sua capacidade geral de ganho, causando problemas familiares e sociais’.» 4.4. Pensa-se, por todo o exposto, que o acidente de que foi vítima o Soldado (...), nas condições descritas no processo, quando cumpria comissão de serviço militar em Angola, não pode também deixar de identificar-se com o espírito do Decreto-Lei nº 43/76 que vem de se delinear. E não se objecte, por exemplo, que o militar sinistrado se dedicava como pedreiro na vida civil à actividade em causa, uma vez que tal circunstância não poderia diminuir a objectiva perigosidade dos explosivos por ele manuseados – a menos que em tal se visse motivo de peculiares exigências no plano do nº 3 do artigo 1º, domínio onde não vem, contudo, indiciada qualquer culpa do requerente. Nem a natureza dos explosivos, aludida de passagem no parecer nº 28/87, que aqui também se desconhece, poderá, salvo melhor prova, constituir factor de desagravação do risco a que (...) foi submetido, não se afigurando que entre diversos daqueles materiais exista diferença de perigosidade susceptível de situar o risco sensivelmente aquém do limiar exigível pela lei. Recorde-se, bem ao invés, que o Conselho já caracterizou com a nota do risco agravado o manuseamento de granadas lacrimogéneas, apesar de estes engenhos não produzirem a fragmentação e projecção a alta velocidade de materiais letais ou efeitos de sopro assaz perigosos ([26]). 5. As considerações precedentemente explanadas determinam-nos, por consequência, a rever a doutrina formulada pelo Conselho Consultivo nos pareceres nºs 51/77, 28/87 e 377/00. VI Do exposto se conclui: 1. O manuseamento e deflagração de explosivos no decurso de obras de construção do aquartelamento da Companhia de Caçadores nº 2378/RI1 quando esta cumpria comissão de serviço no lugar de Alto-Xicapa, em Angola, no ano de 1969, visando especificamente a captação de água em zona rochosa destinada ao abastecimento da mesma unidade militar, corresponde a um tipo de actividade com risco agravado enquadrável no nº 4 do artigo 2º, referido ao nº 2 do artigo 1º, ambos do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro; 2. O acidente de que foi vítima o Soldado NIM (...), (...), ocorreu em actividade militar correspondente à descrita na conclusão anterior. VOTOS (Carlos Alberto Fernandes Cadilha) - Vencido nos termos que sucintamente se referem: 1. A tese que fez vencimento inflecte a doutrina expendida em diversos pareceres deste Conselho em relação a situações similares, embora corresponda ao entendimento expresso pelo Exmo relator, nessas ocasiões, como vencido. No caso concreto, estava em causa um acidente sofrido por um militar, em serviço, quando manuseava explosivos que eram utilizados em obras de captação de água para abastecimento da unidade militar. Nesse enquadramento factual, o parecer ateve-se à circunstância de o acidente ter ocorrido “no exercício das (suas) funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho”, dando ainda relevo, para efeito de se considerar como preenchido o requisito do risco agravado, à natureza específica da actividade envolvida (manuseamento de explosivos). Ainda segundo a mesma tese, não descaracteriza o acidente, para efeito da qualificação como deficiente das Forças Armadas, o facto de ter verificado no exercício de uma actividade militar atípica, que competia executar de acordo com as regras técnicas e os deveres de cuidado aplicáveis no âmbito de uma relação jurídico-laboral na sociedade civil E nesse sentido, argumenta com a diversidade multifacetada da instituição, que, para cumprir a sua vocação natural de defesa da Pátria pelas armas, carece de desenvolver e mobilizar actividades e recursos instrumentais – de organização, planeamento, transportes, instalações e abastecimentos –, que se regem por cânones não necessariamente diferenciáveis. Assim – conclui – , a simples conexão com qualquer dessa acções, não tipicamente militares, é suficiente para operar a subsunção ao conceito de deficiente das Forças Armadas, desde que se considere preenchido o qualificativo de perigosidade. 2. Uma das inovações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 43/76 traduziu-se no alargamento do regime jurídico dos deficientes das Forças Armadas aos casos que, embora não relacionados com campanha ou equivalente, justifiquem pelo seu circunstancialismo o mesmo critério de qualificação. Entre as situações directamente abrangidas pela lei, nos termos do n.º 1 do artigo 1º, estão os acidentes ocorridos (a) em serviço de campanha ou em circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha, ou como prisioneiro de guerra, (b) na manutenção da ordem pública, (c) e na prática de acto humanitário ou de dedicação à causa pública. Por equiparação, o último item da mesma norma refere-se a outras situações que, decorrendo do exercício da função militar, possam assimilar-se àquelas, pelo risco que envolvam. Em vista a precisar o alcance desse segmento normativo, o n.º 4 do artigo 2º esclarece que se pretende englobar aqueles “casos especiais” não previstos nos itens anteriores, que “pela sua índole, considerado o quadro de causalidade, circunstâncias e agentes em que se desenrole, seja identificável com o espírito desta lei.” 3. Deve começar por referir-se, atento este quadro legal, que a interligação estabelecida, no segmento em análise, entre o acidente e o desempenho das funções e deveres militares não permite configurar um critério geral de causalidade, em termos de incluir no âmbito normativo toda e qualquer actividade de risco agravado em que tenha intervindo um militar, desde que no âmbito de uma relação de serviço. O inciso pretende apenas delimitar funcional e temporalmente os eventos que poderão considerar-se equivalentes àquelas outras situações que ocorram no cumprimento do serviço militar e que são directamente qualificáveis. O critério objectivo de equiparação é, porém, o definido no n.º 4 do artigo 2º, por referência ao fundamento teleológico da lei. Ora, como se depreende do preâmbulo do diploma, o instituto dos deficientes das Forças Armadas radica no reconhecimento, por parte do Estado Português, do direito à reparação das consequências sobrevindas no cumprimento do dever militar aos que foram chamados servir em situação de perigo ou perigosidade, em consideração dos valores morais e patrióticos que a actividade militar em si representa. Daí que, em função da razão de ser da lei, deva efectuar-se uma interpretação restritiva da norma do n.º 2 do artigo 1º, no estrito campo de aplicação a que se refere o n.º 4 do artigo 2º, de modo a incluir apenas aquelas situações que se encontrem mais intensamente ligadas ao estatuto da condição militar, e, particularmente, as que impliquem a sujeição aos riscos inerentes ao cumprimento das missões militares, bem como à formação, instrução e treino que as mesmas exigem (cfr. artigo 2º, alínea c), da Lei n.º 11/89, de 1 de Junho). É assim que este Conselho, tem vindo a qualificar como tipo de actividade com risco agravado enquadrável no n.º 4 do artigo 2º, referido ao n.º 2 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 43/76, os exercícios de fogos reais e o manuseamento de munições ou engenhos explosivos em exercícios de instrução, ou em operações de depósito, transporte ou conferência, excluindo acidentes decorrentes de circunstâncias meramente ocasionais ou imprevisíveis. 3. No caso vertente, não está sequer demonstrado que a manipulação dos explosivos, pelas suas características próprias e procedimentos usuais de utilização, pudesse representar um grau de perigosidade similar ao dos engenhos bélicos normalmente usados no meio castrense, a ponto de poder equiparar-se, em termos de avaliação do risco, aos exercícios ou operações que envolvam o manuseamento desse material. Nem tão-pouco pode excluir-se a responsabilidade pessoal do sinistrado, visto que uma das causas possíveis da intempestiva deflagração – como flui da factualidade descrita - terá sido a deficiente colocação do engenho. E, sobretudo, as circunstâncias em que ocorreu o acidente não são comparáveis à da prática de um acto de manutenção da ordem pública em ocorrência de risco social ou de um acto humanitário ou de dedicação à causa pública, à situação de prisioneiro de guerra, ou às acções de combate ou de adestramento militar com exposição a factores similares de perigo. E, todavia, é por referência a essas outras situações paradigmáticas que o legislador distingue, no n.º 4 do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 43/76, outros casos especiais que igualmente mereçam o reconhecimento da Nação e o direito a uma plena reparação. O critério interpretativo adoptado pelo parecer, alargando o âmbito de aplicação do diploma a situações que não possuem outra especificidade que não seja a qualidade de militar do sinistrado e um certo carácter de perigosidade do incidente ou acontecimento, sem uma ligação intrínseca a uma actividade militar típica, acaba por integrar no conceito de deficiente das Forças Armadas – indo muito além do espírito da lei - incapacidades derivadas de simples acidentes de serviço sofridos por militares, que, como tal, deveriam ficar sob a alçada do regime próprio do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, que lhes é também aplicável. (Alberto Augusto Andrade de Oliveira) - Votei as conclusões, mas não completamente a fundamentação, apesar do seu brilhantismo. Pelo menos, creio que não será possível uma teoria geral sobre a perigosidade dos explosivos que permita integrar todo o acidente ocorrido no manuseamento de um qualquer explosivo, no exercício de funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, na previsão do n.º 4 do artigo 2.º, referido ao n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43/76. Para mim, relevou todo o quadro de causalidade e circunstâncias em que o acidente se deu, com saliência para o facto de ter ocorrido no cumprimento da comissão de serviço militar no lugar de Alto-Xicapa, Angola, em 1969, isto é, no decurso da guerra, por isso com inevitável precariedade e perigosidade quanto ao tempo, modo e lugar da intervenção de que foi protagonista o requerente, parecendo corresponder ao espírito da lei.
|