| 1085/14.8TBCTB-A.C1 |  |
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRA CONTRATUAL
JURISDIÇÃO COMUM
CONCESSIONÁRIA
AUTO-ESTRADA
2. O regime previsto na Lei nº 67/2007 só será de aplicar se o ato gerador do dano foi produzido no uso de poderes de autoridade ou ao abrigo de normas de direito administrativo.
3. Encontrando-se em causa uma alegada violação por parte da Concessionária/Ré das obrigações de manutenção da autoestrada em bom estado de conservação e de assegurar permanentemente em boas condições de segurança a circulação, nomeadamente, de manutenção das vedações em bom estado de conservação, o que se questiona são atos de mera gestão privada, em que aquela atua despida de prorrogativas de autoridade pública.
4. Afastando-se expressamente, no regime especial previsto para a concessão em causa, a corresponsabilização do Estado pelas indemnizações devidas a terceiros por acidentes de viação ocorridos nas autoestradas por falha objetiva de condições de segurança, remetendo para “o regime geral”, encontra-se excluída a sua sujeição ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na Lei nº 67/2007.
5. Não se encontrando sujeita ao regime previsto na Lei nº 67/2007, a responsabilidade da concessionária não será, assim, dirimida nos tribunais administrativos, mantendo-se a competência dos tribunais comuns.
Acordam no Tribunal da Relação de Coimbra (2ª Secção):
I – RELATÓRIO
J (…) e mulher, E (…), intentam a presente ação declarativa sob a forma de processo comum contra SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S.A.,
pedindo a condenação da Ré no pagamento da quantia de € 1.687,07, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, acrescida dos respetivos juros de mora,
com fundamento na ocorrência de um acidente de viação do qual terão resultado danos na viatura automóvel propriedade dos Autores e que terá originado a privação de uso do veículo e danos não patrimoniais na Autora, derivados do embate num animal que se encontrava na via, imputando a responsabilidade do mesmo à ré por atos e omissões decorrentes da sua atividade enquanto concessionária da A23.
A Ré apresentou contestação, invocando, além do mais, a incompetência material do tribunal, porquanto a competência para apreciação do presente litígio pertence a um Tribunal de jurisdição Administrativa, pelo facto de estar perante uma relação jurídico-administrativa e uma atuação da Ré no âmbito do exercício de funções administrativas ou de poderes/deveres públicos.
Pelo juiz a quo proferido despacho a julgar improcedente a invocada exceção de incompetência material, declarando-se “competente para conhecimento do litígio em causa nos autos”.
Não se conformando com tal despacho, a Ré dele interpôs recurso de apelação, concluindo a respetiva motivação, com as seguintes conclusões, que aqui reproduzimos por súmula[1]:
(…)
Não foram apresentadas contra-alegações.
Dispensados que foram os vistos legais, cumpre decidir do objeto do recurso.
II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso – cfr., artigos 635º, e 639º, do Novo Código de Processo Civil –, a questão a decidir é uma só:
1. (In)Competência material do tribunal.
III – APRECIAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
1. Competência material para julgar a presente ação: tribunais comuns ou tribunal administrativo.
Com a presente ação pretendem os autores o ressarcimento dos danos por si sofridos com um acidente ocorrido na A23, na sequência do surgimento de um animal na faixa de rodagem, imputando à Ré a violação do dever de vigilância imposto pelo Contrato de Concessão, na qualidade de entidade concessionária da A23.
O tribunal recorrido, seguindo de perto o Acórdão proferido a 24-06-2014 pelo Tribunal da Relação de Coimbra[2], considerou que respondendo a Ré, por força da Base LXXI da Concessão, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das atividades que constituem o objeto da Concessão, o conhecimento da presente ação incumbe aos tribunais comuns, independentemente da posição sobre a natureza contratual ou extracontratual de tal responsabilidade.
Quanto ao Apelante, partindo da natureza extracontratual da responsabilidade civil que os autores pretendem efetivar e da consideração de que o litígio envolve a apreciação do exercício por parte da ré de um poder público, considera ser tal situação subsumível ao disposto no art. 4º, nº1 do ETAF, e do art. 5º, nº1 da Lei nº 62/2007, de 31. 12, que estabelece a aplicação de tal regime “a pessoas coletivas de direito privado por ações ou omissões que adotem no exercício de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Da passagem pelas decisões que têm vindo a ser proferidas pelos nossos tribunais quanto a tal questão, nomeadamente pelo Tribunal de Conflitos, constata-se que, quer os que atribuem tal competência aos tribunais administrativos, atualmente em nítida maioria[3], quer os que a deferem aos tribunais comuns[4], centram a sua discussão na interpretação das disposições conjugadas dos artigos 4º nº1, al. i), do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), e 1º, nº5 da Lei nº 62/2007, de 31 de Dezembro (Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas), convergindo na asserção de que a competência do tribunal administrativo em relação à responsabilidade civil extracontratual dos privados estará dependente de a estes lhes ser aplicável (ou não) o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, redefinindo os critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, começa por definir a competência dos tribunais administrativos de um ponto de vista substancial, reportando-a aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, aproximando-a, assim, da função jurídico-constitucional que lhe é atribuída pelo artigo 212º nº3 da Constituição.
A primeira delimitação substantiva da justiça administrativa é feita, assim, por recurso à utilização de uma cláusula geral[5].
Na falta de clarificação por parte do legislador sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, José Carlos Vieira de Andrade[6] propõe que se parta do entendimento do conceito constitucional, enquanto “relação jurídica de direito administrativo” – relação jurídica que corresponda ao exercício da função administrativa, entendida em sentido material –, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.
Contudo, a reforma da justiça administrativa – reconhecendo as tendências doutrinárias que vinham admitindo generalizadamente a atribuição aos tribunais administrativos da resolução de conflitos referentes à atividade da administração, ainda que respeitassem a relações ou incluíssem aspetos de direito privado –, como sustenta José Vieira de Andrade, optou por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resolução de conflitos não incluídos na cláusula geral do artigo 212º, nº2 da CRP[7].
O nº1 do artigo 4º do ETAF[8], concretizando o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, procede à enumeração exemplificativa[9] dos litígios abrangidos pela mesma, atribuindo aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal competência para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
A Constituição da Republica Portuguesa consagra o princípio da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, por todas as ações e omissões que lhe sejam imputáveis, sem prejuízo da existência de direito de regresso, quando a lei o preveja, sobre os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes[10].
Uma das novidades do presente regime consistiu no facto de o artigo 4º, nº1º, al. g), do ETAF trazer para a jurisdição administrativa todas as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual, das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante da junção jurisdicional e da função legislativa.
A doutrina[11] tem vindo a entender passar agora a competir à jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que tenham por objeto a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, inclusivamente pelos danos decorrentes da sua atividade de gestão privada – os tribunais administrativos passaram a ser competentes para conhecer da responsabilidade das pessoas coletivas públicas por atos de gestão privada, mesmo que o regime aplicável seja o estabelecido no Código Civil.
Contudo, e apesar da extensão contida na alínea i), do nº1 do artigo 4º, não é essa a solução consagrada quanto à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, só sujeitando o legislador a sua apreciação à jurisdição administrativa quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Até à aprovação da Lei nº 67/2007, sendo a concessionária uma pessoa coletiva de direito privado[12], e na ausência na lei de qualquer norma que lhe tornasse aplicável o regime específico da responsabilidade do estado, tornou-se pacífico que para conhecer da responsabilidade extracontratual das concessionárias, em consequência de qualquer atividade decorrente da concessão para a construção, conservação e exploração de autoestradas, eram competentes os tribunais judiciais e não os tribunais administrativos[13].
Debruçando-se quanto a tal questão, sustentavam, então, Diogo Freitas do Amaral e Mário Fragoso de Almeida: “Na ausência de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público a entidades privadas, parece que a previsão do artigo 4º, nº1, al. i) do ETAF permanecerá sem alcance prático: os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade de entidades privadas por não haver norma que submeta essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas[14]”.
A publicação da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEE), em conjugação com o artigo 4º, nº1, al. i), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, veio impor o reequacionar da questão da competência dos tribunais administrativos, consagrando um alargamento considerável do seu âmbito.
Dispõe o artigo 1º da citada Lei nº 67/2007:
1. A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2. Para efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de prorrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
(…)
5. As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, bem como os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prorrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.”
A Lei nº 67/2007, veio, finalmente, no nº5 do seu artigo 1º, estender a aplicabilidade do regime de responsabilidade extracontratual do Estado à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões, que adotem no exercício de prerrogativas de direito público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
Como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “o nº5 do artigo 1º, indica, por conseguinte, as situações em que sujeitos privados poderão encontrar-se submetidos a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandados em ações de responsabilidade civil perante os tribunais administrativos, nos termos da referida disposição do ETAF[15]”.
Contudo, a extensão de tal regime a entidades privadas tem aplicação unicamente quando: i) exerçam prorrogativas de direito público ou ii) atuem ao abrigo de princípios de direito administrativo, “quer se trate de entidades administrativas privadas, de criação pública, quer se trate de verdadeiros privados, quando atuem no exercício de funções públicas – concessionários ou outros privados no exercício de poderes públicos[16]”,
O critério de atribuição da jurisdição administrativa é a função e não a natureza da entidade, ficando excluídas as ações de efetivação de responsabilidade das pessoas coletivas públicas (e privadas que prossigam missões de interesse público administrativo) for factos omissões de gestão privada, ou seja, praticados fora da esfera de intervenção do Direito Público, despojados e prorrogativas de autoridade e ausentes de regulação jurídica administrativa[17].
Ou seja, se, como já referimos, o legislador abandonou a distinção entre actos de gestão pública e atos de gestão privada, para efeitos de atribuição à jurisdição administrativa da responsabilidade extracontratual do Estado e das pessoas coletivas – a jurisdição administrativa é competente sempre que esteja em causa a responsabilidade extracontratual do Estado e das pessoas coletivas, seja por actos de gestão pública seja por actos de gestão privada – o artigo 1º, nos seus ns. 2 e 5, da LRCEE, restringe a aplicação do regime aí previsto, quer se trate de responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito público que se trate de pessoas coletivas de direito privado, às ações ou omissões adotadas no exercício de prorrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. E, como a tal respeito, salienta João Caupers[18], é precisamente por isso que o artigo 501º do Código Civil[19] não foi revogado pelo novo diploma legal.
“Mantendo a diferenciação entre atuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito público e atuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por direito privado, o âmbito do novo regime circunscreve-se à definição de direito público da responsabilidade extracontratual das entidades públicas (…). O regime aprovado aplica-se a pessoas coletivas de direito público e de direito privado quando a respetiva responsabilidade resulte de atuações no exercício de prorrogativas de poder público ou reguladas por disposições e princípios de direito administrativo[20]”.
Assim sendo, como referem Diogo Freitas do Amaral e Mário Fragoso de Almeida, “no que se refere às pessoas coletivas de direito privado, continua, pois, a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo da responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público[21]”.
Também Carlos Vieira de Andrade chama a atenção para o facto de a alínea i) limitar o conhecimento pelos tribunais administrativos das ações de responsabilidade de sujeitos privados em função da aplicabilidade do direito substantivo específico da responsabilidade de direito público, salientando que “não desapareceu a diferença de regimes substantivos de responsabilidade civil em função do carácter público ou privado da atuação administrativa danosa[22]”.
Voltando ao caso em apreço, será que a responsabilidade das concessionárias por acidentes ocorridos nas autoestradas objeto da concessão, sofridos por terceiros na sequência da violação de deveres de segurança, com a aprovação da LRCEE, passou a estar sujeita ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e demais Pessoas Coletivas, contido no citado diploma?
A SCUTVIAS –Autoestradas da Beira Interior, S.A, enquanto concessionária de exploração do domínio público, é um gestor de bens dominiais que exerce funções administrativas, tomando o lugar da Administração, encontrando-nos perante um exercício de privado de funções públicas[23].
As entidades privadas concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo devem ter a sua atividade regulada e sujeita a disposições e princípios de direito administrativo.
Como é comum afirmar-se, a concessão de serviços públicos a entidades privadas não significa que as respetivas atividades percam a sua natureza administrativa, natureza que se mostra claramente refletida no Dec. Lei nº 335-A/99 de 20 Agosto que aprovou as Bases da Concessão da “conceção, projeto, construção, financiamento, exploração e conservação dos lanços de autoestrada e conjuntos vários associados, designada da Beira Interior”, definindo-a como uma Concessão de “obra pública” (Base III).
Quanto à concessão enquanto forma de transferência direta da gestão e administração de coisas públicas para entidades de direito privado, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 18.12.2013[24], socorre-se da distinção entre actos de mera gestão privada e aqueles que, dada a natureza administrativa da atividade do concessionário, sejam praticados no exercício dos poderes públicos de que estão investidos: quando os prejuízos imputados à entidade concessionária decorram do exercício destes poderes públicos a responsabilidade reger-se-á pelo direito público, mas quando tal não suceda, isto é, quando os actos ilícitos pelos quais a entidade concessionária privada e demanda se insiram nos autos correntes da sua atividade, estamos no âmbito do direito privado.
É certo que as atividades exercidas por uma concessionária de autoestradas, nomeadamente no que respeitanta à segurança dos utentes e instalações, bem como ao funcionamento dos serviços de vigilância e de socorro, se encontram sujeitas à observância de inúmeros procedimentos que lhe são impostos por cláusulas do contrato de concessão com carater regulamentar[25]. Encontrando-se em causa a prestação de um serviço público, e embora delegando a sua prestação a privados, o Estado não renuncia à sua responsabilidade relativamente a tais serviços, continuando a incumbir-lhe tudo o que for concernente à regulamentação dos mesmos.
Contudo, a regulamentação exaustiva da sua atividade, justificada pela natureza pública da prestação do serviço público em causa e pela existência de uma típica relação de direito administrativo entre a concessionária e o Estado, não implica necessariamente que a relação existente entre a concessionária e os utentes se estabeleça e seja regida sempre por “normas de direito público”. Em nosso entender, tal só se verificará quando a concessionária surja perante o utente “investido dos poderes públicos” que lhe foram conferidos pela concessão[26] (o que acontecerá, nomeadamente, em sede de expropriações decretadas no âmbito da concessão ou relativamente à possibilidade de cobrança coerciva das taxas de portagem e coimas de natureza não tributária através do processo de execução fiscal[27]).
Como salienta Carlos Alberto Cadilha, se os concessionários constituem uma das categorias de sujeitos privados que poderão ser demandados no âmbito do contencioso de um processo administrativo, ao abrigo do artigo 4º, nº1, al. d) do ETAF, “tal norma salvaguarda a competência dos tribunais administrativos relativamente aos atos das concessionárias praticados no exercício dos poderes de autoridade, quando estes poderes lhes sejam atribuídos por lei ou contrato, o que se mostra, de resto, em consonância com o estabelecido no artigo 2º, nº 3 do CPA, que, em tais circunstâncias, submete a atuação dos concessionários ao regime geral do procedimento administrativo[28]”.
Ainda segundo tal autor, “é esse possível exercício de poderes de autoridade que justifica que os concessionários possam igualmente incorrer em responsabilidade civil (mormente a responsabilidade emergente da emissão de normas ou atos administrativos ilegais ou em matéria de expropriação), que, nestes termos, fica sujeita ao regime da presente Lei[29]”.
Em comentário ao Acórdão do Tribunal de Conflitos de 04.11.2009 (proc. 6/09) e pronunciando-se contra o entendimento aí formulado, Carlos Alberto Cadilha resume nas seguintes palavras, o elemento determinante da atribuição de competência aos tribunais judiciais ou aos administrativos: “A submissão de entidades privadas ao regime da responsabilidade civil da Administração (com a consequente sujeição ao contencioso administrativo) terá, portanto, de ser definida em função da natureza dos poderes que tais entidades tenham exercitado em dada situação concreta. E, assim, “o que se mostrava relevante para determinar se a entidade em causa se encontrava sujeita a um regime de responsabilidade civil de direito público era saber se o acto gerador do dano foi produzido no uso de poderes de autoridade ou ao abrigo de normas de direito administrativo, sendo que este regime substantivo de direito público terá de ser especialmente atribuído por diploma legal ou por contrato de concessão[30]”.
Também Salvador da Costa[31], a propósito da criação da E.P. - Estradas de Portugal S.A., acentua que tal sociedade responde perante os tribunais administrativos segundo um regime substantivo de direito público pelos atos que pratiquem no exercício de poderes de autoridade, respondendo segundo um regime de direito privado, nos demais casos, em consonância com o seu estatuto de pessoa coletiva de direito privado.
Encontrando-se em causa uma alegada violação por parte da Concessionária/Ré da obrigação de manutenção da autoestrada em bom estado de conservação e de assegurar permanentemente em boas condições de segurança a circulação, nomeadamente de manutenção das vedações em bom estado de conservação (Bases XLIII, LI e XXVIII), o que se questiona são atos de mera gestão privada, em que aquela atua despida de prorrogativas de autoridade pública.
Por fim, à aplicação a entidades privadas do regime da responsabilidade do Estado nos termos previstos no nº5 do artigo 1º da Lei nº 67/2007, haverá ainda que ressalvar, como para tal alerta Viera de Andrade, os casos em que haja lei especial aplicável[32].
Ora, tendo a concessão em causa o seu regime de regulação nas Bases do contrato de concessão aprovadas pelo DL nº 335-A/99, de 20 de Agosto, o regime nelas inserto acentua a natureza privada da responsabilidade da concessionária perante terceiros[33], afastando a existência de prerrogativas de direito público.
Dispõe assim a sua Base LXXI[34], no Capítulo XIII respeitante à “Responsabilidade extracontratual perante terceiros”, sob a epígrafe, “Pela culpa e pelo risco”:
“A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados no exercício das atividades que constituem o objeto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito.”
E o nº1 da Base LXXII, dispõe, ainda, quanto aos prejuízos causados por entidades contratadas: “A Concessionária responderá, ainda nos termos gerais da relação comitente-comissário, pelos prejuízos causados pelas entidades por si contratadas para o desenvolvimento das atividades compreendidas na Concessão.”
Pedro Gonçalves explica, pelo seguinte modo, o sentido a dar à referida cláusula cuja formulação é habitual nos regimes das concessões: “em regra, o concessionário, e só ele, deve responder pelos prejuízos decorrentes da sua atividade (responsabilidade própria exclusiva); além disso deve responder nos termos gerais da responsabilidade civil por actos de gestão privada, uma vez que existe neste caso uma gestão privada do serviço público[35]”.
Esta responsabilização pela lei geral encontra-se garantida pela obrigatoriedade de assegurar a existência e manutenção em vigor das apólices de seguro necessárias à cobertura dos riscos inerentes ao desenvolvimento das atividades integradas na Concessão (Base LWVII).
Por outro lado, a responsabilidade da ré encontrar-se-á ainda sujeita ao regime contido na Lei nº 24/2007, de 18 de Julho, que veio definir os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itinerários principais e itinerários secundários.
O regime especialmente consagrado nas Bases LWVII e LWVIII, relativamente à responsabilidade extracontratual da concessionária perante terceiros, determinando expressamente que sobre o Estado não recairá qualquer tipo de responsabilidade a esse título, está a excluir a sujeição da concessionária ao regime de responsabilidade civil por danos emergentes do exercício da função administrativa, contido no capítulo II (artigos 7º a 11º), nomeadamente, quanto:
- à responsabilidade exclusiva do Estado por actos ilícitos cometidos com culpa leve pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (art. 7º, nº1);
- à responsabilidade solidária do Estado por actos ilícitos por eles cometidos com dolo ou culpa grave, com o respetivo direito de regresso (art. 8º, nº3);
- à responsabilização exclusiva do Estado pelo risco, isto é, pelos danos decorrentes de atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos (art. 11º, nº1).
- quanto aos pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente, quanto à definição de ilicitude e de culpa contidas nos arts. 9º, nº1 e 10º, ns. 2 e 3 [admitindo-se a responsabilidade por danos causados pelo funcionamento anormal do serviço, e a responsabilidade pelos risco (art. 11º)].
Afastando-se expressamente, no regime especial previsto para a concessão em causa, a corresponsabilização do Estado pelas indemnizações devidas a terceiros por acidentes de viação ocorridos nas autoestradas por falha objetiva de condições de segurança (na qual se incluem, quer os acidente ocorridos na sequência de introdução de animais, quer por objetos caídos na mesma), remetendo para “o regime geral”, não será defensável a sua sujeição ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na Lei nº 67/2007[36], sendo que os danos causados a terceiros por tais falhas de segurança não envolvem em si o exercício de uma função administrativa.
Os concessionários, face à sua qualidade de entidades privadas, por via de regra, respondem pelos prejuízos ocasionados a terceiros no exercício da atividade concessionada, nos termos gerais de direito, portanto, segundo um regime de direito privado, justificando-se a submissão a um regime de responsabilidade administrativa apenas quando ajam no exercício de poderes públicos que lhe sejam atribuídos em função da sua condição.
Concluindo, e no seguimento do já defendido no recente Acórdão do Tribunal de Conflitos no 20-06-2012[37], a propósito dos danos causados a terceiros pela construção de uma autoestrada e seus acessos, atuando a concessionária sem as prerrogativas de direito público cuja existência é condição de aplicação do atual regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público às pessoas coletivas de direito privado, sempre estaria afastada a possibilidade de se incluir o caso presente no âmbito da justiça administrativa, nos termos do art. 4º, nº1, al. i) do ETAF.
Impõe-se, assim, a improcedência da apelação.
IV – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste tribunal da Relação em julgar a apelação improcedente, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas a suportar pelo Apelante.
Coimbra, 10 de março de 2015
Maria João Areias ( Relatora )
Fernando Monteiro
Luís Cravo ( revendo a posição anterior como adjunto, Apelação nº 1158/13.4TBLRA.C1 )
Voto de vencido.
Mantenho a posição assumida no acórdão de 8.4.2014, no processo 1158/13.4TBLRA.C1 (em www.dgsi.pt).
O julgamento envolve a consideração da violação das obrigações decorrentes do contrato de concessão, no que respeita à segurança e vigilância.
A concessionária de bem público atua ainda como se fosse uma entidade pública, em substituição do Estado, na execução de tarefas administrativas, alicerçadas no contrato administrativo que com este celebrou, sendo tal atividade, própria da administração pública, regulada por princípios e normas de direito administrativo, inscritas no contrato de concessão de uma obra pública.
Esta questão é prévia e determinante relativamente à da aplicação do regime geral civil, sem prejuízo ainda da específica inversão do ónus da prova.
( Fernando Monteiro )
[1] Face ao nítido incumprimento da obrigação de sintetizar os fundamentos do recurso, imposta pelo nº1 do artigo 639º do NCPC, recorrendo, inclusivamente à citação de jurisprudência e doutrina.
[2] Acórdão relatado por Nunes Ribeiro, disponível in www.dgsi.pt.
[3] Cfr., Acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 20.01.2010, relatado por Garcia Calejo, de 30.05.2013, relatado por Santos Carvalho, de 27.03.2014, relatado por Gonçalves Rocha, e de 21.01.2015, relatado por Santos Monteiro, disponíveis in www.dgsi.pt.
[4] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 18.12.2013, relatado por Távora Victor, e Acórdão do TRC de 26.04.2014, relatado por Nunes Ribeiro, disponíveis in www.dgsi.pt.
[5] Neste sentido, Jonatas E. M. Machado, “Breves considerações em torno do âmbito da justiça administrativa”, in “A Reforma da Justiça Administrativa”, Boletim da F.D.U.C., Coimbra Editora 2005, pág. 86, e José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa, Lições”, 13ª ed., Almedina 2014, pág. 99.
[6] “A Justiça Administrativa (Lições)”, 13ª ed., Almedina 2014, págs. 49 e 50
[7] Obra citada, pág. 92.
[8] Na redação introduzida pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
[9] Como refere Jonatas E. M. Machado, este preceito introduz um sistema de enumeração positiva das matérias incluídas na jurisdição administrativa, ainda que de carácter exemplificativo – artigo e local citados, pág. 102. Também José Carlos Vieira de Andrade salienta que tal enumeração é meramente exemplificativa, não só porque seria impossível uma identificação de todos os conflitos ou até a sua classificação exaustiva, seja porque não prejudicam a existência de legislação especial divergente. Segundo este autor, esta enumeração, embora concretizadora da cláusula geral que deriva da Constituição, tem de ser igualmente considerada aditiva, quando seja inequívoco que visa atribuir competências que não caberiam no âmbito definido por essa cláusula – obra citada, pág. 100.
[10] Determinando no seu artigo 22º: “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
[11] Neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa, Lições”, 2014 - 13ª ed., Almedina, pág. 106, e Jónatas Machado, “Breves Considerações em Torno do Âmbito da Justiça Administrativa”, in “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA, Boletim da FDUC, Coimbra Editora, pág. 117.
[12] Cfr., neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Almedina 2002, I Vol., pág. 586 e II Vol., pág. 563.
[13] Cfr., neste sentido, Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 26-04-2007, relatado por Pires da Rosa, e Ac. do STJ de 14.01.2014, relatado por Maria Clara Sottomayor, disponíveis in http://www.dgsi.pt.
[14] “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 3ª ed., Almedina 2004, págs. 38 e 39.
[15] “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, 2ª ed., Coimbra Editora 2011, pág. 54.
[16] Cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “A Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa na nova lei sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos”, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 137, pág. 361.
[17] Carla Amado Gomes, “Três Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, Lisboa 2008, págs. 98 e 99.
[18] “Responsabilidade do Estado e Outros Entres Públicos”, www.fd.unl.pt/docentesdocs/ma/jc_ma_5351.doc.
[19] O artigo 501º do Código Civil, no tocante à denominada gestão civil, remete o regime da responsabilidade do Estado e das pessoas coletivas para a responsabilidade do comitente.
[20] Maria José Rangel de Mesquita, “O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e o Direito da União Europeia”, Almedina 2009, págs. 13 e 14. Em igual sentido de que, abandonando, embora tal terminologia, o legislador não prescindiu da distinção entre “gestão pública” e “gestão privada”, se pronuncia Carla Amado Gomes; segundo tal autora, a delimitação efetuada no nº2 do art. 1º do Decreto Preambular à LRCEE, “afasta do regime da LRCEE as ações e omissões de entidades públicas e privadas investidas na função administrativa que não se traduzam na atuação de poderes de autoridade” – A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração por Facto Ilícito: Reflexões Avulsas sobre o Novo Regime da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, JULGAR, nº5, Maio/Agosto 2008, pág. 76.
[21] “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 3ª d., Almedina 2007, pág. 38.
[22] “A Justiça Administrativa (Lições)”, pás. 107.
[23] Cfr., no sentido de que as sociedades concessionárias são um exemplo de pessoas coletivas privadas que se dedicam ao exercício privado de funções públicas, agindo em nome da Administração Pública e não em nome próprio, Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, pág. 586, e Vol. II, págs. 543 a 545.
[24] Acórdão relatado por Távora Victor, disponível in www.dgsi.pt.
[25] Como salienta Rui Coutinho de Mascarenhas Ataíde, as obrigações de conservação de assegurar em boas condições a circulação, manutenção e disciplina do tráfego, habitualmente contidas nas bases anexas aos contratos de concessão de autoestradas, para além de manterem a sua qualidade de deveres acessórios de conduta da concessionária face ao Estado, visam acautelar a segurança dos cidadãos enquanto consumidores de serviços públicos – “Acidentes em Auto-Estradas: Natureza e Regime Jurídico da Responsabilidade dos Concessionários”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. Carlos Ferreira de Almeida, Vol. II, Almedina, págs. 161 a 163, nota 10.
[26] Segundo Carla Amado Gomes, na lógica da uniformização do regime de responsabilidade civil extracontratual por actos da função administrativa, se a LRCEE se aplica a entidades privadas investidas em tarefas materialmente administrativas ou submetidas ao direito administrativo, a delimitação contida no nº2 do seu artigo 1º, relativamente às entidades públicas, afasta do regime da LRCEE as ações e omissões de entidades publicas e privadas investidas na função administrativa que “não se traduzam em atuação de poderes de autoridade” – “Três Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil (…)”, pág. 28.
[27] Cfr., artigo 17º-A da Lei nº 25/2006, de 30 de Junho, aditado pela Lei nº 55-A/210, de 31.12.
[28] Obra citada, pág. 66.
[29] Obra citada, pag. 66.
[30] Obra citada, pág. 54, nota (56). Segundo tal autor, no caso em referência no citado acórdão, a competência contenciosa para conhecer do litígio pertenceria à jurisdição comum por se tratar de danos causados pelas obras de construção, que não envolvem, em si, o exercício de uma função administrativa.
[31] “A responsabilidade civil por defeitos de conceção, conservação e construção de estradas”, O Direito, nº140, 2008, III, pág. 567.
[32] “A Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa (…)”, RLJ Ano 137, pág. 361, nota (11).
[33] Cfr., neste sentido, Acórdão do Tribunal de Conflitos de 24.06.2007, já citado.
[34] Cfr., ainda o ponto 2 da Base XXXV: “A concessionária responderá perante o Concedente e perante terceiros, nos termos gerais da lei, por quaisquer danos emergentes ou lucros cessantes resultantes de deficiência ou omissões na conceção, no projeto, na execução das obras de construção ou duplicação e conservação das auto-estradas, devendo esta responsabilidade ser coberta por seguro nos termos da Base LXVIII.”
[35] A tal regra, tal autor apõe algumas exceções, qualificando de natureza administrativa ou pública a responsabilidade do concessionário sempre que os prejuízos que lhe são imputados decorram do exercício de poderes de direito público em que esteja investido (designadamente, de prejuízos decorrentes de actos administrativos) – “A Concessão de Serviços Públicos”, Almedina, 1999, pág. 323 e 324.
[36] Com o qual aliás se mostra incompatível, uma vez que o regime consagrado na Lei nº 67/2007 prevê, em determinadas condições, a responsabilização solidária do Estado e das demais pessoas coletivas, no plano externo, perante os particulares lesados, bem como diferentes critérios de imputação da responsabilidade (com imputação às entidades de danos gerados na sequência de faltas leves ou o recurso ao conceito de “funcionamento anormal do serviço”.
[37] Acórdão relatado por Raul Borges, disponível in http://www.dgsi.pt.