Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL COMUM
COMPETÊNCIA MATERIAL
SEGURADORA
II - Não obstante a natureza privada, a D.......... pode ser demandada no foro administrativo como concessionária (enquanto sujeito de direitos jurídico-administrativos) pela autoridade administrativa ou por outros particulares , no caso de incumprimento de deveres jurídico-administrativos – cfr. art. 4º, nº 1, al. d) do ETAF e art. 10º nº 7 do CPTA – o que, sem prejuízo das correspondentes alterações introduzidas pelo art. 1º nº 5 do DL nº 67/07, de 31.12, já não sucede no caso de responsabilidade civil extracontratual, atento o disposto no citado art. 4º nº 1 al. i).
III – O expendido em I e II aplica-se, por maioria de razão, à seguradora da D.........., “maxime” se isoladamente demandada.
I.
B………., Lda veio propor esta acção declarativa de condenação contra Companhia de Seguros C………., S.A..
Pediu que a ré seja condenada a pagar-lhe a quantia de € 9.993,02 a título de indemnização pelos prejuízos sofridos em virtude do acidente descrito nos autos.
Como fundamento, alegou que é dona e explora um estabelecimento comercial, sito na Rua ………., em ……….; em 16.08.2005, um veículo pesado circulava naquela Rua, em frente do estabelecimento da Autora, e embateu num cabo eléctrico de distribuição de energia da D………. que atravessava a via, derrubando um poste de suporte do mesmo cabo; tal poste veio a cair sobre um veículo e sobre umas pedras de granito propriedade da Autora; o acidente ficou a dever-se ao facto de o mencionado cabo eléctrico, propriedade da D………., não se encontrar a uma altitude que permitisse a livre circulação do trânsito, nem estar devidamente assinalado, em clara violação do disposto no n° 2 do art. 3° e n° 2 do art. 5° do C. da Estrada, facto que é da responsabilidade da D1………., entidade que havia transferido a sua responsabilidade civil para a ré.
A ré contestou impugnando apenas a extensão dos danos invocados pela autora.
Concluiu pela procedência parcial da acção.
No saneador, foi proferida decisão a absolver a Ré da instância, por se entender que o tribunal judicial não é materialmente competente para dirimir o litígio colocado à sua apreciação, mas sim o tribunal administrativo.
Em síntese, com esta fundamentação:
A D………., denominada D2………. -Empresa Pública é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei n.° 502/76, de 30 de Junho
O acto imputado pela Autora à D………., insere-se nos denominados actos de gestão pública, já que a D………., coloca os cabos de distribuição de electricidade no âmbito da realização de uma função pública (precisamente a distribuição da energia eléctrica), regida por normas de direito público.
Apesar de a acção ser proposta contra a Companhia de Seguros C………., S.A., não é menos certo que o contrato de transferência da responsabilidade civil da D………. para a seguradora ora Ré, assegura que esta indemnize o lesado nos termos em que a D………. seria obrigada a indemnizar, ou seja, matéria reservada ao foro administrativo.
Discordando desta decisão, dela interpôs recurso a autora, de agravo, tendo apresentado as seguintes
Conclusões:
1. A colocação do cabo eléctrico em violação do Código da Estrada não pode ser classificado como acto de gestão pública.
2. A responsabilidade civil imputada a quem colocou o cabo eléctrico não se filia na condição de pessoa colectiva de direito público.
3. O litígio a dirimir não é, por isso, emergente de uma relação jurídica administrativa.
4. Logo, não cabe no âmbito dos tribunais administrativos.
5. Assim, o douto despacho recorrido violou o disposto no art. 212º nº 3 da Constituição e o art. 1º nº 1 do ETAF.
Nestes termos, deve o douto despacho recorrido ser revogado, julgando-se ser o tribunal recorrido competente para dirimir o conflito dos presentes autos.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Após os vistos legais, cumpre decidir.
II.
Questões a resolver:
Consiste em saber se o Tribunal Judicial é materialmente competente para julgar a presente acção, proposta contra a ré seguradora.
III.
Os elementos a considerar na decisão são os que constam do relatório precedente.
IV.
No plano interno, como ensina Antunes Varela, o poder jurisdicional começa por ser dividido por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza da matéria das causas[1], [2]
Quanto à competência de cada uma das categorias dos tribunais, distingue a Constituição:
- Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais – art. 211º nº 1;
- Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art. 212º nº 3.
Em anotação a este preceito (então art. 214º), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira [3] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Segundo Vieira de Andrade [4], o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais [5].
Acrescenta o mesmo Autor que aquele preceito serve ainda para delimitar o sentido da parte final do nº 1 do art. 211º (continuado no art. 66º do CPC), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição.
Na lei ordinária, será ainda de observar o disposto nestes artigos do novo ETAF:
Art. 1º
1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Art. 4º
1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...)
g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Assiste-se actualmente, na determinação da competência dos tribunais de jurisdição administrativa, ao abandono do critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido (cfr. artigos citados do novo ETAF [6]), assentando o critério material de distinção em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa – conjunto de relações onde a Administração é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público [7].
Apreciando o regime do novo ETAF, afirmam Freitas do Amaral e Aroso de Almeida que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, distinção que deixa de ser relevante [8].
No sentido desta irrelevância se pronunciaram claramente os Acórdãos do STJ de 12.2.2007 e de 8.5.2007[9], tendo-se concluído que à jurisdição administrativa incumbe o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada.
Irreleva para a determinação da competência que os actos praticados sejam qualificados de gestão pública ou de gestão privada, apenas bastando estar-se em presença de uma relação jurídica administrativa, sendo certo que esta constitui um conceito quadro muito mais amplo do que acto de gestão pública.
Por outro lado, no que se refere à responsabilidade civil dos sujeitos privados, estabelece o citado art. 4º nº 1 i) que a jurisdição administrativa só será competente para a apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Afirma Vieira de Andrade[10] que é legítima a atracção para os tribunais administrativos da resolução global do litígio, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a duplicação de processos, independentemente da manutenção de uma diferença de regimes jurídicos aplicáveis.
Porém, acrescenta o mesmo Autor, apesar de o novo ETAF ter deixado de excluir expressamente da jurisdição administrativa "as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja uma pessoa de direito público", também não optou por incluir essas questões, o que significa que estarão excluídas por natureza.
Assim, no que se refere às pessoas colectivas de direito privado, continua a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo da responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público[11].
Na falta de um tal regime, os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade dessas entidades privadas.
No caso, um dos fundamentos invocados na decisão recorrida para a declarada incompetência material do tribunal assentou na natureza jurídica da D………., considerada pessoa colectiva de direito público.
A referida entidade não tem, porém, esta natureza.
O DL 7/91, de 8/1, transformou a anterior empresa pública em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
A partir daí, através de sucessivas fases de reprivatização (sete, ao todo) a referida empresa viu o seu estatuto ser transformado em sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos e, desde 2004, em sociedade anónima em que o Estado tem uma participação minoritária (actualmente de 25,46%, através da E………. e da F……….) – cfr., por último, o DL 382/2007, de 15/11.
Trata-se, portanto, de pessoa colectiva de direito privado.
Apesar disso, a D1………. é um dos operadores do Sistema Eléctrico de Serviço Público, sendo titular de licença de distribuição de energia eléctrica em MT e AT no território de Portugal continental – arts. 9º c) e 28º nº 3 do DL 182/95, de 27/5, na redacção dada pelo art. 1º do DL 198/2000, de 24/8.
Licença actualmente convertida em concessão por força do art. 70º do DL 29/2006, de 15/2 (Lei de Bases do Sistema Eléctrico).
Esta concessão, como anteriormente a licença, tem por objecto o estabelecimento e exploração da rede nacional de distribuição, em regime de direito público, sendo actividade considerada de utilidade pública – art. 38º do DL 182/95 e art. 38º do DL 172/2006 de 23/8 e Base IV do Anexo III deste diploma.
Assim, não obstante a natureza privada, a D………. pode ser demandada no foro administrativo como concessionária (enquanto sujeito de direitos jurídico-administrativos) pela autoridade administrativa ou por outros particulares, no caso de incumprimento de deveres jurídico-administrativos[12] – cfr. art. 4º nº 1 d) do ETAF e art. 10º nº 7 do CPTA.
Porém, no caso de responsabilidade civil extracontratual não parece que a solução seja a mesma, tendo em conta o citado art. 4º nº 1 i).
Isto, apesar de o legislador, de modo formalmente incoerente, continuar a prever que a responsabilidade extracontratual da concessionária por actos de gestão privada ou de gestão pública se efectua nos termos e pelos meios previstos na lei. (cfr. Base XL do citado Anexo III ao DL 172/2006).
No regime de responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas, aqui atendível (DL 48051, de 21.11.67), não se prevê a sua aplicação a pessoas de direito privado. Na ausência de normas que prevejam esta aplicação, como afirmam Freitas do Amaral e Aroso de Almeida[13], a norma do art. 4º nº 1 i) permanece sem alcance prático: os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade de entidades privadas por não haver norma que submeta essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas[14].
Deste modo, apesar de a fonte da responsabilidade civil imputada à referida empresa se poder integrar no âmbito da actividade desenvolvida como concessionária, no estabelecimento e implantação material das infra-estruturas da rede de distribuição – foi a colocação deficiente, em termos de altura, do cabo eléctrico de distribuição de energia que provocou o acidente, de que resultaram ao alegados danos sofridos pela autora – actividade que, como vimos, é regida pelo direito público, seria competente para apreciar a responsabilidade dessa empresa o tribunal judicial e não o administrativo.
Assim e por maioria de razão, será esse – o foro judicial comum – o competente para conhecer da responsabilidade da ré seguradora e, consequentemente, para julgar esta acção.
Crê-se, aliás, que, mesmo que o entendimento a adoptar, quanto à competência para conhecer da responsabilidade civil extracontratual da D………., fosse o da decisão recorrida, tal não implicaria que se devesse estender essa competência à apreciação do pedido formulado contra a ré seguradora.
Desde logo, uma vez que esta é demandada isoladamente e não em litisconsórcio (voluntário), tendo em consideração a razão acima invocada, decorrente do citado art. 4º nº 1 i) do ETAF.
Mas, mesmo que as duas entidades fossem demandadas conjuntamente – e no caso não o foram – seria duvidoso que essa situação fosse suficiente para justificar a referida extensão.
Já acima anotámos a posição de Vieira de Andrade[15], ao afirmar ser legítima a atracção para os tribunais administrativos da resolução global do litígio, alargada aos aspectos de direito privado; aponta precisamente como exemplo os processos de responsabilidade civil em que haja responsabilidade solidária de um sujeito privado, como uma seguradora.
No Ac. do Tribunal de Conflitos de 28.11.2007[16], afirma-se, pelo contrário – no que diz ser posição bem enraizada, há muito, na jurisprudência desse Tribunal – que o regime de litisconsórcio voluntário não se sobrepõe às normas de competência material; de acordo com o legislador processual, os inconvenientes de ordem prática da eventual necessidade de propositura de duas acções não poderão sobrepor-se à imperatividade das normas sobre a competência em razão da matéria.
V.
Em face do exposto, decide-se dar provimento ao agravo, revogando-se a decisão recorrida e, em consequência: julga-se materialmente competente para julgar esta acção o Tribunal Judicial de Boticas.
Sem custas.
Porto, 13 de Março de 2008
Fernando Manuel Pinto de Almeida
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo
Mário Manuel Baptista Fernandes
__________________________
[1] Manual de Processo Civil, 2ª ed., 207.
[2] Segue-se, nesta primeira parte, a fundamentação dos Acs. de 1.7.2004 e de 6.12.2007, que proferimos nos procs. nºs 896/04 e 5606/07 – 3ª (publicados em www.dgsi.pt).
[3] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., 815.
[4] A Justiça Administrativa, 5ª ed., 113.
[5] Neste sentido também Gomes Canotilho e Vital Moreira, Ob. Cit., 814; João Caupers, Direito Administrativo, 121; Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., 25 e segs, onde aludem à constitucionalização da jurisdição administrativa.
[6] Cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, ed. do Ministério da Justiça, 13.
[7] Vieira de Andrade, Ob. Cit., 60; também Margarida Cortez, Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, 258; já Marcello Caetano se referia criticamente à utilização das expressões gestão privada e gestão pública, afirmando que as mesmas deveriam significar apenas que, no primeiro caso, a Administração procede segundo o Direito privado e, no segundo, à luz do Direito público – Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. 464.
[8] Ob. Cit., 34 e 36. Também, Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos. Segundo Sérvulo Correia, o ETAF privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável (Direito do Contencioso Administrativo, I, 714). No Ac. do STJ de 27.09.2007 (www.dgsi.pt), afirma-se igualmente que o legislador adoptou um novo critério, agora de carácter subjectivo. Neste sentido também os Acs. do Tribunal dos Conflitos de 26.10.2006 e de 26.09.2007, no referido sítio da Net.
Esta solução não será, no entanto, inteiramente isenta de dúvidas, como nos dá conta Vieira de Andrade, Ob. Cit, 125 a 127. Também Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, 59.
[9] Ambos em www.dgsi.pt. No mesmo sentido (e mesmo sítio), o Ac. do Tribunal dos Conflitos de 23.01.2008.
[10] Ob. Cit., 61.
[11] Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Ob. Cit., 38 e 39. Tambêm o Ac. do Tribunal dos Conflitos de 17.05.2007, www.dgsi.pt.
[12] Cfr. Aroso de Almeida, Ob. Cit., 57 e Esteves de Oliveira, Ob. Cit., 171.
[13] Ob. Cit., 38.
[14] Note-se que, actualmente, parece que a solução passará a ser diferente, uma vez que o art. 1º nº 5 do DL 67/2007, de 31/12, que aprovou o Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, prescreve que as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
[15] Ob. Cit., 61 e nota (67).
[16] Em www.dgsi.pt.