Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 2871/19.8T8FAR.E1 |  |
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
1. A competência material do tribunal deve aferir-se pela natureza da relação jurídica material ou subjacente tal como é apresentada pelos autores na petição inicial, isto é, no confronto entre o pedido e a causa de pedir.
2. A competência dos tribunais da ordem judicial tem natureza residual, no sentido de que são da sua competência as causas que não estejam legalmente atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (art. 64.º do C. P. Civil e art. 40.º/1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário – Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto).
3. Nos termos do art.º 4.º, n.º 1, alínea h), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígio que tenha por objeto questão relativa a responsabilidade civil extracontratual da Ré Infraestruturas de Portugal, S. A., entidade pública, pela construção de um viaduto. (sumário do relator)
Acordam os Juízes do Tribunal da Relação de Évora
I. Relatório.
1. M… e L… intentaram a presente ação declarativa comum contra “I…, S.A.”, todos melhor identificados nos autos, pedindo a condenação desta, nos seguintes pedidos:
A) Reconhecimento do seu direito de propriedade sobre o prédio descrito sob o n.º …, da Conservatória de Registo Predial de Loulé, sua natureza e composição, designadamente que, à data da declaração de utilidade pública (28 de janeiro de 2004), nele estava edificada a moradia que constitui a sua casa de morada de família;
B) Em consequência, que a ré proceda, imediatamente, à colocação de barreiras acústicas e visuais, nomeadamente, na confrontação entre o viaduto e sua casa de morada de família, em condições e extensão a determinar através de perícia;
C) Que a ré seja condenada a pagar indemnização por danos patrimoniais decorrentes da depreciação ou desvalorização do valor de mercado do seu prédio pela construção do viaduto, em montante a determinar através de perícia a realizar;
D) Reconhecimento que o direito à saúde, ao repouso, tranquilidade, melhoria da qualidade de vida, direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado, foi gravemente afetado pela devassa, pelo tráfego e ruído, vibrações e trepidações decorrentes da construção do viaduto e, em consequência, que a ré seja condenada a pagar-lhes, a título de danos não patrimoniais, a quantia de € 20 000,00 (vinte mil euros) para cada um.
Para o efeito alegou, em síntese, correram termos no Juízo Local de Loulé-Juiz 1, sob o proc. n.º 741/05.6TBLLE, um processo de expropriação em que foram expropriados de uma parcela de terreno para construção da “Ligação do Nó de Loulé 1 da VIS às Quatro Estradas – 1.º Troço”, em que foi expropriante a ora Ré, sendo que no prédio onde se incluía a parcela de terreno a desanexar estava implantada a sua casa de habitação, composta de R/C e 1.º andar, com o valor patrimonial de € 37.394,88, inscrita na respetiva matriz sob o art.º 8976. No âmbito desse processo peticionaram uma indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais provocados pela construção desse viaduto, mas o tribunal não atendeu a esses danos por não se reconduzirem a prejuízos causados pelo ato de expropriação, mas a prejuízos resultantes do facto de terem uma via de circulação junto da sua habitação, não ignorando que esse empreendimento, a poucos metros da sua habitação, provoca notórios danos na sua qualidade de vida, mas que tem de ser peticionados a nível de responsabilidade extracontratual.
A casa de habitação dos Autores fica a cerca de 7/8 metros onde a Ré mandou construir um viaduto, com a extensão de 200 metros de comprimento, com uma plataforma destinada à circulação rodoviária com cerca de 15 metros de largura, com 4 faixas de rodagem, duas em cada sentido de trânsito.
Sofreram prejuízos durante a sua construção, que identificaram, nomeadamente viram perturbado o seu sossego e convívio social devido aos ruídos e privação do logradouro da casa, o que se agravou com a circulação rodoviária, e que a sua habitação sofreu uma desvalorização com essa construção.
Na sua contestação, a ré suscitou, além de outras, a exceção de incompetência material deste tribunal para conhecer da presente ação, o que fez com fundamento no facto dos autores fundarem o seu direito de indemnização em responsabilidade civil extracontratual e da ré ser uma pessoa coletiva pública que vem praticando atos de gestão pública, pelo que nos termos al. g), do n.º 2, do artigo 4.º, do E.T.A.F. e n.º 2, do artigo 2.º, do C.P.T.A., compete aos tribunais administrativos julgar a presente ação.
Os autores pronunciaram-se sobre a aludida exceção, pugnando pela sua improcedência.
Foi proferido despacho saneador que julgou procedente a exceção nos seguintes termos:
“Face ao exposto, julgo procedente a exceção dilatória de incompetência em razão da matéria para apreciar o pedido deduzido contra a ré – cfr. artigos 96.º, 97.º, 99.º, n.º 1, 577.º, al. a) e 578.º, todos do Código de Processo Civil – e, por conseguinte, decido absolve-la da presente instância”.
Inconformados com o sentenciado, vieram os Autores interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:
I - Constitui jurisprudência pacífica que: "a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respetivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados" (vide Ac. do STJ, de 14.05.2009).
II - Com o devido respeito, compulsado o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, citado na sentença recorrida, é, para nós, inequívoco que a relação material aí controvertida, é distinta da que constitui a causa de pedir dos presentes autos, sendo, portanto, desajustada a sua invocação.
III - Entende-se ao invés, para além da jurisprudência já citada, (cfr. Resposta à exceção de incompetência de fls. ), adequado e correto o entendimento plasmado no Acórdão do Tribunal dos Conflitos - Conflito n.º 26/16: São da competência material da ordem dos tribunais judiciais as ações que têm como objeto o arbitramento da justa indemnização devida ao proprietário pela oneração do seu direito, determinante da desvalorização do bem pela constituição lícita de uma servidão administrativa por ato de entidade concessionária de serviço público, decorrente de um precedente processo expropriativo.
IV - A A. configurou o seu pedido principal e essencial, como uma ação de reivindicação (cfr. art. 19º da PI) afirmando o seu domínio sobre um imóvel e articulando factos que permitiam induzir essa titularidade, peticionando o reconhecimento do seu direito, o que corresponde a uma ação real, assente e tendo por objeto uma situação jurídica de direito privado, especialmente recortada no art.º 1 311.º do Código Civil, conforme já referido.
V - Acresce ainda que, no tocante aos pedidos deduzidos sob os Pontos B) e D), os
Recorrentes alicerçaram as suas pretensões, fundamentalmente, na violação dos seus direitos ao repouso, ao descanso e ao bem estar, garantidos pelos artigos 25.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e 70.º, n.º 1, do CC, sublinhando-se que a ofensa ilícita ou ameaça de ofensa à personalidade física ou moral de qualquer pessoa é juridicamente suscetível de ser prevenida ou reprimida por medidas jurisdicionais adequadas a evitar a consumação da ameaça, ou a atenuar ou fazer cessar os seus efeitos, e, para o exercício da ação daquele meio de tutela cível, existe a forma de processo especial prevista e regulada nos artigos 878.º a 880.º do CPC, sendo materialmente competentes os Tribunais Judiciais.
VI - In casu, estamos perante uma cumulação real de pedidos, pois, como se diz no
Acórdão do STJ, de 13.3.2008, processo n.º 08A391, na ação de reivindicação o pedido de indemnização tem natureza autónoma, sublinhando-se que à luz da configuração dada ao litígio pelos AA., o pleito assenta numa pretensão de natureza real, o reconhecimento da titularidade do direito de propriedade sobre um imóvel e a condenação da Ré a tomar as providências adequadas à reintegração desse direito, assinalando-se que o pedido indemnizatório, se bem que radique, também, em responsabilidade extracontratual, constitui consequência do reconhecimento do direito de propriedade dos Recorrentes e da violação dos seus direitos de personalidade, sendo dele meramente dependente ou consequente.
VII – Por último, resulta dos autos que, o Tribunal a quo, julgando-se materialmente competente para o efeito, decidiu (Decisão transitada em julgado) o Incidente de Intervenção Principal Provocada da Sociedade “Rotas do Algarve Litoral, SA, daí que se entenda que a sentença ora recorrida, ao julgar-se materialmente incompetente, ofende o principio da unidade do sistema jurídico, consagrado no artigo 9º do Código Civil e o dever de gestão processual prescrito no art.º 6.º do CPC.
Terminam pedindo a revogação da sentença e sua substituição por outra que declare o tribunal competente em razão da matéria.
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Não foram juntas contra-alegações.O recurso foi admitido como de apelação, a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito devolutivo.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
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II. Âmbito do Recurso.Perante o teor das conclusões formuladas pelos recorrentes – as quais (excetuando questões de conhecimento oficioso não obviado por ocorrido trânsito em julgado) definem o objeto e delimitam o âmbito do recurso - arts. 608.º, nº2, 609º, 620º, 635º, nº3, 639.º/1, todos do C. P. Civil em vigor, constata-se que a questão essencial a decidir consiste em saber se o Tribunal Judicial é materialmente competente para julgar a causa ou se essa competência está atribuída aos Tribunais Administrativos.
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III. Fundamentação fáctico-jurídica.1. Escreveu-se na decisão recorrida:
“(…) Como bem salientam os autores, para a determinação da competência é imprescindível a análise do pedido e da materialidade que integra a “causa petendi” conforme sejam expressos unilateralmente pelo autor (vide, Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14 de novembro de 2006 – 06 A3637, onde se lê: “A competência material afere-se pela relação litigiosa submetida à apreciação do tribunal nos precisos termos unilateralmente afirmados pelo Autor da pretensão).
Refere o Prof. Manuel de Andrade (apud “Noções Elementares de Processo Civil”, 1976, 91), a competência “afere-se pelo “quid disputatum” (“quid decidendum”, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor’, cfr. ainda, o Prof. Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 1ª, 110).
No caso dos autos, como vimos, os autores pedem a condenação da ré no reconhecimento do seu direito de propriedade sobre certo imóvel e que, à data da declaração de utilidade pública, fazia parte do mesmo a sua casa morada de família, bem como, com fundamento na responsabilidade civil extracontratual, a condenação desta no pagamento de danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da construção de um viaduto nas proximidades da referida casa.
Salvo o devido respeito por opinião contrária e ainda considerando a formulação de pedido de reconhecimento do direito de propriedade sobre o seu imóvel e da existência, no mesmo, de casa morada de família, à data da declaração de utilidade pública, temos que a relação material controvertida estabelecida com a ré não pode deixar de ser classificada como uma relação jurídico-administrativa. Na verdade, não é o pedido de reconhecimento do direito de propriedade que define a competência dos tribunais comuns (neste sentido, o Acórdão da Relação de Évora de 27/6/2019, proferido no processo n.º 1479/12.0TBSTR.E1, disponível no sítio dgsi.pt).
…
Aos tribunais administrativos compete o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (cfr. o artigo 212º, n.º 3 do mesmo diploma).
Por seu turno, a apreciação de litígios que tenham por objeto, entre o mais, questões relativas a tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais ou a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal – alíneas a) e f), do n.º 1, do artigo 4.º, do E.T.A.F.
Preceituando, entre o mais, a alínea k), do n.º 2, do artigo 2.º, do C.P.T.A., que “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter” (…) “A condenação à reparação de danos causados por pessoas coletivas e pelos titulares dos seus órgãos ou respetivos trabalhadores em funções públicas”
Ora, recorrendo ao aludido critério e considerando que, no caso concreto, a materialidade invocada pelos autores implicará a apreciação de uma relação jurídico-administrativa e a tutela dos seus direitos de personalidade e dos prejuízos (a depreciação do valor do seu imóvel) que alegadamente sofreram, na sequência da construção, pela ré, do viaduto nas proximidades da sua casa, não podemos deixar de considerar que a competência para a tramitação e julgamento da presente ação se encontra excluída da competência dos tribunais comuns.
Assim sendo, declaro procedente a exceção de incompetência em razão da matéria para dirimir o litígio em causa nos autos, sendo competente para o efeito o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé” – fim de citação.
Discordam os recorrentes, defendendo que cumulou vários pedidos, sendo o principal o reconhecimento do seu direito de propriedade sobre o imóvel e os demais dele decorrentes e, consequentemente, os pedidos de indemnização não têm natureza autónoma, ou seja, a indemnização peticionada nos pontos B) e D), assentando na responsabilidade extracontratual, constitui consequência do reconhecimento do direito de propriedade dos Recorrentes e da violação dos seus direitos de personalidade, sendo dele meramente dependente ou consequente.
Porém, a razão não está do seu lado.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por atos ilícitos, nomeadamente pelos prejuízos causados a qualquer cidadão no exercício da sua função administrativa, está consagrada no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, assim como no plano ordinário através da Lei n.º 67/2007, de 31/12, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas.
Portanto, a obrigação de indemnizar os Autores pelos prejuízos sofridos, e reclamados, tem, segundo a causa de pedir alegada na petição inicial, a sua fonte ou origem no facto ilícito gerador da responsabilidade civil ou extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, regulada nesse diploma especial, e não em responsabilidade contratual ou obrigacional [1] ( [2]).
Esse dever de indemnização consta do art. 1º da Lei 67/2007, de 31 de dezembro, ao prescrever:
“1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
3 - Sem prejuízo do disposto em lei especial, a presente lei regula também a responsabilidade civil dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de ações ou omissões adotadas no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse exercício.
4 — As disposições da presente lei são ainda aplicáveis à responsabilidade civil dos demais trabalhadores ao serviço das entidades abrangidas, considerando-se extensivas a estes as referências feitas aos titulares de órgãos, funcionários e agentes.
5 — As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
E adianta-se no seu art.º 7.º/1 que “O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício”.
Os pressupostos da responsabilidade civil em apreço são o facto voluntário, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante (ou seja, a culpa, a qual é apreciada nos termos do art.º 487.º do C. Civil), o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (art.ºs 1.º a 3.º do citado diploma legal – cf. Acórdão do STA, de 23/9/2010, proc. N.º 046510.
E para que “ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar” – cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 18/11/2016, proc. n.º 00426/10.1BEMDL, disponível em www.dsgi.pt.
Ora, como é sabido e consabido, a competência do tribunal em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica material ou subjacente tal como é apresentada na petição inicial, isto é, no confronto entre o pedido e a causa de pedir [3].
Por isso, a competência material do tribunal determina-se pelo pedido formulado pela autora e pelos fundamentos que são invocados.
Neste preciso sentido tem professado o Tribunal de Conflitos, nomeadamente no seu recente Acórdão de 8/3/2017, proc. 034/16 (Ferreira Pinto), disponível em www.dgsi.pt, afirmando que “A competência do tribunal afere-se, como é doutrinal e jurisprudencialmente aceite, inclusive por este Tribunal de Conflitos, pelo pedido formulado pelo Autor/Requerente e pelos fundamentos invocados (causa de pedir) — Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 07.02.2013, processo n.° 024/31, in www.itig.pt”
Orientação que tem vindo a ser reafirmada e que “constitui jurisprudência constante quer do Tribunal de Conflitos, quer do STJ, quer do STA, a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, concretamente, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como configurada na petição inicial, isto é, no confronto entre o respetivo pedido e a causa de pedir, sendo que em sede da indagação a proceder em termos de se determinar a competência material do tribunal é irrelevante o juízo de prognose que, hipoteticamente, se pretendesse fazer relativamente á viabilidade da ação, por se tratar de questão atinente com o mérito da pretensão” – cfr. Acórdão do STJ de 09/07/2014, proc. 934/05.6TBMFR.L1.S1, disponível em www.dgsi.pt.
Entende-se que a regra da competência dos tribunais da ordem judicial tem natureza residual, no sentido de que são da sua competência as causas que não estejam legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (art. 64.º do C. P. Civil e art. 40.º/1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário – Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto).
A competência dos tribunais administrativos vem definida no art° 212.º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, competindo-lhes o julgamento das ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Quanto à controvérsia, na doutrina, sobre o que deve entender-se por “relações jurídicas administrativas e fiscais”, dizem Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, T-III, pág. 148: “O melhor critério parece ser, no entanto, aquele para que aponta o próprio sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal”. E acrescentam: “Este, aliás, o critério que melhor corresponde à tradição do nosso contencioso administrativo, que não adota um critério estatutário, tendendo a submeter os litígios que envolvam entidades públicas aos tribunais judiciais, quando a resolução de tais litígios não envolva a aplicação de normas de Direito Administrativo…”.
Entendimento igualmente sustentado no Acórdão do S. T. J., de 8/5/2007, Processo n.º 07A1004, ao afirmar, «Crê-se que na base estará uma perspetiva jurídico material, tendo de existir uma controvérsia resultante de relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo. É que podem assim existir relações jurídicas materialmente administrativas sem que tenham como titulares órgãos da administração».
Idêntica opinião é defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa, anotada”, 3ª edição, pág. 815, quando referem: “Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico administrativas (ou fiscais) (nº 3 in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1- as ações e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2- as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico civil”. Em termos positivos, um litigio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Por relação jurídico administrativa deve entender-se, segundo Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007, pág. 117/118, “a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjetivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjetiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, interadministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou interorgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado, as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica.”.
Ora, nos termos do art. 4.º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2 [4], compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
“Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4” - alínea f);
Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso” -alínea g);
Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público” - alínea h) (nosso sublinhado).
A decisão recorrida, louvando-se na causa de pedir e pedidos formulados pelos autores, considerou:
“Por seu turno, a apreciação de litígios que tenham por objeto, entre o mais, questões relativas a tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais ou a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal – alíneas a) e f), do n.º 1, do artigo 4.º, do E.T.A.F.
Preceituando, entre o mais, a alínea k), do n.º 2, do artigo 2.º, do C.P.T.A., que “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter” (…) “A condenação à reparação de danos causados por pessoas coletivas e pelos titulares dos seus órgãos ou respetivos trabalhadores em funções públicas”.
Ora, recorrendo ao aludido critério e considerando que, no caso concreto, a materialidade invocada pelos autores implicará a apreciação de uma relação jurídico-administrativa e a tutela dos seus direitos de personalidade e dos prejuízos (a depreciação do valor do seu imóvel) que alegadamente sofreram, na sequência da construção, pela ré, do viaduto nas proximidades da sua casa, não podemos deixar de considerar que a competência para a tramitação e julgamento da presente ação se encontra excluída da competência dos tribunais comuns” – fim de citação.
Ora, a verdade é que temos por demais evidente que os autores pretendem ser indemnizados dos prejuízos sofridos com a construção, pela Ré, na sequência da expropriação de uma parcela de terreno, de um viaduto próximo da sua casa de habitação, sendo o fundamento invocado a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, ou seja, está em causa a atuação da Ré, enquanto entidade pública, geradora de responsabilidade civil extracontratual.
E não se diga que os pedidos formulados nos pontos B) a D) carecem de autonomia, devendo ser considerado, para efeitos de competência material, o pedido principal de reconhecimento do direito de propriedade sobre a identificada casa de habitação.
Na realidade, os pedidos de indemnização formulados de €20.000,00, por danos morais, e danos patrimoniais decorrentes da desvalorização do imóvel, em consequência dessa construção e circulação rodoviária, bem como o pedido de colocação de barreiras acústicas e visuais na confrontação entre o viaduto e sua casa de morada de família (deduzido na al. B), embora pressuponham o reconhecimento dessa propriedade, são pedidos totalmente autónomos, traduzem verdadeiros pedidos principais.
Podemos até afirmar que esses são os verdadeiros pedidos principais, sendo irrelevante a dedução do pedido de reconhecimento de propriedade, pois aqueles podem ser formulados sem dependência deste, bastando para o efeito a sua demonstração documental, sendo certo que esse direito não é questionado pela recorrida.
Aliás, tais danos já haviam sido reclamados no âmbito do processo de expropriação n.º 741/05.6TBLLE, os quais não foram atendidos por não se reconduzirem a prejuízos causados pelo ato de expropriação, mas a prejuízos resultantes do facto de terem uma via de circulação junto da sua habitação, devendo ser peticionados em sede de ação de responsabilidade extracontratual.
Como tem vindo a ser decidido pelo STJ, nomeadamente no seu Acórdão de 09/07/2014, proc. 934/05.6TBMFR.L1.S1, disponível em www.dgsi.pt., “A jurisdição administrativa passa assim a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Assim, a distinção entre atividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos deixa de ter interesse relevante para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. Todos os litígios emergentes de atuação da Administração Pública que constituam pessoas coletivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos”.
Orientação que tem sido reafirmado pelo Tribunal de Conflitos, como o seu Acórdão de 30/05/2013, proferido no processo n.º 017/13, “ A al. i) do art.º 4º do ETAF indica que são da competência dos tribunais administrativos os litígios sobre a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público” e o art.º 1.º, n.º 5, da Lei 67/2007 de 31/12 (diploma que aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas) dispõe que “as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, (...), por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, (...), por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Assim como também decidiu no seu Acórdão de 09/07/2015, proferido no processo n.º 021/15, o seguinte: “I - A intervenção dos Tribunais Administrativos justifica-se se houver que dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito de relações jurídicas administrativas. II - Não obstante as entidades concessionárias sejam entidades privadas, se são chamadas a colaborar com a Administração Pública na conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, fazem-no na execução de tarefas administrativas, mediante a prévia celebração de um contrato administrativo, tendo consequentemente a respetiva atividade regulada e submetida a disposições e princípios de direito administrativo. III - Daqui resulta a competência da jurisdição administrativa para conhecer de um pedido indemnizatório formulado contra uma sociedade privada, concessionária de uma autoestrada, por danos materiais resultantes de um acidente de viação ocorrido na via concessionada, quando o sinistro foi alegadamente provocado por ter havido omissão de deveres decorrentes do contrato de concessão celebrado com a Administração, nos termos da alínea i) do artigo 4º do ETAF” [5].
Idêntico entendimento tem vindo a ser manifestado pelo STJ, citando-se, a título de exemplo, o seu Acórdão de 17/12/2015, proferido no processo n.º 132/14.8T8FND.C1-A.S1, in www.stj.pt, no qual se exarou: I - No que concerne à competência em razão da matéria, é basilar o princípio da especialização, reservando-se para certas categorias de tribunais o conhecimento de determinadas causas, atendendo à especificidade das matérias, sendo a competência dos tribunais comuns residual; II - Conferindo uma maior amplitude ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, a Lei n.º 67/2007, de 31-12, veio, no plano processual, alargar a competência dos tribunais administrativos; III - O disposto no n.º 1 do art. 1.º da Lei referida em II, por via de extensão a pessoas coletivas de direito privado do regime substantivo de responsabilidade civil de direito público, concretizou o preceituado na al. i) do art. 4.º do ETAF no sentido dos tribunais administrativos passarem a poder conhecer litígios entre
particulares em sede de responsabilidade civil extracontratual, desde que as ações ou omissões sejam praticadas “no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Como referem Carla Amado Gomes, Ricardo Pedro e Tiago Serrão, in “O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência”, AAFDL, pág. 177, “O RREE trata de questões de responsabilidade extracontratual, no sentido aquiliano, relacionadas primariamente com a violação de direitos absolutos”. E acrescentam (pág. 190) que o n.º 5 do art.º 1.º da Lei n.º 67/2007, de 31-12 (RREE), “tanto se aplica a entidades administrativas privadas ( i. e. sociedades, fundações, associações, de natureza jurídico-privada, mas controladas por entidades públicas) como a verdadeiras entidades privadas, que por qualquer modo estão ligadas ao exercício de atividades de interesse público e veem um aspeto da sua atividade regulado por disposições de direito administrativo cuja violação pode originar responsabilidade nos termos do RREE”.
Ora, o Decreto-Lei nº 91/2015 de 29 de maio procedeu à fusão, por incorporação, da EP - Estradas de Portugal, S. A., na REFER - Rede Ferroviária Nacional, E. P. E., e transformou a REFER em sociedade anónima, redenominando-a para Infraestruturas de Portugal, S. A., a ora Ré, e aprovou os respetivos Estatutos.
Trata-se de uma empresa pública, desenvolve uma atividade de interesse público, cujo único acionista é o Estado Português, estando sujeita à tutela dos Ministérios do Planeamento e das Infraestruturas e das Finanças.
Nos termos do art.º 6.º/1 desse diploma legal, a Infraestruturas de Portugal, S. A., tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais, incluindo-se nesta última o comando e o controlo da circulação.
Para esses efeitos, a IP, S. A., assume a posição de gestor de infraestruturas, nos termos do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional celebrado com o Estado e dos contratos de concessão que com o mesmo venham a ser celebrados, bem como a gestão das demais infraestruturas sob sua administração.
“O sistema de transportes terrestres compreende um conjunto de infraestruturas que estão implantadas ao longo do território nacional, que são objeto de afetação às deslocações por via terrestre de pessoas e de mercadorias. Estas infraestruturas têm o seu planeamento, financiamento, gestão, controlo e exploração regulados por um conjunto de diplomas legais, “com salvaguarda das normas dos tratados e convenções internacionais vigentes na ordem interna portuguesa e das regras comunitárias aplicáveis” – cfr. Revista de Direito Público, “https://www.e-publica.pt/volumes/v5n1a07.html”.
A Ré realizou as obras de construção do viaduto no exercício de prerrogativas de poder público, pelo que se mostra abrangia pelo RREE.
Ora, o art. ºs 96.º, al. a), e 99.º/1, 576.º/2 e al. a) do art.º 577º, todos do CPC, determinam que a infração das regras de competência em razão da matéria compreende uma incompetência absoluta, constitui uma exceção dilatória de conhecimento oficioso e implica a absolvição do Réu da instância.
Essa incompetência absoluta abrange a todos os pedidos, pois o "pedido" formulado na al. A) da petição inicial, de reconhecimento de direito de propriedade, carece de autonomia em relação aos pedidos formulados nas alíneas B), C) e D), sendo meramente instrumental a estes pedidos, atenta a causa de pedir em que se funda a ação.
Decorrentemente, compete aos tribunais administrativos apreciar e julgar os pedidos apresentados na presente ação, no âmbito da qual os Autores peticionam indemnização por danos morais e patrimoniais sofridos em consequência da construção do referido viaduto, e colocação de barreiras acústicas e visuais, nos termos da alínea h) do n.º1 do art.º 4.º do ETAF.
E, assim sendo, deve ser mantida a decisão recorrida.
Improcede, pois, a apelação.
Vencidos no recurso, suportarão os apelantes as respetivas custas - art.º 527.º71 e 2 do C. P. Civil.
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IV. DecisãoPelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal da Relação em julgar improcedente a apelação e manter a decisão recorrida.
Custas pelos apelantes.
Évora, 2021/03/25
Este Acórdão vai ser assinado digitalmente, pelos Juízes Desembargadores:
Tomé Ramião (Relator)
Francisco Xavier (1.º Adjunto)
Maria João Sousa e Faro (2.º Adjunto)
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[1] ) A responsabilidade civil consiste na obrigação de reparar os danos sofridos por alguém. Trata-se de indemnizar os prejuízos de que alguém foi vítima”, enquanto que a responsabilidade contratual ou obrigacional tem por fundamento o incumprimento de uma obrigação e pressupõe a existência de uma relação obrigacional, que pode derivar de um contrato, negócio jurídico unilateral, gestão de negócios ou de enriquecimento sem causa etc. – cf. Galvão Teles, Direito das Obrigações, 4.ª edição, pág. 143 e segs.
[2] ) Para Almeida Costa, Direito das Obrigações, 5.ª Edição, pág. 431/432, a responsabilidade extracontratual deriva, “máxime”, da violação de deveres ou vínculos jurídicos gerais ou até da prática de certos atos que, embora lícitos, produzem dano a outrem.
[3] ) Neste sentido, o Acórdão da Relação de Lisboa de 20 de março de 2012, www.dgsi.pt, referindo “como constitui entendimento pacífico, a competência em razão da matéria deve primacialmente aferir-se pela natureza da relação jurídica tal como o autor a configura na petição inicial, isto é, no confronto entre o pedido formulado e a materialidade que integra a causa de pedir”.
[4] ) Com as alterações introduzidas pela Lei 4/2003 de 19/2, Lei n.º 107-D/2003 de 31/12, Lei n.º 20/2012, de 14 de Maio e Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.
[5] ) No mesmo sentido sentenciou o acórdão de 04/02/2016 (relatora: Maria Benedita Urbano), proferido no processo n.º 025/15, no qual se considerou: “ Nos termos do disposto na al. i) do n.º 1 do artigo 4º, do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objeto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”.