| 257/18.0T8SRT.C1 |  |
DECISÃO ADMINISTRATIVA
DESCRIÇÃO FACTUAL DO ELEMENTO SUBJECTIVO
II – É entendimento pacífico que na fase administrativa do processo de contra-ordenação, caracterizada pela celeridade e simplicidade processual, o dever de fundamentação tem uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal, comportando a decisão administrativa um modo sumário de fundamentar, desde que permita ao coimado perceber o que se decidiu e por que razão assim se decidiu.
III – Constando da decisão administrativa que integra os autos, a afirmação de facto de que a arguida não agiu com a diligência necessária para cumprir as suas obrigações legais, e a conclusão de facto de que a Arguida agiu negligentemente;
IV - Tendo a arguida, através da impugnação judicial que deduziu, revelado perfeito entendimento dos factos que lhe foram imputados na decisão administrativa e do título a que o foram, fica demonstrado que a fundamentação da decisão foi suficiente para permitir o exercício do direito de defesa e portanto, que a mesma observou as exigências do art. 58º, nº 1 do RGCOC.
V – Assim, não sendo decisão administrativa impugnada modelar, na descrição factual do elemento subjectivo, contém, no entanto, a descrição factual – objectiva e subjectiva – bastante para preencher o tipo objectivo e subjectivo da contra-ordenação nela imputada.
Acordam, em conferência, na 4ª Secção do Tribunal da Relação de Coimbra
I. RELATÓRIO
Por decisão do Subinspector-Geral da Inspecção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, a arguida …, Lda., com os demais sinais nos autos, foi condenada, pela prática de uma contra-ordenação ambiental muito grave, p. e p. pelos arts. 9º, nº 1 e 32º, nº 1, a) do Dec. Lei nº 173/2008, de 26 de Agosto – actualmente prevista pelos arts. 11º, nº 1, 34º e 111º, nº 1, a) do Dec. Lei nº 127/2013, de 30 de Agosto – e 22º, nº 4, a) da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto (na redacção da Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto), na coima especialmente atenuada de € 12.000.
Inconformada com a decisão, a arguida interpôs recurso de impugnação judicial.
Por despacho de 10 de Julho de 2018 [depositado a 118 de Julho de 2018], proferido pela Mma. Juíza do Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco – Juízo de Competência Genérica da Sertã, foi decidido «(…) declarar a nulidade da decisão administrativa proferida pela Inspecção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferida no processo de contra-ordenação CO/001124/12, contra a arguida e aqui recorrente …, Lda., e, em consequência, determinar, após trânsito, a remessa do processo àquela Autoridade, para os fins tidos por convenientes.».
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Inconformada com a decisão, recorreu a Digna Magistrada do Ministério Público para esta Relação, formulando no termo da motivação as seguintes conclusões:
1. A Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território decidiu condenar a arguida, …, Lda, pela prática de uma contra-ordenação ambiental muito grave, prevista no artigo 9.º, n.º 1 e alínea a) do n.º 1 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto, actualmente prevista no artigo 11.º, n.º 1, conjugado com o artigo 34.º e alínea a) do n.º 1 do art. 111.º do Decreto-Lei n.º 127/2013, sendo sancionável nos termos da alínea a), do n.º 4 do artigo 22.º da Lei n.º 114/2015, de 28 de Agosto, na coima de 12.000,00 €.
2. A arguida, …, Lda, impugnou judicialmente aquela decisão administrativa.
3. O Tribunal a quo proferiu decisão, por despacho, considerando que a decisão administrativa não cumpre os requisitos formais previstos no art. 58.º do R.G.C.O., designadamente na descrição dos factos no que ao elemento subjectivo concerne, concluindo, em consequência, que a decisão administrativa padece de nulidade ao não incluir os factos que suportam o elemento subjectivo do tipo contra-ordenacional em causa, ao nível do comportamento negligente do agente/arguida, nomeadamente por dela não constarem factos concretos de onde se possa extrair que a arguida tenha agido com culpa, ainda que na modalidade da negligência, pelo que incorreu a douta sentença a quo em erro na interpretação do direito aplicável.
4. A Decisão da Autoridade Administrativa não padece de qualquer nulidade, antes tendo indicado correctamente a atuação, ao nível do dolo, com que o agente, a sociedade arguida, atuou.
5. A decisão da Autoridade Administrativa contém todos os elementos de facto e de direito, conforme estipula, aliás, o art. 58.º do RGCO, fazendo uma clara alusão à atuação negligente da sociedade …, Lda, quando refere: «[n]o que toca à culpa com que a Arguida atuou, considera-se que esta não agiu com a diligência necessária para cumprir com as suas obrigações legais, não se descortinando qualquer facto que retire a censurabilidade à infracção por si praticada».
6. Efetivamente, a decisão da Autoridade Administrativa explicita perfeitamente os factos em que se baseia, mormente, ao nível da conduta subjectiva, dos elementos do tipo subjectivo em causa – veja-se o que ali (decisão administrativa) é referido que «[t]endo presente o explanado no Capítulo VII, bem como na análise de facto e de direito anteriormente efectuada, tendo ainda presente toda a documentação constante dos presentes autos, nomeadamente o Auto de Notícia n.º 237/2012 desta Inspeção-geral, o relatório de inspeção n.º 740/2012, que faz parte integrante do mesmo, considera-se ter ficado demonstrado que a Arguida agiu negligentemente, modalidade de culpa legalmente admitida para a infracção em questão» (negrito e sublinhado nossos).
7. A alegação e concretização de tal facto, incluindo por remissão para os constantes do Capítulo VII da decisão administrativa, é suficiente para se considerar preenchido o elemento do dolo (in casu, negligência) com que o agente atuou, e, bem assim, a inerente concretização factual, tornando perfeitamente perceptível ao visado, …, Lda, o motivo da decisão administrativa, os factos que a fundamentaram, e a forma como atuou.
8. A decisão administrativa ora em causa não padece de qualquer vício ou nulidade que lhe possa ser de assacar, conforme concluiu o Tribunal a quo, porquanto da mesma resulta suficientemente descrita a factualidade integradora dos fundamentos de facto e de direito do ilícito contra-ordenacional em causa, designadamente os elementos do tipo subjetivo.
9. A decisão condenatória da autoridade administrativa, Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, encontra-se fundamentada de acordo com o disposto no art. 58.º, n.º 1 do R.G.C.O. (Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro), não estando incompleta a descrição factual ao nível do tipo de ilícito subjectivo ou omissa de molde a não permitir à arguida compreender a razão da sua condenação administrativa e compreender o seu objecto e exercer todos os seus direitos de defesa.
10. Porém, mesmo que assim não fosse (ou seja, que a decisão administrativa não contém todos os factos atinentes ao dolo) nunca seria de exigir o mesmo rigor formal que se exige para uma sentença judicial, pelo que a decisão administrativa, também por esta via, não padeceria de qualquer nulidade.
11. É que o elemento subjectivo mostra-se susceptível de direta apreensão, retirando-se a forma/motivação como o agente atuou dos factos objectivos.
12. Efetivamente, a culpa, nas contra-ordenações, portanto, no ilícito de mera ordenação social, baseia-se na violação de um certo comportamento imposto ao agente, bastando-se, por isso, com a imputação do respectivo facto ao agente, o qual se encontra perfeitamente descrito.
13. Ora, tal como foi decidido no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 03.10.2012 (Processo n.º 14/12.8TBSEI.C1, «no processo de contraordenação, em sede de fundamentação da decisão administrativa não é de exigir o rigor formal nem a precisão descritiva que se exige numa sentença judicial».
14. É efectivamente suficiente a fundamentação que justifique as razões pelas quais é aplicada esta ou aquela sanção ao arguido de modo a que este, lendo a decisão, se possa aperceber, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, das razões pelas quais é condenado e, consequentemente, impugnar os factos, sendo que o que deve resultar claro para a arguida são as razões de facto e de direito que levaram à sua condenação por forma a que a mesma possa fazer um juízo de oportunidade quanto a eventual interposição de impugnação judicial.
15. O elemento subjetivo na modalidade de culpa negligente resulta da violação do dever respectivo, pois que decorre da natureza da infracção levada a cabo pela arguida que esta tem o dever de conhecer e respeitar as normas jurídicas em causa e que se não o fizer incorre em culpa negligente, por violação do dever de cuidado a que está adstrita.
16. Como tal, a alegada fundamentação e concretização factual constante da decisão administrativa era /é suficiente para que a arguida tenha exercido todos os seus direitos de defesa, não sendo omissa em qualquer facto integrante do elemento do tipo subjectivo e, por consequência, não padece de qualquer nulidade.
17. Tão pouco, a arguida, na impugnação judicial apresentada sequer colocou em causa a imputação subjectiva formulada pela autoridade administrativa, tendo sido, portanto, perfeitamente perceptível o seu teor.
18. Pelo que, o despacho recorrido conheceu de nulidade da decisão administrativa sem que esta tivesse sido arguida.
19. Ora, as nulidades das decisões da autoridade administrativa que aplicaram a coima não são de conhecimento oficioso. O seu conhecimento pelo Tribunal decorre de arguição conforme o disposto nos art. 119.º e 120.º do Código de Processo Penal ex. vi art. 41.º do RGCO., pelo que o Tribunal recorrido não deveria ter conhecido da nulidade em que se fundou para declarar a nulidade da decisão administrativa.
20. Salvo melhor entendimento, não deveria o Tribunal a quo ter considerado nula a decisão da autoridade administrativa nos termos em que o fez (por omissão de factualidade que consubstanciasse o elemento do tipo subjectivo), nem conhecer de tal nulidade.
21. Ao fazê-lo violou, assim, a sentença recorrida, ora sub judice, o disposto nos art.s 32.º, 41.º, n.º 1 e 58.º do RGCO (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) e ainda o disposto nos arts. 374.º, n.º 2 e 3 e 379.º, n.º1, 119.º, 120.º, 122.º, n.º 2 e 123.º do Código de Processo Penal e art. 15.º do Código Penal.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença do Tribunal a quo, ora recorrida, porquanto a decisão da Autoridade Administrativa não padece de qualquer nulidade nem de qualquer outro vício, devendo, em consequência os autos prosseguirem a sua normal tramitação, sendo ordenada a prolação de decisão que conheça do mérito da impugnação judicial apresentada pela Arguida, …, Lda, ou, em alternativa, seja designada data para a realização de audiência de julgamento (na sequência da impugnação judicial da decisão administrativa), considerando que os factos apurados pela autoridade administrativa no decurso do processo contra-ordenacional são susceptíveis de integrar os elementos objectivos e subjectivos do tipo contra-ordenacional em questão.
Pelo que dando procedência ao recurso, revogando a sentença recorrida farão Vossas Excelências Justiça.
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Respondeu ao recurso a arguida alegando, em síntese, que o princípio da legalidade é igualmente aplicável aos ilícitos criminais e aos ilícitos contra-ordenacionais pelo que, não existindo nos factos provados da decisão administrativa qualquer facto concreto que permita efectuar a imputação subjectiva da contra-ordenação, só podia concluir-se pela nulidade daquela decisão por falta de elementos e de fundamentação, acrescendo que, sendo sanável esta nulidade, pretendia invocá-la, como podia, no início da audiência de julgamento, se esta tivesse sido marcada e realizada, e concluiu pela improcedência do recurso.
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Na vista a que se refere o art. 416º, nº 1 do C. Processo Penal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, acompanhando a argumentação da motivação do Ministério Público, e concluiu pela procedência do recurso.
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Foi cumprido o art. 417º, nº 2 do C. Processo Penal.
Colhidos os vistos e realizada a conferência, cumpre decidir.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
Dispõe o art. 412º, nº 1 do C. Processo Penal que, a motivação enuncia especificamente os fundamentos do recurso e termina pela formulação de conclusões, deduzidas por artigos, em que o recorrente resume as razões do pedido. As conclusões constituem pois, o limite do objecto do recurso, delas se devendo extrair as questões a decidir em cada caso.
Assim, tendo em consideração a limitação dos poderes de cognição do tribunal de recurso no âmbito do direito de mera ordenação social, imposta pelo art. 75º, nº 1 do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas [doravante, RGCOC], as questões a decidir, sem prejuízo das de conhecimento oficioso, são:
- A inexistência de factos provados relativos à imputação subjectiva da contra-ordenação e suas consequências;
- O indevido conhecimento oficioso da nulidade da decisão administrativa.
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Para a resolução destas questões, importa ter presente o teor do despacho recorrido, que é o seguinte:
“ (…).
I. Relatório
1.1. …, Ld.ª, interpôs o presente recurso de impugnação judicial (cfr. a fls.105 e seguintes dos autos, dando-se aqui por integralmente reproduzido) – ao abrigo do disposto no artigo 59.º e ss do Decreto-Lei n.º433/82, de 27 de Outubro (doravante, R.G.C.O.) – da decisão da Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferida no processo de contra-ordenação CO/001124/12 (a fls.73-77 destes autos), que a condenou na coima de €12.000,00, pela prática de uma contraordenação muito grave, prevista e punida pelo artigo 9.º, n.º1 e alínea a) do n.º1 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º173/2008, de 26 de Agosto.
1.2. A Digna Magistrada do Ministério Público apresentou os autos de contra-ordenação a juízo, ao abrigo do disposto no artigo 62.º, n.º1 do R.G.C.O..
1.3. O recurso foi recebido por despacho proferido em 21.06.2018, nos termos do artigo 63.º, a contrario do R.G.C.O., seguindo-se a notificação da Recorrente a fim de declarar se se opõe à decisão por simples despacho, ao que, justamente, se procede, visto que não houve oposição, nem, ainda, do Ministério Público.
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II.
2.1. Da nulidade da Decisão Administrativa
In casu, afigura-se a este Tribunal que a Decisão da Autoridade Administrativa padece de uma nulidade que cumpre conhecer no presente e que obsta à apreciação do mérito desta causa.
Efetivamente, e uma vez observado o disposto no artigo 14.º do Código Penal, constata-se que tipo subjetivo de ilícito conceitualiza-se na sua formulação mais geral, como conhecimento e vontade da realização do tipo objectivo de ilícito, o mesmo será dizer, o dolo do tipo decompõe-se no conhecimento (momento intelectual) e vontade (momento punitivo) de realização do fato. (…) do que no elemento intelectual do dolo verdadeiramente e antes de tudo se trata é da necessidade para que o dolo do tipo se afirme, que o agente conheça, saiba, represente correctamente ou tenha consciência das circunstâncias de fato que preenche um tipo
de ilícito objectivo (cfr. os ensinamentos de Jorge de Figueiredo Dias em Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, 2ª edição, Janeiro de 2011, Coimbra Editora, páginas 348-351; bem assim a jurisprudência que, em concretização desses ensinamentos, definiu a estrutura do dolo como
comportando um elemento intelectual e elemento volitivo, consistindo aquele na representação pelo agente de todos os elementos que integram o fato ilícito e na consciência de que esse fato é ilícito e a sua prática é censurável, de molde que «a afirmação da existência do elemento intelectual do dolo exige que o agente tenha conhecimento da ilicitude ou ilegitimidade da prática do fato» – vide o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra 21.01.2014, processo n.º2572/10.2TALRA.C1, Vasques Osório).
Portanto, «[n]um crime doloso, da acusação há-de constar necessariamente, pela sua relevância para a possibilidade de imputação do crime ao agente, que o arguido agiu livre (afastamento das causas de exclusão da culpa - o arguido pôde determinar a sua acção), deliberada (elemento volitivo ou emocional do dolo – o agente quis o facto criminoso) e conscientemente (imputabilidade – o arguido é imputável), bem sabendo que a sua conduta era proibida e punida por lei (elemento intelectual do dolo, traduzido no conhecimento dos elementos objectivos do tipo)» (cfr. o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 01.06.2011 no processo 150/10.5T3OVR.C1, Maria Pilar Oliveira, sendo o sublinhado deste Tribunal).
Igualmente de relevo para a presente decisão, haverá de ter presente a jurisprudência fixada pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º1/2015 de 27 de Janeiro (in DR, 1ª Série, nº 18, de 27 de Janeiro de 2015):«[a] falta de descrição, na acusação, dos elementos subjectivos do crime, nomeadamente dos que se traduzem no conhecimento, representação ou previsão de todas as circunstâncias da factualidade típica, na livre determinação do agente e da vontade de praticar o facto com o sentido do correspondente desvalor, não pode ser integrada, em julgamento, por recurso ao mecanismo previsto no art. 358.º do Código de Processo Penal».
Neste quadro doutrinal e jurisprudencial assim exposto, este Tribunal perfilha o entendimento segundo o qual «[a]jurisprudência fixada [pelo dito] Acórdão Uniformizador nº1/2015 não tem exclusivamente por objecto a falta absoluta, na acusação, da descrição do tipo subjetivo do crime imputado. (…) O Acórdão Uniformizador nº 1/2015 veio fixar o sentido oposto a tal entendimento [recurso ao mecanismo do art. 358º, nº 1 do C. Processo Penal], impedindo o recurso ao dito mecanismo para integrar a deficiente descrição, por omissão narrativa, do tipo subjetivo do crime imputado, (…) e determinando, consequentemente, que a deficiente ou incompleta definição do tipo subjetivo de ilícito conduza, necessariamente, à absolvição» (aqui, o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 02.03.2016, no processo 2572/10.2TALRA.C2, Vasques Osório).
Outrossim com relevo para a presente decisão, e revertendo ao regime contra-ordenacional, nos termos do preceituado pelo n.º1 do artigo 58.º do R.G.C.O., e no que aqui releva, a «decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: a) [a] descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas», havendo de considerar-se tais exigências (…) satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos. De facto, os ditos requisitos visam, precisamente, a salvaguarda da possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão (MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-Ordenações – Anotações ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, 2.ª edição de Janeiro de 2003, Vislis Editores, p.334; assim como o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20.01.2007, processo n.º 06P3202,
Henriques Gaspar).
Por isso, e pese embora não se preveja no diploma legal sob análise a consequência derivada da ausência da menção dos elementos indicados, a aplicação subsidiária dos preceitos do processo criminal (ex vi artigo 41.º do referido regime) haverá de determinar a nulidade da decisão, de harmonia com o disposto nos artigos 374.°, nºs 2 e 3 e 379.°, n.°1, alínea a), ambos do Código de Processo Penal. Em síntese «decisão administrativa que não contenha os requisitos do artigo 58º, do referido Diploma, está ferida de nulidade, sendo-lhe aplicável a disposição do artigo 379.º, n.º 1, al. a), do C.P.P., sendo esta de conhecimento oficioso pelo Tribunal» (acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 12.07.2011, processo n.º990/10.5T2OBR.C1, Alberto Mira; bem como, inter alia, o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09.11.2009, processo n.º 686/08.8TTOAZ.P1, Fernanda Soares).
Neste conspecto – e sem descurar que à «decisão administrativa não é exigível o rigor formal que deve informar uma decisão criminal, havendo apenas que acatar o disposto no artigo 58º do RGCO», devendo «as exigências de fundamentação da decisão da autoridade administrativa (…) ser menos profundas do que as exigidas para os processos criminais» (acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 09.07.2009, processo n.º2761/08-1, Maria Fernanda Palma) –, é na própria definição do que seja uma contraordenação que se deteta tratar-se de «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima» (artigo 1.º do R.G.C.O.), acrescentando-se que só «é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência» (artigo 8.º do mesmo diploma legal). De facto, «dos princípios basilares do direito contra-ordenacional é o princípio da culpa», sendo «necessário que [o facto] possa ser imputado a título de dolo ou negligência, consistindo o dolo ‘no propósito de praticar o facto descrito na lei contra-ordenacional’ e a negligência na ‘falta do cuidado devido, que tem como consequência a realização do facto proibido por lei’» (acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11.03.2009, processo n.º529/08.2TBTMR.C1, Jorge Gonçalves, por apelo aos ensinamentos de JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, in O Movimento da Descriminalização, em Jornadas de Direito Criminal, p.3331, apud MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p.118, autor aquele que explicou – a propósito da consagração, igualmente no R.G.C.O., do princípio da culpabilidade, com afloramentos em várias normas daquele diploma como os artigos 8.º, n.º 2, 9.º, n.º1, 16.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, 21.º, n.º1, 26.º, alínea a), e 51.º –, que não se trata de uma culpa, coma a jurídico-penal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa de agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor; dito de outra forma, da adscrição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima).
Significa isto, e sem olvidar a menor exigência de fundamentação que impende sobre a decisão administrativa, que a mesma deve obedecer um limite apropriado no que concerne quer à descrição – que há-de ser concreta e precisa – dos factos praticados que objetivamente integrem a contraordenação em causa (a sua vertente objetiva ou material), quer à natureza – dolosa ou negligente – da atuação a que aqueles factos se reconduzem (a sua vertente subjetiva ou culposa). Por outras palavras, bem mais elucidativas, a «imputação de factos tem de ser precisa e não genérica, concreta e não conclusiva, recortando com nitidez os factos que são relevantes para caracterizarem o comportamento contra-ordenacional, incluindo as circunstâncias de tempo e de lugar», e deve, «além disso, (…) conter os elementos do tipo subjectivo do ilícito contra-ordenacional» (acórdão do Supremo tribunal de Justiça de 06.11.2008, processo n.º 08P2804, Rodrigues Costa).
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2.1.1. No caso dos presentes autos, falta, entre o indicado como provado na Decisão Administrativa, a narração de factualidade concretizadora do tipo subjetivo da contra-ordenação lhe imputada, falta essa que, à luz da jurisprudência fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça, não pode ser integrada em julgamento.
Por conseguinte, e recuperando as normas acima citadas, é seguro concluir que a presente decisão administrativa é nula, porque omissa em factos concretizadores do tipo subjetivo contraordenacional imputado (e pela condenou) à Recorrente.
Assente a nulidade da decisão administrativa, deverá o processo regressar à Autoridade
Administrativa a fim de que possa supri-la, se possível, ou, no caso contrário, arquivar o processo.
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III – DECISÃO
Pelo exposto, e nos termos das disposições legais citadas, decido declarar a nulidade da decisão administrativa proferida pela Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferida no processo de contra-ordenação CO/001124/12, contra a arguida e aqui recorrente …, Ld.ª, e, em consequência, determinar, apôs trânsito, a remessa do processo àquela Autoridade, para os fins tidos por convenientes.
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Sem custas (artigo 94.º, n.º3, a contrario do R.G.C.O.).
(…)”.
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Questão prévia
Consta da decisão administrativa impugnada que a contra-ordenação por cuja prática foi a arguida sancionada, é punível nos termos da alínea a), do nº 4, do art. 22º, da Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto, normas que foram replicadas no despacho recorrido.
Acontece, porém, que tal indicação consubstancia uma imprecisão e uma incorrecção.
A imprecisão decorre de a Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto ter por objecto a segunda alteração à Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto que, como é sabido, aprovou a lei-quadro das contra-ordenações ambientais.
Assim, a contra-ordenação por cuja prática foi a arguida sancionada, é antes punível nos termos do nº 4, do art. 22º, da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto.
A incorrecção consiste em ter-se indicado a alínea a), do nº 4, do art. 22º da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto (redacção da Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto), como sendo a norma que prevê a moldura sancionatória aplicável quando, sendo a arguida uma sociedade comercial e portanto, uma pessoa colectiva, a indicação correcta é a alínea b) do mesmo número e artigo.
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Da inexistência de factos provados relativos à imputação subjectiva da contra-ordenação e das suas consequências
1. Alega a Digna Magistrada do Ministério Público recorrente – conclusões 5 a 9 – que a decisão administrativa não padece de nulidade pois explicita os factos integradores da conduta subjectiva da arguida, na modalidade de conduta negligente, estando fundamentada nos termos exigidos pelo art. 58º do RGCOC.
Contrária é a posição da arguida para quem, seguindo a tese da decisão recorrida, a decisão administrativa padece da referida nulidade.
Vejamos.
a. Dispõe o art. 1º do RGCOC que, constitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima. Por sua vez, estabelece o art. 8º, nº 1 do mesmo regime geral que, só é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência.
Não sendo, pois, possível, a punição do agente pela prática de uma contra-ordenação, independentemente da censurabilidade do facto, é evidente que não pode existir responsabilidade contra-ordenacional sem culpa o que vale dizer que o princípio da culpa tem plena vigência no direito de mera ordenação social.
Porém, este princípio não assume no Direito das Contra-Ordenações a densidade que tem no Direito Penal, tendo aqui uma maior flexibilidade dogmática e probatória (cfr. Augusto Silva Dias, Direito das Contra-Ordenações, 2018, Almedina, pág. 65).
Para esta flexibilidade, continua o autor citado, concorre a circunstância de o parâmetro normativo no Direito das Contra-Ordenações ser constituído pelo papel social: no centro da imputação subjectiva e da censura estão as representações, procedimentos e comportamentos típicos do papel em cada sector da actividade económica e social: o empresário, o contribuinte, o condutor, o intermediário financeiro, etc., diligentes e criteriosos. O papel é densificado mediante o conjunto de deveres, práticas e usos que regulam o exercício de cada sector de actividade e se espera que cada participante cumpra ou adopte. No plano da imputação subjectiva, em particular na negligência, o papel fornece o padrão de cuidado cujo incumprimento constitui o desvalor da acção [sublinhado nosso]. No plano da culpa, a censura tem o sentido de uma admonição ou reprimenda social, de um mandato ou especial advertência conducente à observância de certas proibições ou imposições legislativas e o conteúdo ou objecto da censura é o desempenho defeituoso do papel, ou seja, o desvio relativamente ao procedimento-padrão no sector da actividade em causa.
O RGCOC não contém a definição de dolo e de negligência, havendo que lançar mão das definições contidas no C. Penal (arts. 14º e 15º deste código). Brevitatis causa, diremos que o dolo consiste no conhecimento e vontade de praticar o facto descrito na norma que prevê a contra-ordenação e a negligência consiste na omissão do cuidado devido, que acarreta a realização do facto descrito naquela norma.
Dito isto.
b. A arguida foi condenada, na decisão administrativa, pela prática de uma contra-ordenação ambiental muito grave, p. e p. pelos arts. 9º, nº 1 e 32º, nº 1, a) do Dec. Lei nº 173/2008, de 26 de Agosto – actualmente prevista pelos arts. 11º, nº 1, 34º e 111º, nº 1, a) do Dec. Lei nº 127/2013, de 30 de Agosto – e 22º, nº 4, a) da Lei nº 114/2015, de 28 de Agosto.
Dispõe o nº 1 do art. 9º do Dec. Lei nº 173/2008, de 26 de Agosto que, o início da exploração e as alterações substanciais de instalações estão sujeitos a licença ambiental, a atribuir pela APA, nos termos do presente capítulo. Por sua vez, o art. 32º, nº 1, a) do mesmo diploma qualifica como contra-ordenação ambiental muito grave, a prática, pelo operador, da exploração de uma instalação onde se desenvolvam uma ou mais actividades constantes do anexo i ao presente decreto-lei, sem licença ambiental, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 9.º.
O Dec. Lei nº 127/2013, de 30 de Agosto (cujo art. 119º, e) revogou o Dec. Lei nº 173/2008, de 26 de Agosto), continua a prever a mesma contra-ordenação e com a mesma qualificação, nos seus arts. 11º, nº 1 111º, nº 1, a).
Por sua vez, o art. 58º do RGCOC, que prevê os requisitos da decisão administrativa, dispõe, na parte em que agora releva:
1 – A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter:
a) A identificação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados com indicação das provas obtidas;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias.
O estabelecimento destes requisitos, no que à decisão administrativa condenatória respeita, prende-se com a necessidade de, em observância do comando previsto no nº 10 do art. 32º da Constituição da República Portuguesa, assegurar ao coimado o exercício efectivo do direito de defesa. Por isso, devem ter-se por verificados estes requisitos quando as indicações constantes da decisão bastem para permitir ao arguido o exercício da defesa (cfr. Simas Santos e Lopes de Sousa, Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral, 5ª Edição, 2009, Vislis, Editores, pág. 454).
O exercício do direito de defesa pressupõe, desde logo e além do mais, o conhecimento pelo visado dos factos que lhe são imputados, aqui se incluindo quer os factos objectivos ou exteriores, quer os factos subjectivos ou interiores. Todos eles devem, portanto, constar da decisão sob pena de nela [decisão] não ser imputada ao arguido, uma ‘completa’ contra-ordenação.
Pois bem.
No ponto V da decisão administrativa escreveu-se:
“ (…).
Face aos elementos recolhidos é possível dar como provados os seguintes factos:
1. Que no [dia] 10 de abril de 2012, pelas 15 horas e 20 minutos, foi efectuada uma acção de fiscalização realizada por esta Inspeção-Geral.
2. Que da mencionada acção de fiscalização resultou a elaboração do Auto de Notícia nº 237/2012.
3. Que a acção de fiscalização teve lugar no estabelecimento denominado de “…, Lda.”, sito em … – Lote … – Apartado …, …, freguesia e concelho da ….
4. Que no decurso da diligência apurou-se que sociedade Arguida se dedica ao comércio internacional e consultoria, importação e exportação, distribuição, representação, comércio, compra e venda de todo o tipo de material, máquinas produtos, mercadorias, combustíveis, lubrificantes e utensílios necessários ao desenvolvimento, exploração, controlo e melhoramento das condições de exploração de qualquer tipo de empresa, bem como a prestação de serviços de assistência técnica relacionados, estudos de mercado, consultoria d egestão de empresas e formação, actividades relacionadas com a protecção do ambiente, transportes nacionais e internacionais e todo o tipo de resíduos industriais e transportes gerais de mercadoria.
5. Que a sociedade Arguida efectua operações de resíduos perigosos (óleos usados, filtros de óleo, águas e lamas oleosas) e armazenamento temporário de resíduos perigosos e não perigosos.
6. Que à data da realização da inspecção a Arguida não era titular de Licença Ambiental (LA).
7. Que a Arguida era detentora da Autorização Prévia n.º 3/08/APA, de 8 de Fevereiro.
(…)”.
Mais adiante, no ponto VII, no subtítulo Culpa, escreveu-se:
“ (…).
No que toca à culpa com que a Arguida atuou, considera-se que esta não agiu com a diligência necessária para cumprir as suas obrigações legais, não se descortinando qualquer facto que retire a censurabilidade à infração por si praticada.
(…).
Assim sendo, importa agora distinguir os factos imputados, à Arguida, para aferir da verificação em concreto de tais elementos subjectivos.
Tendo presente o explanado no Capítulo VII, bem como na análise de facto e de direito anteriormente efectuada, tendo ainda presente toda a documentação constante dos presentes autos, nomeadamente o Auto de Notícia nº 237/2012 desta Inspeção-geral, e o relatório de inspeção nº 740/2012, que faz parte integrante do mesmo, considera-se ter ficado demonstrado que a Arguida agiu negligentemente, modalidade de culpa legalmente admitida para a infracção em questão.
(…)”.
Como se vê, a questão de facto que determinou a condenação da arguida reveste relativa simplicidade, reduzindo-se à imputação de ter a mesma em funcionamento um estabelecimento situado no parque industrial da …, onde procedia a operações de resíduos perigosos, designadamente, óleos usados, filtros de óleo, águas e lamas oleosas, sem que fosse titular da necessária licença ambiental, sendo apenas detentora de autorização prévia.
Entendeu a Mma. Juíza a quo, na decisão recorrida, que falta entre o indicado como provado na Decisão Administrativa, a narração de factualidade concretizadora do tipo subjectivo da contra-ordenação imputada, e assim é, efectivamente, pois nenhum dos sete pontos de facto provados do ponto V, supra transcritos se refere ao elemento subjectivo do tipo.
Acontece, porém, que a decisão administrativa não é uma sentença, nem tem que obedecer ao formalismo desta penal [tenha-se sempre presente que a decisão administrativa não é lavrada por um magistrado judicial, sendo por isso natural que, em termos formais, se afaste, significativamente, do ‘desenho’ da sentença].
A decisão administrativa que integra os autos contém, no ponto VII, a afirmação de facto de que a arguida não agiu com a diligência necessária para cumprir as suas obrigações legais, e a conclusão de facto de que a Arguida agiu negligentemente, elementos que complementam aquela factualidade, sendo que estes elementos não podem deixar de considerados, conjuntamente, com os factos provados que constam do referido ponto V., independentemente do concreto ‘lugar’ que ocupam na decisão.
Seguramente que não estamos na presença de uma técnica jurídica refinada, no que concerne à descrição factual do conceito de negligência, mas é entendimento pacífico que na fase administrativa do processo de contra-ordenação, caracterizada pela celeridade e simplicidade processual, o dever de fundamentação tem uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal, comportando a decisão administrativa um modo sumário de fundamentar, desde que permita ao coimado perceber o que se decidiu e por que razão assim se decidiu.
Ora, a arguida, através da impugnação judicial que deduziu, revelou perfeito entendimento dos factos que lhe foram imputados na decisão administrativa e do título a que o foram, assim ficando demonstrado, também por esta via, que a fundamentação da decisão foi suficiente para permitir o exercício do direito de defesa e portanto, que a mesma observou as exigências do art. 58º, nº 1 do RGCOC.
c. Em síntese conclusiva do que antecede, diremos que a decisão administrativa impugnada, obedecendo ao padrão que vem sendo usado para as contra-ordenações ambientais – nem sempre adequado, diga-se –, longe de ser modelar, contém, no entanto – porque como um todo deve ser considerada –, a descrição factual – objectiva e subjectiva – bastante para preencher o tipo objectivo e subjectivo da contra-ordenação nela imputada, e para permitir, como permitiu, o efectivo exercício do direito de defesa pela arguida, pelo que, com ressalva do respeito devido, não enferma da nulidade que lhe foi apontada no despacho recorrido.
Inexistindo tal nulidade, não pode subsistir aquele despacho, devendo os autos, na decorrência da sua revogação, seguir os demais termos [realização da audiência de julgamento ou, despacho final que conheça de mérito, verificados que sejam os respectivos pressupostos].
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Face ao que se deixou dito, fica prejudicado o conhecimento da sobrante questão suscitada no recurso.
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III. DECISÃO
Nos termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes do Tribunal da Relação em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogam o despacho recorrido e determinam que os autos prossigam os subsequentes termos.
Recurso sem tributação por não ser devida.
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Coimbra, 9 de Janeiro de 2019
Heitor Vasques Osório (relator)
Helena Bolieiro (adjunta)