Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00002301
Parecer:	P000792003
Nº do Documento:	PPA01042004007900
Descritores:	PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL MANDATO POLÍTICO CRIME DE RESPONSABILIDADE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES MEDIDA DE COACÇÃO TUTELA ADMINISTRATIVA PERDA DE MANDATO ESTATUTO REMUNERATÓRIO SUSPENSÃO DE MANDATO PRISÃO PREVENTIVA CARGO POLÍTICO CARGO AUTÁRQUICO LACUNA ANALOGIA VENCIMENTO DE EXERCÍCIO VENCIMENTO DE CATEGORIA SISTEMA RETRIBUTIVO DEVER DE ASSIDUIDADE FALTAS JUSTIFICADAS FALTAS INJUSTIFICADAS PERDA DE VENCIMENTO

Informação Administrativa

Livro:	00
Numero Oficio:	3445
Data Oficio:	07/04/2003
Pedido:	07/08/2003
Data de Distribuição:	07/10/2003
Relator:	MÁRIO SERRANO
Sessões:	01
Data da Votação:	04/01/2004
Tipo de Votação:	UNANIMIDADE COM 1 DEC VOT
Sigla do Departamento 1:	MCOTA
Entidades do Departamento 1:	SE DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL
Posição 1:	HOMOLOGADO
Data da Posição 1:	04/20/2004

Privacidade:	[01]
Data do Jornal Oficial:	14-05-2004
Nº do Jornal Oficial:	113
Nº da Página do Jornal Oficial:	7406
Indicação 2:	ASSESSOR:SUSANA PIRES

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADMADM PUBL/FUNÇÃO PUBLDIS FUNC/DIR CRIM/DIR PROC PENAL/DIR CIVTEORIA GERAL/DIR CONST**
Ref. Pareceres:	P000401986 P000271990 P001261990 P000101991 P000641994 P000521995 P000651997 P000772002
Legislação:	CONST76 ART164 ART250; L 169/99 ART2 N2 ART7 N3 ART56 N1 ART76 ART77 DE 18/09; L 34/87 ART1 ART2 ART3 N1 I) ART7 A ART27 ART29 ART34 A ART39 ART48 N1 ART49 N1 ART50 ART52 ART62 N1 ART63 DE 16/07; L 108/2001 DE 28/11; L 27/96 ART1 N1 ART2 ART3 ART5 ART8 ART11 DE 01/08; DL 100/84 ART71 ART72 DE 29/03; L 29/87 ART1 N2 ART2 N1 A) ART5 N1 A) A G) M) N) ART6 N1 N2 ART7 N1 A) N2 N3 ART10 ART13 N1 N2 ART14 ART15 ART16 ART19 N1 ART22 ART23 ART24 N1 N3 DE 30/06; L 97/89 DE 15/12; L 1/91 DE 10/01, L 11/96 DE 18/04; L 127/97 DE 11/12; L 50/99 DE 24/06; L 86/2001 DE 10/08; L 14/79 ART9 DE 16/05; L 14-A/85 DE 10/07; DL 55/88 DE 26/02; L 18/90 DE 24/07; L 31/91 DE 20/07; L 55/91 DE 10/08; L 72/93 DE 30/11; L 10/95 DE 07/04; L 35/95 DE 18/08; LO 1/99 DE 22/06; LO 2/2001 DE 25/08; DL 24/84 ART6 DE 16/01; RECT 30/04/1984; CPP87 ART13 ART14 ART16 ART164 M) ART191 ART193 ART194N1 ART199 ART202 ART204 ART308; CCIV66 ART 10 N2; DL 184/89 ART1 ART15 N1 A) B) ART18; L 30-C/92 DE 28/12; L 25/98 DE 26/05; DL 353-A/89 ART8 C) ART10 DE 16/10; RECT 30/12/1989; RECT 28/02/1990; DL 393/90 DE 11/12; DL 420/91 DE 29/10; DL 404-A/98 DE 18/12; DL 259/98 ART2 N1 ART3 N1 N2 ART7 N3 ART24 N2; DL 100/99 ART18 N1 ART20 ART21 ART63 ART64 ART71 N1 ART 107; L 117/99 DE 11/08; DL 503/99 DE 20/11; DL 70-A/2000 DE 05/05; DL 157/2001 DE 11/05; DL 497/88 ART63 DE 30/12; DL 57-A/84 DE 20/02; DL 49/99 ART1 N1 ART24 N1 DE 22/06; RECT 13/99 DE 21/08; L 2/2004 ART1 N1 DE 15/01
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:	AC TC 41/2000 DE 26/01/2000
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Conclusões:

1ª) A suspensão do exercício de funções de titular de órgão representativo de autarquia local em regime de permanência (maxime presidente de câmara municipal), quando decretada, como medida de coacção em procedimento penal, nos termos do artigo 199º do Código de Processo Penal, determina a suspensão do correspondente vencimento de exercício, ou seja, de uma sexta parte da sua remuneração base;
2ª) A execução de prisão preventiva, na pessoa de eleito local, quando decretada, como medida de coacção em procedimento penal, nos termos do artigo 202º do Código de Processo Penal, implica que as respectivas faltas dadas por aquele se devam considerar faltas justificadas, com a consequência remuneratória de perda do vencimento de exercício (por aplicação analógica do artigo 64º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março);
3ª) Quando não seja possível executar a medida de prisão preventiva referida na conclusão anterior, por ausência do eleito local, as suas faltas devem ser consideradas faltas injustificadas, com a consequência remuneratória de perda total do vencimento [por aplicação analógica do artigo 71º, nº 1, alínea a), e nº 2, do Decreto-Lei nº 100/99].

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado da Administração Local,
Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência solicitar a este corpo consultivo ([1]) parecer sobre se «um eleito local que, em violação das medidas de coacção que lhe foram impostas por decisão judicial, se ausentou para o estrangeiro, depois de lhe ter sido imposta a prisão preventiva, tem ou não direito de continuar a receber a remuneração mensal correspondente ao cargo que desempenhava».

A questão foi nesses termos colocada pelo Presidente em exercício da Câmara Municipal de Felgueiras ao Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, que primeiro encaminhou o expediente para a Direcção-Geral das Autarquias Locais.

A situação que motivou a questão é apresentada, em ofício proveniente da Câmara Municipal de Felgueiras ([2]), nos seguintes termos:

«Como é do conhecimento público, a Srª Drª Fátima Felgueiras foi suspensa, por determinação judicial, do exercício do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras.
Mais tarde, o Tribunal veio, na sequência de um recurso interposto pelo Ministério Público, impor a sua prisão preventiva, tendo emitido, para o efeito, o respectivo mandado de captura.
Entretanto, a Srª Drª Fátima Felgueiras ausentou-se para o estrangeiro, violando desse modo as medidas de coacção que lhe haviam sido impostas pelo Tribunal.»

Por sua vez, a Direcção-Geral das Autarquias Locais considerou haver semelhança da questão apresentada com a já tratada no parecer nº 52/95 deste Conselho, embora com a diferença de que, no presente caso, «a ex-Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras violou uma determinação judicial que lhe impôs a prisão preventiva», pelo que sugeriu a audição do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a matéria – sugestão que Vossa Excelência acolheu.

Nesta conformidade, cumpre emitir parecer.

1. A presente consulta tem por base uma situação concreta ocorrida com a Presidente eleita da Câmara Municipal de Felgueiras, em relação à qual se informa que lhe foi sucessivamente determinada, por decisões judiciais proferidas em processo penal, a suspensão do exercício do cargo de presidente de câmara municipal e a prisão preventiva, após o que se ausentou para o estrangeiro, assim evitando o cumprimento do respectivo mandado de detenção.

Porém, importa, desde já, fazer duas observações.

A primeira é a de que não foram enviados, com o pedido de consulta, quaisquer elementos relativos ao processo judicial em que a referida autarca é arguida. Uma vez que esse processo estará ainda em fase abrangida pelo segredo de justiça, compreende-se essa carência de elementos, mas isso implica que, no presente parecer, apenas nos ateremos aos dados, muito limitados, fornecidos pela entidade consulente.
A segunda observação decorre da primeira: na falta de elementos concretos sobre a situação particular em causa, o assunto terá de ser tratado, essencialmente, em abstracto – como, aliás, se sugere na questão sob consulta, ao aludir-se genericamente a “eleito local”. Em todo o caso, essa apreciação em abstracto ficará circunscrita aos eleitos locais em regime de permanência, já que só estes – como veremos infra – têm direito à remuneração mensal mencionada nesse pedido de consulta.

Recorde-se que se pretende um juízo sobre se, à face da lei, um eleito local – mais precisamente, um presidente de câmara municipal – mantém o direito à remuneração do respectivo cargo, no caso de lhe ser aplicada, em processo penal, uma medida de coacção de prisão preventiva (que, concretamente, foi precedida da aplicação de uma medida de suspensão do exercício do cargo) e de ter obstado à execução dessa medida, por se ter ausentado para o estrangeiro.

Será esse o enfoque adoptado na exposição subsequente, centrada na avaliação do estatuto dos eleitos locais, quer na vertente da sua sujeição ao regime processual penal de aplicação de medidas de coacção, quer na vertente das consequências dessa sujeição no plano remuneratório – matérias sobre as quais já anteriormente se pronunciou, pelo menos em parte, este Conselho Consultivo ([3]).

2. Principiemos por um breve enquadramento normativo do poder local.

2.1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, que são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (artigo 235º da Constituição).

No que tange ao município, são seus órgãos representativos a assembleia municipal e a câmara municipal (artigos 250º da Constituição e 2º, nº 2, da Lei nº 169/99).

A câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, sendo o órgão executivo colegial do município eleito pelos cidadãos eleitores recenseados na área do município (artigo 56º, nº 1, da Lei nº 169/99).

Os titulares dos órgãos deliberativo e executivo das autarquias são eleitos por sufrágio directo pelo colégio eleitoral com a respectiva base territorial: a relação que se constitui nesta designação não releva de qualquer designação funcional, antes devendo ser considerada no âmbito da constituição e efeitos de um mandato político ([4]).

A relação de mandato político constituída através da eleição tem, quanto aos titulares dos órgãos das autarquias, um conteúdo de inteira independência. Na prossecução das finalidades da pessoa colectiva apenas devem obediência aos imperativos legais, devendo proceder adequadamente à promoção dos interesses públicos que lhes são confiados.

2.2. Os titulares dos órgãos das autarquias locais não estão, naturalmente, imunes à aplicação de sanções por actos ou omissões praticados no exercício do respectivo mandato ([5]).

A lei fixa um quadro tipificado de comportamentos que determinam, na sequência de um processo definido, a aplicação de sanções materialmente apropriadas à natureza e especificidade do mandato que exercem ([6]).

2.2.1. Desde logo, aplica-se aos eleitos locais o regime definido para os chamados crimes de responsabilidade, a que se refere a Lei nº 34/87, de 16 de Julho ([7]).

Este diploma, com a epígrafe «Crimes da responsabilidade dos titulares de cargos políticos», visa determinar «os crimes de responsabilidade que titulares de cargos políticos cometam no exercício das suas funções, bem como as sanções que lhes são aplicáveis e os respectivos efeitos» (artigo 1º). Entre os cargos políticos a que se reporta o diploma, inclui-se «o de membro de órgão representativo de autarquia local» [artigo 3º, nº 1, alínea i), da Lei nº 34/87].

Nos termos do artigo 2º deste diploma, consideram-se praticados por titulares de cargos políticos no exercício das suas funções, além dos como tais previstos nos artigos 7º a 27º, os previstos na lei penal geral com referência expressa a esse exercício ([8]) ou os que mostrem terem sido praticados com flagrante desvio ou abuso da função ou com grave violação dos inerentes deveres.

É, normalmente, em relação a esses crimes de responsabilidade que se coloca a questão da aplicabilidade da medida de suspensão do exercício de funções de autarcas no âmbito do processo penal. Com efeito, a aplicação dessa medida a titulares de órgãos autárquicos ocorre, dominantemente, em procedimentos penais por crimes cometidos no exercício de funções – pelo que se atenderá, em particular, a esse contexto no subsequente desenvolvimento do parecer, embora não se esgote nesse plano a possibilidade de aplicação da medida.

Sobre a medida, adiante-se já que, no quadro do regime dos crimes de responsabilidade, não existe qualquer previsão específica de suspensão do exercício de funções no âmbito do procedimento penal respectivo. O fundamento da sua aplicação terá de ser procurado noutra sede, que não a Lei nº 34/87.

Com especial relevo se apresenta nesse diploma o seu artigo 29º, que prevê a perda do respectivo mandato como efeito da condenação definitiva por crime de responsabilidade, ou seja, como sanção penal acessória a determinar no âmbito de procedimento penal – pena a que também estão sujeitos os membros de órgãos representativos de autarquias locais [artigo 29º, alínea f), da Lei nº 34/87] ([9]).

2.2.2. Noutra perspectiva, estão ainda os eleitos locais sujeitos à intervenção tutelar da Administração, estabelecida na Lei nº 27/96, de 1 de Agosto ([10]).

Esse diploma contém «o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais» (artigo 1º, nº 1). A tutela administrativa, que compete ao Governo, consiste na «verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais» (artigos 2º e 5º) e é exercida através da realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias (artigo 3º).

Também nesse domínio se prevê a perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, verificadas as condições estabelecidas no artigo 8º – designadamente nos casos em que «sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 12 reuniões interpoladas» [nº 1, alínea a)] ou «pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos» no artigo 9º do diploma [nº 1, alínea b)].

As acções para perda de mandato são interpostas pelo Ministério Público e as respectivas decisões são da competência dos tribunais administrativos de círculo (artigo 11º).

Esta hipótese de perda de mandato fundada na Lei nº 27/96 (regime da tutela administrativa) não se confunde com a contemplada na Lei nº 34/87 (regime dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos) ([11]). Esta é, como vimos, uma sanção penal acessória e aquela uma sanção autónoma aplicável no quadro da intervenção tutelar.

Mas, tal como na Lei nº 34/87, não se contém no regime da tutela administrativa qualquer previsão específica de suspensão do exercício de funções.

2.2.3. A perda de mandato surge, assim, em qualquer dos regimes em apreço, como a consequência mais gravosa prevista na lei para o cargo desempenhado por eleito local – consistindo aquela no afastamento definitivo do exercício do cargo, resultante da violação de deveres inerentes a esse exercício ou de facto ou situação a que a lei atribui esse efeito ([12]).

3. Confinemos agora a nossa análise ao regime remuneratório dos eleitos locais e outros aspectos conexos.

O Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), aprovado pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho ([13]), rege, designadamente, sobre o estatuto remuneratório dos autarcas, denominados no diploma de “eleitos locais” ([14]).

Da respectiva normação são de salientar os seguintes aspectos, com maior proximidade à temática em análise ([15]):

a) Os presidentes das câmaras municipais desempenham as respectivas funções em regime de permanência [artigo 2º, nº 1, alínea a)];

b) Os eleitos locais têm, além do mais, direito a: uma remuneração ou compensação mensal; dois subsídios extraordinários anuais; ajudas de custo e subsídio de transporte; segurança social; férias; livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício das respectivas funções; contagem de tempo de serviço; subsídio de reintegração [alíneas a) a g) e m) e n) do nº 1 do artigo 5º];

c) Os eleitos locais em regime de permanência têm direito a remuneração mensal, bem como a dois subsídios extraordinários, de montante igual àquela, em Junho e Novembro de cada ano (artigo 6º, nº 1) ([16]);

d) O valor base das remunerações dos presidentes das câmaras municipais é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os seguintes índices, arredondado para a centena de escudos imediatamente superior: municípios de Lisboa e Porto – 55%; municípios com 40.000 ou mais eleitores – 50%; municípios com mais de 10.000 e menos de 40.000 eleitores – 45%; restantes municípios – 40% (artigo 6º, nº 2);

e) Os presidentes das câmaras que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas na alínea antecedente, ou seja, no nº 2 do artigo 6º [artigo 7º, nº 1, alínea a)];

f) Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante (artigo 7º, nº 2);

g) Os membros das câmaras municipais (e das assembleias municipais) têm direito a ajudas de custo e a subsídio de transporte, a abonar nos termos e nos quantitativos da legislação em vigor, quando se encontrem reunidos os requisitos legais (artigos 11º, nº 1, e 12º);

h) Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional, situação em que compete às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal (artigo 13º, n^os 1 e 2);

i) Os eleitos locais em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a 30 dias de férias anuais (artigo 14º);

j) Os eleitos locais têm direito à livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado na área da sua autarquia, quando necessária ao efectivo exercício das respectivas funções autárquicas ou por causa delas, mediante apresentação de cartão especial de identificação (artigos 15º e 16º);

l) Em matéria de contagem e bonificação de tempo de serviço, os artigos 18º e 18º-B estabelecem um regime especial, favorável para os eleitos locais em regime de permanência, segundo o qual o tempo de mandato é considerado para todos os efeitos legais e, no que respeita a aposentação, é contado a dobrar até ao limite máximo de vinte anos, caso sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções;

m) Aos eleitos locais em regime de permanência e exclusividade é atribuído, no termo do mandato, um subsídio de reintegração, desde que não beneficiem do regime constante do artigo 18º (artigo 19º, nº 1);

n) Durante o exercício das funções de presidente da câmara municipal, o funcionário ou agente do Estado fica dispensado das que lhe cabem no serviço de origem considerando-se em comissão extraordinária de serviço público (artigo 22º);

o) As remunerações, compensações e quaisquer subsídios percebidos pelos eleitos locais no exercício das suas funções estão sujeitos ao regime fiscal aplicável aos titulares dos cargos políticos (artigo 23º) e são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia local, salvo o disposto no artigo 18º (artigo 24º, nº 1);

p) A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada ou em licença por maternidade ou paternidade (artigo 24º, nº 3)([17]).

Conhecido o regime remuneratório e afim dos eleitos locais, importa concentrar agora a nossa atenção nas situações de suspensão do exercício do mandato dos autarcas.

4. Comecemos por recordar, agora em letra de forma, o disposto no citado nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais ([18]):

«Artigo 24º
Encargos

1 - (...).
2 - (...).
3 - A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada ou em licença por maternidade ou paternidade.»

Perante este preceito, podemos já aceitar, como regra geral, que a suspensão do exercício do mandato dos eleitos locais faz cessar o processamento das respectivas remunerações e compensações ([19]). Ressalvam-se apenas as situações de doença devidamente comprovada ou de licença por maternidade ou paternidade.

Mas sobre suspensão do exercício do mandato dos eleitos locais rege também a Lei nº 169/99, de 18 de Setembro ([20]), correntemente designada por Lei das Autarquias Locais (LAL), no seu artigo 77º ([21]):

«Artigo 77º
Suspensão do mandato

1 - Os membros dos órgãos das autarquias locais podem solicitar a suspensão do respectivo mandato.
2 - O pedido de suspensão, devidamente fundamentado, deve indicar o período de tempo abrangido e é enviado ao presidente e apreciado pelo plenário do órgão na reunião imediata à sua apresentação.
3 - São motivos de suspensão, designadamente:
a) Doença comprovada;
b) Exercício dos direitos de paternidade e maternidade;
c) Afastamento temporário da área da autarquia por período superior a 30 dias.
4 - A suspensão que, por uma só vez ou cumulativamente, ultrapasse 365 dias no decurso do mandato constitui, de pleno direito, renúncia ao mesmo, salvo se no primeiro dia útil seguinte ao termo daquele prazo o interessado manifestar, por escrito, a vontade de retomar funções.
5 - A pedido do interessado, devidamente fundamentado, o plenário do órgão pode autorizar a alteração do prazo pelo qual inicialmente foi concedida a suspensão do mandato, até ao limite estabelecido no número anterior.
6 - Enquanto durar a suspensão, os membros dos órgãos autárquicos são substituídos nos termos do artigo 79º.
7 - A convocação do membro substituto faz-se nos termos do nº 4 do artigo 76º.»

4.1. Diante das duas disposições citadas, deve colocar-se a questão de saber se a «suspensão do exercício dos mandatos» que é referida no nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87) corresponde à «suspensão do mandato» mencionada no artigo 77º da Lei nº 169/99.

Idêntica pergunta foi formulada no citado parecer nº 52/95, de 20 de Dezembro de 1995, deste Conselho, colocando em confronto o mesmo preceito do Estatuto dos Eleitos Locais com o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de teor muito semelhante ao do artigo 77º da Lei nº 169/99 ora em apreciação.

Aí se discorreu do seguinte modo:

«A letra do nº 3 do artigo 24º do EEL refere-se à “suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais”, não permitindo concluir decisivamente se limita o seu comando aos casos de suspensão por iniciativa dos eleitos locais, como na previsão do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, ou se, pelo contrário, visa abranger outras situações de suspensão do mandato autárquico. A generalidade do enunciado apontaria, no entanto, sem mais, para a segunda hipótese.
O elemento histórico também não fornece subsídios que apoiem entendimento diverso do apontado pela letra da lei. Quer o projecto de lei nº 403/IV, quer o subsequente decreto nº 85/IV (x), que estiveram na origem da Lei nº 29/87, continham um nº 3 do artigo 24º, cujo texto coincidia já em absoluto com o do preceito ora em análise.
Todavia, o elemento lógico, e, sobretudo, o elemento sistemático poderão indiciar que o sentido e o alcance do nº 3 do artigo 24º do EEL se deveria limitar às situações de suspensão do mandato a solicitação dos eleitos locais. Para tal apontaria a referida norma do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84 […], sendo de assinalar a especificidade material e a amplitude do conteúdo normativo deste diploma (enquanto “Lei das Autarquias Locais”), a par da inexistência de norma expressa, nos diplomas relativos aos direitos e deveres estatutários dos eleitos locais, quanto a outro tipo de suspensão que não seja a que é solicitada por iniciativa do próprio titular do cargo.
Por outro lado, não seria negligenciável o paralelismo existente entre a ressalva final do nº 3 do artigo 24º (“salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada”) e um dos motivos de suspensão exemplificativamente enumerados no nº 3 do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84 – a “doença comprovada” […].
Propende-se, assim, a considerar que, no espírito da norma, a “suspensão do exercício dos mandatos” a que é feita referência no nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, é a suspensão por iniciativa do titular do cargo.
Ou seja, está-se perante um caso em que se justifica proceder a uma interpretação restritiva: o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Em vez de se deixar arrastar pelo sentido aparente do texto, deve restringi–lo em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo.»

Não se vislumbra razão para não continuar a considerar válido esse entendimento, agora à luz do artigo 77º da actual Lei das Autarquias Locais. Note-se, aliás, como este preceito foi adaptado à mais recente redacção do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87: neste mencionam-se, como causas de suspensão de mandato que não implicam suspensão de vencimentos, a «doença devidamente comprovada» e a «licença por maternidade ou paternidade», as quais são também incluídas no elenco exemplificativo de motivos de suspensão acolhido no artigo 77º da Lei nº 169/99. O que sugere a reiteração de uma vontade legislativa no sentido da aproximação entre os dois normativos.

Deve ainda referir-se, como já se fez no parecer nº 52/95, que há outra situação de suspensão de mandato, não prevista expressamente no nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, que também implica manutenção de remunerações: a que se reporta ao eleito local que se encontre abrangido, enquanto candidato a deputado, pelo disposto no artigo 9º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio (Lei Eleitoral para a Assembleia da República) ([22]). Sob a epígrafe «Obrigatoriedade de suspensão do mandato» ([23]), dispõe esse preceito que «desde a data da apresentação de candidaturas e até ao dia das eleições os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções».

Sendo assim, deve concluir-se que a suspensão de mandato a que se refere o nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais equivale à «suspensão do mandato» mencionada no artigo 77º da Lei nº 169/99 – que consiste numa suspensão solicitada pelo próprio titular do órgão autárquico, como decorre do nº 1 desse artigo 77º, segundo o qual «os membros dos órgãos das autarquias locais podem solicitar a suspensão do respectivo mandato» ([24]).

4.2. Pode ainda questionar-se a afinidade dessa suspensão de mandato com a «suspensão de funções» prevista no artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (ED), aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro ([25]):

«Artigo 6º
(Efeitos da pronúncia)

1 - O despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado determina a suspensão de funções e do vencimento de exercício até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória.
2 - Independentemente da forma de processo, o disposto no número anterior é aplicável nos casos de crimes contra o Estado.
3 - Dentro de 24 horas após o trânsito em julgado do despacho de pronúncia ou equivalente, deve a secretaria do tribunal por onde correr o processo entregar por termo, nos autos, uma cópia ao Ministério Público a fim de este logo a remeter à competente administração, inspecção, direcção-geral ou autarquia local.
4 - Os magistrados judicial e do ministério público devem velar pelo cumprimento do preceituado no número anterior.
5 - A perda do vencimento de exercício será reparada em caso de absolvição ou de amnistia concedida antes da condenação, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar.»

Determina-se, assim, nesta disposição que a suspensão de funções é consequência necessária da pronúncia por crime punível com pena superior a cinco anos ou por crime contra o Estado ([26]).

Note-se que a norma contém referência a categorias processuais consagradas no Código de Processo Penal de 1929, entretanto desaparecidas com a entrada em vigor do Código de Processo Penal de 1987.

Na conceptologia do Código revogado, o processo de querela era aquele que correspondia aos crimes punidos com prisão por mais de três anos ou demissão e a que cabia o julgamento por tribunal colectivo ou de júri e o despacho de pronúncia tinha um conteúdo diverso do actual: no CPP de 1987 existe apenas uma única forma de processo comum, podendo este decorrer perante tribunal colectivo ([27]), tribunal do júri ([28]) ou tribunal singular ([29]) (artigos 13º, 14º e 16º do CPP de 1987), e o despacho de pronúncia consiste num despacho judicial eventual proferido no termo da fase de instrução, de carácter facultativo (artigo 308º do CPP de 1987). Tem-se entendido que o campo de aplicação do artigo 6º, nº 1, do ED estará confinado à competência do tribunal que anteriormente julgava os processos de querela, ou seja, o tribunal colectivo ou o tribunal do júri ([30]).

O fundamento da suspensão de funcionário prescrita pela norma do artigo 6º do ED [e que determina ainda a suspensão ou perda do vencimento de exercício ([31])] é tradicionalmente referido à defesa do prestígio do serviço público e tem-se entendido que, «decorrendo embora como consequência de um acto relevante do processo penal, incide inteiramente no âmbito disciplinar e tem a ver com exigências funcionais e não com o processo penal» ([32]).

Não obstante a relevância da dignidade e prestígio que devem estar associados ao exercício de funções autárquicas, é de considerar não estarem os eleitos locais sujeitos à aplicação do ED.

O âmbito pessoal, funcional e material do ED está limitado aos funcionários e agentes da Administração Central, Regional e Local, ou seja, está directamente condicionado aos limites da relação de hierarquia em que se inserem esses funcionários e agentes. Aliás, o artigo 1º, nº 1, do ED, afirma expressamente a aplicabilidade do Estatuto a esse “pessoal”, que é disciplinarmente responsável perante os superiores hierárquicos pelas infracções que cometa, conforme dispõe o artigo 2º, nº 1 ([33]).

Ora, a definição do âmbito da aplicabilidade do Estatuto exclui, na vertente da sujeição, os titulares dos órgãos das autarquias locais.

Com efeito – e retomando aqui as considerações supra expendidas sobre a caracterização do poder local –, atentos o modo de designação e a natureza do respectivo mandato, esses titulares são independentes, estão apenas sujeitos à lei e à prossecução do interesse público, não estando subordinados, no exercício das suas competências, a directivas ou instruções de outrem.

Não estão, assim, sujeitos ao exercício de qualquer poder (de direcção, de superintendência ou disciplinar) que pressuponha uma relação de hierarquia, como é o caso do exercício do poder disciplinar considerado e accionado no âmbito do respectivo Estatuto.

Efectivamente, a natureza da relação de mandato político (cargo político) de que são titulares os membros dos órgãos eleitos das autarquias locais, a especificidade da natureza do cargo que exercem e a autonomia e independência que os subtraem a uma relação de hierarquia, afastam os referidos titulares do âmbito pessoal e material de aplicação do ED.

Nestes termos, não lhes é aplicável a medida – de feição funcionalmente disciplinar, ou cuja razão de ser se situa nessa área – prevista no artigo 6º do ED ([34]).

4.3. Sendo assim, subsiste apenas a dúvida sobre a aplicabilidade da estatuição do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87 aos casos de suspensão de mandato por determinação judicial, em procedimento penal por crime cometido no exercício de funções – o que nos remete para o plano mais amplo da aplicação de medidas de coacção a eleitos locais.

5. Em sede de processo penal, contempla a lei diferentes medidas de coacção aplicáveis ao arguido.

Com GERMANO MARQUES DA SILVA ([35]), diremos que, no âmbito de um procedimento penal, «durante as fases preliminares e de julgamento, o arguido poderá procurar furtar-se à acção da justiça, fugindo ou procurando fugir, poderá dificultar a investigação, procurando esconder ou destruir meios de prova ou coagindo as testemunhas e poderá continuar a sua actividade criminosa», pelo que, «para evitar esse risco», o Código de Processo Penal predispõe uma série de medidas cautelares de natureza pessoal (…), com o fim de impor limitações à liberdade pessoal (…) dos arguidos e assegurar os fins do processo, quer para garantir a execução da decisão final condenatória, quer para assegurar o regular desenvolvimento do procedimento».

As medidas de coacção são, assim, «meios processuais de limitação da liberdade pessoal (…), que têm por fim acautelar a eficácia do procedimento, quer quanto ao seu desenvolvimento, quer quanto à execução das decisões condenatórias» ([36]).

As medidas de coacção aplicáveis são apenas as «previstas na lei» – princípio da legalidade (artigo 191º do CPP) – e as que sejam aplicadas em concreto «devem ser adequadas às exigências cautelares que o caso requerer e proporcionais à gravidade do crime e às sanções que previsivelmente venham a ser aplicadas» – princípios da adequação e da proporcionalidade (artigo 193º do CPP).

Do elenco de medidas de coacção previstas na lei, destaquemos aquelas a que se alude na presente consulta: a «suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos», consagrada no artigo 199º do CPP, e a «prisão preventiva», de que trata o artigo 202º do mesmo diploma:

«Artigo 199º
(Suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos)

1. Se o crime imputado for punível com pena de prisão de máximo superior a dois anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativamente, se disso for caso, com qualquer outra medida legalmente cabida, a suspensão do exercício:
a) Da função pública;
b) De profissão ou actividade cujo exercício dependa de um título público ou de uma autorização ou homologação da autoridade pública; ou
c) Do poder paternal, da tutela, da curatela, da administração de bens ou da emissão de títulos de crédito,
sempre que a interdição do exercício respectivo possa vir a ser decretada como efeito do crime imputado.
2. A suspensão é comunicada à autoridade administrativa, civil ou judiciária normalmente competente para decretar a suspensão ou a interdição respectivas.»

«Artigo 202º
(Prisão preventiva)

1 - Se considerar inadequadas ou insuficientes, no caso, as medidas referidas nos artigos anteriores, o juiz pode impor ao arguido a prisão preventiva quando:
a) Houver fortes indícios de prática de crime doloso punível com pena de prisão de máximo superior a três anos; ou
b) Se tratar de pessoa que tiver penetrado ou permaneça irregularmente em território nacional, ou contra a qual estiver em curso processo de extradição ou de expulsão.
2 - Mostrando-se que o arguido a sujeitar a prisão preventiva sofre de anomalia psíquica, o juiz pode impor, ouvido o defensor e, sempre que possível, um familiar, que, enquanto a anomalia persistir, em vez da prisão tenha lugar internamento preventivo em hospital psiquiátrico ou outro estabelecimento análogo adequado, adaptando as cautelas necessárias para prevenir os perigos de fuga e de cometimento de novos crimes.»

Refira-se ainda que nenhuma destas medidas pode ser aplicada sem que se verifique em concreto: «fuga ou perigo de fuga»; «perigo de perturbação do decurso do inquérito ou da instrução do processo e, nomeadamente, perigo para a aquisição, conservação ou veracidade da prova»; e «perigo, em razão da natureza e das circunstâncias do crime ou da personalidade do arguido, de perturbação da ordem e da tranquilidade públicas ou de continuação da actividade criminosa» (artigo 204º do CPP). Em particular, quanto à prisão preventiva, sublinhe-se que esta «só pode ser aplicada quando se revelarem inadequadas ou insuficientes as outras medidas de coacção» (artigo 193º, nº 2, do CPP).

Qualquer dessas medidas é aplicada «por despacho do juiz, durante o inquérito a requerimento do Ministério Público e depois do inquérito mesmo oficiosamente, ouvido o Ministério Público» (artigo 194º, nº 1, do CPP).

Terá sido neste quadro normativo que foram sucessivamente aplicadas à Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras, enquanto arguida em procedimento penal por crimes cometidos no exercício de funções, as medidas de «suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos» do artigo 199º do CPP e de «prisão preventiva» do artigo 202º do mesmo diploma ([37]).

Vejamos mais desenvolvidamente as consequências pessoais e remuneratórias que se podem associar a cada uma dessas medidas de coacção.

5.1. Quanto à medida de «suspensão do exercício de funções», refira-se, desde logo, que se pode pretender fundar a sua aplicação seja na previsão da alínea a) do nº 1 do artigo 199º do CPP, quando se refere à «função pública» ([38]), seja na previsão da alínea b) do nº 1 do mesmo artigo, ao aludir-se a uma «profissão ou actividade cujo exercício dependa de um título público» ([39]).

Não releva, na economia deste parecer, discutir qual o melhor enquadramento para a aplicação da medida. Apenas importa salientar que uma tal medida tem sido aplicada a eleitos locais (designadamente, presidentes de câmara municipal), sendo, em qualquer caso, invocado o artigo 199º do CPP – como, aliás, o evidencia a situação concreta que originou a presente consulta. E, a partir daí, cumprirá apreciar qual o tratamento que cabe à remuneração correspondente ao cargo de presidente de câmara municipal desempenhado por arguido efectivamente suspenso do exercício dessas funções.

5.1.1. De todo o modo, sempre se dirá – quanto à aplicabilidade da medida – que no parecer nº 126/90 se entendeu que «a suspensão de exercício de funções de titular de órgão de autarquia local pode ser decretada, como medida de coacção, nos termos do artigo 199º, nº 1, do Código de Processo Penal, quando se revele adequada e proporcionada às finalidades do processo, em caso de crime de responsabilidade previsto na Lei nº 34/87, de 16 de Julho, punível com prisão de máximo superior a 2 anos» ([40]).

Ora, essa asserção inscrita no parecer nº 126/90 foi colocada em dúvida por jurisprudência posterior do Tribunal Constitucional.

Com efeito, discutiu-se no citado acórdão nº 41/2000 desse Tribunal, de 26 de Janeiro de 2000, a questão da inconstitucionalidade de uma determinada interpretação da alínea a) do nº 1 do artigo 199º do CPP, no sentido de «abranger na expressão “função pública” aí utilizada, os titulares de cargos políticos electivos – recte, os titulares de órgãos autárquicos –, assim permitindo a aplicação aos mesmos, em processo penal, da medida de coacção consistente na suspensão do exercício do respectivo mandato».

Depois de recusar a consagração constitucional de um conceito amplo de “função pública” que incluísse os titulares de cargos políticos, sustenta-se nesse aresto que «a sujeição dos titulares de órgãos autárquicos – in casu, presidentes de câmara – à regra geral do artigo 199º do CPP suscita, desde logo, a questão de saber se uma norma do Código de Processo Penal, constante de um diploma elaborado pelo Governo ao abrigo de uma autorização legislativa, pode regular esta matéria sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, por violação da alínea m) do artigo 164º da Constituição, a qual estabelece a reserva absoluta de competência da Assembleia da República relativamente ao estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais eleitos por sufrágio directo e universal», sendo certo que «esta matéria – aplicação de medida de suspensão do exercício do cargo político em processo penal em curso – é indiscutivelmente matéria relativa ao estatuto dos órgãos do poder local».

Segundo o acórdão em apreço, é de ponderar a circunstância de os artigos 34º a 39º da Lei nº 34/87 preverem, em especial, a suspensão de exercício de funções para determinados titulares de cargos políticos (como os deputados ou os membros do Governo), em termos de fazer depender o seguimento do procedimento criminal contra os titulares de órgãos políticos neles indicados da existência de uma prévia decisão política, sem, ao mesmo tempo, consagrar norma semelhante para os membros de órgãos representativos das autarquias locais.

Alega-se que esse particular regime «deve-se ao facto de o legislador ter considerado necessário e conveniente, no que toca a tais titulares de órgãos políticos (assim, os deputados ou os membros do Governo), a respectiva suspensão de funções, enquanto contra eles decorra esse procedimento criminal, tendo em consideração a especial repercussão que o mesmo teria relativamente ao exercício dos cargos em causa». Em contrapartida, «no tocante aos titulares de cargos autárquicos, apesar do seu relativo impacte ao nível local, não se verificam as mesmas razões ou considerações de ordem política global» – e, por isso, «o legislador não considerou incompatível com o exercício das respectivas funções a existência de procedimento criminal contra esses titulares de órgãos autárquicos».

Remata-se nestes termos a argumentação: «Neste contexto, a ausência de tratamento especial relativamente aos autarcas nos artigos 34º e seguintes da Lei nº 34/87 radica no entendimento de que se considera desnecessário um tal regime especial de imunidades para esses titulares de cargos políticos, sem que daí deva necessariamente decorrer a aplicabilidade do regime geral do artigo 199.º do CPP, destinado a tutelar um outro interesse, que já não o da imagem das instituições – aqui, o que releva é o mero interesse processual.»

E conclui-se no sentido de que «a norma constante do artigo 199º do Código de Processo Penal, se fosse interpretada no sentido de abranger os titulares de cargos políticos, maxime os titulares de órgãos representativos autárquicos, entraria em colisão com o disposto no citado artigo 164º, alínea m), da Constituição, na ausência de norma que para ela expressamente remeta, na lei que define o regime da responsabilidade criminal dos titulares de cargos políticos».

Assim, decidiu-se nesse acórdão do Tribunal Constitucional «interpretar a norma constante da alínea a) do nº 1 do artigo 199º do Código de Processo Penal como não abrangendo os titulares de cargos políticos», com o que se deixou formulado implicitamente um juízo de inconstitucionalidade sobre a interpretação contrária.

Como se deixou dito, apenas releva para o presente parecer enunciar – e não dirimir – as divergências verificadas sobre a aplicabilidade aos eleitos locais da medida de suspensão do exercício de funções. Independentemente do juízo que possam merecer as diferentes orientações, importa, no essencial, indagar sobre as consequências da efectiva imposição da medida que os tribunais comuns vêm continuando a aplicar.

5.1.2. Sendo assim, retoma-se a dúvida – que se deixou pendente – de saber se à medida de suspensão do exercício de funções relativamente a autarcas, imposta ao abrigo do artigo 199º do CPP, se ajusta a estatuição do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, ao prever a cessação do processamento de remunerações como efeito regra da suspensão do exercício de mandato de eleito local.

Tendo em conta a proximidade já supra demonstrada entre o nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais e o artigo 77º da Lei das Autarquias Locais, não pode deixar de ser negativa a resposta a essa questão.

A esta mesma conclusão se chegou no parecer nº 52/95.

Aí se reconheceu que estaríamos perante uma lacuna ([41]), o que convocaria a aplicação do artigo 10º do Código Civil: nos termos dessa disposição legal, o intérprete deverá aplicar, por analogia, aos casos omissos as normas que directamente contemplem casos análogos – e só na hipótese de não encontrar no sistema uma norma aplicável a casos análogos é que deverá proceder de acordo com o nº 3 do mesmo artigo, ou seja, resolvendo a situação segundo a norma que ele próprio criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.

Porém, entendeu-se que não seria possível proceder à integração dessa lacuna mediante o recurso à aplicação analógica do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, «posto que inexiste caso análogo» ([42]).

E argumentou-se como segue:

«[…] entre as situações de “suspensão voluntária” e de “suspensão forçada” (por determinação judicial, em consequência da aplicação de medida de coacção) não existe analogia. Com efeito, uma coisa é a situação do eleito local, que, após ponderação das suas conveniências pessoais, opta por pedir a suspensão do respectivo mandato; outra, bem diferente, a situação do eleito local, suspenso do exercício do cargo. Além, está-se perante decisão livremente assumida, por certo fundada em considerações relevando de um projecto de vida. Situação bem diversa é a do caso que ora nos ocupa, onde, inopinadamente, e por definição, à revelia da vontade do autarca afectado, este é impedido de continuar a exercer o seu mandato. No caso de “suspensão voluntária”, o eleito local pôde organizar a sua vida, e, só depois de o ter feito, e porque o fez em termos que considerou convenientes, decidiu solicitar a suspensão do respectivo mandato. Não assim no presente caso, o que não pode deixar de ter consequências no quadro dos efeitos remuneratórios.
Deste modo, compreende-se que não seja analogicamente aplicável à situação de que ora curamos a norma em apreço do Estatuto dos Eleitos Locais. Com efeito, contrariamente aos casos de “suspensão voluntária”, a suspensão judicialmente aplicada, nos termos do artigo 199º do CPP, não terá como efeito fazer cessar o processamento (da totalidade) das remunerações e compensações devidas ao eleito local afectado pela medida de coacção.»

Estas considerações, associadas às que delas são pressuposto e já explicitadas supra, espelharam-se nas conclusões do parecer nº 52/95 da seguinte forma:

«1ª - Nos termos do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, que aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais, a suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada;
2ª - A suspensão do exercício dos mandatos a que se faz referência no preceito mencionado na conclusão anterior é a suspensão por iniciativa do titular do cargo, a que se refere o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março [[43]];
3ª - A estatuição do nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais não é aplicável aos casos de suspensão do mandato por determinação judicial, mediante cominação da medida de coacção prevista no artigo 199º, nº 1, alínea b), do Código de Processo Penal»

Permanecem válidas aquelas considerações, procedendo ainda hoje as razões que fundaram a doutrina do aludido parecer.

Com efeito, havendo uma identificação entre a norma do Estatuto dos Eleitos Locais que se refere à suspensão do exercício dos mandatos de autarcas e a norma da Lei das Autarquias Locais que prevê a suspensão do exercício de mandatos de eleitos locais a solicitação dos próprios titulares dos cargos, queda fora do âmbito de aplicação dessas normas a suspensão do exercício de funções ao abrigo do artigo 199º do CPP – pelo que à aplicação desta medida de coacção não pode corresponder, como directa consequência legal, a suspensão total de remunerações prevista como regra naquele preceito do Estatuto dos Eleitos Locais. E também não se vislumbra semelhança entre as duas situações de suspensão de mandato em confronto, que permita a aplicação analógica da aludida solução legal de suspensão de remunerações.

Inexistindo norma donde se extraia, directamente ou por integração analógica, a suspensão de remunerações como consequência da suspensão do exercício de funções autárquicas, decretada nos termos do artigo 199º do CPP, forçoso é concluir, a contrario, que os eleitos locais mantêm, nessa situação, o seu direito a essas remunerações. Falta saber se esse direito abrange a totalidade ou apenas parte das verbas em causa.

5.1.3. A questão que assim subsiste prende-se com a distinção entre vencimento de categoria e vencimento de exercício: trata-se de saber se o eleito local suspenso do exercício de funções nos termos do artigo 199º do CPP (maxime, um presidente de câmara municipal) recebe a totalidade da remuneração correspondente ao cargo ou apenas a componente equivalente ao chamado vencimento de categoria ([44]).

Partindo do conceito de “remuneração base”, acolhido no artigo 15º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho ([45]), como essencial componente do «sistema retributivo da função pública», veio o artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro ([46]), estabelecer, dentro desse conceito, a aludida distinção entre vencimento de categoria e vencimento de exercício, nos seguintes termos:

«Artigo 5º
Remuneração base

1 - A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
2 - A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4 - As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei.»

Já vimos como os eleitos locais são titulares de cargos políticos, que, tendo em conta a natureza e a génese electiva do seu mandato, não podem ser considerados funcionários ou agentes da Administração Pública – pelo que está, desde logo, excluída, a aplicação directa do Decreto-Lei nº 353-A/89, ou seja, o seu âmbito pessoal e material de aplicação não abrange os eleitos locais.

Em todo o caso, essa distinção entre vencimento de categoria e vencimento de exercício corresponde a uma classificação clássica do conceito de vencimento em sentido estrito, acolhida na doutrina e amplamente consagrada, de há longo tempo, na legislação nacional relativa ao estatuto remuneratório dos cargos públicos ([47]).

Já MARCELLO CAETANO ([48]) se referia a uma classificação administrativa do conceito de vencimento, recebida em diplomas que enuncia (Decretos-Leis n^os 19478 e 26115), distinguindo entre vencimento de categoria, equivalente a 5/6 do ordenado, e vencimento de exercício, correspondente ao 1/6 restante.

Para o autor, seriam vencimentos de exercício «todos os que, em princípio, só devem ser abonados quando o funcionário se encontre no efectivo desempenho das funções do cargo e por efeito desse desempenho». E afirma que «somente em casos especiais a lei permite que o funcionário receba esses vencimentos sem se encontrar no desempenho do seu cargo: tais são os casos de licença para férias ou de afastamento por motivo do exercício de outras funções públicas que não tenham remuneração própria e de que sejam incumbidos sem que legalmente possam eximir-se».

Concluindo, acrescenta-se que «em regra, as situações em que o funcionário tem direito a vencimento sem exercer o cargo apenas dão lugar ao abono da parte correspondente à categoria» ([49]).

Com efeito, na base do conceito de vencimento de exercício está a ideia de que um sexto do vencimento em sentido estrito está ligado não só à titularidade plena de um lugar, mas também ao exercício do cargo respectivo ([50]).

Como observa JOÃO ALFAIA ([51]), esta ideia limitaria, em rigor, o direito a tal vencimento de exercício à situação de serviço efectivo em sentido estrito e, naturalmente, às situações de ausência por motivo de interesse público e, bem assim, à situação de licença para férias – sem prejuízo de outras situações de ausência legítima que dão direito ao vencimento de exercício.

Ora, sob pena de se gerarem situações de intolerável desigualdade de tratamento, por comparação com o regime geral da função pública, afigura-se ajustado aplicar aos eleitos locais as categorias remuneratórias de vencimento de categoria e de vencimento de exercício.

Como tal se entendeu no parecer nº 52/95, que apelou a essa aproximação, detectando uma lacuna na falta de consagração expressa dos respectivos nomina juris (vencimento de categoria e vencimento de exercício) no Estatuto dos Eleitos Locais, a ser preenchida pela aplicação por analogia de norma legal que directamente contemplasse caso análogo.

E, nesse conspecto, foi eleita como norma susceptível de preencher essa lacuna a, já antes examinada, do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local – na medida (e apenas na medida) em que nesta se prevê a perda do vencimento de exercício como consequência de uma suspensão de funções emergente de procedimento penal ([52]). A tanto se basta a analogia operada.

Assim se alcançou a pretendida solução quanto às consequências remuneratórias da suspensão do exercício de funções autárquicas, imposta ao abrigo do artigo 199º do CPP, que foi levada às conclusões daquele parecer nos seguintes termos:

«6ª - A suspensão de exercício do mandato relativamente ao presidente da câmara municipal (…), determina a suspensão do correspondente vencimento de exercício, ou seja, uma sexta parte da sua remuneração base.»

Também neste ponto é de manter a orientação expressa no parecer nº 52/95, já que não se vislumbram razões que a infirmem.

Existirá, pois, um princípio geral do nosso sistema normativo, que aflora no artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89 e que impõe a distinção, ao nível das remunerações de cargos públicos, entre vencimento de categoria e vencimento de exercício, em função do exercício efectivo ou não do cargo, e em proporções que a lei concretamente defina.

Essa distinção projecta-se no domínio do estatuto dos autarcas, cabendo aí acolher-se a solução que o legislador encontrou para o caso análogo, respeitante aos funcionários e agentes da Administração Pública, inscrito na fattispecie do artigo 6º do Estatuto Disciplinar.

De tudo se deduz o princípio de que os eleitos locais não podem, em regra, auferir a componente remuneratória respeitante ao vencimento de exercício quando não exerçam efectivamente as funções inerentes aos respectivos cargos – designadamente, quando se encontrem suspensos do exercício dessas funções, ao abrigo do artigo 199º do CPP.

Esta cristalina conclusão vai agora servir-nos de ponto de partida para a avaliação das consequências remuneratórias da aplicação da medida de prisão preventiva.

5.2. Quando a medida de coacção aplicada a membro de órgão representativo de autarquia local seja a de «prisão preventiva» do artigo 202º do CPP, esta implica necessariamente, sendo executada, a privação de liberdade desse eleito local, enquanto arguido.

Daí decorre a impossibilidade física de o eleito local exercer pessoalmente as suas funções na sede da autarquia, incorrendo em faltas ao serviço.

Caberá agora averiguar como se caracterizam essas faltas e quais os seus efeitos no plano remuneratório.

5.2.1. O Estatuto dos Eleitos Locais não consagra expressamente um dever de assiduidade dos autarcas, que imponha uma comparência regular e continuada ao serviço ([53]).

Porém, do respectivo regime legal deve inferir-se a exigência de uma presença física corrente do eleito local nas instalações da autarquia.

Assim, por um lado, o artigo 7º, nº 3, do Estatuto dos Eleitos Locais estabelece que «os presidentes de câmara municipal e os vereadores em regime de permanência que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público» – o que sugere a necessidade de comparência pessoal desses eleitos locais durante o período de atendimento público ([54]) e vale, por maioria de razão, para os autarcas em regime de permanência e exclusividade ([55]).

Por outro lado, o artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96 (regime da tutela administrativa) associa, como vimos supra, a grave consequência da perda do mandato à não comparência, «sem motivo justificativo», a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 12 reuniões interpoladas – o que só pode significar a importância que o legislador confere à presença física regular do autarca no local instituído para a prestação do serviço. Designadamente, quanto ao presidente de câmara municipal, estão em causa 3 ou 6 sessões da assembleia municipal ([56]) e 6 ou 12 reuniões da câmara municipal ([57]), seguidas ou interpoladas, respectivamente.

Já vimos como os diplomas que regem para os funcionários e agentes da Administração Pública não são directamente aplicáveis aos eleitos locais, e nessa medida não vale para estes o regime de faltas daqueles. No entanto, as aludidas normas que regem para os eleitos locais utilizam conceitos próximos dos que constam de diplomas dirigidos aos “funcionários públicos” e referidos à temática das faltas: o conceito de período de expediente público usado pelo artigo 7º, nº 3, do Estatuto dos Eleitos Locais tem evidente analogia com o conceito de período de atendimento do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 259/98, de 18 de Agosto ([58]); e a não comparência sem motivo justificativo do artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96 apresenta notória afinidade com a figura da falta injustificada do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março ([59]).

Este último diploma – depois de definir como falta, no nº 1 do seu artigo 18º, «a não comparência do funcionário ou agente durante a totalidade ou parte do período de trabalho a que está obrigado, bem como a não comparência em local a que o mesmo deva deslocar-se por motivo de serviço» – classifica as faltas, no seu artigo 20º, em justificadas e injustificadas: são justificadas as faltas enunciadas na listagem constante do nº 1 do artigo 21º ([60]); e são injustificadas, nos termos do nº 1 do artigo 71º do diploma, «todas as faltas dadas por motivos não previstos no nº 1 do artigo 21º», bem como as faltas dadas pelos motivos previstos nessa disposição, mas não devidamente justificadas.

Perante a evidência do relevo conferido pelo artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96 às situações de não comparência sem motivo justificativo dos eleitos locais – o mesmo é dizer, a situações de faltas injustificadas –, torna-se necessário encontrar um critério para a aferição do carácter justificado ou injustificado das faltas dos autarcas e para a definição dos respectivos efeitos remuneratórios.

No entanto, não existe qualquer norma, na legislação directamente aplicável aos eleitos locais, que resolva essas questões.

5.2.2. Em particular, quanto à situação que agora nos ocupa – regime das faltas motivadas pela execução da medida de coacção de prisão preventiva, decretada nos termos do artigo 202º do CPP –, constata-se que, na lei, não está regulada a qualificação dessas faltas como justificadas ou injustificadas, nem está esclarecido se tais faltas dão lugar à perda total do vencimento ou apenas à do vencimento de exercício. Voltamos a deparar aqui com uma lacuna, cuja integração analógica deve ser equacionada.

Em contrapartida, uma tal situação encontra-se prevista, para os funcionários e agentes da Administração Pública, nos n^os1 e 2 do artigo 64º do Decreto-Lei nº 100/99, nos seguintes termos:

«Artigo 64º
Situação de prisão

1 - As faltas dadas por motivo de prisão preventiva consideram–se justificadas e determinam a perda do vencimento de exercício e do subsídio de refeição. [[61]]
2 - A perda do vencimento de exercício e do subsídio de refeição é reparada em caso de revogação ou extinção da prisão preventiva, salvo se o funcionário ou agente vier a ser condenado definitivamente.
3 - (...).
4 - (...).»

Ora, entendeu-se no parecer nº 52/95 que a aludida lacuna do regime dos eleitos locais deveria ser preenchida com recurso ao regime de faltas dos funcionários e agentes da Administração Pública.

À data da emissão do mencionado parecer, o regime jurídico das férias, faltas e licenças daqueles funcionários e agentes encontrava-se vertido no Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, entretanto revogado e substituído pelo Decreto-Lei nº 100/99 (artigo 107º). Daquele diploma constava um artigo 63º, de redacção idêntica, na parte que ora nos interessa, à do actual artigo 64º.

Perante esse preceito, afirmou-se naquele parecer:

«Parece indiscutível que a estatuição do artigo 63º terá também aplicação nos casos de prisão preventiva de um eleito local, mais concretamente, de um presidente de câmara municipal.»

Considerou-se, pois, estar inscrito na previsão do artigo 63º do Decreto-Lei nº 497/88 caso análogo à situação de prisão preventiva de eleito local, pelo que se concluiu que a esta situação deveriam corresponder as consequências, ali cominadas, de perda da remuneração de exercício e do subsídio de refeição.

Também neste ponto se adere à orientação expressa no parecer nº 52/95.

Sendo certo que se deve evitar uma equiparação dos estatutos de eleitos locais e de funcionários e agentes da Administração Pública, pela diversidade da génese dos respectivos cargos, não é menos verdade que a afinidade conceptual entre a não comparência sem motivo justificativo do artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96 e a figura da falta injustificada do Decreto-Lei nº 100/99 postula a aplicação analógica do artigo 64º, n^os1 e 2, deste último diploma à prisão preventiva de autarcas ([62]).

Sem essa analogia, poderia até pretender-se que nesses casos, sendo os factos motivadores da aplicação da medida de prisão preventiva imputáveis, em última análise, ao autarca arguido, se deveria considerar a consequente não comparência ao serviço na autarquia como sendo sem motivo justificativo – o que acarretaria a gravosa consequência da perda de mandato, nas condições referidas no artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96, acrescida da inviabilidade de reparação dessa perda em caso de posterior revogação ou extinção da prisão preventiva, designadamente em casos de ilegalidade desta ou de erro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto.

Neste ponto, dominam as semelhanças entre as situações de eleitos locais e funcionários públicos, podendo dizer-se que os autarcas devem ter tratamento pelo menos idêntico ao dos funcionários – ou seja, procedem no caso omisso as razões justificativas da regulamentação do caso análogo previsto na lei.

Sendo assim, devem considerar-se as faltas dos eleitos locais por motivo de prisão preventiva como faltas justificadas, com a consequência remuneratória de perda do vencimento de exercício ([63])([64]).

6. Até este ponto, temos vindo a percorrer e a aprofundar a senda já desbravada pelo parecer nº 52/95: foi assim possível reforçar as conclusões ali alcançadas quanto às consequências remuneratórias da aplicação a eleitos locais das medidas de coacção de «suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos» do artigo 199º do CPP e de «prisão preventiva» do artigo 202º do mesmo diploma.

Chegados aqui, resta apenas analisar a hipótese correspondente ao caso concreto que esteve na origem da presente consulta e que surge no quadro de um desenvolvimento possível da aplicação da medida de prisão preventiva. Está em causa a possibilidade de o eleito local, arguido em processo penal, se furtar, por fuga, à execução da medida decretada de prisão preventiva – e trata-se de apurar o respectivo efeito no plano remuneratório das suas funções autárquicas.

Partindo do conjunto de elementos até agora recenseados, e estando pressuposta toda a linha argumentativa já explorada, enfrentemos a questão concretamente colocada.

III

1. Vimos como um eleito local sujeito à medida de prisão preventiva fica numa situação de impossibilidade física de exercer pessoalmente as suas funções, embora as suas faltas ao serviço devam ter-se por justificadas, continuando com direito à percepção de 5/6 da sua remuneração base (apenas descontada, portanto, a parcela correspondente ao designado vencimento de exercício).

Quando se pondera a hipótese de fuga à execução da medida de prisão preventiva, equaciona-se igualmente uma situação de impossibilidade física de desempenho pessoal de funções: não é de conceber a possibilidade de um eleito local estar em pleno exercício do seu mandato na sede da autarquia e, ao mesmo tempo, não ser concretizado o cumprimento pelas autoridades competentes do concernente mandado de detenção.

Estando o autarca arguido ausente em local no qual não seja possível executar a ordem de prisão preventiva, ocorrem necessariamente faltas ao serviço.

Ora, também aqui inexiste norma que expressamente caracterize essas faltas e defina as respectivas consequências remuneratórias.

Esta circunstância reenvia-nos para considerações já antes suscitadas, a propósito dos efeitos remuneratórios da execução da medida de prisão preventiva.

Se no regime legal dos eleitos locais não está directamente regulada a qualificação dessas faltas como justificadas ou injustificadas, nem está esclarecido se tais faltas dão lugar à perda total do vencimento ou apenas à do vencimento de exercício, então estamos perante nova lacuna, cuja integração analógica se impõe.

2. Seguindo a mesma linha de raciocínio já antes utilizada, importa ver como a situação se resolveria se estivesse em causa funcionário ou agente da Administração Pública.

Nos artigos 63º e 64º do Decreto-Lei nº 100/99, que compõem a Subsecção XVII do Capítulo III («Faltas»), sob a epígrafe «Faltas para cumprimento de obrigações», são apenas consideradas como faltas justificadas as seguintes:

– as faltas dadas por motivo de prisão preventiva (artigo 64º, nº 1);
– as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações legais (artigo 63º, nº 1);
– as faltas por imposição de autoridade judicial (artigo 63º, nº 1).

Já conhecemos o primeiro núcleo: uma vez que pressupõe a efectiva execução da prisão preventiva, a hipótese em apreço não cabe na sua previsão. É certo que se arguido não estivesse em fuga, e antes se encontrasse preso, também não estaria a desempenhar as suas funções públicas. Mas não existe qualquer fundamento para equiparar a execução dessa medida à mera imposição da mesma ou à pendência da sua concretização, como que ficcionando tal execução – e essa ficção não tem qualquer apoio ou mínimo de correspondência verbal na lei.

Quanto aos segundo e terceiro núcleos, diremos apenas que estará em causa, de facto, uma imposição de autoridade judicial ([65]), mas o que é imposto é a medida de prisão preventiva, e não a fuga do arguido: as faltas deste derivam do incumprimento da imposição – e não da ordem de prisão imposta. Logo, o caso em discussão também escapa a essas previsões de faltas.

Sendo assim, e excluída qualquer outra das modalidades de faltas justificadas contempladas no artigo 21º do Decreto-Lei nº 100/99, cumprirá considerar as faltas motivadas por fuga subsequente à aplicação da medida de prisão preventiva como faltas injustificadas, em conformidade com o disposto no artigo 71º, nº 1, alínea a), daquele diploma ([66]). Diz ainda o nº 2 do preceito que «as faltas injustificadas, para além das consequências disciplinares a que possam dar lugar, determinam sempre a perda das remunerações correspondentes aos dias de ausência, não contam para efeitos de antiguidade e descontam nas férias».

Esta será, pois, a solução aplicável quando o arguido faltoso seja funcionário ou agente da Administração Pública.

3. Voltando a proceder no caso omisso as razões justificativas da regulamentação do caso análogo previsto na lei, há que transpor esse modelo de solução para a hipótese do eleito local que incorre em faltas motivadas por fuga subsequente à aplicação da medida de prisão preventiva.

Dessa aplicação analógica aos eleitos locais apenas se ressalvam as consequências previstas no artigo 71º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/99 que sejam específicas dos funcionários e agentes da Administração Pública, como as que se projectam no plano disciplinar ([67]).

Assim, devem tais faltas ser consideradas faltas injustificadas, com a consequência remuneratória de perda total do vencimento (i.e., do vencimento de categoria e do vencimento de exercício), durante o período de ausência ([68]).

Outra consequência a ponderar, emergente dessa injustificação de faltas, será a já mencionada possibilidade de perda de mandato do respectivo eleito local, nas condições estabelecidas no artigo 8º, nº 1, alínea a), da Lei nº 27/96, e nos demais termos constantes desse diploma.

4. Ainda uma última nota, para sublinhar uma evidência.

A efectiva produção dos descritos efeitos da fuga de eleito local à execução da medida de prisão preventiva (i.e., classificação das respectivas faltas como injustificadas e perda total do vencimento) pressupõe logicamente que não esteja pendente, em simultâneo, a medida de suspensão do exercício de funções autárquicas, ao abrigo do artigo 199º do CPP ([69]).

Como dissemos, terá havido, no caso concreto que originou a consulta, a aplicação sucessiva, por decisões judiciais proferidas em processo penal, das medidas de suspensão do exercício do cargo autárquico e de prisão preventiva. Não dispomos de informação oficial sobre as vicissitudes processuais de que foram objecto cada uma dessas medidas, em particular no plano da sua impugnação em sede de recursos. Em todo o caso, é de admitir, como mais provável, que a medida de prisão preventiva tenha substituído a medida de suspensão do exercício de funções ou, pelo menos, subsistido para além da vigência desta ([70]).

Nesta conformidade, é possível estabelecer, em tese, os seguintes parâmetros de funcionamento do regime de faltas acima delineado:

– na vigência da medida de suspensão de funções aplicada a autarca arguido, está arredada a exigência de cumprimento do específico dever de assiduidade que àquele se impõe, pelo que a sua não comparência não se consubstancia em faltas proprio sensu, apenas importando a suspensão do processamento do vencimento de exercício;

– quando apenas subsista a imposição da medida de prisão preventiva, não sendo esta executada por ausência do autarca arguido, devem as suas faltas ter-se por injustificadas, com a consequência remuneratória de perda total do vencimento;

– logo que cesse essa ausência, com a execução da prisão preventiva, passam as respectivas faltas do autarca arguido a ter-se por justificadas, apenas com perda do vencimento de exercício.

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1ª) A suspensão do exercício de funções de titular de órgão representativo de autarquia local em regime de permanência (maxime presidente de câmara municipal), quando decretada, como medida de coacção em procedimento penal, nos termos do artigo 199º do Código de Processo Penal, determina a suspensão do correspondente vencimento de exercício, ou seja, de uma sexta parte da sua remuneração base;

2ª) A execução de prisão preventiva, na pessoa de eleito local, quando decretada, como medida de coacção em procedimento penal, nos termos do artigo 202º do Código de Processo Penal, implica que as respectivas faltas dadas por aquele se devam considerar faltas justificadas, com a consequência remuneratória de perda do vencimento de exercício (por aplicação analógica do artigo 64º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março);

3ª) Quando não seja possível executar a medida de prisão preventiva referida na conclusão anterior, por ausência do eleito local, as suas faltas devem ser consideradas faltas injustificadas, com a consequência remuneratória de perda total do vencimento [por aplicação analógica do artigo 71º, nº 1, alínea a), e nº 2, do Decreto-Lei nº 100/99].

VOTO

(Maria Fernanda dos Santos Maçãs) - Votei o Parecer porque concordo com a resposta dada à pergunta que vem feita mas com a seguinte declaração quanto à fundamentação.

É dificilmente aceitável, salvo o devido respeito, defender a analogia entre a situação dos eleitos locais e a dos funcionários públicos.

Com BAPTISTA MACHADO[1], “[d]ois casos dizem-se análogos quando neles se verifique um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante – de modo a que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num casos seja por igual ou maioria de razão aplicável ao outro (cfr. o nº 2 do art. 10º).”

Ora, no caso em apreço, não se vislumbra que possa sustentar-se haver conflito de interesses semelhantes a exigir um tratamento semelhante.

Com efeito, a situação funcional dos funcionários públicos não tem qualquer paralelo com a dos titulares de órgãos autárquicos.

Como bem refere o Parecer, “os titulares dos órgãos deliberativo e executivo das autarquias são eleitos por sufrágio directo pelo colégio eleitoral com a respectiva base territorial: a relação que se constitui nesta designação não releva de qualquer designação funcional, antes devendo ser considerada no âmbito da constituição e efeitos de um mandato político[2]”.

A existência de um mandato político convoca a necessidade de serem acautelados interesses públicos relevantes desde logo relacionados com o regular funcionamento dos respectivos órgãos autárquicos.

Sempre que o titular do órgão autárquico se encontre, ainda que temporariamente, impossibilitado de exercer as respectivas funções, o que importa determinar não é só o regime de tais ausências, para o efeito de se considerarem ou não faltas justificadas, mas essencialmente o destino a dar ao mandato, para o efeito de se prover à sua substituição[3].

Ora, esta resposta é impossível de encontrar no regime dos funcionários públicos uma vez que este é alheio a tais preocupações.

Concluir que as faltas dadas pelo autarca em situação de prisão preventiva se devem ter por justificadas e apenas com perda de vencimento de exercício é não ter em conta a especificidade da situação do eleito local.

Apesar do exposto, não cabe aqui desenvolver a forma de ultrapassar a lacuna existente no nosso ordenamento jurídico quanto ao destino a dar ao mandato dos eleitos locais na situação de prisão preventiva. Este não é o tempo adequado para o fazer, porque, além da situação peculiar do caso em apreço – a imposição de medida coactiva não está a ser aplicada por ausência da autarca – a questão colocada é restrita à situação remuneratória.

A terminar, não posso deixar de realçar que as dificuldades evidenciadas no Parecer para ultrapassar a lacuna existente deveriam constituir motivo bastante para o legislador intervir nesta matéria regulando com clareza a situação, atento o relevo que a mesma evidencia.

[1]) Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1994, p. 202.
[2]) Cfr. fls. 4.
[3]) Veja-se a preocupação do legislador ao regular a possibilidade de substituição do autarca em casos de suspensão do mandato (cfr. artigo 77º, nº 6, da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro).

([1]) Através do ofício nº 3445, de 4 de Julho de 2003, com registo de entrada na Procuradoria-Geral da República datado do dia 8 subsequente.
([2]) Com o nº 216/2003, datado de 3 de Junho de 2003.
([3]) V. os pareceres n^os 126/90, de 24 de Abril de 1991 [in Diário da República (DR), II Série, de 14 de Outubro de 1991], relativo à «execução da decisão de suspensão do exercício de funções públicas dos membros das autarquias locais como efeito da sua pronúncia proferida em processo crime», e 52/95, de 20 de Dezembro de 1995 (in DR, II Série, de 26 de Julho de 1996), sobre «quais as remunerações a que tem direito o presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz (...), suspenso da função pública e do cargo de presidente da edilidade por despacho do M^mo Juiz de Direito do 1º Juízo Criminal do Tribunal da Comarca do Funchal, com interdição de permanecer no próprio edifício da autarquia (artigos 199º, nº 1, alíneas a) e b), e 200º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Penal)» – pareceres que seguidamente acompanharemos, em diversos pontos, de muito perto.
([4]) Neste sentido, o citado parecer nº 126/90, que agora se acompanha.
([5]) Continuamos a seguir de perto o parecer nº 126/90, por sua vez retomado no citado parecer nº 52/95.
([6]) Sobre esta matéria, em geral, v. PINTO MONTEIRO, «A responsabilidade política, civil e criminal do eleito municipal», in Manual do Eleito Local, volume I, Centro de Estudos e formação Autárquica, Coimbra, 1994, pp. 119-150, e ANTÓNIO CLUNY, «As diversas formas de responsabilidade das autarquias e dos seus órgãos e titulares», Revista de Administração Local, ano 24, nº 184 (Julho-Agosto de 2001), pp. 481-500.
([7]) Alterado pela Lei nº 108/2001, de 28 de Novembro.
([8]) Sobre os quais incidirá a agravação especial, prevista no artigo 5º do diploma, de um quarto dos limites mínimo e máximo da respectiva pena.
([9]) Do parecer nº 52/95, que vimos acompanhando neste ponto.
([10]) Sobre este tópico, v. PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Centro de Estudos e formação Autárquica, Coimbra, 1997, e MÁRIO DE ARAÚJO TORRES, «Tutela administrativa sobre o poder local: só tutela inspectiva de legalidade?», Forum Iustitiae, ano I, nº 5 (Outubro de 1999), pp. 20-23.
([11]) E a perda de mandato, por sua vez, no dizer do parecer nº 126/90, «diferencia-se tanto da suspensão de mandato – afastamento temporário do exercício de cargo não superior a 365 dias no decurso do mandato, e sempre a pedido do interessado (artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84), como da renúncia ao mandato – afastamento definitivo do exercício de cargo, mediante declaração escrita do interessado (artigo 71º do Decreto-Lei nº 100/84)». Aos artigos 71º e 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, correspondem hoje, muito proximamente, os artigos 76º e 77º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro.
([12]) Esta a noção acolhida nos pareceres n^os 126/90 e 52/95.
([13]) Alterada pelas Leis n^os 97/89, de 15 de Dezembro, que alterou o artigo 18º, 1/91, de 10 de Janeiro, que lhe aditou o artigo 18º-A, 11/91, de 17 de Maio, que alterou o artigo 13º e aditou os artigos 13º-A e 18º-B, 11/96, de 18 de Abril, que revogou o artigo 9º e o nº 3 do artigo 10º, 127/97, de 11 de Dezembro, que alterou os artigos 5º e 24º, 50/99, de 24 de Junho, que alterou os artigos 5º, 6º e 27º, e 86/2001, de 10 de Agosto, que alterou os artigos 2º, 8º, 10º e 18º e aditou os artigos 18º-C e 18º-D.
([14]) Segundo o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 29/87, são «eleitos locais, para efeitos da presente lei, os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias».
([15]) Passamos agora a acompanhar o citado parecer nº 52/95.
([16]) Os eleitos locais em regime de permanência nas câmaras municipais têm ainda direito a despesas de representação correspondentes a 30% das respectivas remunerações no caso do presidente e 20% para os vereadores, as quais serão pagas 12 vezes por ano – de acordo com o nº 4 do artigo 6º, introduzido pela Lei nº 50/99.
([17]) Na redacção originária da Lei nº 29/87 – ainda vigente à data da emissão do parecer nº 52/95 – apenas se referenciava no nº 3 do artigo 24º, como excepção, a situação de «doença devidamente comprovada», sendo aditado posteriormente o segmento relativo à «licença por maternidade ou paternidade», através da Lei nº 127/97.
([18]) Na redacção dada pela Lei nº 127/97.
([19]) Esta regra é também reconhecida no parecer nº 52/95, que vimos acompanhando neste ponto.
([20]) Alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, por sua vez rectificada pela Declaração de Rectificação nº 4/2002, de 6 de Fevereiro, e pela Declaração de Rectificação nº 9/2002, de 5 de Março. O diploma tem a seguinte epígrafe: «Estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias».
([21]) Tal disposição corresponde, muito proximamente, ao artigo 72º da anterior Lei das Autarquias Locais, aprovada pelo Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março. Este diploma foi revogado pelo artigo 100º, nº 1, da Lei nº 169/99.
(x) «Cfr. "Diário da Assembleia da República", II Série, números 61 e 67, de 28 de Março e 11 de Abril de 1987, onde estão publicados, respectivamente, o projecto de lei nº 403/IV e o relatório e parecer da Comissão de Administração Interna e Poder Local sobre tal projecto de lei. Vejam-se ainda o DAR, I Série, número 68, de 11 de Abril, sobre a discussão e aprovação, na generalidade, na especialidade e em votação final do referido projecto de lei e, por fim, o DAR, II Série, número 75, de 29 de Maio de 1987, onde se acha publicado o Decreto nº 84/IV.»
([22]) Alterada pela Lei nº 14-A/85, de 10 de Julho, pelo Decreto-Lei nº 55/88, de 26 de Fevereiro, pelas Leis n^os 18/90, de 24 de Julho, 31/91, de 20 de Julho, 55/91, de 10 de Agosto, 72/93, de 30 de Novembro, 10/95, de 7 de Abril, e 35/95, de 18 de Agosto, e pelas Leis Orgânicas n^os 1/99, de 22 de Junho, e 2/2001, de 25 de Agosto.
([23]) A redacção da epígrafe original («Incompatibilidades») foi assim substituída na Lei nº 10/95.
([24]) Conclui-se igualmente deste modo no parecer nº 52/95.
([25]) Rectificado por Declaração publicada no DR, I Série, de 30 de Abril de 1984.
([26]) Passamos agora a acompanhar, essencialmente, o citado parecer nº 126/90.
([27]) A este compete, em regra, o julgamento de crimes cuja pena máxima, abstractamente aplicável, seja superior a cinco anos de prisão (artigo 14º do CPP de 1987).
([28]) A intervenção deste, quando requerida, só ocorre, em regra, no julgamento de crimes cuja pena máxima, abstractamente aplicável, seja superior a oito anos de prisão (artigo 13º do CPP de 1987).
([29]) A este compete, em regra, o julgamento de crimes cuja pena máxima, abstractamente aplicável, seja igual ou inferior a cinco anos de prisão (artigo 16º do CPP de 1987).
([30]) Neste sentido, LEAL HENRIQUES, Procedimento Disciplinar, 4ª edição, Editora Rei dos Livros, Lisboa, 2002, p. 82.
([31]) O artigo 6º do ED utiliza, indistintamente, as expressões “suspensão” e “perda”, reportadas ao vencimento de exercício. Em rigor, não serão sinónimas, já que a perda suporá uma “não reparação” ou “não reposição” – mas, sem olvidar esta advertência, é de aceitar, por facilidade de linguagem, como o faz o legislador, usar um ou outro dos termos, numa acepção mais lata, desde que compreensível no respectivo contexto.
([32]) Do próprio parecer nº 126/90, que vimos acompanhando neste ponto.
([33]) Para maiores desenvolvimentos, cfr. o parecer nº 126/90, bem como o parecer nº 52/95, que nesta parte também seguiu de perto o parecer anteriormente referido.
([34]) Com esta situação de suspensão preventiva de funcionário ou agente decorrente de procedimento penal, prevista no artigo 6º do ED, não se confunde a suspensão preventiva de natureza disciplinar a que se refere o artigo 54º do mesmo ED, esta verificada no âmbito de um procedimento disciplinar, sob proposta da entidade que instaurar o processo disciplinar ou do instrutor e por despacho da entidade competente, implicando a perda do vencimento de exercício, nos termos dos n^os 1 e 3 do preceito. Mas também esta suspensão se aplica apenas a pessoal da Administração Central, Regional e Local, e não aos titulares dos órgãos das autarquias locais.
([35]) Curso de Processo Penal, volume II, Editorial Verbo, 1993, pp. 203. Sobre esta matéria, cfr. igualmente, entre outros, JOÃO CASTRO E SOUSA, «Os meios de coacção no novo Código de Processo Penal», e ODETE MARIA DE OLIVEIRA, «As medidas de coacção no novo Código de Processo Penal», ambos em Jornadas de Direito Processual Penal - O novo Código de Processo Penal (Centro de Estudos Judiciários), Livraria Almedina, Coimbra, 1988, respectivamente pp. 149 ss. e 167 ss., e ainda JOSÉ ANTÓNIO BARREIROS, «As medidas de coacção e de garantia patrimonial no novo Código de Processo Penal», Boletim do Ministério da Justiça, nº 371 (Dezembro de 1987), pp. 5 ss, e Manual de Processo Penal, Universidade Lusíada, Lisboa, 1989, pp. 526-599.
([36]) Idem, p. 201.
([37]) Como é bom de ver, não se cuidará no presente parecer de apreciar do bem fundado, em termos técnico-jurídicos, da aplicação de qualquer dessas medidas, seja no plano da adequação e proporcionalidade, seja no plano da legalidade formal [quanto a este último aspecto, como se verá adiante, suscitou-se no acórdão do Tribunal Constitucional nº 41/2000, de 26 de Janeiro de 2000 (in DR, II Série, de 20 de Outubro de 2000), a inconstitucionalidade da interpretação do artigo 199º do CPP com base na qual os tribunais têm aplicado a medida de suspensão do exercício de funções autárquicas relativamente a eleitos locais, enquanto arguidos em processo penal].
([38]) Que aqui teria de ser entendida em sentido muito amplo, já que os eleitos locais, como se demonstrou supra, não são “funcionários públicos”. Mas com essa fundamentação foi proferido o despacho de medidas de coacção objecto do citado acórdão do Tribunal Constitucional nº 41/2000.
([39]) Com essa fundamentação foi proferido o despacho de medidas de coacção que motivou a consulta consubstanciada no parecer nº 52/95.
([40]) Da conclusão 7ª desse parecer. Como vimos supra, é, normalmente, em relação a esses crimes de responsabilidade que se coloca a questão da aplicabilidade da medida de suspensão do exercício de funções de autarcas no âmbito do processo penal.
([41]) Conforme tem sido afirmado por este Conselho Consultivo em diversas ocasiões, e designadamente no parecer nº 65/97, de 14 de Maio de 1998 [v. ainda, entre outros, os pareceres n^os 64/94, de 12 de Janeiro de 1995, 40/86, de 9 de Outubro de 1986 (in DR, II Série, de 4 de Maio de 1987), e 10/91, de 21 de Março de 1991 (in DR, II Série, de 28 de Julho de 1992)], «uma lacuna é uma incompletude insatisfatória no seio de um todo, na medida em que representa uma falta ou falha em algo que tende para a completude. Pode, assim, dizer-se, com a doutrina alemã, que uma lacuna é "uma incompletude contrária a um plano" e, tratando-se de uma "lacuna jurídica", que ela consiste numa "imperfeição contrária ao plano do direito vigente, determinada segundo critérios extraídos da ordem jurídica global"». Para uma incursão nessa doutrina alemã, cfr. KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1978, pp. 427 ss., e KARL ENGISCH, Introdução ao Pensamento Jurídico, 5ª edição, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1979, pp. 222 ss.
([42]) Nos termos do nº 2 do artigo 10º do Código Civil, «há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei». Segundo BAPTISTA MACHADO, «dois casos dizem-se análogos quando neles se verifique um conflito de interesses (-) paralelo, isomorfo ou semelhante e de modo a que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num dos casos seja por igual ou maioria de razão aplicável ao outro» (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 202). E, como diz OLIVEIRA ASCENSÃO, «o caso omisso tem de ter sempre alguma diversidade em relação ao caso previsto. É relativamente semelhante, mas é também relativamente diverso. O que a analogia supõe é que as semelhanças são mais fortes que as diferenças. Há um núcleo fundamental nos dois casos que exige a mesma estatuição. Se esse núcleo fundamental pesar mais que as diversidades, pode afirmar-se que há analogia» (O Direito. Introdução e Teoria Geral, 11ª edição, Almedina, Coimbra, 2001, p. 435).
([43]) A que – como vimos – corresponde hoje, identicamente, o artigo 77º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro.
([44]) Como veremos, o vencimento de exercício reveste natureza complementar em face do vencimento de categoria, pelo que não se colocará a possibilidade de haver direito ao vencimento de exercício em situações de perda do vencimento de categoria – sendo ainda certo que o vencimento de exercício está associado ao desempenho (exercício) efectivo do concernente cargo.
([45]) Alterado pelas Leis n^os 30-C/92, de 28 de Dezembro, e 25/98, de 26 de Maio. Esse diploma estabeleceu, segundo o seu artigo 1º, «princípios gerais em matéria de emprego, remunerações e gestão de pessoal da função pública».
([46]) Rectificado por Declarações publicadas no DR, I Série, de 30 de Dezembro de 1989 e de 28 de Fevereiro de 1990, e alterado pelos Decretos-Leis n^os 393/90, de 11 de Dezembro, 420/91, de 29 de Outubro, e 404-A/98, de 18 de Dezembro. Esse diploma estabeleceu, segundo o seu artigo 1º, «regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública».
([47]) O artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89 apenas substituiu as tradicionais designações de vencimento de categoria e de vencimento de exercício por remuneração de categoria e de remuneração de exercício, sem com isso alterar o seu significado e o alcance das considerações que se seguem no corpo do parecer.
([48]) Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 10ª ed. (6ª reimpressão), Almedina, Coimbra, 1999, pp. 765-766.
([49]) Idem, p. 766.
([50]) Voltamos aqui a seguir de perto o parecer nº 52/95.
([51]) Cfr. Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 2º volume, Almedina, Coimbra, 1988, pp. 791 ss. Na mesma linha, v. PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, 2ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 268-269.
([52]) Nesse parecer nº 52/95 argumentou-se nestes termos: «Outro caso paralelo cuja relevância deve ser tida em atenção diz respeito ao já referido artigo 6º do Estatuto Disciplinar. Vimos tratar-se de medida não aplicável aos eleitos locais, pelas razões oportunamente expostas (-).Todavia, tratando-se de norma que estatuiu acerca de uma situação de “suspensão preventiva de natureza criminal” em consequência de despacho de pronúncia, o seu comando parece adequado ao esclarecimento do caminho a trilhar (…).» E, mais adiante, continua: «(…) fácil é encontrar na norma do artigo 6º do ED o caso análogo susceptível de, mediante o recurso à analogia legis, preencher a lacuna sobre que temos vindo a reflectir. Com efeito, a perda do “vencimento”, rectius da “remuneração de exercício” constitui, como se viu, um efeito em tudo compatível com a sua natureza enquanto componente remuneratória cujas características já foram esboçadas.»
([53]) Tal dever de assiduidade está, v.g., contemplado, para os funcionários e agentes da Administração Pública no Estatuto Disciplinar, no seu artigo 3º, nº 4, alínea g), e é assim caracterizado no nº 11 da mesma disposição: «O dever de assiduidade consiste em comparecer regular e continuamente ao serviço.» Nos termos do artigo 71º do diploma, é instaurado um processo por falta de assiduidade «sempre que um funcionário ou agente deixe de comparecer ao serviço durante 5 dias seguidos ou 10 dias interpolados sem justificação», sendo esse conjunto de faltas fundamento de aplicação, em processo disciplinar, das penas de aposentação compulsiva ou de demissão [artigo 26º, n^os 1 e 2, alínea h)].
A imposição desse dever de assiduidade dos funcionários e agentes da Administração Pública aflora ainda no Decreto-Lei nº 259/98, de 18 de Agosto – diploma que, nos termos do seu artigo 1º, nº 1, «estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública» –, o qual determina, no nº 1 do seu artigo 14º, que «os funcionários e agentes devem comparecer regularmente ao serviço às horas que lhes forem designadas e aí permanecer continuamente, não podendo ausentar-se salvo nos termos e pelo tempo autorizados pelo respectivo superior hierárquico, sob pena de marcação de falta, de acordo com a legislação aplicável».
([54]) Nos termos do nº 1 do artigo 3º do citado Decreto-Lei nº 259/98, «entende-se por período de atendimento o período durante o qual os serviços estão abertos para atender o público, podendo este período ser igual ou inferior ao período de funcionamento» – definição esta que manifestamente aproxima o conceito de período de atendimento do de período de expediente público usado pelo artigo 7º, nº 3, do Estatuto dos Eleitos Locais. Segundo o nº 2 do artigo 3º daquele mesmo diploma, «o período de atendimento deve, tendencialmente, ter a duração mínima de sete horas diárias». Como se evidencia da primeira norma referida, com esse conceito de período de atendimento não se confunde o de período de funcionamento – que corresponde, de acordo com o nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 259/98, ao «período diário durante o qual os serviços exercem a sua actividade».
([55]) Conforme se refere no parecer nº 52/95, «as funções de presidente da câmara municipal são sempre exercidas em regime de permanência, podendo sê-lo, ou não, em regime de exclusividade». E, quanto às funções de vereador, o mesmo parecer informa que «podem ser exercidas em regime de permanência, a tempo inteiro ou meio tempo, em regime de exclusividade ou em regime de não permanência nem exclusividade». O citado artigo 7º, nº 3, do Estatuto dos Eleitos Locais não é seguramente invocável em relação aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência, mas a estes também não cabe uma remuneração mensal, tendo apenas direito a senhas de presença, nos termos dos artigos 6º, nº 1, a contrario, e 10º do mesmo diploma – pelo que não se lhes refere o objecto do presente parecer. Sobre os diferentes regimes de prestação de serviço por parte dos eleitos locais, v., designadamente, o parecer nº 27/90, de 28 de Junho de 1990 (in DR, II Série, de 12 de Março de 1991), e, já à luz da actual LAL, o parecer nº 77/2002, de 13 de Fevereiro de 2003 (in DR, II Série, de 2 de Outubro de 2003). ([56]) A assembleia municipal tem anualmente cinco sessões ordinárias (artigo 49º, nº 1, da Lei nº 169/99), podendo ser convocadas sessões extraordinárias (artigo 50º), não podendo, em regra, as sessões exceder a duração de cinco dias e um dia, consoante se trate de sessão ordinária ou extraordinária (artigo 52º). Nos termos do artigo 48º, nº 1, do referido diploma, «a câmara municipal faz-se representar, obrigatoriamente, nas sessões da assembleia municipal, pelo presidente».
([57]) A câmara municipal tem uma reunião ordinária semanal – ou quinzenal, se nisso reconhecer conveniência (artigo 62º, nº 1, da Lei nº 169/99), podendo ser convocadas sessões extraordinárias (artigo 63º).
([58]) Rectificado pela Declaração de Rectificação nº 13-E/98, de 31 de Agosto. Conforme já referido em nota anterior, este diploma, nos termos do nº 1 do seu artigo 1º, «estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública».
([59]) Alterado pela Lei nº 117/99, de 11 de Agosto, e pelos Decretos-Leis n^os 503/99, de 20 de Novembro, 70-A/2000, de 5 de Maio, e 157/2001, de 11 de Maio. Este diploma, nos termos do seu sumário oficial, «estabelece o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional e local».
([60]) Por casamento; por maternidade e paternidade; por nascimento; para consultas pré-natais e amamentação; por adopção; por falecimento de familiar; por doença; por doença prolongada; por acidente em serviço ou doença profissional; para reabilitação profissional; para tratamento ambulatório, realização de consultas médicas e exames complementares de diagnóstico; para assistência a familiares; por isolamento profiláctico; como trabalhador-estudante; como bolseiro ou equiparado; para doação de sangue e socorrismo; para cumprimento de obrigações; para prestação de provas de concurso; por conta do período de férias; com perda de vencimento; por deslocação para a periferia; por motivos não imputáveis ao funcionário ou agente; por motivo de participação nos órgãos e estruturas de administração e gestão de estabelecimentos de ensino.
([61]) O subsídio de refeição encontra-se regulado no Decreto-Lei nº 57-A/84, de 20 de Fevereiro (alterado pelo Decreto-Lei nº 70-A/2000, de 5 de Maio. Ao mesmo se referem os artigos 15º, nº 1, alínea b), e 18º do Decreto-Lei nº 184/89 e os artigos 8º, alínea c), e 10º do Decreto-Lei nº 353-A/89: enquanto na primeira dessas normas se coloca o subsídio de refeição a par, mas como se fosse distinto, das prestações sociais, nas subsequentes já aquele subsídio vem caracterizado como verdadeira e própria prestação social. É requisito de atribuição do subsídio de refeição a prestação diária de serviço, nos termos do artigo 2º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 57-A/84, o que aponta para a integração do subsídio de refeição na remuneração de exercício, o que aliás, sempre resultaria da delimitação operada no nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89 («A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar» – sendo que no “número anterior”, relativo à remuneração de categoria, apenas se referem, como estando nele integrados, os suplementos «que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro»). Quanto à perda do subsídio de refeição expressa no nº 1 do artigo 64º do Decreto-Lei nº 100/99, não era necessária essa menção, já que tal perda sempre resultaria da própria natureza da remuneração de exercício e do regime do referido subsídio (sobre este ponto, e no mesmo sentido, se pronunciou o parecer nº 52/95). Em geral, sobre o tema, v. PAULO VEIGA E MOURA, ob. cit., pp. 308-315.
([62]) Note-se que este Decreto-Lei nº 100/99 se aplica igualmente ao pessoal dirigente da administração central, regional e local, com o qual se poderia pretender encontrar maior analogia com a situação dos eleitos locais. É certo que esse pessoal dirigente goza de isenção de horário de trabalho, conforme o disposto no artigo 24º, nº 1, do Decreto-Lei nº 259/98, norma depois reiterada no artigo 24º, nº 1, da Lei nº 49/99, de 22 de Junho (rectificada pela Declaração de Rectificação nº 13/99, de 21 de Agosto) – diploma que, nos termos do seu artigo 1º, nº 1, «estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos administração central e local do Estado e da administração regional» –, e, posteriormente, no artigo 13º da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro – diploma que, nos termos do seu artigo 1º, nº 1, «estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado» e, que revogou a Lei nº 49/99 (artigo 38º). No entanto, segundo o artigo 24º, nº 2, do Decreto-Lei nº 259/98, «a isenção de horário não dispensa a observância do dever geral de assiduidade» – pelo que as soluções encontradas no texto sempre seriam as mesmas ainda que a analogia fosse estabelecida com o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública.
([63]) E ainda do subsídio de refeição, conforme dispõe o nº 1 do artigo 64º do Decreto- -Lei nº 100/99 – o qual, como se viu em nota anterior, acaba por se integrar na remuneração de exercício, sendo dispensável a sua menção autónoma.
([64]) Analisando os casos de suspensão ou perda das remunerações de categoria e de exercício, entende PAULO VEIGA E MOURA que a solução legal para a hipótese de prisão preventiva não consiste numa verdadeira perda do vencimento de exercício, mas numa «suspensão lícita do processamento daquele vencimento» (ob. cit., p. 269, nota 619).
([65]) Segundo se afirma no parecer nº 52/95, cabem nas obrigações impostas por autoridade judicial situações como «a prestação de depoimentos em juízo, a realização de perícias judiciais, ou a intervenção como jurado».
([66]) Que, recorde-se, reza assim: «1 - Consideram-se injustificadas: a) Todas as faltas dadas por motivos não previstos no nº 1 do artigo 21º».
([67]) Já o mesmo não sucederá em matéria de férias, tendo em conta que «os eleitos locais em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a 30 dias de férias anuais» (artigo 14º da Lei nº 29/87), e de antiguidade, esta aqui entendida no sentido de contagem de tempo, que releva para efeitos de reforma antecipada e de subsídio de reintegração (artigos 18º e 19º da Lei nº 29/87).
([68]) Se, entretanto, tiver cumprimento o respectivo mandado de detenção, ingressa o autarca arguido na situação de prisão preventiva – e passam, a partir daí, a ser tidas como justificadas as suas faltas, apenas com perda do vencimento de exercício, nos termos já supra expostos. Trata-se de conferir, coerentemente, relevância à reposição da legalidade em que se consubstancia a execução da prisão preventiva decretada. Pode mesmo dizer-se que essa mudança benigna do regime de faltas e das suas consequências remuneratórias para os eleitos locais, fundada na aplicação analógica da lei directamente aplicável aos funcionários públicos, tem o efeito prático de “incentivar” e “premiar” a conformação do autarca arguido com a acção da justiça, no quadro da legalidade.
([69]) O CPP prevê a possibilidade de cumulação da medida de suspensão do exercício de funções com «qualquer outra medida legalmente cabida» (artigo 199º, nº 1), designadamente a de prisão preventiva – pelo que é possível a coexistência no tempo das duas medidas.
([70]) É de conceber – como parecem sugerir as referências ao caso concreto surgidas na comunicação social – que tenha havido recurso da aplicação da medida de suspensão do exercício de funções, designadamente com fundamento em inconstitucionalidade, na linha do já citado Acórdão do Tribunal Constitucional nº 41/2000, e que o mesmo tenha obtido provimento em conformidade. Nessa hipótese, logo que transitada em julgado a decisão que revogue a referida medida de suspensão de funções, deixarão de coexistir as duas medidas de coacção – se não se dever considerar já anteriormente revogada (ou substituída) aquela medida de suspensão de funções pela aplicação subsequente da medida de prisão preventiva.