Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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FRAUDE NA OBTENÇÃO DE SUBSÍDIO
DESVIO DE SUBSÍDIO
BEM JURÍDICO PROTEGIDO
Tanto nos casos de fraude como nos de desvio dos fundos obtidos numa actividade subvencionada o bem jurídico protegido identifica-se com a liberdade de disposição e planificação da entidade que concede a prestação.
No crime de desvio de subsídio (artigo 37 do Decreto-Lei n.28/84, de 20 de Janeiro) a conduta típica consiste em utilizar prestações obtidas para fins diferentes daqueles a que legalmente se destinam, e não propriamente no incumprimento das condições estabelecidas.
O crime de fraude na obtenção de subsídio e o de desvio não podem coexistir em relação à mesma fatia que foi concedida, não se concebendo um desvio em relação a verbas fraudulentamente obtidas. O próprio desvio será a concretização da fraude e por isso seu elemento constituinte.
I.
Por acórdão de 8 de Junho de 2001, foram os arguidos Manuel..., Maria.... e Manuel Moreira, todos identificados nos autos, absolvidos pelo Tribunal Colectivo, em processo do Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras, do crime que lhes era imputado, em co-autoria, de fraude na obtenção de subsídio do artigo 36º, nºs 1, 2 e 5, do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro; o arguido Manuel... foi ainda absolvido do crime, que igualmente lhe era atribuído, de desvio de subsídio do artigo 37º, nºs 1 e 3, do Decreto-Lei nº 28/84, cit. O Tribunal decidiu, por último, julgar extinto, por prescrição, o procedimento criminal contra os mesmos três arguidos pela prática de um crime de falsificação de documento do artigo 228º, nº 1, alíneas a) a c), do Código Penal de 1982 (artigo 256º, nº 1, alíneas a) a c), do Código Penal revisto).
Desta decisão interpôs recurso o assistente Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento e Pescas (IFADAP), que o motivou, extraindo as seguintes "conclusões":
a) A firma B... acordou com o arguido Manuel... a emissão da factura e recibo, fornecendo as máquinas mas não recebendo o respectivo preço. O preço seria pago após o recebimento do montante do subsídio pelo arguido. Cfr. depoimento da testemunha Fernando..., funcionário da B....
b) Este procedimento da firma B... era do conhecimento do arguido Manuel Moreira, que tinha apresentado um projecto ao IFADAP que envolvia máquinas, tendo feito um acordo nos mesmos termos - cfr. depoimento da testemunha Fernando..., funcionário da B....
c) Após a apresentação da factura e recibo falsos da B..., o arguido Manuel... recebeu o prémio à primeira instalação e a primeira parcela do subsídio, nada pagando à B.... Só com a última parcela de subsídio - seis meses após a primeira - e devidamente "acompanhado" para o efeito, o arguido efectuou o primeiro de dois pagamentos à empresa.
d) Assim, o arguido não adquiriu "então" um tractor agrícola e maquinaria, nem tão pouco o fez "tal como previa o projecto de investimento", ao contrário do que se afirma no nº 10 dos factos provados.
e) Sempre deveria ter resultado provada a conjugação de esforços e intentos do arguido Manuel Moreira (que, repete-se, conhecia as "facilidades" da B...), com a intenção de arranjar documentos que, sabendo não corresponderem à realidade, ajudariam o arguido Manuel... a conseguir obter a primeira parcela de subsídio ao investimento.
f) Por outro lado, quer o arguido Manuel Moreira quer a testemunha Joaquim... deixaram bem evidente que os blocos de cimento que existiram na exploração eram claramente insuficientes para qualquer das obras projectadas. O Engº Guimarães afirmou mesmo a sua convicção de que tais blocos serviam apenas para criar uma aparência de obra.
g) O crime de fraude na obtenção de subsídio é recondutível, em regra geral de teoria, à categoria dos crimes de dano, mas o caso dos subsídios ao investimento pagos pelo IFADAP é um caso que se reveste de alguma particularidade. Com efeito, mesmo após a aprovação da candidatura, a atribuição de apoios pelo IFADAP não decorre da mera verificação objectiva dos pressupostos legais relativos ao beneficiário das ajudas, antes depende de uma conduta do mesmo. Isto é, o IFADAP só concede apoios desde que os beneficiários comprovem os requisitos determinantes de atribuição daqueles.
h) Ou seja, em cada momento, o IFADAP apenas conhece previsionalmente os montantes a entregar aos beneficiários e, ainda assim, condicionalmente, sendo que a condição é incerta quer quanto à sua verificação quer quanto ao momento em que se possa verificar.
i) A importância concedida só sai da esfera patrimonial do concedente, passando para a do "concedido", cessando a disponibilidade do primeiro sobre a verba com a autorização de pagamento do montante do subsídio. Só aí se verifica a aquisição do direito ao recebimento.
j) No contexto dos subsídios ao investimento pagos pelo IFADAP, o crime de fraude é um crime de resultado. Releva toda a conduta do agente anterior à autorização de pagamento e, como tal, a apresentação de documentos falsamente comprovativos da realização de despesas deve ser valorado com referência à alínea a) do nº 1 e a) do nº 4 do artº 36º do Dec. Lei nº 28/84 de 20 de Janeiro: o arguido adquire o direito ao recebimento do subsídio pelo fornecimento ao IFADAP de informações inexactas sobre si e relativas a factos importantes para a concessão do subsídio, com a utilização de documento falso.
k) Manifestamente, seguindo a matéria de facto que resultou provada, existe crime de fraude na obtenção de subsídio quer na apresentação dos comprovativos das máquinas, quer na apresentação dos comprovativos das construções.
I) O arguido Manuel..., com o concurso do arguido Manuel Moreira, apresentou ao IFADAP documentos que falsamente indiciavam a aquisição de tractor e máquinas à B... e o pagamento de obras de construção de um novilheiro e silo à arguida Maria..., sabendo que tais documentos eram determinantes para a obtenção de uma prestação pecuniária do IFADAP, sabendo que tais documentos não correspondiam à realidade por se destinar a justificar despesas não realizadas no âmbito do plano de investimento aprovado, actuando livre e conscientemente, conhecendo a ilicitude das suas condutas, pelo que a acusação por fraude na obtenção de subsídio não pode deixar de proceder.
m) Mas releva que, sem prescindir e se aderíssemos à tese do crime de dano para o caso em apreço, como se faz na decisão de que se recorre, a primeira consequência a extrair era a incompetência territorial do tribunal recorrido para apreciar a causa, uma vez que a competência seria aferida pelo local onde a candidatura foi aprovada e não onde o montante do subsídio foi depositado.
n) Ou seja, no caso dos subsídios ao investimento pagos pelo IFADAP, o crime de fraude é um crime de resultado, mas se o tribunal o entende como um crime de dano que se consuma com a aprovação da candidatura, o tribunal de comarca diversa daquela em que a candidatura foi aprovada não pode absolver o arguido da prática daquele crime, mas tão só declarar-se incompetente para conhecer a causa.
o) Relativamente à acusação da prática de crime de desvio de subsídio, conforme resultou provado, o arguido pretendia construir um novilheiro para alojamento de vinte novilhos, um silo, e adquirir máquinas e equipamentos. E o que fez? Nem o novilheiro, nem os vinte novilhos, nem os equipamentos. Ficou com as máquinas, que foi obrigado a pagar pela presença persuasora da B... que até o acompanhou ao banco para levantar o que lá houvesse por conta do preço prometido.
p) Nada se sabe quanto à utilização específica da anterior e do prémio, apesar de se dever considerar provado que estes montantes já tinham sido utilizados pelo arguido à data do crédito da última parcela, e que não foram utilizados no fim a que se destinavam.
q) Existe, assim, desvio. Nunca poderia o arguido ser absolvido do crime de desvio de subsídio. Eventualmente poderia considerar-se a extinção do procedimento criminal por prescrição, nos termos do último parágrafo da fundamentação de direito que antecede a decisão. Mas também não é esse o entendimento do IFADAP.
r) O crime de desvio de subsídio, em que se mantém o subsídio na titularidade dos agentes sem utilização para o fim proposto, prolongando e fazendo permanecer a consumação do crime, tem sido entendido ao nível jurisprudencial como um tipo de crime permanente, pelo que o prazo de prescrição só se contaria desde o dia em que cessasse a consumação - artº 119º nº 2 a) do Código Penal.
Pede, por isso, que a decisão seja revogada e substituída por outra que condene os arguidos.
Na sua resposta, o Ministério Público conclui que o acórdão se deverá manter sem alteração.
Tendo subido ao Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 7 de Fevereiro de 2002 foi decidido remeter o processo a este Tribunal da Relação do Porto, por lhe pertencer o conhecimento do recurso interposto.
Nesta Relação, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer. Não se abrangendo na motivação matéria que se conexione com o crime de falsificação, deverá entender-se que o recorrente limita o recurso ao que se decidiu sobre os crimes de fraude e de desvio de subsídio. Por outro lado, não cumpriu minimamente o recorrente o preceituado no artigo 412º, nºs 3 e 4, do Código de Processo Penal. Quanto ao mais, a matéria de facto não indicia que tivesse ocorrido fraude na obtenção das verbas de 1.000.000$00 e 1.440.015$00, bastando ver a matéria assente sob o nº 10. Também quanto a isso não houve desvio, porque a verba concedida sempre foi aplicada em materiais, de acordo com o projecto de investimento, não obstante não se ter construído o novilheiro e o silo. Não se concebe, aliás, um desvio em relação a verbas fraudulentamente obtidas. Em relação à última parcela do subsídio é no entanto de parecer que a factualidade assente configura, em toda a linha, um crime de fraude na obtenção de subsídio (factos provados sob os nºs 13 a 19, incl.). O crime correspondente não se encontra prescrito, por ser o agravado dos nºs 2 e 5, alínea a), do artigo 36º do Decreto-Lei nº 28/84 (utilização de documento falso), devendo, nesta parte, alterar-se a decisão sob recurso com a condenação dos arguidos.
Deu-se cumprimento ao disposto no artigo 417º, nº 2, do Código de Processo Penal.
Colheram-se os vistos legais.
II.
No acórdão sob recurso deram-se como provados os seguintes factos:
1. O Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) é pessoa colectiva de direito público, com o nº..., com sede na Rua..., ..., Lisboa.
2. E compete-lhe, nos termos do Regulamento (CEE) nº 797/85 do Conselho de 12/3 e legislação complementar, efectuar o pagamento aos beneficiários das ajudas aprovadas, a outorga dos respectivos contratos de atribuição e ainda a análise e decisão dos processos de candidatura às ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas, bem como o acompanhamento e confirmação da execução material de tais investimentos.
3. Sucede que, em 23 de Janeiro de 1990, o arguido Manuel... apresentou na Direcção Regional de Entre o Douro e Minho do IFADAP um projecto de investimento, visando a obtenção de prémio à primeira instalação de jovem agricultor e um subsídio ao investimento para os seguintes obras e aquisições: construção de novilheiro para alojamento de 20 novilhos; construção de silo; aquisição de máquinas e equipamentos, nomeadamente um tractor, reboque, fresa, charrua, grade de bicos e bomba de água.
4. Por despacho de 06/04/1990, o IFADAP aprovou o plano de investimento, embora com reduções nos quantitativos propostos, fixando um investimento global de Esc. 4.410.400$00, com a atribuição ao arguido Manuel... de um subsídio ao investimento no montante de Esc. 2.009.963$00 e o reconhecimento do direito ao prémio à primeira instalação de jovem agricultor no montante de Esc. 1.440.015$00.
5. Na sequência da aprovação do projecto, em 8 de Maio de 1990, foi celebrado o contrato de atribuição de ajudas entre o IFADAP e o arguido Manuel....
6. Este arguido indicou a conta de Depósito à Ordem nº..., da agência de Felgueiras, da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo, para as operações de transferência bancária das quantias a atribuir pelo IFADAP no desenvolvimento do plano de investimento.
7. Em 11 de Junho de 1990, e no seguimento do acordado, o IFADAP depositou na conta bancária acima identificada a quantia de Esc. 1.440.015$00, referente ao prémio à primeira instalação de jovem agricultor.
8. E ainda a quantia de Esc. 1.000.000$00, referente à primeira parcela do subsídio ao investimento.
9. Pagamentos que foram efectuados no pressuposto de que o arguido Manuel... estava a levar a cabo o investimento nos precisos termos do projecto apresentado e aprovado pelo IFADAP.
10. O arguido Manuel... adquiriu então um tractor agrícola e maquinaria, tal como previa o projecto de investimento, no montante de Esc. 2.970.000$00 (incluindo o respectivo IVA), tendo a firma vendedora "B..." emitido a correspondente factura (cópia a fls. 162), cuja existência foi verificada pelos técnicos do IFADAP no início das averiguações.
11. O arguido Manuel... não chegou, porém, a construir o novilheiro e o silo.
12. Todavia, despendeu na aquisição de blocos de cimento e preparação do terreno onde iria ser construído o novilheiro e o silo, pelo menos, a quantia de Esc. 300.000$00, tendo ainda gasto, com o custo dos serviços prestados por terceiros a que recorreu para o projecto de investimento e para o projecto de construção do novilheiro, várias dezenas de contos.
13. Com vista a receber a última parcela do subsídio ao investimento, no montante de Esc. 1.009.963$00, que tinha como pressuposto a demonstração das despesas realizadas com o projecto de investimento aprovado por parte do beneficiário daquele subsídio, e porque não dispunha de dinheiro próprio para prosseguir com o investimento, o arguido Manuel... contactou com os arguidos Manuel Moreira e Maria..., na ocasião seus vizinhos, pedindo a estes que lhe aconselhassem o que devia de fazer, pois que é certo que estes também já haviam pedido um subsídio do mesmo género ao IFADAP.
14. Na sequência de tal conversa, o arguido Manuel Moreira preencheu a factura e o recibo, cujas cópias se encontram juntas aos autos a fls. 24 e 25, com data de 2 de Agosto de 1990 e no montante de Esc. 2.223.000$00, mencionando a construção de obras que nunca chegaram a ser efectuadas, documentos esses que foram assinados pela arguida Maria... ou pelo seu marido com o seu consentimento.
15. Desse modo fabricados, o arguido Manuel... enviou para o IFADAP os referidos documentos (factura e recibo), por forma a receber a última parcela do subsídio atribuído.
16. Com base no pressuposto de que o plano de investimento estaria concluído, o IFADAP, processou, em 31 de Janeiro de 1991, por transferência bancária a quantia de Esc. 1.009.963$00, referente à Segunda parcela do subsídio ao investimento.
17. Os arguidos Manuel..., Manuel Moreira e Maria... agiram em conjugação de esforços e de intentos, com a intenção de fabricarem documentos que sabiam não corresponder à realidade, estando todos os arguidos cientes que os mesmos eram determinantes para a obtenção de uma prestação pecuniária do IFADAP (última parcela do subsídio), por se destinar a justificar despesas não realizadas no âmbito do plano de investimento aprovado.
18. Com a fabricação destes documentos, os arguidos Manuel Moreira e Maria... ajudaram o arguido Manuel... a conseguir obter o montante de Esc. 1.009.963$00, correspondente à última parcela do subsídio ao investimento concedido pelo IFADAP.
19. Os arguidos agiram livre e conscientemente, bem sabendo da ilicitude das suas condutas.
20. O arguido Manuel... ainda enviou ao IFADAP uma carta, cuja cópia se encontra junta aos autos a fls. 26, solicitando ao IFADAP a autorização da transferência do local inicial do novilheiro para outro ponto da mesma propriedade, invocando motivos que se prendiam com dificuldades de licenciamento camarário da construção do dito novilheiro, tendo, porém, o IFADAP enviado, posteriormente, ao arguido uma carta revogando o investimento.
21. O arguido Manuel... não sabe ler nem escrever, apenas assinando o seu nome com dificuldade.
22. Desenvolve a actividade profissional de trolha.
23. O arguido Manuel Moreira completou o 4º ano de escolaridade, desenvolvendo a actividade profissional de carpinteiro.
24. Nenhum dos arguidos tem antecedentes criminais.
25. Os arguidos confessaram parcialmente os factos, designadamente quanto à falsificação da factura e recibo atrás mencionados, o que se revelou de especial relevo para a descoberta da verdade.
Diz-se ainda no acórdão que com relevo para a decisão da causa não resultaram provados quaisquer outros factos da acusação pública e da contestação não incluídos na relação de factos acima descrita, designadamente que:
- O arguido Manuel... destinou todas as quantias recebidas do IFADAP, a título de subsídio e de prémio, para pagamento das obras de construção de uma habitação, sita na Quinta..., ..., Felgueiras, nas proximidades do local onde estava previsto a construção das instalações referidas no plano de investimento.
- Com tal conduta os arguidos conseguiram ou ajudaram a conseguir obter o montante de subsídio de Esc. 4.410.400$00, que foi gasto em proveito próprio do arguido Manuel..., o qual não aplicou este dinheiro ao fim a que se destinava e que sabia estar obrigado contratualmente.
- Os arguidos acordaram em mandar fazer numa tipografia de Lousada um livro de facturas e de recibos em nome da arguida Maria..., como estando colectada na actividade de construção civil.
- A Câmara Municipal não autorizou a construção do dito novilheiro no local inicialmente projectado.
- O arguido Manuel... não tinha a noção de que a factura e recibo supra mencionados tinham o significado de que a obra estava feita.
III.
Tendo sido gravada em fita magnética a prova produzida em audiência de julgamento, o recurso poderá versar matéria de facto e de direito - artigo 428º, nº 1, do Código de Processo Penal: as relações conhecem de facto e de direito. Acontece que o recorrente logo de início faz, por duas vezes, alusão ao depoimento da testemunha Fernando..., funcionário da B.... Mais à frente, adianta que quer o arguido Manuel Moreira quer a testemunha Joaquim... deixaram bem evidente que os blocos de cimento que existiram na exploração eram claramente insuficientes para qualquer das obras projectadas, tendo o engenheiro Guimarães afirmado mesmo a sua convicção de que tais blocos serviam apenas para criar uma aparência de obra. Não se limita assim o recurso a matéria de direito. Todavia, ao recorrente, sempre que impugne a matéria de facto, incumbe o ónus de dar concretização aos pontos de facto que considera incorrectamente julgados e às provas que impõem decisão diversa da recorrida; aliás, sempre que as provas tenham sido gravadas, a concretização destas terá de ser feita por referência aos suportes técnicos, havendo então lugar à transcrição. Veja-se o que decorre dos nºs 3 e 4 do artigo 412º do Código de Processo Penal. O recorrente, como logo se compreende, não cumpriu minimamente o preceituado na lei processual, o que igualmente significa que não habilitou este Tribunal a validamente reexaminar qualquer ponto da matéria de facto saída do julgamento. Repare-se, a propósito, que no sistema vigente, os contornos funcionais do recurso induzem a existência de uma instância de controle em que o tribunal se encontra investido de uma actividade crítica cujo objecto é a decisão impugnada, não se tratando, portanto, de um novum iudicium, destinado a substituir ex integro o precedente. A configuração do segundo juízo como revisio prioris instantiae ("o recurso em matéria de facto não se destina a um novo julgamento, mas constitui apenas um remédio para os vícios do julgamento em 1ª instância", observa o Prof. Germano Marques da Silva, Forum Iustitia, nº 0, p. 22) significa que esta Relação - em que o contacto com as fontes de prova é amplamente mediato - só poderia alterar a matéria de facto se acaso surpreendesse nos autos (prova documental ou pericial) ou na transcrição apresentada a existência de um qualquer elemento probatório que, pela sua irrefutabilidade, não pudesse ser afectado pelo princípio da imediação. De qualquer forma, repete-se, o recorrente limita-se a dar, parcialmente, a sua versão do acontecido, não a faz acompanhar por nenhuma argumentação fundamentada num estudo preciso, pelo que nesta área não se descortina matéria que contraste com a resultante do convencimento expresso pelo Colectivo, e que assim se terá como consolidada. Aliás, no âmbito do conhecimento (oficioso) dos vícios a que alude o artigo 410º, nº 2, do Código de Processo Penal, em que a função mediadora do texto é essencial, também não se abrirá qualquer outro espaço de reflexão.
Outra observação, ainda ao nível do objecto do recurso, tem a ver com o decidido no acórdão quanto ao crime de falsificação documental (artigos 228º, nº 1, alíneas a) a c), do Código Penal de 1982, e 256º, nº 1, alíneas a) a c), do Código Penal revisto), de cuja prática os arguidos igualmente foram alvo de acusação, mas que não vem agora abrangido na impugnação do assistente, ficando tal matéria subtraída ao conhecimento deste Tribunal, por ser o âmbito do recurso demarcado pelas "conclusões" extraídas pelo recorrente das correspondentes motivações (artigo 412º, nº 1, do Código de Processo Penal).
Vejamos agora se, como pretende o recorrente IFADAP, haverá lugar à condenação pelos crimes de fraude na obtenção e desvio de subsídio. Diga-se desde já que, atenta a posição do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto sobre a matéria, se justifica dividi-la em duas partes, deixando para ulterior apreciação a derradeira parcela do montante subvencionado.
Vem dado como assente que "em 23 de Janeiro de 1990, o arguido Manuel... apresentou no IFADAP um projecto de investimento, visando a obtenção de prémio à primeira instalação de jovem agricultor e um subsídio ao investimento para as seguintes obras e aquisições: construção de novilheiro para alojamento de 20 novilhos; construção de silo; aquisição de máquinas e equipamentos, nomeadamente um tractor, reboque, fresa, charrua, grade de bicos e bomba de água. Por despacho de 6 de Abril de 1990, o IFADAP aprovou o plano de investimento, embora com reduções nos quantitativos propostos, fixando um investimento global de Esc. 4.410.400$00, com a atribuição ao arguido Manuel... de um subsídio ao investimento no montante de Esc. 2.009.963$00 e o reconhecimento do direito ao prémio à primeira instalação de jovem agricultor no montante de Esc. 1.440.015$00. Na sequência da aprovação do projecto, em 8 de Maio de 1990, foi celebrado o contrato de atribuição de ajudas entre o IFADAP e o arguido Manuel da Silva Ferreira. Este arguido indicou a conta de Depósito à Ordem nº..., da agência de Felgueiras, da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo, para as operações de transferência bancária das quantias a atribuir pelo IFADAP no desenvolvimento do plano de investimento. Em 11 de Junho de 1990, e no seguimento do acordado, o IFADAP depositou na conta bancária acima identificada a quantia de Esc. 1.440.015$00, referente ao prémio à primeira instalação de jovem agricultor. E ainda a quantia de Esc. 1.000.000$00, referente à primeira parcela do subsídio ao investimento. Pagamentos que foram efectuados no pressuposto de que o arguido Manuel... estava a levar a cabo o investimento nos precisos termos do projecto apresentado e aprovado pelo IFADAP".
Subsídio ou subvenção, no sentido dos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, é unicamente a prestação feita a empresa ou unidade produtiva, à custa de dinheiros públicos, quando tal prestação (artigo 22º): a) Não seja, pelo menos em parte, acompanhada de contraprestação segundo os termos normais do mercado, ou quando se tratar de prestação inteiramente reembolsável sem exigência de juro ou com juro bonificado; e b) Deva, pelo menos em parte, destinar-se ao desenvolvimento da economia. O termo "economia" deve ser aqui entendido como o conjunto das actividades levadas a efeito de forma empresarial e dirigidas tanto à criação ou à produção como à distribuição de bens ou de outras prestações destinadas à satisfação de necessidades humanas. No fundo, tudo o que nesse sentido estiver ligado à indústria, ao comércio, às pescas, às actividades agrícolas, mineiras, editoriais, bancárias e seguradoras, de produção de filmes, etc. O desenvolvimento da economia tem a ver com aumentos da produtividade. A subvenção deverá destinar-se, pelo menos em parte, ao desenvolvimento económico, diz a lei - e isso acontece quando, de uma forma ou doutra, se prossegue essa apontada finalidade. Se no caso concreto à subvenção ou subsídio se ligam diferentes finalidades (entre outras, por ex., uma de feição cultural), não será então necessário que o desenvolvimento da economia desempenhe o principal papel. A lei basta-se com a destinação parcial da subvenção ao desenvolvimento económico - é o seu limite funcional.
Na estrutura do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, o crime de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção (artigo 36º) precede imediatamente o de desvio de subvenção (artigo 37º). No que aqui interessa, quanto ao primeiro, pune-se
1 - Quem obtiver subsídio ou subvenção:
a) Fornecendo às autoridades ou entidades competentes informações inexactas ou incompletas sobre si ou terceiros e relativas a factos importantes para a concessão do subsídio ou subvenção;
b) Omitindo, contra o disposto no regime legal da subvenção ou do subsídio, informação sobre factos importantes para a sua concessão;
c) Utilizando documento justificativo do direito à subvenção ou subsídio ou de factos importantes para a sua concessão, obtido através de informações inexactas ou incompletas.
Consideram-se importantes para a concessão de um subsídio ou subvenção tanto os factos declarados importantes pela lei ou entidade que concede o subsídio ou a subvenção, como aqueles de que dependa legalmente a autorização, concessão, reembolso, subsídio ou vantagem daí resultante (nº 8, alíneas a) e b)). Por sua vez, a conduta do agente do crime compreende tanto o fornecimento de informações inexactas ou incompletas sobre si ou terceiros (alínea a)) como a omissão de informações (alínea b)), num caso e noutro relativas a factos importantes para a concessão do subsídio ou subvenção. A lei não exige porém que, para além da obtenção da vantagem subvencionada, derive outro resultado da conduta típica - por ex., a indução em erro dum funcionário. As informações devem ser fornecidas à entidade competente no âmbito dum processo de subvenção, normalmente por escrito, sendo inexactas quando estejam relacionadas com factos relevantes (="importantes") que não correspondam à realidade, independentemente da representação do agente. São incompletas quando um determinado facto social é transmitido de forma só parcialmente correcta. Se o agente, dolosamente, cala informações sobre factos importantes para a concessão da subvenção, a omissão será igualmente típica. Este dever de declaração resulta do regime legal da própria subvenção, portanto de qualquer norma que disponha sobre a concessão do subsídio ou subvenção pretendidos. O facto de as informações serem inexactas ou incompletas deve representar uma vantagem para o agente ou para o terceiro a que se referem, melhorando-lhe a imagem no sentido da desejada autorização, concessão ou reembolso.
No artigo 37º do Decreto-Lei nº 28/84 pune-se, por seu turno:
1. Quem utilizar prestações obtidas a título de subvenção ou subsídio para fins diferentes daqueles a que legalmente se destinam.
O preâmbulo do Decreto-Lei nº 28/84 justifica a criação de ilícitos desta natureza pela gravidade dos seus efeitos e pela necessidade de proteger o interesse da correcta aplicação de dinheiros públicos nas actividades produtivas (alínea l) do nº 6). Também este último tipo de ilícito deverá classificar-se como um crime económico. Tutela-se, portanto, a economia: estão em causa "valores, metas, funções ou instituições essenciais à subsistência, funcionamento e desenvolvimento do sistema económico" (Jorge de Figueiredo Dias/Manuel da Costa Andrade, Sobre os crimes de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção e de desvio de subvenção, subsídio ou crédito bonificado, RPCC 4 (1994), p. 355). Recordar-se-á a forma difusa como o termo economia se liga ao conjunto das actividades levadas a efeito de forma empresarial e dirigidas tanto à criação ou à produção como à distribuição de bens ou de outras prestações destinadas à satisfação de necessidades humanas. Mas a dificuldade, que assim logo se intui, em qualificar a economia, enquanto tal, como um bem jurídico "não anula a possibilidade de isolar diversos bens jurídicos, de configuração mais ou menos mutável, no âmbito da actividade económica" (Pedro Caeiro, Sobre a natureza dos crimes falenciais, 1996, p. 292). Ora, não será desacertado sustentar que tanto nos casos de fraude como nos de desvio dos fundos obtidos numa actividade subvencionada o bem jurídico protegido se identifica com a liberdade de disposição e planificação da entidade que concede a prestação. Consequentemente, o núcleo do ilícito nos delitos de subvenção reside, também ele, na frustração dos fins de política económica pretendidos com a subvenção. Por outro lado, se a questão do bem jurídico aqui ganha algum relevo, isso se deve ao facto de se tratar de um conceito teleologicamente implicado na indispensável função crítica da actividade legislativa. A consequência mais importante do critério interpretativo do bem jurídico é a de que será atípica qualquer conduta que, ainda que preenchendo os elementos de um crime, não viola o bem jurídico protegido no caso concreto. (Cf. Bettiol, Diritto penale, PG, 5ª ed., 1962, p. 114; E. Gimbernat Ordeig, Concepto y método de Ia ciencia dei derecho penal, 1999, p. 87).
Reconheçamos outrossim, que no crime de desvio de subsídio a conduta típica não consiste propriamente no incumprimento das condições estabelecidas, como acontecia, por ex., com a infracção prevista no artigo 350 do anterior Código Penal espanhol, construído segundo o modelo do delito de malversação de fundos públicos [Referências à realidade espanhola podem ver-se em Bajo Fernández, Manual de Derecho Penal, PE, 2, 1993, p. 631. Para a situação actual, com a exigência adicional da alteração substancial dos fins da concessão, o mesmo Bajo Fernández, no Compendio de Derecho Penal, PE, II, 1998, p. 617. Na Itália, a Lei de 26 de Abril de 1990 introduziu o delito de malversazione a danno dello Stato. A incriminação reprime condutas - que a maior parte das vezes "são consideradas quase lícitas por largos sectores da população" - de utilização indevida de uma subvenção pública. Cf. Antonio Pagliaro, Principi di Diritto Penale, Parte speciale, 7ª ed., 1995, p. 93; e Renato Quartarone, La tutela penale della indebita percezione di suvvenzione, in Il Nuovo Diritto, ano LXXVI, Janeiro de 1999.], mas em utilizar prestações obtidas para fins diferentes daqueles a que legalmente se destinam - -pelo menos desde que na sua obtenção não tivesse ocorrido fraude, pois então seria esta a prevalecer: "o crime de fraude na obtenção de subsídio e o de desvio não podem coexistir, pelo menos em relação à mesma fatia que foi concedida, não se concebendo um desvio em relação a verbas fraudulentamente obtidas. O próprio desvio será a concretização da fraude, e, por isso, seu elemento constituinte", como se sublinha no Parecer do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto.
Ora, quanto a isto - e ainda que nem o silo nem o novilheiro tenham chegado a ser construídos -, a matéria de facto apurada permite excluir tanto a prática de desvio como a de fraude na obtenção das verbas de mil contos e de 1.440.015$00, uma vez que o dinheiro concedido foi aplicado em material, conforme o encargo assumido: o arguido Manuel... adquiriu um tractor agrícola e maquinaria, de acordo com o projecto de investimento, por 2.970.000$00, com a inclusão do IVA, tendo os técnicos do IFADAP confirmado a correspondente facturação. Gastou-se ainda, na aquisição de blocos de cimento e preparação do terreno onde iria ser construído o novilheiro e o silo, pelo menos, a quantia de trezentos contos, e várias dezenas de contos com serviços prestados por terceiros para o projecto de investimento e para o projecto de construção do novilheiro.
Quanto à última parcela do subsídio, não há dúvida de que a mesma aparece associada ao preenchimento da factura e do recibo de fls. 24 e 25, ambos fabricados, como expressivamente se diz no ponto 15 da matéria apurada. Na verdade, "com vista a receber a última parcela do subsídio ao investimento, no montante de 1.009.963$00", que tinha como pressuposto a demonstração das despesas realizadas com o projecto de investimento aprovado por parte do beneficiário, e porque não dispunha de dinheiro próprio para prosseguir com o investimento, o arguido Manuel... contactou com os arguidos Manuel Moreira e Maria..., na ocasião seus vizinhos, pedindo a estes que lhe aconselhassem o que devia de fazer, pois que é certo que estes também já haviam pedido um subsídio do mesmo género ao IFADAP. Na sequência de tal conversa, o arguido Manuel Moreira preencheu a factura e o recibo, cujas cópias se encontram juntas aos autos a fls. 24 e 25, com data de 2 de Agosto de 1990 e no montante de Esc. 2.223.000$00, mencionando a construção de obras que nunca chegaram a ser efectuadas, documentos esses que foram assinados pela arguida Maria... ou pelo seu marido com o seu consentimento. Desse modo fabricados, o arguido Manuel Ferreira enviou para o IFADAP os referidos documentos (factura e recibo), por forma a receber a última parcela do subsídio atribuído. Com base no pressuposto de que o plano de investimento estaria concluído, o IFADAP, processou, em 31 de Janeiro de 1991, por transferência bancária a quantia de Esc. 1.009.963$00, referente à segunda parcela do subsídio ao investimento".
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto tem como patente a fraude na obtenção desta segunda parcela, de 1.009.963$00: o arguido Manuel Moreira mencionou a realização de obras que nunca chegaram a ter lugar, sendo que esses dois documentos foram assinados pela arguida Maria... ou pelo seu marido com o seu consentimento.
Trata-se, há que reconhecê-lo, de uma construção sedutora, suportada por argumentos de inegável valia, mas à margem da nossa leitura do preceito legal. Como anteriormente já tínhamos observado, nas actuações típicas exigidas pelos crimes que têm a ver com subvenções ou subsídios sublinha-se a necessidade de se tratar de factos importantes. Veja-se o artigo 36º, nºs 1, alíneas a) a c), e 8, este último com o respectivo conceito. Por outro lado, na definição do que seja a subvenção, a lei decidiu-se por um conceito material, não se limitando a etiquetá-la como uma simples prestação. A subvenção é uma prestação, mas com desenho normativo bem definido. À luz dum tal critério, as irregularidades detectadas ganham contornos atípicos, por serem irrelevantes as simples formalidades ou outros elementos que não pertençam ao nexo de finalidades da subvenção e se limitem a frustrar a actividade administrativa ou devam servir à segurança probatória. No caso, ainda que se reconheça a utilização de documentos falsos, com autónoma projecção no ilícito de falsidade documental que só o decurso do tempo acabou por envolver na prescrição do procedimento - há que separar o trigo do joio, distinguindo entre a simples infidelidade orçamental, que aqui está patente, mas que só por si não é crime, e a efectiva fraude na obtenção de subsídio que, a nosso ver, não ocorre, uma vez que o interessado obteve de forma regular a concessão de todas as verbas (pontos 4 e 5 da matéria provada), incluindo aquela de que agora se fala. Na verdade, "por despacho de 6 de Abril de 1990, o IFADAP aprovou o plano de investimento, fixando um investimento global de 4.410.400$00, com a atribuição ao arguido Manuel... de um subsídio ao investimento no montante de 2.009.963$00 e o reconhecimento do direito ao prémio à primeira instalação de jovem agricultor no montante de 1.440.015$00. E na sequência da aprovação do projecto, em 8 de Maio de 1990, foi celebrado o contrato de atribuição de ajudas entre o IFADAP e o arguido Manuel...".
Quanto à hipótese de desvio desta última parcela, não tendo resultado provado que o arguido Manuel... destinou as quantias recebidas, a título de subsídio e de prémio, para pagamento das obras de construção de uma habitação ou mesmo que as aplicou em finalidades diferentes daquelas a que legalmente se destinavam, também se não pode afirmar - como se sublinha no acórdão recorrido - que se encontra preenchido o crime do artigo 37º, nº 1, cit.
Não se mostra assim violada qualquer das normas apontada na motivação do recurso, nem faz sentido levantar nesta altura questões de (in)competência territorial, cuja oportunidade se esvai sempre que se inicia o julgamento (artigo 32º, nº 2, alínea b), do Código de Processo Penal).
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.
Não é devida tributação, por estar o IFADAP isento de custas (artigos 2º, nº 1, do Código das Custas Judiciais, e 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho).
A taxa de conversão em euros prevista no artigo 1º do Regulamento CE nº 2866/98, do Conselho, a todas as referências feitas anteriormente em escudos, é aplicada automaticamente, como decorre do artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 323/2001, de 17 de Dezembro. Honorários cf. o ponto 6 da Tabela anexa à Portaria 150/02, de 19 de Fevereiro sem prejuízo do que expõe no artigo 5º, nº 1.
Porto, 25 de Setembro de 2002.
Manuel Cardoso Miguez Garcia
Pedro dos Santos Gonçalves Antunes
Arlindo Manuel Teixeira Pinto
José Casimiro O da Fonseca Guimarães