Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra
| 448/12.8TBFIG.C1 |  |
JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA
CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONTRATO DE PROMOÇÃO IMOBILIÁRIA
EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS
HABITAÇÃO SOCIAL
2. -A empreitada de obras públicas não é descaracterizada pelo facto de uma das partes no contrato ser um promotor imobiliário e não o empreiteiro.
3.- Ainda que a qualificação do contrato possa ser outra, no caso da aquisição por empresa municipal de fogos a construir, para habitação social, existe substancialmente uma encomenda de obra pública, que não pode ser subtraída ao regime procedimental que seria aplicável a uma empreitada típica.
4.- Para ajuizar sobre o referido contrato são competentes os tribunais administrativos.
H (…), S.A. intentou ação contra Figueira Domus – Empresa Municipal de Gestão de Habitação da Figueira da Foz, E.M. pedindo que se declare a resolução do contrato celebrado entre a autora e a ré no dia 4 de Novembro de 2004, por incumprimento definitivo desta.
Na contestação, a Ré excecionou a incompetência material dos tribunais judiciais para a apreciação da ação, invocando, em síntese, que o protocolo em causa não é um contrato promessa de compra e venda de imóvel sujeito ao direito privado, mas sim um contrato de empreitada de obra pública, logo um contrato administrativo, ou em qualquer caso um contrato cuja formação a lei submetia a um prévio procedimento de contratação pública, nos termos do DL n.º 59/99, de 2 de Março.
Na réplica, a autora defendeu que o protocolo celebrado não é um contrato
administrativo, mas um contrato promessa de compra e venda de imóvel sujeito ao direito privado, porque as partes não tiveram a intenção de contratar a execução de uma obra, tanto mais que a autora não é uma sociedade empreiteira de obras públicas e não detinha os meios técnicos para fazer quaisquer obras, tendo apenas promovido a construção do empreendimento.
No saneador, o tribunal julgou-se incompetente em razão da matéria e absolveu a Ré da instância.
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Inconformada, a Autora recorreu e apresenta as seguintes conclusões:
1. O Contrato sub judice não é um contrato de empreitada;
2. Além de outros requisitos, para que o contrato em apreço no presente processo pudesse ser caracterizado como um contrato de empreitada era necessário que a Recorrente fosse qualificada como empreiteiro e não é;
3. O facto de a Recorrida poder ser qualificada como dona de obra pública, por si só, não é suficiente para caracterizar o contrato como de empreitada;
4. A Directiva 93/37/CE foi transposta pelo DL 59/99 de 2 de Março e também ela não acrescenta no sentido da qualificação do contrato sub judice como de empreitada;
5. A Jurisprudência do Tribunal de Contas não pode ser invocada para aplicação ao caso sub judice, porquanto as situações que são seu objecto são distintas da destes autos;
6. A Jurisprudência do Tribunal de Contas reporta-se a situações em que uma das partes é sempre um empreiteiro e em que a entidade pública procurou, em mercado, a satisfação de uma necessidade própria, o que não é o caso;
7. Assim, não se pode qualificar este contrato como contrato administrativo nos termos do disposto no revogado artigo 178º nº 2 al. a) do CPA, como referido;
8. Também não se pode qualificar o contrato em apreciação como um “contrato de promoção imobiliária abrangido pela Directiva”; era condição
essencial, para além das outras já alegadas, que o empreendimento imobiliário tivesse sido construído “para responder às necessidades indicadas pela entidade adjudicante” - E não foi, aliás, como já reconhecido e confessado pela Recorrida;
9. O contrato em apreciação é um contrato promessa de compra e venda e não um contrato de empreitada ou de promoção imobiliária;
10. A declaração negocial emitida pela Recorrida foi claramente uma promessa de compra e venda e não a encomenda de uma obra;
11. A Recorrente sabe (e também o sabe a recorrida) que a vontade real e declarada da Recorrida era a de promessa de aquisição de fracções;
12. A legislação existente à data da celebração do contrato sub judice posicionava-o claramente no âmbito do direito civil;
13. A Recorrente tem a expectativa legítima de ver a presente questão material controvertida qualificada como promessa de compra e venda e resolvida num tribunal civil;
14. A relação material controvertida em causa nos presentes autos não é subsumível às normas previstas no artigo 4º nº 1 al. e) ou f) do ETAF;
15. O artigo 12º do Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro não é aplicável ao caso dos autos porquanto a sua previsão não existia em 2004, data da celebração do contrato promessa objecto do protocolo sub judice;
16. O Regime Jurídico do Sector Empresarial do Estado determina que as empresas municipais estão sujeitas à lei civil e à jurisdição dos tribunais judiciais;
17. É a lei que expressamente indica serem os tribunais judiciais os competentes para dirimir os litígios em que são parte as empresas municipais;
18. A Recorrida não agiu com poderes de autoridade no âmbito da negociação e assinatura do contrato promessa de compra e venda/Protocolo em apreciação;
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A Ré contra-alegou:
O contrato celebrado é um contrato administrativo marcado na sua substância por marcas evidentes de administratividade.
São aplicáveis ao contrato o DL 59/99, a Portaria 500/97, o DL 226/87 e o DL 197/95.
Conforme jurisprudência uniforme dos Tribunais de Conflitos e de Contas seria sempre aplicável à formação do contrato um regime procedimental de direito público, o do DL 59/99.
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A questão a resolver passa por saber se o Tribunal Judicial é incompetente para conhecer do contrato celebrado entre as partes.
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Para a solução da questão, os factos a considerar são os alegados na petição e os constantes do acordo escrito invocado:
1. A Ré é uma empresa municipal que tem como atribuições, entre outras, a promoção do desenvolvimento da gestão social, patrimonial e financeira dos empreendimentos e fogos de habitação social da Câmara Municipal da Figueira da Foz e da empresa, a promoção de habitação a custos controlados, a aquisição de fogos e terrenos em execução da política de habitação da Câmara Municipal da Figueira da Foz, promovendo compras, permutas ou vendas que forem determinadas.
2. A Ré pretendia desenvolver, no quadro do Programa Municipal de Habitação, um empreendimento de habitação a custos controlados.
3. Em 4 de Novembro de 2004, após prévia autorização da Câmara Municipal da Figueira da Foz, a Ré celebrou com a Autora o “Protocolo de Acordo” formalizado no documento nº 3, junto com a petição, cujo teor se dá aqui por reproduzido. Concretamente:
3.1 O Protocolo tem em vista a realização de um empreendimento de construção a custos controlados de 92 fogos, (…)a edificar no Município da Figueira da Foz, freguesia de Tavarede, em terrenos propriedade da Autora.
3.2 A Ré obrigou-se a adquirir à Autora 64 fogos, dos 92 do empreendimento, para arrendamento em regime de renda apoiada.
3.3 São obrigações da Promotora (cl.2ª): a elaboração dos projectos…considerando as recomendações técnicas para a habitação social; a construção dos edifícios; ainda a construção e cedência de um parque infantil e de um ATL.
3.4 São obrigações da Ré (cl.4ª): diligenciar no sentido de poder ser acelerada a aprovação dos projectos junto de outras entidades. Acompanhar junto da Câmara o processo de emissão das licenças.
3.5 Nos termos da cláusula quinta, a Ré obrigou-se a adquirir os fogos, pelos valores fixados pelo Instituto Nacional da Habitação, de acordo com o disposto na Portaria 500/97.
3.6 Nos termos da cláusula sexta, viabilizando soluções concertadas para a política activa de habitação no Município…, a preços acessíveis, os adquirentes dos fogos são selecionados e indicados pela Ré.
3.7 Nos termos da cláusula oitava, por deliberação camarária, a Autora Promotora está isenta do pagamento de licenças e taxas urbanísticas.
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A competência é um pressuposto processual relativo ao tribunal, como medida da jurisdição a si atribuída.
Cabe às leis de orgânica judiciária definir a divisão jurisdicional do território português e estabelecer as linhas gerais da organização e da competência dos tribunais do Estado, em conformidade com a Constituição da República.
A incompetência decorre então da circunstância dos critérios legais não concederem a certo tribunal a medida de jurisdição suficiente para a apreciação da questão que lhe é colocada.
Quando ocorre a violação dos critérios da competência material diz-se que a incompetência é absoluta.
No caso, o que está em causa é definir se a acção, tendo sido proposta num tribunal judicial, deveria ter sido proposta num tribunal administrativo.
Por isso, esta incompetência é tida como mais grave do que aquela que resulta da violação das regras que apenas respeitem aos tribunais judiciais. (M. Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, pág.129.)
O art.18º, nº1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais determina, residualmente, que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
É pacífico o entendimento de que a competência se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na subjectiva, respeitante às partes, importando essencialmente para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada.
A Constituição da República Portuguesa dispõe no seu art.212º, nº3:
«Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.”
A lei não define o conceito de relação jurídica administrativa.
A jurisprudência vem-no destacando:
“Uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.” (Acórdão do T. de Conflitos, de 20.9.2012, processo 07/12, em www.dgsi.pt.)
Mais concretamente, a Ré invoca a competência dos Tribunais Administrativos, delimitada pelo que dispõe o art.4°, nº1, f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), nos termos do qual é atribuída competência àqueles Tribunais para a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas
de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
A invocação está correcta por estar em causa responsabilidade emergente do incumprimento de contrato (responsabilidade contratual).
Este preceito confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar questões relativas a contratos:
a) Administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva);
b) Contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral);
c) Contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público. (Ver Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, pág.38 e seguintes).
A Ré invoca ainda a competência dos Tribunais Administrativos, delimitada pelo que dispõe o art. 4.º, n.º 1, al. e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do qual é atribuída competência àqueles Tribunais para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
Neste caso, independentemente da sua qualificação como contratos administrativos, trata-se de contratos que sejam submetidos por lei a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público. E não é necessário que o contrato tenha sido efectivamente celebrado assim, bastando que a lei admita a sua submissão a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo.
É fundamental agora discutir a natureza do contrato que nos é apresentado.
A autora classifica-o como contrato promessa de compra e venda de imóvel sujeito ao direito privado.
A Ré classifica-o como um contrato de empreitada de obras públicas, regulado pelo DL n.º 59/99, de 2 de Março.
Vejamos:
O acordo contém mais do que uma promessa de compra e venda.
A Ré não se limita a prometer adquirir determinado número de fogos.
A Autora assumiu a obrigação, não apenas de vender, mas também de promover a construção dos fogos em causa.
A Ré obrigou-se a adquirir os fogos pelos valores fixados pelo Instituto Nacional da Habitação, de acordo com o disposto na Portaria 500/97, o que denuncia a sua sujeição a limites públicos.
Interesse e autoridade públicas estão subjacentes à deliberação camarária que isenta a Autora Promotora do pagamento de licenças e taxas urbanísticas (cl.8ª) e ainda implícitas no previsto na cl.4ª.
A Ré apresenta-se como dona de obra pública. No âmbito das suas atribuições, ela procura realizar um empreendimento habitacional, a custos controlados, no contexto da política social e habitacional do Município. (Para o art. 3.º, n.º 1, al. g), do DL 59/99, de 2.3, são considerados donos de obras públicas, para efeitos deste diploma, as empresas públicas e as sociedades anónimas de capitais maioritária ou exclusivamente públicos.)
O art. 2.º, n.º 3, desta lei entende por empreitada de obras públicas o contrato administrativo celebrado entre um dono de obra pública e um empreiteiro de obras públicas.
Não sendo a Autora empreiteira, fica excluída esta classificação?
A Autora apresenta-se no contrato como promotora imobiliária – nas suas obrigações, inseridas na cl.2ª do acordo, consta a promoção e execução da construção desejada. (Sobre as noções de construtor e promotor imobiliário, ver acórdãos do S.T.J. nos processos 3298/05.4TVLSB.L1.S1 e 2565/10.0TBSTB.S1, em www.dgsi.pt.)
E nessas vestes, a Autora diligenciará pelo construtor e controlará o empreiteiro que contratar.
Esta interposição pessoal não chega para afastar a noção de empreitada de obras públicas.
A jurisprudência do Tribunal de Contas, assinalada na decisão recorrida e nas alegações da recorrida Ré, ajuda a compreender o que está em causa.
Entre outros, o acórdão 17/2010, de 8.6, assinala:
“1. No âmbito da promoção de habitação social, a lei prevê que os municípios e as empresas municipais possam proceder à construção ou, em alternativa, à aquisição de fogos ou empreendimentos, construídos ou a construir.
2. A entidade pública não está vinculada a adoptar um contrato típico de empreitada quando pretenda adquirir fogos a construir para habitação social, podendo, para o efeito, celebrar contratos promessa de aquisição de bens futuros.
(…)
4. Mas, ainda que a conformação formal dos contratos seja a de aquisição de bens imóveis, no caso da aquisição de fogos a construir existe substancialmente uma encomenda de obra pública, que não pode ser subtraída ao regime procedimental que seria aplicável a uma empreitada típica. Como se tem afirmado na jurisprudência deste Tribunal, a construção de fogos para habitação social por encomenda e de acordo com as especificações da entidade adjudicante, que, desde logo assume o compromisso de os adquirir no futuro, logo que estejam concluídos, impõe a aplicação do regime pré-contratual do contrato de empreitada de obras públicas.”
Como vemos, decisiva é a existência, substancial, de uma encomenda de obra pública.
Assim, esta jurisprudência deve ser invocada porque as situações objecto de análise são essencialmente idênticas à dos autos – na essência, a referida encomenda de obra pública. Na verdade, independentemente da atipicidade ou complexidade dos contratos estabelecidos, o que aquele Tribunal tem relevado têm sido os fins que se pretendem atingir - a construção de imóveis para satisfação de necessidades públicas, no domínio habitacional.
Então, a construção do imóvel, nestes termos, por interposta promotora imobiliária, integra ainda a noção de empreitada de obras públicas.
Como entendeu a decisão recorrida, no caso, estamos perante um contrato que contém os elementos essenciais que são típicos de um contrato de empreitada de obras públicas:
Foi celebrado entre uma entidade pública compreendida no elenco do nº1, do artigo 3º, do DL nº 59/99 de 2 de Março e um promotor imobiliário;
Tem por objecto a realização de obras incluídas no nº1, do artigo 1º do mesmo diploma legal;
Foi celebrado mediante o pagamento de um preço (cujo modo e prazo de satisfação foram regulados no intitulado contrato-promessa de compra e venda), de acordo com o artigo 2º, nº3, ainda do DL nº 59/99 de 2 de Março.
Admite-se que o contrato possa ser classificado como de promoção imobiliária de obra pública, num misto de empreitada e promessa de compra e venda, mas abrangido ainda pela Directiva n.º 93/37/CE, transposta para o DL 59/99.
Sendo assim, ele é um contrato administrativo. (Ver ainda acórdão do Tribunal de Conflitos 12/12, de 6.12.2012, em www.dgsi.pt.)
A competência dos Tribunais Administrativos, mas agora delimitada pelo art. 4.º, n.º 1, al. e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, também ocorre no presente caso, como já se percepcionou.
Aqui, independentemente da qualificação dada ao contrato, esta contratação por parte das empresas municipais está sujeita, também de acordo com a jurisprudência assinalada, para um completo controle daquela, aos procedimentos concursais e de ajuste regulados no DL n.º 59/99.
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Decisão.
Julga-se o recurso improcedente e confirma-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
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Coimbra, 2013-11-26
Fernando de Jesus Fonseca Monteiro ( Relator)
Luís Filipe Dias Cravo
Maria José Monteiro Guerra