| 843/13.5TBCTB-A.C1 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
AUTO-ESTRADA
CONCESSIONÁRIO
SCUT
RESPONSABILIDADE
RESPONSABILIDADE CONTRATUAL
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL
2. Pertence ao tribunal comum a competência para conhecer da acção em que um utente imputa à concessionária da auto-estrada uma conduta omissiva do seu dever de vigilância no troço da via sob concessão, independentemente da posição adoptada sobre a natureza contratual ou extracontratual dessa eventual responsabilidade.
3. Os tribunais do foro administrativo são materialmente incompetentes para conhecer da acção que tenha por objecto a responsabilidade das concessionárias de auto-estradas das concessões SCUT para com os utentes dos troços sujeitos à sua exploração.
A... Companhia de Seguros, S.A. intentou, no tribunal da Comarca de Castelo Branco, acção declarativa de condenação com processo sumaríssimo, contra Scutvias - Auto Estradas da Beira Interior, S.A., pedindo a condenação desta a pagar-lhe a quantia de € 2 609,53, acrescida de juros de mora vencidos, no valor de € 71, 21, e dos vincendos, desde 13 de Maio de 2013 até integral e efectivo pagamento, à taxa legal de 4% ao ano.
Alegou, para tanto, em resumo, ter, no exercício da sua actividade, celebrado com B..., um contrato de seguro do ramo automóvel, nos termos do qual assumiu a cobertura da responsabilidade civil emergente da circulação do veículo ligeiro de passageiros com a matrícula GA (...), incluindo danos próprios; que, no dia 06 de Abril de 2012, cerca da 01-00 hora, quando este veículo circulava pela A 23, ao Km 110,6, o seu condutor foi surpreendido pelo aparecimento de um animal na via, que se atravessou à frente da viatura e do qual não conseguiu desviar-se, nele tendo embatido; que, em resultado do embate no animal, o automóvel sofreu danos que tiveram de ser reparados e cujo custo, honrando os compromissos assumidos no âmbito do contrato de seguro, a autora pagou, bem como suportou o pagamento de outras despesas resultantes do acidente e de que agora tem o direito de ser reembolsada pela Ré, dado o acidente ter resultado, portanto, da omissão dos deveres de vigilância desta, enquanto concessionária da exploração e conservação daquela auto-estrada.
A Ré contestou, além do mais, arguindo a excepção da incompetência em razão da matéria do tribunal judicial (comum) e defendendo a competência dos tribunais administrativos.
Alegou, em resumo, que o que se pretende discutir nos presentes autos e consubstancia a causa de pedir envolve a apreciação do exercício, por parte da Ré, de um poder público, e que, competentes para apreciar a responsabilidade extracontratual, são os tribunais administrativos e fiscais, nos termos das disposições combinadas dos artigos 4º, n° 1, al. i) do ETAF e 1°, n° 5 do Regime da Responsabilidade Civil do Estado, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
A autora respondeu, defendendo que para se decidir da competência do tribunal importa, em primeiro lugar, saber que tipo de responsabilidade impende sobre a concessionária da auto-estrada ( se a responsabilidade contratual, se a responsabilidade extracontratual), sendo que a responsabilidade que impende sobre a concessionária de auto-estrada é contratual e, por isso, competentes os tribunais comuns.
No saneador, a Sra Juiz recorrida conheceu da invocada excepção, que julgou improcedente, declarando, em consequência, competente o tribunal recorrido para conhecer da causa.
Inconformada, a Ré interpôs a presente apelação, cuja alegação remata com as seguintes conclusões:
1. O despacho sub judice, ao julgar improcedente a exceção da incompetência material do Tribunal Judicial de Castelo Branco para apreciação do presente litígio, fez errada interpretação e aplicação dos artigos 211.°, n.° 1 e 212.°, n.° 3 da Constituição da República Portuguesa, 1º e 4.º, n.° 1, alínea i) e 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 10º, n.° 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 64º do Código de Processo Civil e artigos 24º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.
2. É da competência dos tribunais administrativos a apreciação de litígios que tenham subjacentes relações jurídicas administrativas, sendo estas entendidas como "aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública, ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realizacão de um interesse público legalmente definido", cabendo aos tribunais judiciais uma competência meramente residual (v. artigo 211.°, n.° 1 e 212.°, n.° 3 da Constituição da República Portuguesa, artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos, artigo 64º do Código de Processo Civil, artigo 24º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e citação de José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Lições, 8.a Edição, Almedina, 2006, pág. 57 e 58 e, no mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, Almedina, pág. 25 e 26).
3. Desde a entrada em vigor do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, as matérias relacionadas com a competência dos tribunais administrativos para efetivação da responsabilidade civil sofreram alterações, passando inequivocamente a ser da sua competência o julgamento das ações para efetivação da "responsabilidade civil administrativa extracontratual', independentemente da necessidade de distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada (cfr. artigo 4º do ETAF com citação de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Responsabilidade Civil Administrativa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, pág. 17 e, no mesmo sentido, Dr. Pedro Cruz e Silva, in Breve estudo sobre a competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de responsabilidade civil e de contratos, Outubro de 2006, Verbo Jurídico, disponível para consulta em www.verbojuridico.com).
4. De acordo com o disposto no artigo 4º, nº 1, al. i) do ETAF, "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: i) a responsabilidade civil extra-contratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público", circunstância que ocorrerá sempre que, nos termos previstos no artigo 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais entidades públicas, os atos ou omissão praticados por sujeitos privados e causadores de danos sejam adotados "no exercício de prerrogativas de poder público" ou "sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo" (cfr., neste sentido, Acórdão do Tribunal de Conflitos, proferido no Proc. 025/09, de 01/20/2010, relatado por Garcia Calejo, in www.dgsi.pt).
5. Com a entrada em vigor do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais entidades públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro passou a estar inequivocamente consagrada na lei ordinária a aplicabilidade do regime específico de responsabilidade do Estado aos particulares.
6. A decisão recorrida enferma de erro de julgamento, pois ao contrário do entendimento nela expresso, a causa de pedir e pedido formulados pela Autora, assentam em responsabilidade extracontratual da Ré, ora Recorrente, peticionando a condenação desta ao pagamento de uma indemnização enquanto concessionária que, visando a satisfação de um interesse público, concebeu, projetou, construiu e vem explorando a autoestrada, obra pública integrada na rede nacional de estradas (cfr. petição inicial, contestação e requerimento de 26 de dezembro de 2012).
7. O litígio em discussão nos autos envolve a apreciação do exercício por parte da Ré, Recorrente, na qualidade de Concessionária, da sua função pública de autoridade rodoviária, designadamente no que respeita aos deveres que por contrato de concessão lhe foram transmitidos pelo Estado de assegurar as condições de segurança das vias concessionadas que integram o domínio público (cfr. contrato, cuja minuta foi aprovada por Resolução do Conselho de Ministros n.° 93-A/99, de 20 de Agosto, publicada no Diário da República n.° 194, Série-I-B, 4º Suplemento, de 20 de Agosto de 1999, tendo as respetivas Bases da Concessão sido aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 335-A/99, de 20 de Agosto).
8. Integrando as atuações da Ré, Recorrente, o conceito de relação jurídica administrativa, por se estar perante uma "entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido", não restam dúvidas que nos termos estabelecidos nos artigos 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 10.º, n.º 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a competência para apreciar o presente litígio pertence aos Tribunais Administrativos (com citação de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, Lições, 8ª Edição, Almedina, 2006, pág. 57 e 58).
9. O Tribunal materialmente competente para julgar a presente causa quanto à Recorrente só pode ser o Administrativo, devendo alterar-se a decisão recorrida que declarou a competência material do Tribunal Judicial de Castelo Branco para apreciação do presente litígio.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, com as legais consequências. Só assim se decidindo se fazendo justiça!
A A. contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
**
Os Factos
Os factos pertinentes ao conhecimento do objecto do recurso são os que emergem do precedente relatório e aqui se dão por reproduzidos para todos os devidos e legais efeitos.
**
O Direito
Como é sabido, são as conclusões da alegação que delimitam o objecto do recurso (art.ºs 635º n.º 4, 639º n.ºs 1 e 3 e 641º nº 2 al. b) todos do novo C.P. Civil), não podendo o tribunal conhecer de questões nelas não compreendidas, salvo tratando-se de questões de conhecimento oficioso.
Assim, a única questão a decidir consiste em determinar qual o tribunal materialmente competente para conhecer da acção.
Sustenta a apelante, em síntese, que assentando «a causa de pedir e pedido formulados pela Autora (…) em responsabilidade extracontratual da Ré, ora Recorrente, peticionando a condenação desta ao pagamento de uma indemnização enquanto concessionária que, visando a satisfação de um interesse público, concebeu, projetou, construiu e vem explorando a autoestrada, obra pública integrada na rede nacional de estradas», nos termos dos artºs 4º, nº 1, al. i) do ETAF e 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, o Tribunal materialmente competente para julgar a causa só pode ser o administrativo.
O tribunal a quo, pelo contrário, considerando, fundamentalmente, que a responsabilidade que, no caso, onera a concessionária ora apelante é a responsabilidade contratual e não - como esta sustenta - a responsabilidade extracontratual, entendeu ser materialmente competente para conhecer da acção contra aquela intentada, tendo, por isso, julgado improcedente a arguida excepção de incompetência em razão da matéria do tribunal comum.
E julgou bem, a nosso ver, adiante-se já.
Com efeito - como bem elucida a decisão recorrida - não tem sido nem é doutrinal e jurisprudencialmente pacífica a natureza da responsabilidade das concessionárias de auto-estradas para com os utentes dos troços sujeitas à sua exploração, e mais precisamente das concessões SCUT, como é o caso dos autos.
Nós próprios (o agora relator), começando por enfileirar pela tese da responsabilidade extracontratual, nomeadamente no Ac. R.C, de 12.10.99, in CJ IV, 25, que subscrevemos como adjunto, passámos a entender e defender - fundamentalmente após o Ac. STJ de 17-2-2000, in Col. Jur/STJ ano VIII, tomo I, pag 107 e Ac. R.C de 8-5-2001, in Col. Jur. ano XXVI, tomo III, pag 9 e segs - que é ao nível da responsabilidade contratual que a questão deve ser colocada e resolvida.
Pensamos, efectivamente, que – como se concluiu nos citados arestos – entre o utente e a concessionária de uma auto-estrada, em que o acesso dependa da obrigação de pagamento de uma taxa de portagem como contrapartida da sua utilização em comodidade e segurança, se estabelece, de forma tácita, um contrato inominado, cujo incumprimento ou defeituoso cumprimento fará incorrer a concessionária em responsabilidade civil perante o utilizador lesado em acidente resultante de qualquer falha da segurança rodoviária.
E consideramos, igualmente, que nas auto-estradas SCUT, isto é, nas auto-estradas com regime de portagem sem cobrança ao utilizador, como vinha sucedendo, em que o Estado concedente assumia, nos termos do contrato de concessão, também o compromisso de suportar, em substituição de qualquer pessoa ou entidade interessada na utilização da auto-estrada, o pagamento da correspondente contrapartida (portagem SCUT), o contrato assumia, nessa parte, simultaneamente a natureza de contrato a favor de terceiro indeterminado (vide art.ºs 443º e 445º do C. Civil).
Com efeito, quando a concessionária da construção, conservação e exploração da auto-estrada se compromete contratualmente perante o Estado a facultar, sem qualquer custo para o utente, a utilização da auto-estrada a qualquer pessoa ou entidade, está, simultaneamente, a assumir, perante terceiro não individualizado e estranho ao negócio de concessão, a obrigação de pôr essa via à sua disposição, para a poder usar, sem qualquer encargo directo, quando quiser, isto é, está a atribuir a um conjunto indeterminado de pessoas ou entidades não intervenientes no negócio celebrado entre concedente e concessionária uma vantagem consistente na utilização gratuita dessa via rápida, vantagem que cada potencial utilizador aceita tacitamente ao decidir servir-se dela e cuja utilização a concessionária a nenhum poderá recusar, por estar contratualmente obrigada a nisso consentir.
Deste modo, a aceitar-se a natureza contratual da responsabilidade dos concessionários de auto-estradas para com os utentes dos troços sujeitas à sua exploração, como é nossa opinião e entendeu o tribunal recorrido, fácil será concluir que a aplicação ao litígio das invocadas normas dos art.ºs 4º, nº 1, al. i) do ETAF e 1.º, n.º 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro - quando cometem aos tribunais administrativos a competência para a apreciação de litígios que tenham por objecto a responsabilidade civil extra-contratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público - não terá a mínima viabilidade.
Mas a igual solução se chegará, a nosso ver, ainda que se defenda a natureza extracontratual da aludida responsabilidade - como, aliás, se concluiu no Ac. do Tribunal de Conflitos, de 18-12-2013, no processo nº 26/13, publicado na Col. STJ, tomo III/2013, pag 21/22 - particularmente naqueles casos, como o presente, em que «os actos ilícitos pela qual a entidade concessionária privada é demandada se insira nos actos correntes da sua actividade», por estarmos, então, «no âmbito do direito privado» e não no campo do direito público administrativo.
Com efeito, os concessionários ou quaisquer outras entidades privadas chamados a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas, actuam, em regra, enquanto sujeitos privados, segundo as formas de direito privado no exercício da sua capacidade de direito civil, não dispondo automaticamente, apenas por efeito dessa qualidade, de prerrogativas de autoridade, que só por expressa atribuição legal ou estipulação contratual é que lhes poderá ser reconhecida (vide, neste sentido, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, pag 53 e segs).
E daí que, no exercício da actividade concessionada, respondam normalmente pelos prejuízos causados a terceiros nos termos gerais do direito, isto é, segundo o regime do direito privado, só respondendo segundo o regime do direito administrativo relativamente aos actos praticados no exercício de poderes de autoridade, atribuídos por lei ou pelo contrato de concessão, como se infere, aliás, da parte final do nº 5 do artº 1º da citada Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, ao afirmar que: «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público (…), por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado ( …), por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo» ( sublinhado nosso).
E este será também, com certeza, o alcance da norma da Base LXXI da concessão da ora apelante, aprovada pelo Decreto-Lei nº 335-A/99, de 20 de Agosto, quando prescreve, por seu turno, que perante terceiros: «A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito».
Respondendo, pois, a Ré ora apelante, como resulta da citada Base, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, parece-nos óbvio que, também por tal razão, nunca poderá ser da competência da jurisdição administrativa o conhecimento da acção em apreço, na qual a autora ora apelada imputa à ré uma conduta omissiva do seu dever de vigilância no troço da via sob concessão, e isto independentemente da posição tida por mais defensável sobre a natureza contratual ou extracontratual dessa eventual responsabilidade.
Os tribunais do foro administrativo são, pois, materialmente incompetentes para conhecer da acção ajuizada - como bem entendeu a Sra. Juiz recorrida - pertencendo tal competência ao tribunal comum, atento o estatuído no art.º 18º nº 1 da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro (LOFTJ) e, bem assim, quer no art.º 66º do pretérito C. P. Civil, quer no art.º 64º do Código em vigor.
Decisão
Nos termos expostos, acordam em julgar improcedente a apelação e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela apelante.
Nunes Ribeiro (Relator)
Hélder Almeida
Francisco Caetano