Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 46/20.2T9PVZ.P1 |  |
DECISÃO
REMISSÃO PARA A PROPOSTA DO INTRUTOR
II - Uma ‘proposta de decisão’ elaborada pelo instrutor do processo administrativo não constitui, por definição, uma decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias, pelo que é inexistente como ato jurídico decisório.
III - Diversa é a situação em que a autoridade administrativa competente para a aplicação das coimas e das sanções acessórias, nos termos dos artigos 33º e 34º do RGCO, decide por remissão para a proposta de decisão elaborada pelo instrutor do processo. A decisão por remissão, demonstrando a concordância da autoridade administrativa com a posição tomada por um terceiro, geralmente um funcionário em posição subordinada na hierarquia da administração pública, integra como sua a proposta, pelo que esta passa a fazer parte da decisão. Acto remetido e acto de remissão integram-se, passando a constituir um todo: a decisão da autoridade administrativa que, no caso do RGCO, aplica uma coima e/ou uma sanção acessória.
IV - A aposição da expressão «Decisão: concordo, proceder em conformidade» e da assinatura pela autoridade administrativa na última folha da proposta de decisão elaborada pelo instrutor do processo, constitui não só uma decisão, como também uma decisão por remissão, que integra o conteúdo daquela proposta na decisão, incluindo não só a fundamentação como a aplicação da coima nela proposta.
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Acordam em conferência na Segunda Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto:*
1 - RELATÓRIO
No processo nº 46/20.2T9PVZ, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, Juízo Local Criminal …, B…, veio apresentar recurso de impugnação judicial da decisão proferida pela Câmara Municipal C… no processo de contraordenação nº215/2018, em que foi aplicada uma coima no valor de € 500,00 (quinhentos euros), pela prática da infração ao disposto nos artigos 4º, nº1 e nº1, al. c), 26º, 74º, nº1, 80º, nº1, e 93º, nºs 1 e 2, todos do DL nº555/99, de 16 de Dezembro.1 - RELATÓRIO
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O tribunal a quo decidiu por despacho, declarando a inexistência de decisão administrativa e determinando o reenvio do processo à autoridade administrativa competente para a junção (caso exista) ou prolação (caso inexista) de decisão administrativa que respeite o preceituado no artigo 58º do RGCO.*
Não se conformando com esta decisão, o Ministério Público recorreu para este Tribunal da Relação, terminando a sua motivação de recurso com as seguintes conclusões (transcrição):«1. O presente recurso vem interposto da decisão de fls. autos de fls. 36 destes autos que declarou a inexistência da decisão administrativa contra-ordenacional por via da qual foi decidido condenar o aqui arguido, B…, numa coima fixada em €500,00, pela prática da contra-ordenação prevista nos arts. 4º, nº 2, alínea c), e 98º, nrs. 1, alínea a), e 2, do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro.
2. Nesta conformidade, mais decidiu o Tribunal recorrido ordenar a devolução dos autos à autoridade administrativa para junção da competente decisão (caso exista) ou para a prolação de decisão caso a mesma inexista.
3. O Ministério Público pretende ver a decisão recorrida revogada e alterada, no sentido de ser substituída a declaração de inexistência da decisão administrativa (e consequente devolução dos autos à autoridade administrativa para reparação da aludida invalidade processual), por uma outra em sede da qual a decisão proferida pela autoridade administrativa nestes autos [constituída por uma simples declaração integralmente remissiva para a proposta de decisão que a antecede] seja aceite e admitida para efeitos duma apreciação ulterior do seu mérito e da sua forma em sede de impugnação judicial.
4. Mais se pretende que o Tribunal recorrido proceda depois a uma apreciação do seu teor, à luz das questões suscitadas pelo recorrente a fls. 15 a 21, e respondidas pelo Ministério Público a fls. 24 a 27 destes autos, tendo como referência o conteúdo da proposta de decisão de fls. 09 a 11 para a qual a decisão administrativa remete integralmente, dado que desta forma a autoridade administrativa transformou a mencionada proposta de decisão numa verdadeira decisão final.
5. A decisão administrativa colocada em crise, apesar de se resumir a uma declaração de concordância e adesão integral a uma proposta de decisão aposta na folha dessa mesma proposta de decisão, faz dessa proposta de decisão a decisão final do processo contraordenacional.
6. A mencionada proposta de decisão feita decisão final contém em si a essencialidade dos elementos exigidos pelo art. 58º do R.G.C.O., onde é definida a estrutura duma decisão final administrativa proferida em sede contra-ordenacional, isto é: nela é identificada o arguido; nela são descritos os factos imputados ao arguido; nela é indicada a prova onde tais factos se baseiam; nela é indicado o regime legal aplicado aos referidos factos e nela é indicada a sanção contra-ordenacional que em concreto lhes deve corresponde, bem como as normas jurídicas onde tal sanção pretensamente assenta.
7. E este preenchimento do conteúdo e sentido da decisão e sua compreensão e entendimento aos olhos de qualquer destinatário é tão evidente no caso vertente que o arguido o percebeu perfeitamente, de tal modo que baseou a sua defesa, em parte, na invocação de que inexiste prova suficiente para a comprovação dos factos que lhe são imputados.
8. Como tal, não poderia a decisão recorrida ter concluído no caso vertente pela inexistência de decisão administrativa.
9. Ao invés do aqui decidido pelo Tribunal A Quo, foi entendido pelo Tribunal da Relação de Lisboa, em Acórdão proferido a 17 de Maio de 2006 no âmbito do processo nº 3362/2006-3 que não viola nenhuma das exigências de forma enumeradas no art. 58° do R.G.C.O., nem qualquer outro preceito legal ou constitucional, sendo por isso válida, a decisão condenatória proferida, em processo de contra-ordenação, pela autoridade administrativa competente, se a mesma remeter, dando-o como da mesma fazendo parte integrante, para o "Relatório Final" elaborado pelo instrutor do respectivo processo.
10. O vício da inexistência jurídica tem como finalidade principal assegurar que ninguém seja condenado, ainda que em sede contra-ordenacional, por decisões de todo incompreensíveis e cuja correspondente defesa, por força da natureza “kafkiana” do conteúdo e ou sentido da decisão, seja praticamente impossível.
11. A nosso ver, é manifesto que tal impossibilidade de defesa ou incompreensibilidade do decidido não se observa no caso em análise e, repita-se, tanto assim foi que o arguido se defendeu, em parte, rebatendo esclarecida e especificamente os factos de foi acusado e a imputação jurídico contra-ordenacional que lhe foi feita.
12. Assim, e com o devido respeito, aceitar como bom o entendimento plasmado na decisão recorrida significa equiparar o processo contra-ordenacional ao processo criminal, privilegiando-se a forma em detrimento do conteúdo com um rigor que a lei não contempla expressamente e com a agravante de tornar obscuro aquilo que, até aos olhos do próprio arguido foi evidente.
13. O Tribunal A Quo, ao ter decidido como decidiu, violou, por errada aplicação e interpretação, o disposto conjugada e articuladamente nos artigos 41º e 58º do R.G.C.O., e nos arts. 374º e 379º, ambos do Código de Processo Penal.
14. Com efeito, a correcta interpretação e aplicação conjunta e articulada de tais normativos no caso vertente impunha que tivesse sido aceite e admitida para efeitos duma apreciação ulterior do seu mérito e da sua forma em sede de impugnação judicial a decisão administrativa proferida nos presentes autos, e bem assim que o Tribunal recorrido procedesse depois a uma apreciação do seu mérito e da sua forma, tendo para tal em plena consideração o conteúdo da proposta de decisão para a qual a decisão administrativa remete e que transforma, assim, numa verdadeira decisão final contra-ordenacional administrativa.
Termos em que, e nos mais de direito aplicáveis, deve o presente recurso ser integralmente provido conforme o ora requerido.»
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Não foram apresentadas contra-alegações.*
Nesta sede, o Exmo. Procurador-geral Adjunto apôs o seu Visto.*
Colhidos os vistos e indo os autos à conferência, cumpre apreciar e decidir.*
2 - FUNDAMENTAÇÃO
2.1 - QUESTÕES A DECIDIR
O Tribunal da Relação conhece apenas da matéria de direito (artigo 75º, nº 1 do Dec. Lei nº 433/82 de 27 de Outubro, Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas), sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso previstas no artigo 410º, nºs 2 e 3 do Código de Processo Penal.2 - FUNDAMENTAÇÃO
2.1 - QUESTÕES A DECIDIR
A questão a decidir, face às conclusões apresentadas na motivação do recurso que, conforme jurisprudência constante e assente, delimitam o seu objeto (artigo 412º, nº 1, do Código de Processo Penal) é a seguinte: a de saber se deve ou não ser revogada a decisão judicial ora recorrida, por ter declarado a inexistência da decisão administrativa que aplicou à arguida a coima acima referida.
2.2 - A DECISÃO RECORRIDA:
O teor da decisão recorrida é o seguinte (transcrição): «B… interpôs recurso da decisão proferida pela Câmara Municipal C… no processo de contraordenação nº215/2018, em que foi proposta a aplicação de uma coima no valor de €500,00 (quinhentos euros), pela prática da infração ao disposto nos artigos 4º, nº1 e nº1, al. c), 26º, 74º, nº1, 80º, nº1, e 93º, nºs 1 e 2, todos do DL nº555/99, de 16 de Dezembro.
Para tal invocou diversos vícios da decisão da autoridade administrativa, designadamente a nulidade por falta de fundamentação no tocante à defesa apresentada, à medida da coima, por falta de descrição dos factos imputados, por erro na indicação das normas que qualificam a infracção, por erro na indicação dos factos atinentes ao elemento subjectivo, bem como a não verificação dos factos imputados.
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O Ministério Público pronunciou-se, defendendo a manutenção da decisão da autoridade administrativa.*
O Tribunal é o competente.*
Dispõe o artigo 58º, nº 1 do RGCO que, “A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: a) A identificação dos arguidos; b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas; c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão; d) A coima e as sanções acessórias”.Como é sabido, estes requisitos da decisão condenatória do processo contraordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efetivo dos seus direitos de defesa, o que só é exequível se este tiver o conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e das condições em que pode impugnar judicialmente a decisão.
A decisão administrativa deve conter os elementos essenciais para que, em caso de impugnação judicial, possa valer como acusação e, em caso de não ser impugnada, como decisão condenatória.
No caso concreto, verifica-se que o arguido foi notificado pela autoridade administrativa de que, por despacho de 27.11.2019, do Sr. Vereador do Pelouro da Gestão Urbanística e Licenciamento, foi-lhe aplicada a coima acima referida.
Consta ainda dos autos uma “proposta de decisão” de aplicação da dita coima ao arguido, seguida do despacho: “concordo, proceder em conformidade”.
Não existe, porém, uma decisão da autoridade com competência decisória, que, ainda que remetendo para os fundamentos de facto e de direito constantes da “proposta de decisão”, profira a decisão em sentido próprio, determinando a concreta sanção contraordenacional aplicada à arguida.
O que existe é um mero despacho de concordância do órgão decisor, o qual não preenche os requisitos exigidos pelo artigo 58º, nº 1 do RGCO.
À decisão da autoridade administrativa aplica-se o regime das nulidades da sentença contido nos artigos 374º, nº 2 e 379º, nº 1, alínea a) do Código de Processo Penal (ex vi artigo 41º do RGCO), existindo, portanto, um regime próprio para as invalidades da decisão e sendo estas de conhecimento oficioso.
No entanto, “No caso de ser proferido apenas um despacho de concordo, reportando-se a um parecer que o anteceda, estar-se-á perante uma verdadeira inexistência de decisão, visto que, nesse caso, se desrespeitou em absoluto os requisitos impostos por este artigo 58º” (António Beça Pereira, Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, Anotado, 8ª edição, Almedina, 2009, pág.142).
Inexistindo formal e substancialmente qualquer decisão sancionatória nos autos, conclui-se pela inexistência de decisão administrativa, que acarreta a inexistência de acusação, ficando, por conseguinte, prejudicado o conhecimento das questões suscitadas pela arguida (neste sentido, acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 11.10.2011, proc. nº 8/11.0T3ASL.E1, em www.dgsi.pt).
Em face do exposto decide-se:
a. declarar a inexistência de decisão administrativa;
b. determinar que o processo seja reenviado à autoridade administrativa competente para a junção (caso exista) ou prolação (caso inexista) de decisão administrativa que respeite o preceituado no artigo 58º do RGCO.
Sem custas.
Notifique e deposite, incluindo a autoridade administrativa.
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PVZ, d.s.»*
2.3.- APRECIAÇÃO DO RECURSO.
Entendeu o Tribunal recorrido que uma “proposta de decisão” de aplicação da coima ao arguido, seguida do despacho: “concordo, proceder em conformidade”, não configura a existência de uma decisão da autoridade com competência decisória, que, ainda que remetendo para os fundamentos de facto e de direito constantes da “proposta de decisão”, profira a decisão em sentido próprio, determinando a concreta sanção contraordenacional aplicada ao arguido.2.3.- APRECIAÇÃO DO RECURSO.
O que existe é um mero despacho de concordância do órgão decisor, o qual não preenche os requisitos exigidos pelo artigo 58º, nº 1 do RGCO, pelo que no entendimento da decisão recorrida verifica-se inexistência de decisão administrativa.
O recorrente, por seu lado, entende que a decisão administrativa colocada em crise, apesar de se resumir a uma declaração de concordância e adesão integral a uma proposta de decisão aposta na folha dessa mesma proposta de decisão, faz dessa proposta de decisão a decisão final do processo contraordenacional, pelo que não se verifica o declarado vício da inexistência.
Vejamos.
Ocorre o vício da inexistência jurídica da decisão quando ao ato praticado faltam elementos que são essenciais à sua própria substância, não devendo por isso produzir efeitos jurídicos[2].
A função deste vício, de criação doutrinal e jurisprudencial, no sistema é o de colmatar a lacuna resultante da tipicidade das nulidades e da sua sanação pelo caso julgado, não permitindo que um ato processual afetado dum vício ainda mais grave que as nulidades, mas não previsto pelo legislador, possa produzir quaisquer efeitos no processo[1].
O diagnóstico e constatação do vício da inexistência jurídica faz-se através da sua delimitação negativa, comparando a atividade processual desenvolvida com o modelo do ato processual previsto na lei[3].
Quando se verificar que à atividade processual desenvolvida falta algum dos elementos constitutivos da relação jurídica processual, deve-se concluir pela inexistência: é o caso de uma sentença ditada por um particular, pelo funcionário da secretaria ou pelo Ministério Público, um processo penal desencadeado sem Ministério Público, ou em que falte absolutamente a acusação, ou sem arguido ou defensor.
Ponderados estes aspetos da inexistência jurídica e descendo ao caso concreto, cabe referir que uma ‘proposta de decisão’ elaborada pelo instrutor do processo não constitui, por definição, uma decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias, pelo que é inexistente como ato jurídico decisório.
Mas fundamentalmente diversa é a situação em que a autoridade administrativa competente, nos termos dos artigos 33º e 34º do RGCO, para a aplicação das coimas e das sanções acessórias, decide por remissão para a proposta de decisão elaborada pelo instrutor do processo.
A decisão por remissão, demonstrando a concordância da autoridade administrativa com a posição tomada por um terceiro, geralmente um funcionário em posição subordinada na hierarquia da administração pública, integra como sua a proposta, pelo que esta passa a fazer parte da decisão.
Ato remetido e ato de remissão integram-se, passando a constituir um todo: a decisão da autoridade administrativa que, no caso do RGCO, aplica uma coima e/ou uma sanção acessória.
A aposição da expressão «Decisão: concordo, proceder em conformidade» e da assinatura pela autoridade administrativa na última folha da proposta de decisão elaborada pelo instrutor do processo, constitui não só uma decisão, como também uma decisão por remissão, que integra o conteúdo daquela proposta na decisão, incluindo não só a fundamentação como a aplicação da coima nela proposta.
Desde que a proposta do instrutor, com a qual a autoridade administrativa decisora concordou, contenha todos os elementos a que alude o artigo 58.º do DL. 433/82, de 27.10 (RGCO), não se verificará sequer relativamente a esta norma qualquer invalidade da decisão, quanto mais a sua inexistência.
O que verdadeiramente importa é que o arguido, face à decisão por remissão da autoridade administrativa feita através do ‘concordo’ com o parecer final do instrutor do processo, possa exercer, sem dificuldade, o seu direito de defesa, previsto no artigo 32.º, n.º 10 da Constituição da República.
Assim, aceita-se que a decisão que por remissão da autoridade administrativa para o parecer do instrutor do processo aplica uma coima é lícita[4].
Ora, lendo o teor da referida proposta de decisão, constante de fls. 9 a 11 dos autos, verifica-se que nela é identificado o arguido, são descritos os factos imputados, indicada a prova, o regime legal aplicado, as normas e a sanção correspondente, temos de concluir que não se mostra violado o disposto no artigo 58º do RGCO, nem preterido qualquer direito de defesa do arguido.
Assim, concluímos pela não verificação do vício da inexistência da decisão proferida pela autoridade administrativa, pelo que o despacho recorrido que declarou inexistente a decisão que aplicou uma coima ao recorrente, nos termos do artigo 58º do RGCO, deve ser substituído por outro que que determine o prosseguimento dos autos para apreciação das demais questões colocadas em sede de impugnação judicial.
3- DECISÃO.
Pelo exposto, acordam os juízes desta secção criminal do Tribunal da Relação do Porto em conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, revogando a decisão recorrida que deverá ser substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos, nomeadamente que aprecie as demais questões suscitadas no recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa.Sem custas.
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Notifique.(Elaborado e revisto pelo relator – art. 94º n.º 2, do CPP)
Porto, 24 de Setembro de 2020William Themudo Gilman
Liliana Páris Dias
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[1] Cfr. Maia Gonçalves, Código de Processo Penal, Anotado e Comentado, 15ªed., 2005, pág. 294.
[2] Cfr. Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal, vol. II, 5ª ed., p. 134.
[3] Cfr. João Conde Correia, Contributo para a análise da Inexistência e das nulidades processuais penais, Coimbra, 1999, p.115, 120,164.
[4] Cfr. neste sentido os Acórdãos: TC n.º 50/03 (Maria dos Prazeres Beleza), TC n.º 62/03 (Artur Maurício), TC n.º 136/03 (Artur Maurício) e TC n.º 174/03 (Maria dos Prazeres Beleza), todos em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordao; TRL de 23.05.2006 (Margarida Blasco), TRL de 17.05.2006 (Carlos Sousa), TRP de 9.02.2004 (Ferreira da Costa), TRP de 31.03.2003 (Fernanda Soares), TRE de 02.03.2004 (Chambel Mourisco), todos em www.dgsi.pt.