Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 5969/09.7TBMTS.P1 |  |
TERRENO INTEGRADO EM REN
CRITÉRIO DE AVALIAÇÃO
APLICAÇÃO ANALÓGICA
II - Deve também ser classificado como solo para outros fins o terreno incluído em zonas não urbanizáveis definidas pelo respectivo PDM.
III - Impõe-se a anulação da sentença quando padece, como é o caso, de deficiências insupríveis relativamente à matéria de facto, impeditivas da fixação da justa indemnização.
Do 3.º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Matosinhos, onde foi distribuído em 28/9/2009.
Relator: Fernando Samões
1.º Adjunto: Dr. Vieira e Cunha
2.º Adjunto: Dr.ª Maria Eiró
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Acordam no Tribunal da Relação do Porto – 2.ª Secção:I. Relatório
Nos presentes autos de expropriação em que é expropriante a B…, S.A., e são expropriados C…, D… e E…, ali melhor identificados, pelo despacho n.º 13192/2008, de 23/4/2008, da Sr.ª Secretária de Estado dos Transportes, publicado no DR n.º 91, 2.ª série, de 12 de Maio de 2008, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, e autorizada a posse administrativa, para realização da “ligação rodoviária da Plataforma de Leixões, Pólo 1 – … – à portaria principal”, entre outras, das parcelas n.ºs 81 e 82, com as áreas de, respectivamente, 1962 m2 e de 1813 m2, ambas a destacar do prédio denominado “F…”, sito no …, inscrito na matriz rústica da freguesia de … sob o artigo 188 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob o n.º 717/20000104, tendo originado dois processos, referentes a cada uma das referidas parcelas, sendo que, por despacho de 18/2/2010, transitado em julgado, foi ordenada a apensação a este, a requerimento dos expropriados, do processo n.º 5972/09.7TBMTS, do 6.º Juízo Cível de Matosinhos, constituindo, agora, o apenso A.
Em 29/7/2008, foi realizada a vistoria “ad perpetuam rei memoriam” (cfr. fls. 42 a 45 deste processo e 45 a 48 do apenso), complementada em 21/9/2008 (cfr. fls. 54 e v.º deste e 62 e v.º do apenso).
No dia 13 de Outubro de 2008, a entidade expropriante tomou posse administrativa das parcelas a expropriar (cfr. autos de fls. 62 do processo principal e fls. 73 do apenso).
Realizou-se a arbitragem, tendo os Árbitros elaborado acórdãos em 30 de Julho de 2009, onde foram unânimes em classificar o terreno como “solo apto para a construção”, em ambas as parcelas, mas divergiram na atribuição do valor, tendo, quanto à parcela 81, o Presidente atribuído o valor de 201.654,36 € e os dois restantes o de 54.742,57 € (cfr. fls. 90 a 97 do processo principal) e, relativamente à parcela 82, o Presidente atribuiu-lhe o valor de 186.340,14 € e os dois restantes o valor de € 50.930,94 (cfr. fls. 108 a 115 do apenso).
Remetidos os processos a Tribunal e efectuado o depósito das indemnizações (aliás superiores às arbitradas – cfr. fls. 61 e 72), foi adjudicada à entidade expropriante a propriedade da parcela 81, por despacho de 30/9/2009, e da parcela 82, por despacho de 16/12/2009, e ordenada a notificação das decisões arbitrais.
Dessas decisões recorreram quer a expropriante, defendendo a classificação do solo ora como solo para outros fins e a indemnização de 9.905,00 €, ora como solo apto para a construção e a indemnização de 15.065,05 €, relativamente à parcela 81, e a de 15.735,17 €, quanto à parcela 82; quer os expropriados, que sustentam a classificação do terreno como “solo apto para construção” e a indemnização de 206.654,36 € para a parcela 81 e a de 227.580,55 € para a parcela 82.
Cada uma das partes respondeu defendendo o seu ponto de vista e concluindo pela improcedência do recurso da parte contrária.
Já com processamento conjunto, determinado por despacho de 16/4/2010, procedeu-se a avaliação judicial, tendo os Srs. Peritos apresentado, apesar disso, laudo apenas referente à parcela 81, lapso que depois rectificaram, após reclamação e determinação nesse sentido, juntando novo laudo relativo à mesma parcela e outro laudo referente à parcela 82, conforme consta de fls. 253 a 261 e 262 a 272, onde, por unanimidade, classificaram o terreno de ambas as parcelas como “solo apto para construção” e atribuíram ao da parcela 81 o valor de 62.293,50 €, acrescido do valor das benfeitorias nela existentes, de 8.312,50 €, num total de 70.606,00 €, e ao da parcela 82 o valor de 61.678,26 €, acrescido de 3.625,00 € de benfeitorias e de 5.174,44 € de desvalorização da parte restante, num total de 70.477,70 €.
Foram prestados esclarecimentos, por várias vezes, a requerimento de ambas as partes, conforme consta de fls. 278, 300 a 303, 310, 311, 331 a 340 e 351 a 353.
De realçar os que foram prestados na sequência dos esclarecimentos solicitados pela expropriante após a informação prestada pela Câmara Municipal … relativamente à localização da parcela 81, onde os Peritos, por unanimidade, afirmaram que a área de 1520 m2, inicialmente indicada como “área verde de parque e cortina de protecção ambiental” estava toda inserida na REN, ficando de fora apenas os 442 m2 em “zona não urbanizável”, pelo que os peritos nomeados pelo tribunal e o indicado pela expropriante classificaram todo o terreno como “solo para outros fins” e calcularam a respectiva indemnização em 35.324,76 €, classificação e valor com que também concordou o perito dos expropriados, muito embora sustentasse, em primeira mão, classificação diferente para os 442 m2, a que atribui o valor de 14.033,50 €, aderindo a tudo o mais e reproduzindo as restantes parcelas da indemnização que calculou em 38.308,26 €.
Notificados para alegarem, apresentaram alegações a expropriante e os expropriados, mantendo estes, na sua essência, a posição anteriormente assumida e pugnando aquela, em síntese, pela classificação do terreno das parcelas como solo para outros fins, por estar parte inserido na REN e a outra parte em zona não urbanizável e a expropriação se destinar à construção de uma rede viária.
Finalmente, em data que se desconhece, mas anterior a 17/7/2013, foi proferida douta sentença que decidiu julgar improcedente o recurso interposto pela expropriante e parcialmente procedente o recurso dos expropriados e fixar em 136.146,25 € o valor da indemnização, sendo 67.293,55 € pela parcela 81, 63.678,26 € pela parcela 82 e 5.174,44 pela desvalorização da parte sobrante, e condenou a “B…, SA” a pagar aos expropriados a quantia de € 136.146,25 (cento e trinta e seis mil cento e quarenta e seis euros e vinte e cinco cêntimos)”.
Inconformada com essa sentença, a expropriante interpôs recurso de apelação para esta Relação e apresentou a sua alegação com as seguintes conclusões:
“A – No dia 28 de Setembro de 2009, a Apelante remeteu para o Tribunal de Comarca de Matosinhos, nos termos do disposto no art. 51º do CE, os processos de expropriação por utilidade pública do terreno denominado “F…”, correspondente ao prédio rústico sito no …, Freguesia …, Concelho de Matosinhos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob o n.º 617/2000104 e inscrito na matriz predial urbana da Freguesia … sob o artigo n.º 188, a que fez corresponder as Parcelas 81 e 82;
B – A parte do prédio expropriado correspondente à parcela 81, de acordo com o Plano Director Municipal de Matosinhos, insere-se, uma parte, em “Zona Urbanizável” - “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental”, sobreposta em “Zona de Salvaguarda Estrita/Reserva Ecológica Nacional (REN)” (1.520m2) e, outra parte, em “Zona Não Urbanizável” (442m2);
C – A parte do prédio expropriado correspondente à parcela 82, de acordo com o Plano Director Municipal de Matosinhos, insere-se, uma parte, em “Zona Urbana e Urbanizável” e, dentro desta, em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental” (965m2) e, noutra parte, em “Zona não urbanizável” (848m2);
D – As referidas expropriações foram efectuadas no âmbito do projecto de construção da obra de ligação rodoviária à Plataforma Logística Portuária de Leixões prevista no Plano Estratégico de Desenvolvimento do Porto de Leixões, a qual se integra no projecto Portugal Logístico;
E - Nos 300 metros da envolvente às parcelas expropriadas, existem moradias de rés-do-chão e rés-do-chão e andar, isoladas, geminadas ou em banda, dispersas de construção tradicional e ainda zona de armazenagem a descoberto;
F – Antes de se proceder à valorização do solo haverá que, em primeiro lugar, proceder à sua classificação “integrando-o num de dois grupos: dos solos aptos para construção ou dos solos aptos para outros fins”;
G – Resulta do plano municipal de ordenamento do território elaborado pela Câmara Municipal … (publicado no Diário da República, n.º 266, de 17 de Novembro de 1992) – o qual define o regime de uso do solo para esse Concelho (nomeadamente a definição das classes e categorias de espaços) – que uma parte considerável da área expropriada (442m2 [Parcela 81] + 848m2 [Parcela 82]) se mostra inserida em ZONA NÃO URBANIZÁVEL.
H – Significa isto, nos termos dos art.ºs 47º a 50º do Regulamento desse Plano Director, que a construção nessa área se mostra interdita ou, pelo menos, restringida a casos excepcionais e por esse motivo, não se poderá considerar que tal área da parcela expropriada tenha efectiva capacidade edificativa ou esteja, sequer, próxima de a obter.
I – Se assim não fosse, estar-se-ia perante uma flagrante violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, já que se estaria a colocar em posição desigual e privilegiada os Expropriados perante os proprietários dos prédios vizinhos integrados igualmente Zona Não Urbanizável mas não abrangidos pela presente expropriação;
J – Assim sendo, não devem ficar dúvidas que esta área deve merecer a classificação de solo “para outros fins” e que a sua avaliação deverá ser feita segundo os seus rendimentos efectivos ou potenciais (art.º 27º/3 do CE);
Por outro lado,
K – A parte do prédio expropriado correspondente à Parcela 91, insere-se, na sua quase totalidade, em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental” sobreposta em Reserva Ecológica Nacional;
L – Ora, ainda que esta parte da parcela expropriada pudesse merecer a classificação como solo “apto para construção” por preencher qualquer uma das alíneas do n.º 2 do art.º 25º, a verdade é que tal classificação se mostra desde logo afastada por força da restrição resultante da sua inclusão na Planta de Condicionantes e, assim, também aqui não ficam dúvidas de que a parcela expropriada deve, pelo menos nesta área, ser classificada como solo “para outros fins” e, como tal, ser avaliada para efeitos da sua indemnização pela presente expropriação; ou seja, avaliada segundo os seus rendimentos efectivos ou potenciais;
Acresce que,
M – A aquisição do prédio expropriado em momento anterior à entrada em vigor daqueles instrumentos de gestão territorial não pode excepcionar a aplicação deste regime tendo em vista a protecção das legítimas expectativas dos proprietários da parcela;
N – Isto porque nem se mostra preenchido nenhum dos requisitos do n.º 2 do artigo 25º do CE, nem a expropriação tem por finalidade a edificação;
O – Razão pela qual não deverá haver lugar à sua avaliação como se de solo “apto para construção” se tratasse e com recurso, por analogia, ao critério de avaliação previsto no n.º 12 do art.º 26º do CE, ou seja, atendendo à área envolvente num raio de 300 metros;
P – A não ser assim e estaria posta em causa a igualdade entre cidadãos: igualdade na sua vertente externa, entre proprietários que tendo terrenos situados naquela zona, incluídos naquela classificação que estejam abrangidos pelo presente processo de expropriação e proprietários que, tendo terrenos nas mesmas condições, não o estejam; e igualdade na sua vertente interna, ou seja, entre Expropriante, que não irá destinar o terreno expropriado para edificação, e os Expropriados que verão a parte do seu prédio correspondente à Parcela 91 ser avaliada como tal;
Q – O que, em qualquer dos casos, configura uma flagrante violação do princípio da igualdade previsto no art.º 13º da Constituição da República Portuguesa;
Sem prescindir,
R – Ainda que fosse admissível a avaliação da parte do solo integrado em REN como se de solo apto para construção se tratasse e nos termos do n.º 12 do artigo 26º, facto é que a avaliação efectuada pelos Senhores Peritos e à qual a Mma Juiz a quo aderiu, não foi efectuada de acordo com o critério previsto naquele preceito, ou seja, calculada com recurso ao valor médio das construções existentes ou que seja possível efectuar na envolvente (300 metros), o que deverá ser ordenado;
S – A sentença recorrida violou, pois, o n.º 1 do artigo 23º, o n.º 3 do artigo 25º, ambos do Código das Expropriações e o artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.
Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-se por outra que:
i) ordene a realização de nova avaliação da parte do solo da Parcela 82 integrada em Zona Não Urbanizável como solo para outros fins;
ii) ordene a consideração do segundo relatório pericial da parte do prédio correspondente à Parcela 91 realizado pelos Senhores Peritos e que classificou o solo para outros fins;
Ou, sem prescindir,
iii) ordene a realização de nova avaliação do prédio expropriado nos termos do n.º 12 do artigo 26º do CE, ou seja, como se de solo apto para construção se tratasse.
Decidindo desta forma farão V. Ex.as a melhor Justiça!”
Os expropriados contra-alegaram sustentando a confirmação da sentença recorrida.
Foi dado cumprimento ao disposto no art.º 707.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir o recurso interposto e admitido.
Sabido que o seu objecto e âmbito estão delimitados pelas conclusões da recorrente (cfr. art.ºs 684.º, n.º 3, e 690.º, n.º 1, ambos do CPC, este na redacção introduzida pelo DL n.º 303/2007, de 24/8, aqui aplicável, visto que a propositura da acção é posterior a 1/1/2008 e a sentença impugnada anterior a 1/9/2013 e porque com o recurso se visa reapreciar a matéria nela apreciada e decidida – cfr. art.º 12.º deste diploma e art.ºs 7.º, n.º 1, e 8.º da Lei n.º 41/2013, de 26/6, pelo que não tem aqui aplicação o NCPC[1]), importando conhecer as questões nelas colocadas, bem como as que forem de conhecimento oficioso, exceptuadas aquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art.º 660.º, n.º 2 do mesmo Código), e tendo presente que nele se apreciam questões e não razões, as questões a dirimir consistem em saber:
1. Se deve ser determinada a ampliação da matéria de facto para:
a) avaliação do solo da parcela 82, integrada em “Zona Não Urbanizável”, numa área de 848 m2, como “solo para outros fins”;
b) avaliação da parte da parcela 81[2], integrada na REN, numa área de 1520 m2, de acordo com o critério previsto no art.º 26.º, n.º 12, do CE.
2. Em caso negativo, qual é o valor da justa indemnização, devida pela expropriação de ambas as parcelas.
3. E se há ofensa do princípio constitucional da igualdade.
II. Fundamentação
1. De facto
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
1) As parcelas expropriadas são a destacar do prédio sito no …, Freguesia …, Concelho de Matosinhos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob o n.º 00617/040100 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo n.º 188, com a área global de 4009 m2.
2) A Declaração de Utilidade Pública, para expropriação e posse administrativa, foi conferida pelo Despacho n.º 13.192/2008 que a Senhora Secretária dos Transportes proferiu em 23/04/2008, publicado no DR n.º 91, Série II, de 12/05/2008.
3) A expropriação destina-se à execução da Ligação Rodoviária da Plataforma Logística de Leixões - Pólo I - … - à Portaria Principal.
4) A propriedade do prédio referido em 1) está inscrito, sem determinação de parte ou direito, a favor dos expropriados pela inscrição correspondente à AP 26 de 2000/01/04 sendo a causa da aquisição a “Dissolução da Comunhão Conjugal e Sucessão”.
5) Anteriormente o prédio referido em 1) esteve inscrito a favor de G…, casado com H…, pela inscrição G.1, correspondente à Ap. 6 de 28/01/49, tendo sido transmitida a I…, casado em comunhão geral com J… por sucessão deferida em inventário.
6) O referido prédio confrontava a norte com K…, do sul com herdeiros de L… e M…, a nascente com N… e O… e do poente com caminho.
7) À data da vistoria ad perpetuam rei memoriam a confrontação a sul era com o caminho paralelo à V.I.L.P.
8) O caminho referido em 5 tem cerca de 3,00 m de largura, é em terra batida e não tem qualquer infra-estrutura.
9) O caminho referido em 6 é em terra batida e não tem qualquer infra-estrutura.
10) A cerca de 50 metros do prédio situa-se a R. do Lavadouro, pavimentada com cubos de granito e dotada de redes de abastecimento de água, de saneamento com ligação a ETAR, rede de distribuição de energia eléctrica e rede telefónica, situando-se esta duas infra-estruturas a 20 m do prédio.
11) O prédio era contíguo com outro prédio dos mesmos expropriados (parcela 179) que permitia a ligação através deste à R. do Lavadouro.
12) A parcela 81 tem a área de 1.962 m2, apresenta uma configuração irregular e topografia praticamente plana.
13) A referida parcela é constituída por terreno agrícola que à data da vistoria ad perpetuam rei memoriam não era cultivado há cerca de 6 anos.
14) De acordo com o PDM em vigor no Município de Matosinhos, 1520 m2 da parcela 81 insere-se em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental” sobreposta em "Zona de Salvaguarda Estricta/Reserva Ecológica Nacional" inserindo-se os restantes 442 m2 em "Zona Não Urbanizável".
15) Na parcela expropriada 81 existem as seguintes benfeitorias:
- um muro de vedação, no limite norte da parcela, constituído por pedras sobrepostas com cerca de 70 m de comprimento e 0,50m de espessura, com a altura de 0, 50 m em cerca de 35 m de comprimento e nos restantes 35 metros a altura de 2 m.
- um muro de vedação no limite com o caminho a poente constituído por pedras sobrepostas com cerca de 30 m de comprimento, 0,50m de espessura e 1,50 m de altura.
- uma mina com três canais formando um Y, com cerca de 50 m de comprimento, construída em pedra com cerca de 2,00 m de altura e cerca de 1,00m de largura.
16) A parcela 82 tem a área de 1813m2, configuração irregular e inclinação de cerca de 15% descendente de poente para nascente.
17) À data da vistoria encontrava-se ocupada com eucaliptos e mato com uma densidade média de 4 árvores por metro quadrado com DAP médio de 15cm.
18) De acordo com o PDM em vigor no Município de Matosinhos, 965 m2 da parcela 82 insere-se em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental” inserindo-se os restantes 848 m2 em "Zona Não Urbanizável".
19) A parcela 82 tem as seguintes benfeitorias:
- um muro em metade do limite poente constituído por pedras sobrepostas com cerca de 25m de comprimento, com 0,50m de espessura e com a altura média de 1,00m.
- um braço da mina referida em 15 com cerca de 20m de comprimento construído em pedra com a altura de cerca de 2,00m e largura de 1,00m.
20) A parcela fica situada a cerca de 400 m do edifício da B…, a cerca de 2000m dos armazéns do P… e a cerca de 200 m de um núcleo habitacional de moradias unifamiliares.
21) Da expropriação resulta uma parcela sobrante com a área de 234m2 e configuração trapezoidal.
22) O prédio fica situado sob o corredor sul de acesso dos aviões ao aeroporto …, muito perto da V.I.L.P.L. e a cerca de 2 km da Q....
23) Na zona em que o prédio está inserido tem-se assistido à abertura de novos eixos rodoviários e à fixação de novas unidades de interesse económico, situando-se o mesmos a 3 km do centro de Matosinhos, a 2 km do Porto de Leixões, a 1,5 km da S… e a 3 km do aeroporto ….
24) Nos 300 metros envolventes às parcelas expropriadas existem moradias de rés-do-chão e rés-do-chão e andar, isoladas, geminadas ou em banda, dispersas de construção tradicional e ainda zona de armazenagem a céu aberto.
2. De direito
O actual Código das Expropriações (doravante designado CE), aprovado pelo D.L. n.º 168/99, de 18 de Setembro (aplicável ao caso em apreço atenta a data da publicação da respectiva DUP), dispõe no art.º 25.º:
“1- Para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, o solo classifica-se em:
a) Solo apto para a construção;
b) Solo para outros fins.
2- Considera-se solo apto para a construção:
a) O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, como características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir;
b) O que apenas dispõe de parte das infra-estruturas referidas na alínea anterior, mas se integra em núcleo urbano existente;
c) O que está destinado, de acordo com instrumento de gestão territorial, a adquirir as características descritas na alínea a);
d) O que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possui, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificação a que se refere o n.º 5 do art. 10.º.
3- Considera-se solo para outros fins o que não se encontra em qualquer das situações previstas no número anterior.”
É inquestionável a importância da classificação dos solos para o cálculo da justa indemnização devida aos expropriados pela expropriação, tanto mais que os critérios variam em conformidade com essa classificação (cfr. art.ºs 25.º, 26.º e 27.º do CE).
Como temos vindo a repetir em vários acórdãos, ensina a melhor doutrina (cfr., por todos, o Prof. Fernando Alves Correia, em Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, pág. 239) que «Para a obtenção do “valor real e corrente” do bem expropriado – o mesmo é dizer, para se alcançar a justa indemnização do artigo 62.º, n.º 2 da Constituição -, define o Código um conjunto de critérios referenciais, ou elementos ou factores de cálculo, os quais variam conforme o objecto da expropriação sejam eles solos – distinguindo, tal como o Código antecedente, entre solos aptos para a construção e solos para outros fins – ou edifícios ou construções (artigos 25.º a 28.º)».
E acrescenta: «Para a determinação das espécies de terrenos que integram a classe de solo apto para a construção (n.º 2 do artigo 25.º) não adoptou o legislador, na linha do Código de 1991 (n.º 2 do artigo 24.º), um critério abstracto de aptidão edificatória – já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, mesmo o de prédios rústicos, é passível de edificação -, mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa. Na definição do solo apto para a construção, teve o legislador em conta, como não podia deixar de ser, elementos certos e objectivos, espelhados na sua dotação de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir [artigo 25.º, n.º 2, alínea a)], na disposição pelo mesmo de parte das mencionadas infra-estruturas, mas estando integrado em núcleo urbano existente [artigo 25.º, n.º 2, alínea b)], na sua destinação, de acordo com instrumento de gestão territorial, a ser dotado das referidas infra-estruturas [artigo 25.º, n.º 2, alínea c)] ou na cobertura do mesmo por alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública, mesmo que não seja dotado das apontadas infra-estruturas, nem integrado em núcleo urbano existente, nem esteja destinado por um instrumento de gestão territorial a ser beneficiado com as citadas infra-estruturas, desde que o procedimento do licenciamento da construção se tenha iniciado antes da data da notificação da resolução de requerer a expropriação [artigo 25.º, n.º 2, alínea d)]» (cfr, pág. 240 da obra citada e também, do mesmo autor e nos mesmos termos, in “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”, na RLJ, ano 133, pág. 50).
Ao enumerar as infra-estruturas naquele art.º 25.º, o legislador mais não pretendeu do que definir critérios caracterizadores do solo e informadores da indemnização que, contudo, sempre teriam de ceder perante imposições legais.
O “jus aedificandi”, enquanto elemento da valorização do solo, não pode ser visto numa perspectiva abstracta, sendo necessário apurar se é autorizado pela lei, sobretudo numa época, como a presente, em que se privilegiam os conceitos de urbanismo, de protecção do ambiente, de salubridade e de acessibilidade, os quais necessitam de regulamentação legal.
E se esta não permite a construção, não pode afirmar-se que há potencialidade edificativa.
Como tal, também não pode ser considerada na indemnização a atribuir pela expropriação.
Seria uma falácia admitir a aptidão edificativa apenas para lograr efeitos indemnizatórios quando era sabido que a lei não permitia edificar.
Nem se extraia qualquer argumento favorável a essa indemnização do facto de o actual Código das Expropriações não conter norma idêntica à do n.º 5 do art.º 24.º do seu antecessor que equiparava, a solo para outros fins, o solo que por lei ou regulamento não pudesse ser utilizado para construção.
É que, como já se referiu, a potencialidade edificativa é efectiva e depende da possibilidade de a lei permitir o licenciamento de uma construção, sob pena de ser clandestina.
Por outro lado, a alínea d) do n.º 2 do referido art.º 25.º põe a tónica na legalidade das edificações (alvará de loteamento e licença de construção) para garantir um direito constituído na esfera do titular do acto administrativo, prescindindo, nesse caso, dos outros requisitos de clarificação, o que revela que foi propósito do legislador não valorar como apto para construção (com a consequente classificação residual para outros fins) o terreno que não possa ser licenciado ou loteado para implantação de um edifício.
A este propósito, o Tribunal Constitucional já afirmou que o “jus aedificandi” só deve ser considerado entre os valores de valorização quando a “potencialidade edificativa seja uma realidade, e não também quando seja uma simples possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção” (cfr. acórdão n.º 172/2000).
Assim sendo, cremos não haver dúvidas de que a classificação do solo como apto para a construção, nos termos da alínea a) do n.º 1 do citado art.º 25.º, não é automática, ainda que se mostre verificado algum dos requisitos do seu n.º 2, devendo ceder sempre que a lei geral ou o PDM impeçam a sua utilização para aquele fim (cfr., neste sentido, o acórdão do STJ de 8/2/2011, proferido no processo n.º 153/04.9TBTMC.P1.S1, disponível em www.dgsi.pt e os nossos acórdãos de 24/5/2011 e de 12/11/2013, respectivamente, processos n.ºs 6654/06.7TBMAI.P1 e 471/08.7TBVLC.P1, que aqui estamos seguindo de perto, com transcrições de alguns excertos).
Entre os casos em que a lei impede a construção, constam as áreas da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e da Reserva Ecológica Nacional (REN).
Esta, única que importa aqui considerar, “constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas” (cfr. art.º 1.º do DL n.º 93/90, de 19/3, em vigor na data da DUP, sendo, por isso aqui aplicável, com as alterações sucessivas dadas pelos Decretos-lei n.ºs 316/90, de 13/10, 213/92, de 12/10, 79/95, de 20/4, 203/2002, de 1/10, e 180/2006, de 6/9, que regulam a integração de solos em zona de reserva ecológica nacional).
A inserção do terreno nessas áreas retira-lhe potencialidade edificativa, face ao disposto no art.º 4.º, n.º 1 do mencionado DL n.º 93/90 que proíbe as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal, ou seja, quaisquer obras urbanísticas que destruam ou danifiquem o seu valor ecológico.
Por sua vez, o Regulamento do Plano Director Municipal de Matosinhos[3] prevê, no art.º 2.º da Base 1, que o território deste concelho é abrangido por três tipos de zonas com as seguintes designações: a) zona urbana e urbanizável; b) zona não urbanizável; c) zona de salvaguarda estrita.
A “Área Verde, de Parque e Cortina de Protecção Ambiental” insere-se na zona urbana e urbanizável, de acordo com o art.º 4.º da base 2 desse Regulamento.
As condições de construção em zona não urbanizável estão previstas no art.º 49.º da base 3 nos seguintes termos:
“1 – Em propriedades ou parcelas de terreno constituídas, é apenas permitida a construção de:
a) Uma habitação unifamiliar, desde que a propriedade ou parcela em causa possua uma área mínima de 7500m2 e acesso a partir de caminho público;
b) Instalações de apoio à actividade agrícola do prédio em que se localizam, desde que devidamente justificadas.
2 – Essas construções só poderão ser permitidas caso não afectem negativamente as áreas envolventes, quer do ponto de vista paisagístico, quer da sua utilização.”
Na zona de salvaguarda estrita estão incluídas as áreas da REN, estando vedada a construção ou a alteração de uso dos solos, com as excepções previstas na legislação específica aplicável (art.ºs 51.º e 53.º, base 4, do mesmo Regulamento).
O mecanismo da suspensão total ou parcial do PDM pode ser accionado quando se verifiquem circunstâncias excepcionais resultantes de alteração significativa das perspectivas de desenvolvimento económico-social incompatíveis com a concretização das opções estabelecidas no plano.
De acordo com o n.º 4 do art.º 93.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo DL n.º 310/2003, de 10 de Dezembro e republicado pelo DL n.º 316/2007, de 19 de Setembro, “a suspensão dos instrumentos de gestão territorial pode decorrer da verificação de circunstâncias excepcionais que se repercutam no ordenamento do território pondo em causa a prossecução de interesses públicos relevantes”.
O Plano Director Municipal de Matosinhos[4] foi parcialmente suspenso pelo Decreto Regulamentar n.º 20/2006, de 21 de Novembro[5], nas áreas destinadas aos dois pólos da Plataforma Logística Portuária de Leixões projectados para … e …/…. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2008, de 10 de Novembro, prorrogou, por um ano, a suspensão do PDM estabelecida naquele diploma.
A suspensão decretada no art.º 1.º abrangeu os art.ºs 25.º da base 2.4, 28.º da base 2.5, 32.º da base 2.7, 42.º da base 2.9 e 51.º da base 4.
Assim, no que concerne à área REN, incluída na zona de salvaguarda estrita, ficou suspensa a proibição de construção ou alteração de uso dos solos imposta pelo art.º 51.º do PDM, mas isso não implica que tenha deixado de vigorar a delimitação das áreas de reserva ecológica nacional ali desenhada[6].
De acordo com o PDM de Matosinhos, a área de 1520 m2 da parcela 81 insere-se em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental”, sobreposta em “Zona de Salvaguarda Estrita – Reserva Ecológica Nacional”, inserindo-se os restantes 442 m2 em “Zona Não Urbanizável” (cfr. número 14 dos factos dados como provados supra). E 965 m2 da parcela 82 inserem-se em “Área Verde de Parque e Cortina de Protecção Ambiental”, inserindo-se os restantes 848 m2 em “Zona Não Urbanizável” (cfr. ponto 18 dos factos provados).
São conhecidas as divergências de entendimento, quer na doutrina, quer na jurisprudência, que levaram, quanto a esta, à prolação, pelo STJ, do acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 6/2011, de 7/4/2011, publicado no DR, 1.ª série, n.º 95, de 17 de Maio de 2011, nos seguintes termos:
“Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.ºs 1, alínea a), e 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2”.
No entanto, mesmo assim, servindo-se da janela deixada aberta pela fundamentação daquele douto aresto e porque só lhe é devida obediência na sua parte decisória, há quem sustente a aplicação do regime previsto no n.º 12 do art.º 26.º do CE, nessas situações.
Porém, o mesmo STJ já fechou essa janela, em acórdãos posteriores, afastando, mesmo nesses casos, a aplicação, por analogia, do disposto no n.º 12 do citado art.º 26.º, como se pode ver nos acórdãos de 10/5/2012 e de 29/11/2012, proferidos nos processos n.ºs 10600/05.7TBNTS.S1 e 11214/05.7TBMTS.P1.S1, respectivamente, ambos disponíveis em www.dgsi.pt/jstj.
No mesmo sentido também decidiu o Tribunal da Relação de Lisboa, no acórdão de 18/9/2012, processo n.º 5129/05.6TBVFX.L1, disponível em www.dgsi.pt/jtrl, e esta Relação, no acórdão de 22/1/2013, processo n.º 6449/06.8TBVNG.P1, disponível no mesmo sítio da internet, mas referente a este Tribunal, em cujo sumário se pode ler:
“I- O disposto no n.º 12 do art. 26° do CExpr. não é aplicável, por analogia, aos casos de expropriação de terrenos integrados na RAN ou na REN para implantação de vias rodoviárias, ainda que adquiridos pelo expropriado antes da sua integração em tais Reservas e mesmo que detenham, objectivamente, as características previstas na al. a) do n° 2 do art. 25° daquele Código.
II- O cálculo do valor do solo, em tais casos, ao abrigo do n° 12 daquele art. 26°, redundaria em violação do princípio da igualdade, na sua dimensão externa (e, por via disso, também do princípio da justa indemnização), pois o expropriado obteria uma indemnização superior ao preço que os outros proprietários com terrenos em iguais condições (integrados na RAN ou na REN depois de os terem adquirido) conseguiriam no mercado da compra e venda.”
E assim temos vindo a decidir, como consta, designadamente, do último acórdão proferido sobre esta matéria (de 12/11/2013, no processo n.º 471/08.7TBVLC.P1), onde se pode ler:
«… Na verdade, entendemos que qualquer terreno integrado na RAN ou na REN … não é susceptível de ser classificado como apto para construção e ser subsumível ao disposto no n.º 12 do art.º 26.º do CE, que reza assim: “Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada”.
Desde logo, porque não cabe na previsão desta norma. E também porque não é susceptível de interpretação analógica ou extensiva.
Nestes casos, a potencialidade edificativa não existe e a expropriação também não a faz nascer.
O proprietário do terreno integrado na RAN ou na REN não tem expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção.
Pela sua pertinência, transcrevemos aqui o que, a este propósito e da jurisprudência do Tribunal Constitucional, escreveu o Prof. Fernando Alves Correia no seu, já citado, “Manual de Direito do Urbanismo”, a págs. 314 e segs.:
“A norma do artigo 26.°, n.º 12, do CE foi objecto de fiscalização de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, nos mencionados arestos, em diferentes dimensões normativas, pelo que não nos é possível considerar, nas linhas subsequentes, as especificidades de cada uma delas. Vamos, por isso, limitar-nos a adiantar três notas genéricas.
A primeira diz respeito à interpretação da norma do artigo 26.°, n.º 12, do CE. Continuamos a entender que ele abrange somente a expropriação em sentido clássico de solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor. Trata-se de solos cujo destino definido pelo plano municipal não é o da efectiva construção, dado que são reservados por este instrumento de planeamento territorial a zonas verdes e de lazer públicas e à instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos, mas que, devido ao facto de terem uma aptidão ou uma vocação objectiva para a edificabilidade, resultante da verificação em relação a eles dos elementos constantes do n.° 2 do artigo 25.° do Código, não podem deixar de ser considerados como se fossem solos "aptos para a construção", sendo indemnizados com base num critério específico, que é o do "valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada". É esta uma solução imposta pela proibição das classificações dolosas de solos ou da manipulação das regras urbanísticas por parte dos planos municipais, a qual constituiu seguramente o objectivo daquela norma.
Pode dizer-se que a norma do n.º 12 do artigo 26.° do CE, relativa à expropriação em sentido clássico dos solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal eficaz, é a outra face das expropriações do plano, que considerámos no Volume I deste Manual como devendo ser acompanhadas de indemnização, no caso de a sua compensação não ser possível por meio dos mecanismos de perequação, consistentes nas disposições dos planos que reservam terrenos particulares para a construção de equipamentos públicos (v.g., escolas, hospitais, instalações desportivas, etc.) ou de infra-estruturas urbanísticas (v.g., arruamentos), desde que tal reserva se prolongue por um período longo (que computámos em três ou cinco anos), e, bem assim, nas prescrições dos planos que destinam certas parcelas de terrenos a espaços verdes privados, desde que situados numa área com vocação edificatória.
Mas sendo as coisas assim, entendemos que a norma do n.º 12 do artigo 26.° do CE tem o seu âmbito circunscrito aos solos cuja classificação é o resultado da voluntas ordenadora dos planos municipais, isto é, àqueles cujo destino pode ser definido pelos planos municipais, em resultado da sua discricionaridade de planeamento, e não àqueles cujo regime particular de utilização é definido heteronomamente pelo legislador, constituindo limitações ou impedimentos às suas formas de aproveitamento, sendo obrigatoriamente assinalados nas plantas de condicionantes daqueles planos, como sucede com os solos incluídos na RAN e na REN [artigos 86.º, n.° 1, alínea c), 89.°, n.º 1, alínea c), e 92.°, n.º 1, alínea c), do RJIGT, 11.° e 14.°, n.º 16, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, e 11.°, n.ºs 14 e 15, do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto]. Ela não pode, por isso, ser usada, extensiva ou analogicamente, para atribuir aptidão construtiva a solos inseridos na RAN ou na REN. De facto, embora a delimitação de áreas da RAN e da REN possa decorrer em simultâneo com a formação de planos municipais de ordenamento do território, não são os órgãos dos municípios os competentes para incluir ou desafectar solos da RAN e da REN, mas sim órgãos do Estado, no primeiro caso a Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, com homologação do membro do Governo responsável pela área do desenvolvimento rural (artigo 14.°, n.º 12 e 15, do Decreto-Lei n.º 73/2009), e, no segundo, a comissão de coordenação e desenvolvimento regional, com homologação do membro do Governo responsável pelas áreas do ambiente e do ordenamento do território (artigo 11.°, n.ºs 14 e 15, do Decreto-Lei n.º 166/2008).
À luz do exposto, e ressalvada a nossa discordância em relação à aplicação da norma do n.º 12 do artigo 26.° aos solos integrados na RAN e na REN - aplicação essa que não é da responsabilidade do Tribunal Constitucional, mas dos arestos prolatados pelas instâncias de que foi interposto recurso para este Tribunal -, subscrevemos inteiramente a doutrina que emana dos citados Acórdãos n.º 275/2004, 145/2005 e 597/2008, precisamente pelos fundamentos neles apontados, os quais vão de encontro ao nosso entendimento daquela norma. …”
A analogia não é possível, porquanto não se vislumbra a mesma razão nos dois casos.
Desde logo, a falta de aptidão edificativa não se verifica na classificação dada pelo art.º 26.º, n.º 12, do CE, pois que esses espaços estão integrados em áreas urbanizadas ou urbanizáveis, enquanto os terrenos integrados na RAN, como a sua especial aptidão é a agricultura, estão à partida excluídos da classificação “solo apto para construção” (cfr. neste sentido o Ac. da RC de 16/6/2009 na CJ, ano XXXIV, Tomo III, pág. 18 e acórdão desta Relação proferido no processo n.º 2343/06.0TJVNF-A.P1, em que interviemos como adjunto).
O mesmo sucede com os terrenos integrados na REN que, à partida, também estão excluídos dessa classificação, nos termos já referidos.
No mesmo sentido, ver Bernardo de Sousa Portal Madeira in “A Indemnização nas Expropriações Por Utilidade Pública”, 3.ª ed., pág. 70, onde expressamente diz que “um solo integrado na REN ou na RAN deve ser considerado solo para outros fins” e, ainda, Salvador da Costa in Código das Expropriações anotado, 2010, pág. 191).
E a interpretação extensiva também não é admissível.
É que, se o legislador de 1999, ao não reproduzir a norma do n.º 5 do art.º 24 do CE de 1991, quisesse deixar a porta aberta à integração dos terrenos no n.º 2 do actual art.º 25.º, por que razão viria, mais tarde, a interditar nas zonas da RAN e na REN operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação.
E, enquanto os terrenos não forem desafectados dessas reservas, não podem ser classificados como aptos para construção ou com potencialidade edificativa (cfr. Salvador da Costa, obra cit., pág. 191).
De tudo o exposto, concluímos que, com o devido respeito por entendimento diverso, não tem aplicação ao caso em análise[7] o disposto no n.º 12 do citado art.º 26.º (cfr., no mesmo sentido, para além do já referido, ainda o acórdão desta Relação de 7/2/2011, processo n.º 549/08.7TBVLC.P1, in www.dgsi.pt. e o nosso de 24/5/2011, já citado).
Este normativo deve ser interpretado com o pressuposto de os solos terem sido previamente classificados como aptos para construção, como resulta, aliás, da epígrafe do mesmo artigo (cfr. o Dr. Pedro Elias da Costa, in Guia das Expropriações por Utilidade Pública, pág. 283).
E, pela mesma razão, também entendemos que não tem aqui aplicação o n.º 1 do mesmo artigo.
Relativamente a este normativo, escreveu o Professor Fernando Alves Correia, na obra citada a fls. 289 e 290, cujo excerto aqui transcrevemos, mais uma vez, pela sua pertinência:
“Segundo esta orientação, para ser justa a indemnização por expropriação não deve criar a favor do expropriado uma situação mais vantajosa do que a dos proprietários não expropriados, em idênticas circunstâncias (vertente externa do princípio da igualdade na relação da expropriação). A questão tem-se colocado a propósito da avaliação como terrenos para construção de parcelas situadas em áreas a que os instrumentos de ordenamento do território não reconhecem essa potencialidade, designadamente em área de RAN ou REN. Mas o princípio é válido em geral. Como se repetiu no acórdão n.º 275/2004 por transcrição dos acórdãos n.ºs 333/2003 e 557/2003 (todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt)
«[…] Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da «justa indemnização», de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar».
E, em rigor, a não ser assim, poderia, eventualmente, vir a configurar-se uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado destes últimos. Na verdade, enquanto os expropriados viriam a ser indemnizados com base num valor significativamente superior ao valor de mercado, os outros, proprietários de prédios contíguos igualmente integrados na RAN e na REN e delas não desafectados, se acaso pretendessem alienar os seus prédios, não alcançariam senão o valor que resultava da limitação edificativa legalmente estabelecida.”
…
O Tribunal Constitucional, no recente acórdão do Plenário, de 7/10/2013, proferido no processo n.º 345/13, apesar de ter decidido “não declarar inconstitucional a norma constante do n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro, quando interpretada no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código”, não deixou de afirmar, nos seus fundamentos, que a aplicação daquela norma “pressupõe que se trate de um solo apto para construção, nos termos do n.º 2 do artigo 25.º - não o contrário. Para além disso, não resulta do preceito que o solo incluído na RAN seja indemnizável como solo apto para construção nos termos gerais – este estabelece regras próprias relativas ao quantum da indemnização.”
…»
Não obstante, há quem continue a defender a aplicação, por analogia, do n.º 12 do citado art.º 26.º aos casos de integração de terrenos em áreas da RAN e da REN.
Na avaliação judicial a que procederam, os Srs. Peritos, por unanimidade, começaram por classificar o terreno a expropriar, de ambas as parcelas, como “solo apto para construção”.
No entanto, como já se referiu, depois de vários esclarecimentos e no âmbito deles, após informação prestada pela Câmara Municipal … relativamente à parcela 81, os Srs. Peritos afirmaram, por unanimidade, que a área de 1520 m2, inicialmente indicada como “área verde de parque e cortina de protecção ambiental” estava inserida na REN, ficando de fora apenas os 442 m2 em “zona não urbanizável”, tendo os peritos nomeados pelo tribunal e o indicado pela expropriante classificado todo o terreno dessa mesma parcela como “solo para outros fins”, ainda que diferentes, e procedido à avaliação em conformidade, nos termos do art.º 27.º, n.º 3, do CE, e tendo o Perito dos expropriados divergido apenas na parte relativa à classificação e avaliação dos 442 m2, acabando por concordar com aqueles no caso de se concluir pela classificação dos 442 m2 também como solo para “outros fins” (cfr. fls. 331 a 340).
E, quanto à parcela 82, foram unânimes em classificar todo o terreno, com a área de 1813 m2, como “solo apto para construção”, não obstante 848 m2 estarem inseridos em “Zona Não Urbanizável”, e procederam à avaliação de toda a parcela de acordo com os critérios estabelecidos no art.º 26.º, n.ºs 1 e 4 a 10 do CE, atribuindo-lhe o valor de 61.678,26 € (cfr. laudo de fls. 262 a 272).
Não se compreende esta diferença de tratamento de áreas inseridas em “Zona Não Urbanizável”, tanto mais que se trata de partes de terreno integrantes do mesmo prédio. Enquanto na parcela 81, os 442 m2 ali inseridos, mereceram a classificação de “solo para outros fins”, com a consequente avaliação, na parcela 82, os 848 m2, incluídos na mesma zona, já obtiveram a classificação de “solo para construção” com a respectiva avaliação, diferente daquela, como é óbvio, nos critérios utilizados e nos valores calculados.
A classificação e inerente avaliação destes 848 m2 da parcela 82 não são legais, porquanto, inserindo-se em “Zona Não Urbanizável”, de acordo com a base 3 do Regulamento do PDM de Matosinhos, já referido, nesta parte plenamente em vigor, a construção só pode ter lugar nas condições estipuladas no seu art.º 49.º, acima transcrito, o que equivale a dizer que, mesmo adicionando os 442 m2 da parcela 81, a construção seria interdita, por não atingir a área mínima de 7.500 m2, prevista na alínea a) do n.º 1, ou restrita aos casos contemplados na sua alínea b), que não se verificam.
Apesar disso, na sentença recorrida, segundo conseguimos entender, procedeu-se à avaliação de ambas as parcelas de acordo com os critérios estabelecidos no art.º 26.º, n.ºs 1 a 10 do CE, que pressupõe, necessariamente, a classificação de todo o seu terreno como “solo para construção”. Isto depois de se afirmar nessa mesma sentença, quanto à parcela 81, que “não pode ser classificada como «solo apto para construção», por estar inserida em “Área de Reserva Ecológica Nacional”, devendo ser tratada como tal, para efeitos de indemnização, por aplicação analógica do disposto no n.º 12 do art.º 26.º do CE!
Já dissemos que a parcela 81 expropriada não está toda incluída na REN, mas somente a área de 1520 m2, ficando fora dela a área de 442 m2 que está inserida na “Zona Não Urbanizável”.
Nesta zona também está inserida a área de 848 m2 da parcela 82.
Por isso, jamais podem estas áreas ser classificadas como solos para construção, mas somente como solos para outros fins, nos termos do art.º 25.º, n.º 1, al. b) e n.º 3 do CE, devendo o cálculo do valor da respectiva indemnização ser efectuado de acordo com o disposto no art.º 27.º do mesmo Código.
O restante terreno da parcela 81 (1520 m2) também deve ser classificado como solo para outros fins, como se deixou dito, por não ter potencialidade edificativa efectiva, na data da declaração da utilidade pública, visto não dispor de possibilidade legal de construção, dado estar inserido em zona abrangida pela REN.
Também entendemos que não tem aqui aplicação o disposto no art.º 26.º, n.º 12 do CE, não só porque pressupõe a prévia classificação do solo como apto para construção, mas ainda porque a situação em análise não cabe na sua previsão, nem é susceptível de aplicação analógica ou por interpretação extensiva, como se deixou dito supra.
Daí que o solo da parcela 81, incluída na REN, deva ser classificado como solo para outros fins, nos termos do n.º 3 do citado art.º 25.º, visto não ser susceptível de integração em qualquer uma das alíneas do número anterior.
Ainda que tardiamente, os Srs. Peritos procederam à avaliação da parcela 81, depois de a classificarem como solo para outros fins.
Mas não avaliaram a parcela 82, segundo a mesma classificação, quanto à área inserida em “Zona Não Urbanizável” que também deve ser classificada como solo para outros fins, como supra se referiu.
Quer isto dizer que não dispomos, neste momento, dos elementos indispensáveis à fixação da justa indemnização pelas parcelas expropriadas, o que implica a realização de nova avaliação. Nela importará considerar as áreas das parcelas 81 e 82 inseridas na “Zona Não Urbanizável” como solo para outros fins e reapreciar o valor das partes restantes para saber se se mantém na devida proporção.
Porque o entendimento da inaplicabilidade do n.º 12 do citado art.º 26.º não é uniforme, para prevenir eventual entendimento diverso do nosso, há que também proceder a nova avaliação dos 1520 m2, inseridos na REN, da parcela 81, de acordo com o critério estabelecido naquele preceito legal.
Assim sendo, e porque o processo não fornece os factos necessários à fixação da justa indemnização, ao abrigo do disposto no art.º 712.º, n.º 4 do CPC[8], com vista à ampliação da matéria de facto, impõe-se a anulação dos laudos, na parte posta em crise, referente à avaliação das parcelas expropriadas, bem como a própria sentença, determinando-se a realização de nova avaliação, por forma a suprir as deficiências apontadas.
Ficamos, por conseguinte, impossibilitados de calcular e atribuir a justa indemnização, por esta pressupor a fixação prévia da matéria de facto.
Procede, deste modo, parte da apelação e fica impossibilitado o conhecimento do restante nela suscitado.
Sumariando nos termos do n.º 7 do art.º 713.º do CPC:
I. Um terreno integrado na REN deve ser considerado solo para outros fins, por não ser susceptível de classificação como solo apto para construção, não sendo aplicável o disposto no art.º 26.º, n.º 12, do CE, não só porque a sua aplicação pressupõe a prévia classificação do solo como apto para construção, mas também porque é insusceptível de aplicação analógica ou por interpretação extensiva, ainda que tenha sido adquirido pelo expropriado antes da sua integração em tal reserva e mesmo que detenha, objectivamente, as características previstas nas alíneas do n.º 2 do art.º 25.º do mesmo Código.
II. Deve também ser classificado como solo para outros fins o terreno incluído em zonas não urbanizáveis definidas pelo respectivo PDM.
III. Impõe-se a anulação da sentença quando padece, como é o caso, de deficiências insupríveis relativamente à matéria de facto, impeditivas da fixação da justa indemnização.
III. Decisão
Por tudo o exposto, na procedência parcial da apelação, decide-se anular os laudos da avaliação, na parte afectada nos termos supra referidos, e, bem assim, a sentença recorrida, determinando-se a realização de nova avaliação para suprimento das deficiências apontadas, designadamente para:
- fixação do valor das áreas inseridas na “Zona Não Urbanizável” das parcelas 81 e 82, tendo em conta a classificação do solo para outros fins e o disposto no Regulamento do PDM;
- reapreciar os valores das partes restantes dessas parcelas;
- fixar o valor da parte da parcela 81, inserida na REN, de acordo com o critério estabelecido no art.º 26.º, n.º 12, do CE.
*
Custas conforme vier a ser decidido a final.*
Porto, 21 de Janeiro de 2014Fernando Samões
Vieira e Cunha
Maria Eiró
________________
[1] Neste sentido, Conselheiro Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, pág. 15.
[2] Escreveu-se nas alíneas K) e P) e ii) da conclusão final “91”, certamente por lapso, já que nunca esteve aqui em causa uma parcela com essa designação, mas sim a parcela “81”, como resulta do processo e do teor das alegações, pelo que se deixa aqui rectificado.
[3] Publicado no suplemento do DR n.º 266, 2.ª série, de 17 de Novembro de 1992.
[4] Que foi aprovado pela Assembleia Municipal em 03.02.1992 e ratificado pelo despacho n.º 92/92 (2.ª série), do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado no DR de 17.11.1992.
[5] Publicado no DR, 1ª série, n.º 224, de 21.11.2006.
[6] Cfr. acórdão desta Relação e secção de 19 de Junho de 2012, proferido no 4825/09.3TBMTS.P1, onde o aqui relator e 1.º adjunto intervieram como adjuntos.
[7] Reporta-se, como é óbvio, ao caso apreciado naqueles autos, onde estavam em causa áreas inseridas na RAN e na REN.
[8] A que corresponde o art.º 662.º, n.º 2, c) do NCPC.