| 255/16.9 T8SCD.C1 |  |
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
IMPUGNAÇÃO
PRAZO
II - Se o Ministério Público fizer os autos presentes ao juiz, com esse acto, a decisão da autoridade recorrida converte-se em acusação e, é com este acto que se inicia a fase judicial do processo de contra-ordenação.
III - O recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa ainda faz parte da fase administrativa do processo.
IV - Assim, está-se perante um prazo administrativo, não se contando o dia da notificação e suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados.
V - Só pode ser considerado como prazo judicial o que se destina à prática de um ato no âmbito de um processo judicial, ou seja, de uma ação que já se encontre em juízo.
VI - Não tem aqui aplicação o regime contemplado no artigo 139.º, n.º 5, do novo Código de Processo Civil.
Acordam, em Conferência, na 4.ª Secção, Criminal, do Tribunal da Relação de Coimbra.
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I – Relatório.
1.1. Por decisão de 19 de maio de 2016, e atentas as disposições conjugadas dos art.ºs 20.º, n.º 2, e 24.º, n.º 1, al. d), ambos do Decreto-Lei n.º 196/2003, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 64/2008, de 8 de abril; 22.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redacção dada pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto, e 23.º-A, deste mesmo diploma, a Inspecção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território condenou o arguido A... , melhor identificado nos autos, no pagamento de uma coima cujo montante fixou em € 5.000,00.
Porque discordando do assim decidido, o arguido interpôs recurso de tal decisão administrativa, que, através de despacho datado de 5 de dezembro de 2016, o rejeitou por intempestivo.
1.2. Persistindo inconformado, recorre agora o arguido para este Tribunal da Relação, terminando a respectiva peça recursória com a formulação das seguintes conclusões:
a) A Mma. Juiz a quo interpretou a norma do art.º 60.º, n.º 1, do RGCO ao arrepio do disposto no art.º 279.º, al. e) do Código Civil, bem assim tendo estendido tal interpretação ao disposto no art.º 87.º do CPA, julgando decorrido o prazo de recurso de impugnação em período de férias judiciais, configurando-o pois como processo urgente que o não é.
b) Mais tendo subvertido, sem suporte legal para tal, a natureza do recurso de contra-ordenação, que é processo jurisdicional de natureza sancionatória penal, em procedimento administrativo para efeitos de contagem de prazos.
c) Decidindo ao arrepio da jurisprudência segundo a qual, quando o prazo estabelecido nos art.ºs 59.º, n.º 3 e 60.º do RGCOC (20 dias úteis) termine em férias judiciais, o prazo para apresentação da impugnação judicial transfere-se para o primeiro dia útil após férias – cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, processos n.º 0677/10, de 09/07/2011; 0318/11, de 21/9/2011; 0311/14, de 28/05/2014, e Acórdão da Relação de Évora, processo nº 7/14.0 T8ORQ.E1, de 19/05/2015.
d) Não aplicando como deveria a al. e) do art.º 279.º do CC que refere que “o prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, (…)”; e “ao prazo estabelecido no art.º 59.º, n.º 3, do DL n.º 433/82, de 27-10, é aplicável o disposto no art.º 279.º do CC (RL, 26-5-1993: BMJ, 427.º - 573) ” – in Abílio Neto, Código Civil Anotado, 17.ª Edição Revista e Actualizada, Abril 2010, Ediforum – Edições Jurídicas, Lda., p. 192.
e) Tendo sido o recorrente notificado da decisão administrativa em 6/7/2016 e o prazo para apresentação da impugnação judicial terminado em período de férias judiciais, 3/08/2016, o prazo para impugnar judicialmente a decisão administrativa transfere-se para o primeiro dia útil após férias (01.09.2016), data em que há muito a entidade administrativa havia recepcionado a interposição.
f) A caducidade do Acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/94 legitima diferente enquadramento do vertido no RGCO, quer em matéria de prazo de impugnação e bem assim no que tange à concreta natureza processual da impugnação judicial do processo de contra-ordenação.
g) A decisão de extemporaneidade estribada na “natureza administrativa do prazo“, viola a norma do art.º 41.º do RGCO em matéria processual que é pois inequívoca no sentido de que é do direito processual penal que deve emanar a aplicação/interpretação das normas daquele diploma.
h) E é também o próprio STA a clarificar que a prática de actos de direito substantivo, como o é a interposição de recurso, cujo prazo termine em férias se transfere para o primeiro dia útil seguinte, conforme jurisprudência alegada na motivação.
i) O ato de interposição de recurso já está contido na noção de “processo contra-ordenacional”, nos termos do art.º 54.º, n.º 1 do RGCO, não podendo cindir-se em “fases” para efeitos de aplicação de diversos ramos de direito processual, nomeadamente em sede de contagem de prazos.
j) Concluir-se que a impugnação judicial só ganha natureza jurisdicional quando presente ao Ministério Público é lançar mão de argumento sem acolhimento em qualquer pressuposto legal, excluindo-se indevidamente a aplicação do disposto nos art.ºs 104.º, n.º 1 e 107.º, n.º 5 do CPP, único direito subsidiário a aplicar em matéria processual, segundo o RGCO.
k) Por assim se dever entender a impugnação é tempestiva e deverá ser admitida pelo Tribunal a quo.
1.3. Recebido o recurso, o Ministério Público na 1.ª instância apresentou resposta pugnando pela improcedência do mesmo.
1.4. Cumpridas as formalidades devidas e remetidos os autos a esta Relação, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, na intervenção a que alude o art.º 416.º do Código de Processo Penal, sufragou idêntico entendimento.
1.5. Observado o disposto no art.º 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, o recorrente apresentou resposta, reiterando a posição vertida nas suas conclusões.
1.6. Efectuado exame preliminar e colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência.
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II – Fundamentação.
2.1. Constitui jurisprudência pacífica dos tribunais superiores que o âmbito do recurso se afere e delimita pelas conclusões formuladas na motivação apresentada (art.º 412.º, n.º 1, in fine, do Código de Processo Penal), sem prejuízo das que importe conhecer, oficiosamente, por obstativas da apreciação do seu mérito, como são os vícios da sentença previstos no art.º 410.º, n.º 2, do mesmo diploma, mesmo que o recurso se encontre limitado à matéria de direito (Acórdão do Plenário das Secções do Supremo Tribunal de Justiça, de 19 de outubro de 1995, publicado no Diário da República, I.ª Série A, de 28 de dezembro seguinte).
Em processo de contra-ordenação, o regime de recurso interposto para o Tribunal da Relação de decisões proferidas em primeira instância, deve observar as regras específicas referidas nos art.ºs 73.º a 75.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de dezembro (Regime Geral das Contra-ordenações), seguindo, em tudo o mais, a tramitação do recurso em processo penal (art.º 74.º, n.º 4), em função do princípio da subsidiariedade genericamente enunciado no art.º 41.º, n.º 1, do RGCO.
O Tribunal da Relação apenas conhece, em regra, da matéria de direito, como estatui o n.º 1 do art.º 75.º do RGCO, sem prejuízo de poder “alterar a decisão do tribunal recorrido sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida” ou “anulá-la e devolver o processo ao tribunal recorrido” (cfr. art.º 75.º, n.ºs 1 e 2 do RGCO).
No caso vertente, a questão suscitada é indagar se o recurso foi interposto no prazo legal por aplicabilidade do regime resultante do art.º 279.º, al. e), do Código Civil (versão do recorrente), ou (entendimento acolhido no despacho recorrido) se ao mesmo caso não é aplicável o disposto no art.º 139.º, n.º 5 do Novo Código de Processo Civil.
Vejamos.
2.2. A decisão recorrida tem o seguinte teor (transcrição):
«O Tribunal é competente.
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II. Da (in) tempestividade do recurso de impugnação judicial:
Tendo sido interposto recurso de impugnação judicial pelo arguido da decisão administrativa que lhe aplicou uma coima, cumpre, agora, apreciar da sua tempestividade.
O artigo 59.º, n.º 3, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, doravante RGCO, prescreve que o recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.
O n.º 1 do artigo 60.º do RGCO dispõe que “o prazo para impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados” e o n.º 2 do mesmo normativo legal que “o termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte”.
Essas regras são idênticas às constantes no procedimento administrativo.
Até ao momento em que o processo é recebido no Ministério Público toda a actividade processual se desenrola e tramita segundo as regras e procedimentos do direito administrativo[1].
Desta feita, a contagem dos prazos há-de ser efectivada de acordo com as regras estabelecidas no artigo 87.º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 4/2015, de 7 de Janeiro, (a que correspondia o artigo 72.º), que dispõe que:
À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades;
b) Não se inclui na contagem o dia em que ocorra o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
c) O prazo fixado suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
d) Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses, incluem-se os sábados, domingos e feriados;
e) É havido como prazo de um ou dois dias o designado, respetivamente, por 24 ou 48 horas;
f) O termo do prazo que coincida com dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte;
g) Considera-se que o serviço não está aberto ao público quando for concedida tolerância de ponto, total ou parcial.
Analisada a documentação junta aos autos, temos que o arguido foi notificado da decisão administrativa em 06.07.2016, já que é esta a data certificada pela estação de correios, como a data da entrega da carta registada com o n.º de registo correspondente ao da notificação da decisão final – cfr. fls.43 a 45 -, tendo a sua defensora nomeada sido notificada da mesma no dia 30.06.2016 (cfr. fls. 53 e 54).
Assim, temos que o arguido foi notificado no dia 06.07.2016, tendo apresentado a impugnação judicial no dia 05.08.2016 – cfr. fls. 68.
Conforme supra mencionado, está-se perante um prazo administrativo, não se contando o dia da notificação e suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados, pelo que o prazo para a impugnação judicial terminou em 03.08.2016.
Constata-se que o arguido apresentou o seu requerimento no segundo dia útil do fim do prazo.
Será aplicável o regime contemplado no artigo 139.º, n.º 5, do Novo Código de Processo Civil?
A nosso ver, desde já se adianta que não.
Não podemos esquecer que estamos perante um prazo administrativo e o presente processo ser um procedimento administrativo até ao momento em que o processo é recebido no Ministério Público.
Ora, aquele regime é privativo dos actos praticados perante os tribunais judiciais e o acto de impugnação judicial é praticado quando o processo ainda se encontra na fase administrativa.
Com efeito, tal recurso é deduzido num processo contra-ordenacional e nem sequer dá origem imediatamente à fase judicial, que até pode nem vir a ter lugar se a autoridade administrativa revogar a decisão, até ao envio do processo ao tribunal (cfr. artigo 62.º, n.º 2 do RGCO).
Como se decidiu no AUJ n.º 2/94[2], “não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27-10, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17-10”[3].
Por o prazo para a impugnação da decisão ter natureza administrativa e não judicial, não são aplicáveis os ditames dos artigos 104.º, n.º 1, e 107.º, n.º 5, do Código de Processo Penal e 139.º do Novo Código de Processo Civil, ou seja, as regras privativas dos prazos judiciais não lhe são aplicáveis[4] [5].
Só quando se constate a existência de uma lacuna no ordenamento que rege para a aplicação de uma coima é que será legítimo o recurso subsidiário aos preceitos reguladores do processo criminal – cfr. artigo 41.º, n.º 1, do RGCO -, sendo que, conforme o ora exposto, no caso em apreço, não estamos perante uma lacuna e, como tal, não podemos socorrer-nos das regras processuais penais.
Esta posição também em nada viola o princípio da igualdade a que alude o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, que postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais, uma vez que a não aplicabilidade do artigo 139.º, n.º 5 do C.P.C. à fase administrativa do processo de contra-ordenação colhe o seu fundamento na natureza não judicial do prazo a que aludem os artigos 59.º, n.º 3, e 60.º do RGCO[6].
Tendo o arguido sido notificado da decisão administrativa em 06.07.2016, não tendo invocado ter tido conhecimento da decisão em momento posterior a esse, não sendo invocado qualquer justo impedimento e não sendo possível recorrer ao mecanismo previsto no artigo 139.º, n.º 5, do Novo Código de Processo Civil, o prazo para impugnar judicialmente a decisão administrativa terminou em 03.08.2016.
Tendo apresentado a impugnação judicial apenas em 05.08.2016 (conforme se alcança do carimbo aposto no envelope junto a fls. 68), manifestamente o fez fora do prazo legal.
Verifica-se, deste modo, que o recurso foi apresentado quando já se mostravam transcorridos os legais 20 dias estabelecidos para a sua apresentação.
A tempestividade da apresentação da impugnação judicial consubstancia um pressuposto processual, cuja falta de preenchimento, obsta a que o tribunal conheça da matéria impugnada.
Nesta conformidade e sem a necessidade de maiores delongas, forçoso é concluir que o recurso apresentado o foi extemporaneamente não podendo, por tal motivo, ser conhecido.
Face ao exposto, por extemporâneo, não se admite o presente recurso de impugnação judicial.
...».
2.3. As regras a que há-de obedecer o regime de contagem do prazo referido pelos art.ºs 59.º, n.º 3 e 60.º do RGCO têm merecido pronúncia abundante dos nossos Tribunais. Em síntese essencial, podemos afirmar serem duas as linhas de abordagem: uma, atribuindo-lhe natureza administrativa e, outra, natureza judicial.
Exemplificativo daquela primeira, o Acórdão do TRP exarado no Processo n.º 10407/16.6 T8PRT.P1, de 26 de Outubro de 2016, sendo Relatora a Exma. Desembargadora Maria Ermelinda Carneiro e no qual, além do mais, se escreveu: «O processo de contraordenação comporta fases distintas que se caracterizam pela sua diferente natureza; a primeira, a que faz referência o artigo 54º do RGCO, é da competência da autoridade administrativa e destina-se à investigação e instrução, finda a qual arquiva o processo ou, determinada a existência de uma contraordenação, aplicará uma coima (nº 2 do artigo 54º citado).
O coimado, reagindo à decisão administrativa interporá o competente recurso junto dessa autoridade, a qual poderá revogar a decisão de aplicação da coima (artigo 62º, nº 2 do RGCO) ou enviará os autos, não ao tribunal competente, mas ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este ato como acusação (nº 1 do referido artigo 62º). Note-se, porém, que o Ministério Público exercerá, nesta altura, o seu controlo sobre a legalidade da decisão administrativa.
Findo este controlo, se o Ministério Público fizer os autos presentes ao juiz, com esse ato, inicia-se então a fase judicial do processo de contraordenação.
Do que vem sendo exposto, se constata que a impugnação judicial de uma decisão administrativa que aplica coima em sede de processo de contraordenação integra a fase administrativa do processo e não, a fase judicial. Assim, o prazo para a interposição do recurso reveste natureza administrativa, não podendo ser considerado, como pretende a recorrente, tratar-se de um prazo judicial. Com efeito, só pode ser considerado como prazo judicial o que se destina à prática de um ato no âmbito de um processo judicial, ou seja, de uma ação que já se encontre em juízo.
Acresce que o STJ uniformizou jurisprudência no sentido de que “não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Dec. Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração do Dec. Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro” (Acórdão de uniformização de jurisprudência nº2/94, de 10 Março 94 (DR Iª Série de 7 Maio 94).
O STJ, no A. de 3/11/2010 processo 103/10.3YLSB.L1-A.S1 disponível em www.dgsi.pt, perfilhou o entendimento que o acórdão uniformizador se mantém em pleno vigor quando dispõe que o prazo previsto no nº 3, do art. 59º, do RGCO não é um prazo judicial, não sendo aplicável ao mesmo as regras do processo civil nem do processo penal.
Por ilustrativo das questões em análise, permitimo-nos transcrever parcialmente, o respetivo sumário:
“IV - Ao fixar o entendimento de que o prazo do art. 59.º, n.º 3, do RGCO não era um prazo judicial, o AUJ 2/94 veio estabelecer que a tal prazo não se aplicava o disposto no n.º 3 do art. 144.º do CPC, na redacção que então vigorava, e que, consequentemente, o prazo corria continuamente. Da mesma forma, e decorrendo da natureza não judicial do prazo, não seriam aplicáveis ao mesmo prazo as restantes regras atinentes aos prazos judiciais, como os arts. 104.º, n.º 1, e 107.º, n.º 5, do CPP.
V - O DL 244/95 veio modificar supervenientemente o quadro legislativo. Mas fê-lo apenas em dois aspectos: ampliando o prazo de 8 para 20 dias; e determinando a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, mas já não nas férias judiciais. Quer dizer: o DL 244/95 não veio expressamente alterar a natureza do prazo de recurso das decisões administrativas que aplicam coimas, nem sequer estabelecer um regime de contagem idêntico ao dos prazos judiciais, hipótese em que se poderia argumentar a favor de uma tácita intenção de modificar a sua natureza. O que o DL 244/95 fez, ao estabelecer que o prazo se suspende nos sábados, domingos e feriados, foi fazer coincidir o regime de contagem desse prazo com o dos prazos administrativos em geral, previsto no art. 72.º, n.º 1, al. b), do CPA, e em contraste com o modo de contagem dos prazos judiciais, que eram suspensos nos sábados, domingos, feriados e nas férias judiciais.
VI - Ou seja: o DL 244/95 não converteu, expressa ou tacitamente, o prazo previsto no art. 59.º, n.º 3, num prazo judicial. Pelo contrário, acentuou a sua natureza administrativa.
VII - Com a reforma introduzida no CPC pelo DL 329-A/95, de 12-12, os prazos judiciais passaram a ser contínuos, suspendendo-se, porém, durante as férias judiciais (art. 144.º, n.º 1), regra que é aplicável ao processo penal, por força do n.º 1 do art. 104.º do CPP. Contudo, essa modificação legislativa não se repercutiu no prazo para impugnação das decisões administrativas em matéria de aplicação de coimas, que se mantém idêntico: suspende-se (apenas) nos sábados, domingos e feriados, mas não em férias, pois na administração pública não existem férias.
VIII - É certo que o DL 244/95 em alguma medida contradiz o AUJ 2/94: na parte em que estabelece a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, quando da doutrina do Acórdão resultava que o prazo corria continuamente. Quanto a essa parte, não pode haver dúvidas de que a doutrina do Acórdão caducou. Mas apenas nessa parte, e já não quanto à não suspensão nas férias judiciais. E o mesmo se dirá do que se refere a outras regras dos prazos judiciais, como o disposto no art. 107.º, n.ºs 5 e 6, do CPP (este último número aditado pela Lei 59/98, de 25-08).
IX - Tendo a decisão recorrida “infringido” o AUJ 2/94 com fundamento em caducidade do mesmo, e não em desactualização da jurisprudência fixada, duvidoso será que tenha de haver pronúncia sobre essa matéria. Porém, na medida em que da letra do n.º 3 do art. 446.º do CPP pode resultar o entendimento de que tal pronúncia é obrigatória, e também porque os recorridos fazem esse pedido subsidiariamente, aliás em conexão com a invocação de inconstitucionalidade da doutrina do AUJ 2/94, por violação dos arts. 20.º, n.º 1, e 32.º, n.º 10, da CRP, dir-se-á o que segue sobre essa questão.
X - O direito de defesa em processo contra-ordenacional, que inclui o direito de audiência e o direito de recurso da condenação administrativa para um tribunal, está suficientemente salvaguardado nos arts. 59.º e ss. do RGCO, em cumprimento do disposto no n.º 10 do art. 32.º da CRP. A aproximação do direito contra-ordenacional ao direito penal, que é real, não impõe uma coincidência dos regimes processuais de ambos os ilícitos, dada a diferente natureza dos interesses em causa. É, pois, materialmente justificável uma diversa expressão dos direitos dos arguidos, naturalmente mais intensa no processo penal.
XI - Não se mostra, pois, ultrapassada nem contrária à CRP a doutrina do AUJ 2/94. Concluindo: este Acórdão não caducou em toda a sua extensão, mantendo-se em vigor quando dispõe que o prazo previsto no n.º 3 do art. 59.º do RGCO não é um prazo judicial, daí derivando nomeadamente a inaplicabilidade àquele prazo da regra do n.º 6 do art. 107.º do CPP.”.
O entendimento vertido neste douto Aresto tem vindo a ser perfilhado, v.g. Ac. RL de 30/5/2011, proc. nº 301/09.2 TFLSB.L1-5 e Ac. RE de 6/1/2015, proc. nº 10/14.0 T8 LAG.E1, disponíveis em www.dgsi.pt
No mesmo sentido da natureza não judicial do prazo pronuncia-se a doutrina - “O prazo delimitado no presente normativo não é um prazo judicial pois que se reporta a um momento em que não existe uma fase judicial. Aliás, tal fase pode nem sequer iniciar-se caso a entidade administrativa revogue a decisão até ao momento em que deveria enviar o processo para tribunal. Não sendo um prazo judicial são inaplicáveis as regras do Código de Processo Civil, nomeadamente artigos 144º e 145º” (atuais art.ºs. 139º e 140º, do CPC) - comentários efetuados ao art. 60º, do RGCO, por António de Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral, in Notas ao Regime Geral das Contraordenações e Coimas, Almedina, p. 164.
Devendo tal prazo ser considerado de natureza administrativa, não lhe são aplicáveis, como bem concluiu o despacho recorrido, as regras privativas dos prazos judiciais, designadamente, no que respeita à possibilidade de prática extemporânea do ato mediante o pagamento de multa processual. - neste sentido, entre outros, o Acórdão da Relação de Lisboa, de 08/11/05, CJ, 2005, Tomo V, pág. 129.»
Por seu turno, sufragando o segundo dos entendimentos, pode ver-se, v.g., o Acórdão do TRE, tirado no âmbito do Processo n.º 7/14.0T8 ORQ.E1, subscrito pelo Exmo. Relator Desembargador Gomes de Sousa, com data de 19 de Maio de 2015, e tal como o anterior acessível em www.dgsi.pt, que citaremos quase in totum porque transportando e rebatendo a argumentação de ambas as correntes. Escreveu-se, então:
« (…) B.3 – Estamos a tratar de um recurso de “impugnação judicial”, como tal definido por lei – artigo 59º, n. 1 do RGCO (Dec-Lei n. 433/82, de 27-10) em processo contra-ordenacional e não em processo administrativo.
Logo, para a sua interposição é necessário apresentar escrito dirigido ao tribunal judicial competente – artigo 61º RGCO – não obstante apresentado à entidade administrativa decisora.
A apresentação à entidade decisora justifica-se por duas razões: possibilidade de revogação da decisão – artigo 62º, n. 2 do RGCO; a possibilidade de o Ministério Público tomar posição sobre ela, retirando a “acusação” (na prática revogando a decisão administrativa) - artigos 62º, n. 1 e 65º-A do diploma.
Assim, a apresentação do recurso de impugnação judicial praticado junto da entidade administrativa é um acto praticado em juízo? É indubitável que sim na medida em que se trata de um recurso “de impugnação judicial” que apenas é praticado junto da entidade administrativa seguindo uma tradição sistemática idêntica aos recursos penais que, não obstante dirigidos a tribunais superiores, são apresentados no tribunal recorrido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 414º do C.P.P.
Aqui apresenta um acréscimo de utilidade ao permitir à entidade administrativa a revogação da sua decisão e a passagem para a fase “acusatória” do processo contra-ordenacional contida no artigo 62º, n. 2 do RGCO.
Mas não deixa de ser um recurso de “impugnação judicial” (e não de “impugnação administrativa”) e, portanto, deve ser considerado um acto “praticado em juízo” para os efeitos do citado preceito.
Como tal é-lhe aplicável o artigo 279º, al. e) do Código Civil: «o prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo».
Neste mesmo sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21-09-2011 (proc. 0318/11, rel. Cons. Francisco Rothes) em cuja proposição IV se afirma, sugestivamente: «O facto de o requerimento de interposição de recurso judicial da decisão de aplicação da coima em processo de contra-ordenação tributária dever ser apresentado no serviço de finanças, não obsta a que se considere acto a praticar em juízo, pois, para esse efeito, o serviço de finanças funciona como receptáculo do requerimento, que é dirigido ao tribunal tributário». [1]
Assim como qualquer entidade administrativa não passa, igualmente, do receptáculo do recurso de impugnação judicial.
Nos termos do artigo 28.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), as férias judiciais decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, do Domingo de Ramos à Segunda-Feira de Páscoa e de 16 de julho a 31 de agosto. Como o prazo de recurso terminava a 25-07-2014 no dizer do tribunal recorrido, o acto podia ser praticado em 01-09-2014, como foi, pelo que o recurso é tempestivo.
Note-se que não afirmamos – por ser irrelevante para o caso concreto – que o prazo se suspende em férias judiciais. Só afirmamos que o facto a praticar, quando o respectivo prazo termine em período de férias judiciais pode ser praticado no primeiro dia útil fora destas. Trata-se, pois, do termo do prazo, que não da suspensão do mesmo, realidades distintas que conduzem a diferentes termos do prazo.
Por isso que concordemos inteiramente com o afirmado pelo STA no seu acórdão de 28-05-2014 (proc. 0311/14, Rel. Cons. Aragão Seia) «I - A contagem do prazo de vinte dias após a notificação da decisão administrativa de aplicação da coima, de que o arguido dispõe para interpor recurso (art. 80.º, n.º, 1 do RGIT), faz-se nos termos do artigo 60.º do RGCO (ex vi da alínea b) do art. 3.º do RGIT), donde resulta que o prazo se suspende aos sábados, domingos e feriados. II - Terminando esse prazo em férias judiciais, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte, por força do preceituado no art. 279.º, alínea e), do Código Civil».
É o que ocorre no caso em análise, razão porque o recurso é tempestivo. E por aqui nos ficaríamos não fosse dar-se o caso de ainda imperar a ideia de que o acórdão nº 2/94 de 10-03-1994 (Proc. nº 45325) do STJ ainda é vigente.
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B.4 – Daí que assumir tal posição imponha que se afirme e fundamente, por mera cautela, do acerto formal e substancial do por nós fundamentado perante jurisprudência, que ainda por alguns é aceite sem discussão como obrigatória, face a uma possível leitura que defenda que o artigo 279º, al. e) não é aplicável porque as entidades administrativas não gozam de “férias judiciais” e, portanto, tal “prazo” não tem natureza judicial.
Iniciamos por afirmar que este entendimento não contraria formalmente o decidido no Acórdão n. 2/94, pois que aí apenas se discutia – e se decidiu - sobre a suspensão do prazo de recurso através da aplicação do artigo 144º, n. 3 do Código de Processo Civil, algo que aqui não está directamente em causa na medida em que este artigo afirmava que o prazo judicial se suspendia, no entanto, durante as férias, sábados, domingos e feriados. [2]
O acórdão nº 2/94 do STJ, de 10 de Março de 1994, havia fixado jurisprudência no sentido de considerar que «Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro», surgindo como consequência lógica que o prazo se não suspendia durante as férias, aos Sábados, Domingos e feriados.
O suporte de tal decisão era a inexistência de norma que regulasse directamente a questão no Dec-Lei n. 433/82, de 27-10 e assim acontecia. [3]
Este aresto foi rapidamente desmentido pelo legislador na medida em que, logo no ano seguinte, o Dec-Lei nº 244/95, de 14/09, viria a alterar a letra do artigo 60º do RGCO que, sob a epígrafe “Contagem do prazo para impugnação”, passou a ter dois números prevendo a suspensão aos sábados, domingos e feriados e a transferência da possibilidade da prática do acto no primeiro dia útil seguinte. [4]
Isto significa que houve intervenção legislativa através da nova redacção do artigo 60º RGCO que alterou os termos da questão de direito decidida no acórdão. [5]
Assim e não apenas num aspecto substancial, também formal, tal aresto mostra-se caduco na medida em que o legislador tomou posição sobre a questão, ficando apenas um problema por solucionar mas que não releva para o caso sub iudicio (não releva a suspensão do prazo sim o seu termo), a de saber se ocorre suspensão do prazo em férias judiciais na medida em que tal hipótese ficou excluída porque não prevista no novo preceito, mas que resulta da normal aplicação do direito subsidiário, isto é, o Código de Processo Penal e o Código de Processo Civil.
Ou seja, a actual previsão do nº 1 do artigo 60º do RGCO destinou-se a esclarecer um ponto concreto de aplicação da lei mas não permite a interpretação a contrariu sensu que signifique – contra legem – que se passe a aplicar subsidiariamente o direito administrativo ao invés do previsto direito processual penal – artigo 41º, n. 1 do RGCO.
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B.5 – Ainda no âmbito do fundamentado no acórdão nº 2/94 do STJ, de 10 de Março de 1994, ali se asseverou – por apelo explícito à doutrina e jurisprudência processual civil – que o prazo judicial é o prazo concedido para a prática de certo acto em juízo.
Ora, argumentou-se, como o recurso previsto no artigo 59º do RGCO “não é apresentado em juízo, mas perante a autoridade administrativa”, o acto não pode considerar-se “praticado” em juízo, pelo que não é acto judicial.
Assim, a enunciação do conceito (“em juízo”) assentou na doutrina processual civil e na definição de “prazos judiciais” (Manuel de Andrade, Noções, 48) como aqueles que “fixam os lapsos de tempo a partir dos quais o acto deve ser praticado ou dentro dos quais o acto pode ser praticado”, enquanto tal prazo “pressupõe necessariamente que já está proposta a acção, que já existe determinado processo” (Alberto dos Reis, Com. 2º, 57), que “a acção já está em juízo” (Vaz Serra, BMJ 107-214). Tudo por referência ao processo civil.
Sendo esta a premissa em sede de direito concluiu-se que não existia processo porque ainda se permanecia em fase administrativa e ainda não se estava em sede de fase judicial.
Mas olvidou-se muita coisa.
Desde logo que a realidade “processo contra-ordenacional” se não pode conter ou assemelhar ao processo civil. O “processo” a que se refere a doutrina civilista citada é um processo civil, que não contra-ordenacional.
Depois, que a lei e a própria definição de “prazo” fala em “processo” não em “fases processuais”. E que enquanto o processo civil tem tipos de processos – e, já agora, “fases”, que são irrelevantes – em função dos pedidos elaborados no âmbito civil, este é um processo complexo com duas claras fases processuais que é da sua própria natureza existirem em conjunto e não isoladamente (abstractamente; em concreto havendo recurso, claro).
Ou seja – e aqui se concorda com a posição à data (1990-1991) [6] tomada pela Relação do Porto – o “processo” contra-ordenacional deve ser visto numa perspectiva unitária, não obstante complexa porque formada por duas fases, uma administrativa, outra judicial, e porque o prazo de impugnação condiciona a prática de actos processuais e tem, por isso, natureza processual.
Isto é, não se pode compaginar o processo contra-ordenacional sem as suas duas fases processuais. É essa complexidade que forma e conforma a unidade processual contra-ordenacional.
Logo, o conceito de processo terá que se ater à definição de processo “contra-ordenacional” tal como legalmente definido. E dessa definição ressalta a constatação de que o processo se inicia “oficiosamente, mediante participação das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou ainda mediante denúncia particular”, como consta do artigo 54º, n. 1 do RGCO.
De forma simples, o início do processo dá-se com a notícia da contra-ordenação. Ou seja, não se pode confundir “processo” com “fase” processual e a conceptualização processual civil terá que ser devidamente adaptada à realidade que se pretende regular, já que as “fases” do processo civil nada têm a ver com as “fases” do processo contra-ordenacional. E se alguma similitude houvesse entre fases seria com o processo penal, a abstrair da competência decisória orgânica.
A atribuição de efeitos processuais apenas a uma fase final (recursiva) de um mesmo processo, posição de origem jurisprudencial, sustenta algo de idêntico a defender que o processo civil declarativo só começa com o recurso de agravo ou que o processo-crime só começa com a acusação. Como se pode defender que se não iniciou o processo ou que a fase anterior é inexistente ou irrelevante? Como se pode, partindo de uma fase de um processo complexo, identificar a natureza de um processo pela natureza da fase inicial do processo? Ou que para alguns efeitos o processo só se inicia na fase final?
As consequências deste entendimento em termos puramente lógicos geram perplexidades: considera-se inexistir processo quando já há decisão condenatória prestes a transitar em julgado. É que a não admissão do recurso tem como efeito a existência de uma condenação transitada em julgado e exequível; não havendo trânsito por haver válido recurso judicial como se sustenta que a “decisão” de um “não-processo” se converte em “decisão-acusação”? Como sustentar a estranha ideia de existir uma decisão punitiva que só pode ocorrer em processo contra-ordenacional sem existência de processo contra-ordenacional? Nem Kafka se lembrou de tal!
Por outro lado, há que reconhecer que os argumentos então utilizados pelos acórdãos desta Relação em 1988 e 1989 e que foram acolhidos pelo dito acórdão do STJ se mostram hoje datados e algo estranhos, já que negavam a natureza de “recurso” àquilo que a lei definia como “recurso de impugnação judicial” e considerava-o uma “providência de acções” (!), de cariz administrativo. Era uma visão que supunha a natureza administrativa tout court do processo contra-ordenacional.
Pensamos ser suficiente, em sede exclusiva de apreciação da argumentação utilizada por aquele aresto, a análise destes pontos para se poder concluir ser substancialmente apropriado encerrar de forma diversa do ali defendido.
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B.6 – Enquanto abordagem de “argumentos novos” ou não utilizados na fundamentação daquele aresto, convém recordar que o mesmo foi tirado um ano antes da famosa “revolução contra-ordenacional” que alterou profundamente este ramo do direito, operada por via da publicação do Dec-Lei nº. 244/95, de 14-09. [7]
Este aresto de 1994 fundamentou-se na ideia de existência de duas fases no processo contra-ordenacional, uma administrativa, outra judicial, apressadamente concluindo que à fase administrativa se aplica o direito administrativo, conduzindo hoje a uma tendência jurisprudencial para se obterem argumentos forçados para reenviar a primeira fase do processo contra-ordenacional para o direito administrativo.
Esta ideia de expandir a ideia de “fase administrativa”, que apenas tem relevo orgânico na definição da competência decisória de uma entidade administrativa, para um equivalente de “expulsão” do processo contra-ordenacional para o “direito administrativo” corresponde a uma ideia de degradação do ilícito contra-ordenacional pela forçada “administrativização”, por via jurisprudencial, do correspondente processo.
Não se pretendendo discutir a maior ou menor importância do ilícito e a argumentação alinhada ao longo dos anos sobre o tema, três ideias se impõem para abordar problema: a existência de um processo; a sua necessária associação ao processo penal; a consequente impossibilidade de aplicação do direito administrativo.
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B.6.1 – No primeiro sentido já o STJ, em 8 de Março de 2001, no Assento n.º 1/2001, relatado pelo Cons. José António Carmona da Mota (e sem votos de vencido) fixava jurisprudência no sentido de afirmar que «Como em processo penal, também em processo contra-ordenacional vale como data da apresentação da impugnação judicial a da efectivação do registo postal da remessa do respectivo requerimento à autoridade administrativa que tiver aplicado a coima — artigos 41º, n. 1, do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, 4º. do Código de Processo Penal e 150º, n. 1, do Código de Processo Civil e Assento do Supremo Tribunal de Justiça n. 2/2000, de 7 de Fevereiro de 2000».
Este aresto, fazendo aplicação do artigo 41º, n. 1 do RGCO, dele retirou uma total equiparação entre a interposição de recurso cível e penal e a interposição de recurso de impugnação judicial contra-ordenacional. É claro que a parte decisória se limita a um ponto concreto formal, o da equiparação da apresentação de recurso na entidade administrativa à sua remessa por correio registado e que a fundamentação se deve entender limitada a esse ponto.
Mas é-nos permitido concluir que dificilmente é compatibilizável numa ordem jurídica coerente esta ideia de equiparação do recurso de impugnação judicial previsto no artigo 59º do RGCO ao recurso penal e civil à ideia – necessariamente contrária - de que o prazo desse recurso não é um “prazo judicial” e nisso se distingue de um recurso penal.
Se a ordem jurídica reconhece a este recurso tal dignidade, equiparando os recursos civil, penal e contra-ordenacional para aquele fim, então certamente que reconhece a existência de um processo contra-ordenacional à data da interposição do recurso de impugnação judicial e não apenas na “fase” mais conveniente à rejeição do recurso.
Não reconhecendo a existência de “processo”, não reconheceria a existência de recurso e não lhe atribuiria a equiparação ao recurso em processo penal.
O mesmo raciocínio se deve usar a propósito dos Acórdãos de Fixação de Jurisprudência ns. 4/2009 e 5/2013.
O primeiro veio reconhecer para o processo penal a regra geral de sucessão de leis, tempus regit actum, determinando que “a decisão que conforma os termos, o conteúdo e, por decorrência, os efeitos — a concretização e o exercício — do direito de «recorrer das decisões que lhe sejam desfavoráveis», deve constituir também o momento determinante (uma sorte de «acto fundador») para a definição do regime e do sistema de recursos aplicável à decisão que estiver em causa”. Ou seja, a lei aplicável ao regime de recurso em processo penal é a lei vigente à data da decisão de que se recorre.
O segundo veio transpor para as contra-ordenações laborais o entendimento assim expresso, explicitamente afirmando que “nada impede que se faça uma transposição deste entendimento sufragado no domínio do processo penal para o processo contra-ordenacional, acrescendo que o que vale para a conformação dos contornos da admissibilidade do recurso, vale do mesmo modo para a contagem do respectivo prazo” e que “ … se no âmbito do processo penal – em cuja sede se tutelam bens jurídicos e valores de acrescida ressonância social, como é o caso, v.g., do direito à “liberdade”, constitucionalmente garantido (art. 27.º da CRP) –, o direito ao recurso se materializa apenas no momento em que é proferida a decisão condenatória, e, portanto, a lei processual aplicável é a que estiver em vigor aquando da respectiva prolação, mal se compreenderia que pudesse ser outro o caminha a trilhar no domínio do processo de contra-ordenação, ao qual o processo penal é, como já vimos, subsidiariamente aplicável, quando é certo que nele se tutelam, no essencial e predominantemente, interesses de índole patrimonial/económica”.
Esta jurisprudência reconhece, pois, abertamente que existe “processo”, pois que só num processo reconhecido pela ordem jurídica como equiparável ao recurso processual penal, existe decisão passível de recurso, decisão essa que é, para o efeito em causa, equiparada à decisão penal.
E que existe processo desde a entrada do recurso na entidade administrativa.
Ou seja, é a própria jurisprudência do STJ que vem reconhecer a existência de um processo contra-ordenacional antes da passagem deste à fase judicial e a reconhecer-lhe a produção de efeitos no momento inicial.
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B.6.2 – Mas, principalmente, na sua fundamentação se centra em sede adequada a natureza do direito contra-ordenacional, excluindo-o do direito administrativo e não lhe atribuindo natureza de direito administrativo penal.
O que as posições de pendor “administrativizante” revelam é uma surpreendente incompreensão sobre o que é o processo contra-ordenacional, sendo certo que até no “Assento” n. 1/2001 já se fundamentava, com apoio expresso da doutrina (Manuel Ferreira Antunes, Reflexões sobre o Direito Contra-Ordenacional, SPB Editores, 1997, pp. 41 e seg.), que:
«Não parece possível, hoje, admitir-se que o direito contra-ordenacional constitua ou possa constituir ‘ilícito penal administrativo’. Do que se trata é de um verdadeiro ‘direito penal especial’ (Fernanda Palma, ao tratar do direito contra-ordenacional in Direito Penal, Faculdade de Direito de Lisboa, 1993, fala também do ‘direito penal secundário’), disfarçado no poder da Administração Pública, mais por conveniências práticas, do que por preocupações de rigor da sua natureza jurídica.
9.2 — O direito contra-ordenacional constitui um género do direito penal, um direito penal especial […] Não é um direito administrativo ou direito penal administrativo […] O direito subsidiário é o direito penal e o direito processual penal e não o direito administrativo.»
Hoje a melhor doutrina reconhece ao direito contra-ordenacional um carácter autónomo, distinto quer do direito penal, quer do direito administrativo, apenas se encontrando nos tribunais judiciais – incluindo os de segunda instância – uma forte corrente no sentido da “administrativização” do processo contra-ordenacional, ao arrepio da lei (por interpretação contra-legem do Dec-Lei n. 433/82, designadamente do seu artigo 41º, n. 1 quando estabelece, sem fazer distinção entre fases processuais, que “sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal”).
É assim que, com estranhos silogismos em que as premissas não se relacionam entre si nem com a conclusão, se arremata que os “preceitos reguladores do processo criminal” são aplicáveis quando convier. E que tudo não passa de um processo administrativo a que, estranhamente, também se não aplicam in tottum as regras administrativas, nem se considera que a decisão administrativa seja um “acto administrativo” puro a merecer – e apenas – recurso administrativo.
E, na essência, juntam-se silogismos sequenciais sem ligações entre premissas e entre estas e as conclusões, o que significa existir um “silogismo redondo” (“argumento circular”, forma de petitio principii, em que as premissas já supõem verdadeira a conclusão).
Em concreto, parte-se da premissa maior de que o RGCO consagra um regime especial do direito das contra-ordenações e que a aplicação subsidiária da lei penal só (!) pode ter lugar quando não contrarie o disposto no R.G.C.O, nos termos do artigo 41º [aqui o que se pretende afirmar – é uma premissa oculta – é que o Código de Processo Penal nunca se aplica à fase administrativa do processo, apesar de ser indiscutido que à decisão administrativa é aplicável subsidiariamente a previsão dos vícios da sentença penal]. Como o diploma declara que o prazo se suspende aos Sábados, Domingos e Feriados e, a contrario não se suspende nas férias (!), isso quer significar que o diploma importou as regras de contagem do prazo de impugnação judicial do Código Administrativo (???). Assim, o modo de contagem do prazo é diferente do previsto no direito processual civil (!), aplicável subsidiariamente ao processual penal, uma vez que neste os prazos são contados de forma contínua e apenas se suspendem nas férias judiciais. O que permitirá concluir (!) que a contagem do prazo de impugnação judicial no artigo 60.º não tem natureza judicial, mas administrativa. Não tendo natureza judicial o prazo mencionado no nº 3 do art. 59.º, mas sim natureza administrativa, não há razão para aplicar o artigo 41º do R.G.C.O.
E desta forma o silogismo “global” tem o surpreendente resultado de a conclusão final ser igual ao contrário da primeira premissa maior, sendo as restantes premissas “menores” irrelevantes para o resultado final ou não tendo qualquer ligação nem às premissas maiores nem às conclusões.
Com a agravante de que parte substancial das premissas é composta por duas afirmações e em que, pelo menos uma, não é verdadeira. Esta lógica não nasceu na Grécia, clássica entenda-se.
Mas outros argumentos não foram atendidos, igualmente, pelo acórdão 2/94 do STJ, de 10 de Março de 1994, uns porquanto – supomos – se entendiam sem relevo à data, outros porque apenas surgiriam depois.
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B.6.3 – Desde logo um argumento estranhamente nunca utilizado e com significado indesmentível é a inserção sistemática dos artigos 59º e 60º do RGCO.
Ambos se inserem no capítulo IV do diploma com a sugestiva epígrafe “Recurso e processo judiciais”.
O plural “judiciais” é indiscutivelmente referido quer ao processo quer aos recursos, a ambos os recursos ali previstos, o de impugnação da decisão administrativa (artigo 59º, habitualmente referido como “recurso de impugnação judicial”) e o recurso para a Relação (artigo 73º).
Aqui não há ginástica gramatical ou silogismo que nos salve de considerar que o capítulo IV do RGCO se refere a dois “recursos” judiciais.
E o primeiro, de tal relevo que – havendo um artigo comum a ambos os recursos, o artigo 72º-A, a proibição da reformatio in pejus – se vê tratado em 15 dos restantes 18 artigos do capítulo, apenas três se referindo ao segundo recurso.
Não se descortina neste capítulo qualquer preceito que se refira a uma “fase” vestibular, menor, desprezível, baixa, ínfima, do recurso que detenha uma característica ou natureza diversa. Ou seja, o “recurso de impugnação judicial” é um todo e inicia-se quando é apresentado à entidade administrativa.
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B.6.4 – Dediquemo-nos agora a um argumento habitualmente utilizado mas sem que as normas aplicáveis sejam referidas. Referimo-nos ao facto de se afirmar que o recurso deve ser entregue em férias judiciais porquanto as entidades administrativas não gozam de férias judiciais.
Desde logo não se entende a ligação entre as duas realidades (entidades administrativas e férias judiciais) e a ligação que se estabelece com o processamento do recurso.
Este, como se viu já, entrega-se na entidade administrativa mas é um recurso judicial que corre no tribunal judicial.
A ânsia de entrega do recurso numa entidade administrativa visa o seu processamento em férias judiciais? Dir-se-ia que sim! Dizem as normas que não!
Como afirmámos já, nos termos do artigo 28.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), as férias judiciais decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, do Domingo de Ramos à Segunda-Feira de Páscoa e de 16 de julho a 31 de agosto. Este diploma é aplicável a toda a ordem jurídica e abrange toda a orgânica judiciária, incluindo a administrativa e fiscal – artigos 1º e 29º do diploma.
O artigo 103.º, n. 1 do C.P.P., direito subsidiário que é aplicável ao recurso de impugnação judicial, afirma que os actos processuais se praticam nos “dias úteis, às horas de expediente dos serviços de justiça e fora do período de férias judiciais”.
Só se exceptuam deste regime os actos previstos nas alíneas do n. 2 do preceito, os ditos actos urgentes, (a) os actos processuais relativos a arguidos detidos ou presos, ou indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas; (b) Os actos de inquérito e de instrução, bem como os debates instrutórios e audiências relativamente aos quais for reconhecida, por despacho de quem a elas presidir, vantagem em que o seu início, prosseguimento ou conclusão ocorra sem aquelas limitações; (c) Os actos relativos a processos sumários e abreviados, até à sentença em primeira instância; (d) Os actos processuais relativos aos conflitos de competência, requerimentos de recusa e pedidos de escusa; (e) Os actos relativos à concessão da liberdade condicional, quando se encontrar cumprida a parte da pena necessária à sua aplicação; (f) Os actos de mero expediente, bem como as decisões das autoridades judiciárias, sempre que necessário; (g) Os atos considerados urgentes em legislação especial.
Não se prevê, portanto, que a mera interposição de um recurso de impugnação judicial seja um acto urgente nem há legislação especial que o considere.
Como é óbvio, não se tratando de recurso de natureza administrativa nem dispondo os tribunais administrativos de competência para a matéria, é inútil procurar fora do regime processual penal o regime aplicável à contra-ordenação, desde logo porquanto o proíbe o artigo 41º do RGCO, depois porquanto inexistente.
Assim sendo de que serve argumentar que as entidades administrativas não gozam de férias judicias se qualquer acto relativo ao recurso – até a sua pendência junto do Ministério Público – não deve ser praticado? E, assim, aqui descortinamos norma que torna clara a assunção de que os prazos se suspendem em férias judiciais, incluindo os prazos relativos ao recurso de impugnação judicial.
O que se vê confirmado pelo nº 2 do artigo 104.º do C.P.P. : só correm em férias os prazos relativos a processos nos quais devam praticar-se os actos referidos nas alíneas a) a e) do n.º 2 do artigo 103º do diploma. O que torna claro, lógico, coerente, a aplicação das normas do C.P.C. relativos à suspensão de prazos durante férias, incluindo a sua aplicabilidade ao RGCO.
Ao contrário, devemos entender que o sempre perigoso método de interpretação jurídica a contrario sensu se não aplica ao artigo 60º, n. 1 do RGCO, pois que se não trata de argumento desse tipo, mas sim de apurar se com os condicionalismos existentes à data da alteração do preceito se imporia concluir que o legislador pretendeu excluir as férias judicias ou se, pelo contrario, ao não regular a matéria expressamente a deixou à regra geral resultante da aplicação do artigo 41º do RGCO. De qualquer forma, esta é questão irrelevante para o caso sob análise.
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B.6.5 – Argumento de relevo são as alterações introduzidas ao artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa (Garantias de processo criminal) a partir da Lei n.º 1/89, de 08 de Julho (segunda revisão constitucional) que no seu artigo 18.º aditou um nº 8 àquele preceito com a seguinte redacção: «Nos processos por contra-ordenação são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa».
A que veio acrescer – já em momento posterior - a alteração introduzida ao mesmo preceito pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro (quarta revisão constitucional) que no seu artigo 15.º volta a alterar o artigo 32º da C.R.P através – no que aqui interessa – da renumeração dos ns. 6 e 7 (como ns. 8 e 9) e pela alteração do agora nº 10 com o aditamento da expressão “bem como em quaisquer processos sancionatórios” entre “contra-ordenação” e “são assegurados”.
Não é por mero acaso que a expressa consagração das garantias de direito de audiência e defesa do direito contra-ordenacional venham previstas no preceito constitucional relativo às garantias do processo criminal. [8]
Seguramente que tal não ocorreu para que os tribunais diminuíssem direitos através da alteração da natureza de um direito fortemente punitivo ao nível de um direito administrativo que não tem – por não ser essencialmente punitivo – as garantias do C.P.P., C.R.P e C. E. D. H..
Nem, pela mesma razão, se tenha atribuído às entidades administrativas decisórias em processo contra-ordenacional as mesmas prerrogativas e os mesmos deveres das entidades judiciais e àquelas se apliquem as normas relativas a estas quanto a impedimentos, escusas e recusas, como é jurisprudência pacífica.
Nem é por acaso que o RGCO dispõe de dois preceitos remissivos, os artigos 32º e 41º, ambos para o direito criminal, que não para o direito administrativo.
Assim, se o artigo 41º, n. 1 do RGCO afirma que, sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal, impõe-se tornar claro que as regras de processo penal se aplicam a todos os actos do processo contra-ordenacional qualquer que seja a fase em que se encontre tal processo, quer na fase dita “administrativa”, quer na fase dita “judicial”, desde que – e não “só” – não contrariem o que ali está disposto.
E, por tudo, é imperativo que se evite o raciocínio que se vê expresso em certos silogismos, mentimos, em todos os silogismos sobre esta matéria, que (premissa maior) o RGCO consagra um regime especial em que a aplicação subsidiária da lei penal só (!) pode ter lugar quando não contrarie o disposto no R.G.C.O, nos termos do artigo 41º.
Ora, o que a norma diz não é isso. O que a norma afirma é que nos casos em que o RGCO não regula, será aplicável o Código de Processo Penal. Claro como água. Suposto é haver lacuna.
Mas se a opção legislativa não nos agrada isso não constitui uma lacuna juridicamente relevante. Onde a lei não distingue não deve o intérprete dar azo à imaginação. Em latim de lei, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
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B.7 – De qualquer forma, para o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem o direito contra-ordenacional é direito punitivo com carácter penal ao qual é aplicável o artigo 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem devido à expressão normativa “acusação em matéria penal”. [9]
Ou seja, também na interpretação e aplicação dos ditames da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e sua jurisprudência o acórdão n. 2/94 foi omisso, sendo certo que a interpretação relevante da Convenção já era pública pois que os acórdãos mais relevantes são das décadas de 70 e 80 do século passado {Engel v. Holanda (1976) Ozturk v. Alemanha (1984) e Lutz v. Alemanha (1987)}. [10]
E, não obstante a proclamada neutralidade ética do direito contra-ordenacional (sempre com menor relevo mas que se vem entendendo ainda tributário, ao menos, de uma ética ou valoração social), certo é que a própria doutrina antevê nas alterações introduzidas no regime originário das contra-ordenações – principalmente em 1995, um ano após o dito aresto – uma “contra-revolução contra-ordenacional” o que, se significou um reforço da posição do arguido, também quer significar que - apesar das diferenças dogmáticas entre o direito penal e o direito contra-ordenacional - se esbatem os contornos de ambos os ramos do direito, designadamente do lado sancionatório impondo-se, pois, um maior rigor em certos aspectos basilares, nestes avultando os direitos de defesa.
E, como se viu, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem concorda com a inexistência de distinção – “substancial” – entre direito penal e direito contra-ordenacional para efeitos do direito de defesa.
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B.8 – E a dita “contra-revolução contra-ordenacional” corporizou-se no Preâmbulo e texto do Dec-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro. Naquele preâmbulo lê-se:
Com efeito, a par do programa de descriminalização desde então gizado, com a inerente transformação em contra-ordenações de muitas infracções anteriormente qualificadas como contravenções ou como crimes, regista-se um crescente movimento de neopunição, com o alargamento notável das áreas de actividade que agora são objecto de ilícito de mera ordenação social e, do mesmo passo, com a fixação de coimas de montantes muito elevados e a cominação de sanções acessórias especialmente severas. Compreensivelmente, não pode o direito de mera ordenação social continuar a ser olhado como um direito de bagatelas penais.
É nesta perspectiva que deve entender-se a presente reforma do regime geral das contra-ordenações, especialmente orientada para o efectivo reforço das garantias dos arguidos perante o crescente poder sancionatório da Administração. Por outro lado, cumpre acentuar a eficácia do sistema punitivo das contra-ordenações, tão mais necessário quanto mais extenso o domínio de intervenção e a relevância daquele sistema na ordenação da vida comunitária. Por último, afigura-se adequado, no momento presente, proceder ao aperfeiçoamento da coerência interna do regime geral de mera ordenação social, bem como da coordenação deste com o disposto na legislação penal e processual penal».
(…)
Ou seja, o acórdão 2/94, ainda argumentando com o preâmbulo do Dec-Lei n. 232/79, de 24-07 para concluir que a atribuição da competência aos tribunais comuns para conhecer das contra-ordenações era matéria “eventualmente provisória” e que daí resultaria uma óbvia natureza administrativa daquele processo, olvidou uma miríade de argumentos já possíveis, incluindo o próprio preâmbulo do Dec-Lei n. 432/82, que apontavam já para uma maior autonomia deste ramo do direito mas com maior proximidade ao processo penal que ao ramo do direito de raiz e espírito napoleónico.
E os regimes constantes dos artigos que consagram um direito culposo (artigos 7º a 11º), os problemas suscitados pela comparticipação (artigo 16º), a mera possibilidade de concurso de infracções (artigo 20º), com a consequente possibilidade de acusação conjunta ou de alteração de competência (artigo 40º), a função da norma subsidiária substantiva (artigo 32º), a transformação da natureza da decisão em acusação (artigo 62º, n. 1), a conversão do processo (artigo 76º), o conhecimento em processo criminal (artigo 77º), a regulação das possíveis consequências da confusão entre crime e contra-ordenação (artigos 79ª a 82ª) e a miríade de figuras importadas do direito penal (tentativa e sua punibilidade, desistência, causas de inimputabilidade), realçam a proximidade com o direito penal e processual penal e afastam, claramente, qualquer pretensão de se ver este ramo do direito como direito administrativo.
A não ser que se encare naturalmente o peso obsceno de algumas coimas, em montantes inacreditavelmente mais duros do que qualquer multa da praxis criminal, temos que concluir que a fronteira sancionatória das sanções pecuniárias torna quantitativamente mais gravosa a coima, surgindo a pena de multa criminal como uma bênção para qualquer arguido, sem esquecer o papel cada vez mais presente do sancionamento por sanções acessórias limitadoras de direitos. E, aliás, várias são as vozes na doutrina que claramente recolocam em causa a diferenciação material e a fundamentação ética. [11]
De qualquer forma não entraremos aqui na análise da distinção entre estes ramos do direito e na contraposição com outros ramos pois que não relevante e já bastamente tratado de forma muito mais adequada. [12]
O que se não pode afirmar é que ao processo contra-ordenacional é aplicável o processo administrativo, qualquer que ele seja, pois que nada na lei o permite – nem o tribunal recorrido o sustenta com base em qualquer preceito legal, sim por remissão para decisões judiciais – nem os princípios suportam.
Nem sequer, a seguir à risca o entendimento exposto, se perceberia porque se não aplica então a totalidade do Código de Procedimento Administrativo como direito subsidiário e se limita tal interpretação exclusivamente aos prazos que permitem considerar extemporâneos os recursos, ou se não assume frontalmente que a decisão da entidade administrativa é uma pura decisão administrativa a que não é aplicável o regime das nulidades das sentenças penais mas sim o dito CPA, com a consequente necessidade de audição prévia. Pois então se tudo está na fase administrativa, porque não? Porque não encarar o recurso, então, como um recurso de impugnação de acto administrativo? [13]
Porque até na doutrina portuguesa as opiniões relevantemente maioritárias conduzem à conclusão de que não estamos face a “direito administrativo” sim a um tipo de direito que, podendo ser caracterizado com vários nomen, se aproxima da matriz penal e exige parentela com o direito processual penal.
Sem distinção de “fases” processuais já que estas, como facilmente se alcança, são duas faces de uma mesma realidade, uma realidade processual autónoma composta por duas fases a decorrerem perante diversas entidades, algo obviamente pretendido e consagrado, qua tale, pelo legislador.
Assim, no dizer do Prof. Figueiredo Dias (in Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, pag. 153, Coimbra Editora, 2004), o direito contra-ordenacional “se não é direito penal, é em todo o caso direito sancionatório de carácter punitivo”.
Temos pois que é “Direito penal especial” (Manuel Ferreira Antunes), “‘direito penal secundário” (Fernanda Palma), “ramo de direito público sancionatório” com maior aproximação ao direito penal e processual penal (Tiago Lopes de Azevedo), [14] ou “Processo sui generis de estrutura complexa” (Mário Gomes Dias e Alexandra Vilela), “Processo de natureza penal”, com normas características simultaneamente preventivas e repressivas (Decisão Lutz do T.E.D.H.), a integrar no conceito de acusação em matéria penal.
Sistema “misto ou integrado” … com a “conduta punível a ser inserida dentro da categoria do «direito penal global», como se extrai do sugestivo texto do Prof. Faria Costa que segue:
§ 40. Mas bem pode suceder que o mesmo facto constitua, simultaneamente, crime e contra-ordenação. Ora, nesta circunstância, como não podia deixar de ser, face ao indiscutível maior desvalor jurídico-penal implícito na definição do crime, impõe o legislador que o agente seja sempre punido a título de crime - vale por dizer: a norma mais densa absorve a norma menos densa - não obstante poderem ser-lhe aplicadas as sanções acessórias previstas na contra-ordenação (artigo 20.0 do RGCO). O que representa, fácil é de ver, um sistema misto ou integrado. O que mostra – no quadro deste sistema misto ou integrado - que o legislador quis, assim, frisar a adequação das finalidades de reordenação repressiva que a coima e muito particularmente as sanções acessórias representam.
§ 41. Perante tudo o que se acaba de explanar torna-se, a todas as luzes clara a existência de pontes privilegiadas de passagem entre o direito penal e o direito de mera ordenação social, bem como não menos límpidas clivagens entre o direito penal e o direito de mera ordenação social. (…)
Para além de que, acrescente-se, é sobretudo ali – isto é: no lugar das pontes privilegiadas – que se concretizam os …. movimentos de neocriminalização e descriminalização a que teremos agora que acrescentar a chamada despenalização. Haverá despenalização quando o legislador continua a considerar a conduta punível dentro da categoria do “direito penal global” mas classifica-a, por exemplo, como uma contra-ordenação ou ainda quando o legislador baixou a moldura penal abstracta.
§ 42. Olhemos, por um momento, para as clivagens ou fracturas normativas. Com efeito, se atrás não considerámos tais fracturas ou clivagens integradas na enunciação das diferenças, fizemo-lo propositadamente, porquanto o que, ora, se diz relativamente às clivagens normativas é, sobretudo, resultante de uma óptica consequencial. Vale por dizer: é porque se está perante sanções (pena; coima) estruturalmente diferentes que o órgão aplicador é também ele diverso. No primeiro caso, o tribunal, no segundo, a autoridade administrativa. Todavia, diga-se em abono da verdade e em honra de uma certa lógica de pensamento, pelo menos formal, que o recurso deveria ser interposto perante um tribunal administrativo. Porém, temos para nós, porque nos inserimos, apesar de tudo - e foi essa, por certo, a valoração do legislador - naquela corrente de pensamento que considera que o recurso melhor fica - como é o caso - se efectuado perante os tribunais comuns. Ou seja: de certa maneira privilegiou-se o lado material em detrimento da normal decorrência lógico-formal. É bom não esquecer que o direito de mera ordenação social é, em definitivo, direito sancionador.
§ 43. Avancemos, de seguida, para a análise das pontes privilegiadas de passagem entre as duas áreas normativas em questão. Quando um determinado comportamento, anteriormente considerado irrelevante para o direito penal, passa a ser crime, manifesta-se um fenómeno de neocriminalização. Em contrapartida, se uma conduta criminosa é completamente apagada do "catálogo" das incriminações penais, está-se perante uma verdadeira e própria descriminalização
Todavia, não se pense que, por exemplo, no acto de neocriminalização a conduta, para ser agora criminal, tinha de anteriormente ter passado pelo patamar da contra-ordenação. Nada impede - diga-se, aliás, que é este o caminho normal - que um comportamento, até então incolor para o direito penal, passe directamente para o mundo das infracções criminalmente relevantes. Que passe directamente para o mundo dos crimes. Da mesma forma - agora em sentido inverso - o legislador pode perfeitamente passar uma determinada conduta - considerada até aí como crime - para o reino das acções penalmente irrelevantes e fazê-lo de maneira imediata. Há, todavia, uma situação intermédia que nem sempre é bem caracterizada, quer pela doutrina, quer pela própria linguagem comum. Estamos a pensar naqueles casos em que as acções deixam de ser crimes e passam a ser tão-só contra-ordenações. Há como que uma degradação da dignidade do comportamento proibido. Por outras palavras: o comportamento continua a ser proibido e sancionado pela ordem jurídico-penal concebida como "ciência do direito penal total", só que já não é punido com uma pena criminal, é punido com uma coima. Dá-se, em verdadeiro rigor, uma despenalização. Àquele comportamento deixou de estar adstrita uma pena (criminal) como sua consequência jurídica, logo a conduta foi tão-só despenalizada e não descriminalizada. A conduta deixou de ser penalizada. Passou a ser acoimada. (…).
§ 44. Por último, uma breve nota sobre o direito penal, o direito de mera ordenação social e a Constituição. As relações entre o direito penal, o direito de mera ordenação e a Constituição - na justa medida em que nos movemos no campo de direitos sancionatórios e, nesse sentido, limitadores de direitos fundamentais - são particularmente importantes. E alguns pontos do seu desenho normativo obtiveram mesmo consagração constitucional. [15]
Ou seja, a inultrapassável origem germânica [16] do nosso direito de ordenação social (como diz acertadamente um doutrinador, deixou de ser “mera” ordenação em atenção ao tipo e intensidade de intervenção estadual e ao gravame das sanções) reconduz-nos a uma realidade idêntica à tratada pelos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, as contra-ordenações (“Ordnungswidrigkeit”) são um processo punitivo de carácter penal.
O processo contra-ordenacional, por seu turno, é um processo autónomo e complexo que não é tributário do direito administrativo, nem pode ser “espartilhado” por fases.
Estamos perante um direito que deixou de ser de “bagatelas” e tem hoje um peso enorme sobre cidadãos e empresas, implicando em casos concretos várias actuações abusivas e, também por isso, comprometendo numa magistratura actual como ideia directora aquilo que o prussiano moleiro sabia ter em concreto.
Tudo razões que, não obstante não esgotadas, se revelam suficientes para que se conclua não ser já vigente nem sustentável o acórdão n. 2/94 do STJ.
(…).
_________________________________________________
[1] - «I - A contagem do prazo de vinte dias após a notificação da decisão administrativa de aplicação da coima, de que o arguido dispõe para interpor recurso (art. 80.º, n.º, 1 do RGIT), faz-se nos termos do artigo 60.º do RGCO (ex vi da alínea b) do art. 3.º do RGIT), donde resulta que o prazo se suspende aos sábados, domingos e feriados. II - Porque esse prazo não respeita a acto a praticar num processo judicial, antes constituindo um prazo de caducidade de natureza substantiva, não lhe é aplicável o regime dos prazos processuais. III - No entanto, terminando esse prazo em férias judiciais, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte, por força do preceituado no art. 279.º, alínea e), do CC. IV - O facto de o requerimento de interposição de recurso judicial da decisão de aplicação da coima em processo de contra-ordenação tributária dever ser apresentado no serviço de finanças, não obsta a que se considere acto a praticar em juízo, pois, para esse efeito, o serviço de finanças funciona como receptáculo do requerimento, que é dirigido ao tribunal tributário».
[2] - Versão então vigente, a do Dec-Lei n. 381º-A/85, de 28-09 que estipulava: (3) «O prazo judicial suspende-se, no entanto, durante as férias, sábados, domingos e feriados»
[3] - A redacção anterior do preceito (artigo 60º), dada pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, era irrelevante para o caso pois que, sob a epígrafe “Renúncia ao recurso”, estabelecia: «A todo o tempo, durante o prazo previsto no artigo anterior, poderão os recorrentes renunciar ao recurso».
[4] - A actual letra do preceito: «1 - O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados. 2 - O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte».
[5] - No mesmo sentido, de forma implícita, Frederico de Lacerda da Costa Pinto in “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, in «Direito Penal Económico e Europeu – Textos Doutrinários», vol. I, pag 262, nota 127, Coimbra Editora, 1998.
[6] - Acórdãos citados por Leones Dantas a fls. 72, nota 4 de “Considerações sobre o processo das contra-ordenações: as fases do recurso e da execução”, in Revista do Ministério Público, Ano 15º, 1994, n. 75, pags. 71-83.
[7] - Fig. Dias – in “Direito Penal – Parte Geral” – Tomo I, pags. 148 e 155. Coimbra Editora, 2004.
[8] - V. g. Frederico de Lacerda da Costa Pinto, obra citada, pags. 260-261, §§ 37. e 38..
[9] - Nas versões em língua inglesa e francesa: “any criminal charge” ou “toute accusation en matière pénale” (artigo 6º, n. 1), “everyone charged with a criminal offence” ou “Toute personne accusée d’une infraction” (art. 6º, ns. 2 e 3), “guilty of any criminal offence” ou “une infraction” (art. 7º, n. 1), não esquecendo a epígrafe do art. 7º (“Pas de peine sans loi”) e a característica classificação tripartida do sistema penal francês quanto aos ilícitos penais e às “infractions” de carácter penal (“contravention”, “délit” e “crime”).
[10] Este tema já por nós foi desenvolvido no acórdão desta Relação de 28 de Outubro de 2008 (proc. n.º 1.441/08.1).
[11] - V.g. Tiago Lopes de Azevedo, in “In “Da subsidiariedade no direito das Contra-ordenações – Problemas, crítica e sugestões práticas”, pags. 65-66, Coimbra Editora, 2011 e Nuno Lumbrales, in “Sobre o conceito material de Contra-Ordenação”, pags. 105-106, Universidade Católica Editora, 2006.
[12] - V. g. os estudos hoje reunidos no essencial volume I de «Direito Penal Económico e Europeu – Textos Doutrinários», Coimbra Editora, 1998.
[13] - A este propósito Alexandra Vilela, in “O direito de mera ordenação social”, pags. 378-382, Coimbra Editora, 2013.
[14] - In “Da subsidiariedade no direito das Contra-ordenações – Problemas, crítica e sugestões práticas”, Coimbra Editora, 2011, pag.s 62 e 66.
[15] - José de Faria Costa, “Para uma nova "ciência do direito penal total (conjunta)”, in «Noções fundamentais de Direito Penal – Fragmenta iuris poenalis», pags. 44-46, Coimbra Editora, 2007.
[16] - No volume I já citado de «Direito Penal Económico e Europeu – Textos Doutrinários», os estudos dos Profs. Eduardo Correia (fls. 3 e segs.) Figueiredo Dias (fls. 35 e segs), Manuel da Costa Andrade (fls. 75 e segs.), Faria e Costa (fls. 109 e segs.) e Pedrosa Machado (fls. 145 e segs.).»
2.4 Sem prejuízo do que assertivamente se refere em qualquer um destes arestos, afigura-se-nos decisivo ainda afirmar:
Não faz sentido chamar à colação o art.º 41.º do RGCO e aplicar subsidiariamente as normas do processo criminal e, por via destas, as do processo civil, desde que se encontre no regime geral das contra-ordenações uma norma especial que prevê o modo de contagem do prazo para recurso de impugnação da decisão administrativa.
De acordo com o elencado art.º 59.º, n.º 3, relembra-se, o recurso é apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido.
Em matéria de comunicação de decisões, o art.º 46.º do RGCO dispõe que, tratando-se de medida que admita impugnação sujeita a prazo, a comunicação reveste a forma de notificação, que deverá conter os esclarecimentos necessários sobre admissibilidade, prazo e forma de impugnação.
Estes esclarecimentos justificam-se porque, em regra, a notificação é dirigida ao arguido (art.º 47.º, n.º 1, do RGCO). A notificação será dirigida ao seu defensor caso o tenha constituído ou lhe seja nomeado um, hipótese em que o arguido será, apenas, informado através de uma cópia da decisão ou despacho (n.º 2 do art.º 47.º).
A impugnação deve ser dirigida a um juiz, isto porquanto será ele que dela vai conhecer. Todavia, deverá ser apresentada à autoridade administrativa que proferiu a decisão impugnada, pois o processo ainda está sob a alçada desta entidade (dito art.º 59.º, n.º 3).
O processo, mesmo depois de apresentado o recurso de impugnação, pode não sair da alçada da autoridade administrativa que, até ao envio dos autos ao Ministério Público pode revogar a decisão de aplicação da coima (art.º 62.º, n.º 2, do RGCO).
O processo de contra-ordenação comporta pois duas fases perfeitamente distintas, que se distinguem, nomeadamente, pela sua diferente natureza:
Uma primeira fase, de investigação e instrução, da competência da autoridade administrativa, que tem por finalidade a prática de actos de investigação e de recolha de provas que permitam determinar a existência de uma contra-ordenação e, se assim for, a aplicação de uma coima (art.º 54.º, n.º 2, do RGCO).
A segunda fase é desencadeada pelo chamado recurso de impugnação judicial, em que a decisão da autoridade administrativa vai ser objecto de apreciação pelo tribunal.
Para este efeito mostra-se primordial ultrapassar um primeiro controlo:
Recebido o recurso, a autoridade administrativa envia os autos, não ao tribunal competente, mas ao Ministério Público, que decidirá do destino a dar-lhes.
Se o Ministério Público fizer os autos presentes ao juiz, com esse acto, a decisão da autoridade recorrida converte-se em acusação.
É com este acto que se inicia a fase judicial do processo de contra-ordenação. Ou seja, o recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa ainda faz parte da fase administrativa do processo.
Esta foi a razão fundamental por que o STJ uniformizou jurisprudência no sentido de que “não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Dec. Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração do Dec. Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro” (AUJ n.º 2/94, de 10.03.1994, DR, I, de 07.05.1994).
Com efeito, só pode ser considerado judicial o prazo para a prática de um acto no âmbito de um processo judicial, ou seja, de uma acção que já está em juízo.
Pelo acórdão de 3 de novembro de 2010 (acessível em www.dgsi.pt/jstj; Relator: Cons. Maia Costa), o Supremo Tribunal de Justiça considerou que a doutrina do referido AUJ estava, em parte, ultrapassada, mas na parte que para o caso interessa mantinha plena actualidade e validade.
Porque é perfeitamente elucidativo, e dado que fornece um contributo decisivo para a resolução da questão colocada nestes autos, transcrevemos, parcialmente, o sumário desse aresto:
IV - Ao fixar o entendimento de que o prazo do art.º 59.º, n.º 3, do RGCO não era um prazo judicial, o AUJ 2/94 veio estabelecer que a tal prazo não se aplicava o disposto no n.º 3 do art.º 144.º do CPC, na redacção que então vigorava, e que, consequentemente, o prazo corria continuamente. Da mesma forma, e decorrendo da natureza não judicial do prazo, não seriam aplicáveis ao mesmo prazo as restantes regras atinentes aos prazos judiciais, como os arts. 104.º, n.º 1, e 107.º, n.º 5, do CPP.
V - O DL 244/95 veio modificar supervenientemente o quadro legislativo. Mas fê-lo apenas em dois aspectos: ampliando o prazo de 8 para 20 dias; e determinando a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, mas já não nas férias judiciais. Quer dizer: o DL 244/95 não veio expressamente alterar a natureza do prazo de recurso das decisões administrativas que aplicam coimas, nem sequer estabelecer um regime de contagem idêntico ao dos prazos judiciais, hipótese em que se poderia argumentar a favor de uma tácita intenção de modificar a sua natureza. O que o DL 244/95 fez, ao estabelecer que o prazo se suspende nos sábados, domingos e feriados, foi fazer coincidir o regime de contagem desse prazo com o dos prazos administrativos em geral, previsto no art.º 72.º, n.º 1, al. b), do CPA, e em contraste com o modo de contagem dos prazos judiciais, que eram suspensos nos sábados, domingos, feriados e nas férias judiciais.
VI - Ou seja: o DL 244/95 não converteu, expressa ou tacitamente, o prazo previsto no art.º 59.º, n.º 3, num prazo judicial. Pelo contrário, acentuou a sua natureza administrativa.
VII - Com a reforma introduzida no CPC pelo DL 329-A/95, de 12-12, os prazos judiciais passaram a ser contínuos, suspendendo-se, porém, durante as férias judiciais (art.º 144.º, n.º 1), regra que é aplicável ao processo penal, por força do n.º 1 do art.º 104.º do CPP. Contudo, essa modificação legislativa não se repercutiu no prazo para impugnação das decisões administrativas em matéria de aplicação de coimas, que se mantém idêntico: suspende-se (apenas) nos sábados, domingos e feriados, mas não em férias, pois na administração pública não existem férias.
VIII - É certo que o DL 244/95 em alguma medida contradiz o AUJ 2/94: na parte em que estabelece a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, quando da doutrina do Acórdão resultava que o prazo corria continuamente. Quanto a essa parte, não pode haver dúvidas de que a doutrina do Acórdão caducou. Mas apenas nessa parte, e já não quanto à não suspensão nas férias judiciais. E o mesmo se dirá do que se refere a outras regras dos prazos judiciais, como o disposto no art.º 107.º, n.ºs 5 e 6, do CPP (este último número aditado pela Lei 59/98, de 25-08).
Isto o que se afirmou no Acórdão do TRL, in processo n.º de 301/09.2 TFLSB.L1-5, relatado pelo Exmo. Desembargador Neto de Moura, também acessível in www.dgsi.pt, bem como no Acórdão do TRP, datado de 17 de Dezembro de 2003, subscrito pela Exma. Desembargadora Élia São Pedro que apreciava exactamente - como se reclama neste caso -, se o prazo de impugnação da decisão da autoridade administrativa que termine em férias judiciais se transfere, ou não, para o dia seguinte às férias judiciais.
Hoje não é possível admitir-se que o direito contra ordenacional constitua ou possa constituir ilícito penal administrativo. Do que se trata é de um verdadeiro direito penal especial, disfarçado no poder da Administração Pública, mais por conveniências práticas do que por preocupações de rigor da sua natureza jurídica, isto como se escreveu no Assento n.º 1/2001, ponto 9.1., pág. 2325, publicado no Diário da República, I.ª Série, de 20 de abril desse ano; do que decorre que o direito subsidiário seja o direito penal e o direito processual penal, e não o direito administrativo.
Esta, todavia, a única implicação que possa extrair-se. Assim, e apenas acaso se não encontre previsão no RGCO seja admissível buscar-se a solução com a integração da lacuna, através do direito processual penal e civil, e não através do direito administrativo (Código de Procedimento Administrativo).
Os preceitos a coligir são os art.ºs 59.º e 60.º do RGCO que têm a seguinte redacção, introduzida pelo Dec. Lei 244/ 95, de 14 de Setembro:
“Artigo 59.º
Forma e prazo
1. A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.
2. O recurso de impugnação poderá ser interposto pelo arguido ou pelo seu defensor.
3 - O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.
Artigo 60.º
Contagem do prazo para impugnação
1. O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados.
2. O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.
Este último segmento, o decisivo, pois existe agora na lei regra sobre a transferência do termo do prazo “para o primeiro dia útil seguinte”, sempre que não seja possível “durante o período normal, a apresentação do recurso.”
E, então, quais as situações “em que não é possível, durante o período normal, a apresentação do recurso”? Apenas os sábados, domingos e feriados (como sufraga o despacho recorrido), ou também as férias judiciais (como defende o recorrente)?
Parece-nos indubitável que a lei se refere aqui à possibilidade material de apresentação do recurso. Esta possibilidade decorre, naturalmente, do facto de a respectiva repartição estar aberta, ou seja, em condições de receber tal apresentação. Assim, a leitura do art.º 60.º, n.º 2 apenas permite a transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte, no caso de a repartição onde o recurso devia ser entregue não ter possibilidade de o receber, por estar fechada.
Não existe aqui a equiparação feita no art.º 279.º, al. e) do Código Civil, das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados - “sempre que o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo”. A explicação mais plausível para esta falta de equiparação, é a de o legislador ter entendido que tal equiparação não era aplicável, uma vez que o recurso, embora dirigido ao tribunal, é entregue na repartição administrativa onde foi proferido o acto punitivo e, portanto, o respectivo acto - entrega da petição do recurso - não ser praticado em juízo.
Ressalvado pois o entendimento por opinião contrária, não subsiste nenhuma lacuna de regulamentação. O legislador alterou os art.ºs 59.º e 60.º do Dec. Lei 433/82, de 27 de outubro, totalmente omissos nesta matéria, sobre a qual havia alguma controvérsia – cfr. Acórdão para fixação de jurisprudência n.º 2/94, de 7 de Maio de 1994, considerando que o prazo de interposição do recurso em causa não tinha natureza judicial, mas sim administrativa. Por outro lado, com a nova redacção do art.º 60.º n.º 1, o legislador foi também claro ao ordenar que, na contagem do prazo de interposição do recurso, se descontassem apenas os sábados, domingos e feriados - isto é, sem que tal prazo se suspendesse durante as férias judiciais. Ciente da controvérsia, o legislador optou por regular o regime do prazo e da forma de interposição do recurso, pelo que a falta de equiparação das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados, quer para a suspensão do prazo, quer para a transferência do termo, deve ser vista como uma intenção de não equiparação e não como uma lacuna – cfr. preâmbulo do diploma, onde se diz que procedeu ao “ (...) alargamento significativo do prazo para impugnação da decisão administrativa - esclarecendo regras sobre o modo como deve contar-se - e do prazo de recurso da decisão judicial (...)”, sendo incompreensível que, se o legislador tivesse querido a equiparação das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados, o não tivesse dito.
Porque não existe lacuna, não é necessário fundamentar uma identidade de razões para aplicação, no caso, do Código Civil e, sem lacuna, não há que recorrer às razões justificativas da aplicação analógica.
Vale por concluir do infundado da pretensão do recorrente.
*
III – Dispositivo.
São termos em que pelos fundamentos expostos, negamos provimento ao recurso interposto.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em 3 UCs.
*
Coimbra, 24 de maio de 2017
(Brizida Martins – relator)
(Orlando Gonçalves – adjunto)
[1] O que resulta acentuado pela possibilidade de a autoridade administrativa poder revogar a sua decisão antes da remessa do processo ao Ministério Público, ou seja, o processo administrativo instaurado para aplicação de uma coima por violação de um preceito de natureza contra-ordenacional, mantém-se na esfera do poder, direcção e regime do foro administrativo até ao momento em que é enviado para o Ministério Público.
[2] Proferido em 10.03.1994, publicado no Diário da República, I Série, de 07.05.1994, página 2372.
[3] 3 “Embora este acórdão tenha sido proferido ao abrigo de uma norma anterior à actual redacção do artigo 60.º do RGCO, a fundamentação nele utilizada continua a ser utilizável, pois a suspensão do prazo aos sábados, domingos e feriados, expressamente prevista na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 244/95, de 14 de Setembro, não é exclusiva dos prazos judiciais (como se constata pela alínea b) do artigo 72.º do Código de Procedimento Administrativo) e o acto de interposição de recurso de impugnação da decisão de aplicação da coima não deixou de ter a natureza que anteriormente tinha” – citação extraída do acórdão do Tribunal da Relação de Évora, datado de 10.01.2006, disponível em www.dgsi.pt.
[4] Neste sentido, vejam-se os acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra, datados de 28.01.2009, 03.12.2008, 07.06.2006, do Tribunal da Relação do Porto, datado de 09.01.2008, do Tribunal da Relação de Évora, datado de 10.01.2006, disponíveis em www.dgsi.pt, sendo neste citados os acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa, datados de 17.12.97 e 24.11.98, publicados, in BMJ 472, pag.551 e BMJ 481, pág. 527, respectivamente, e os acórdãos da Relação do Porto de 24.5.2000, in rec. 40346/00, e de 29.11.2000, in proc.10.781.
[5] Na doutrina, Conselheiros António de Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral, in Notas ao Regime Geral das ContraOrdenações e Coimas, Almedina, 2.ª Edição, página 169, e Sérgio Passos, in Contra-Ordenações, Almedina, 2.ª edição, página 412.
[6] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 293/06, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.