| 4002/08.0TBVIS.C1 |  |
SOLO APTO PARA CONSTRUÇÃO
2. Um solo apto para construção é aquele onde de facto se pode construir, quer materialmente, quer do ponto de vista legal ou regulamentar;
3. Integrando o PDM a parcela em “espaço florestal”, não pode o terreno ser classificado como de apto para construção antes, residualmente, para outros fins.
I. Relatório
“EP-Estradas de Portugal, SA”, entidade que sucedeu a “EP- Estradas de Portugal, EPE” e que, por sua vez sucedeu ao “IEP-Instituto de Estradas de Portugal”, instaurou processo especial de expropriação contra A..., B... e mulher C... tendente à expropriação de uma parcela de terreno (n.º 12) com a área de 529 m2 necessária à execução da obra EN 2 – Alargamento e Beneficiação entre os Kms. 176+700 e 178+100.
Na decisão arbitral foi fixado, como indemnização, o valor de € 39.532,17, desde logo a partir da classificação do solo como apto para construção, da qual a entidade expropriante discordou, interpondo o correspondente recurso e contrapos o valor de € 327,98, além do mais partindo da consideração do solo, integrado pelo PDM de Viseu em Espaço Florestal I, como apto para outros fins.
Os expropriados responderam a esse recurso, pugnando pela manutenção do valor alcançado pela decisão arbitral
Nomeados os peritos, vieram apresentar os respectivos laudos onde, os designados pelo tribunal e pelos expropriados propuseram uma indemnização para a parcela de € 31.332,67, a partir da classificação do solo como apto para construção, enquanto que o perito designado pela entidade expropriante propos a indemnização de € 1.808,68 com base em considerada aptidão do solo para outros fins.
Proferida decisão, veio a fixar-se a indemnização na quantia proposta pela maioria dos peritos, cuja classificação do solo acolhera, ou seja, em € 31.332,67.
Inconformada com o assim decidido, recorreu a entidade expropriante em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:
a) – Os peritos do laudo maioritário e árbitros avaliaram a parcela com base na classificação errada que consta na vistoria ad perpetuam rei memoriam e, dessa forma, definiram o solo como apto para construção;
b) – A Câmara Municipal esclareceu devidamente a classificação do solo da parcela, informando que a parcela de terreno em causa (Parcela 12) encontra-se em “EF I – Espaço Florestal I”, conforme o definido na Planta de Ordenamento do PDM de Viseu e que em qualquer parcela de terreno integrada em EF I e na UOPG 1 não é permitida a construção nova, incluindo a de natureza habitacional, por força do preconizado na alín. e) do n.º 2.1 do art.º 9.º do Regulamento do PDM de Viseu, onde é proibido o acesso directo à radial, salvo se o mesmo assumir um carácter provisório em função da especificidade da parcela e também por força do art.º 42.º do PDM de Viseu, por se encontrar inserida na UOPG 1;
c) – Não restam dúvidas quanto à classificação do solo como Espaço Florestal I e de que não é permitida a construção na propriedade, inclusive porque não é permitida ligação directa à radial de Viseu, ou seja, à estrada com a qual confina;
d) – Por isso, a parcela, não pode ser avaliada como solo apto para construção, mas unicamente como solo para outros fins;
e) – Por se situar na UOPG 1 (Unidade Operativa de Planeamento e Gestão) não é edificável uma vez que estas unidades operativas não classificam solos, dentro delas existindo as variadas classificações;
f) – O prédio como parcela não tem capacidade construtiva, não se enquadra na alín. a) do n.º 2 do art.º 25.º do Código das Expropriações (CE), desde logo porque não existe rede de abastecimento de água e rede de saneamento, com colector em serviço junto da parcela, como o demonstraram todos os peritos e os árbitros ao referirem como infra-estruturas existentes somente a via pavimentada, a rede eléctrica e a rede de telefone e não existia, nem existe, qualquer construção;
g) – A existência de parte ou de todas as infra-estruturas não confere capacidade construtiva a uma propriedade, a qual é conferida pelos planos de ordenamento em vigor.
Não houve contra-alegações.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
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II. Fundamentos
a) - De facto
Foi a seguinte a factualidade elencada como provada pela 1.ª instância:
1. Em 6 de Fevereiro foi publicada na II Série do DR n.º 26 a declaração de utilidade pública da expropriação referente à propriedade de uma parcela de terreno numerada como 012 com a área de 529 m2, destinada ao alargamento e beneficiação da EN 2 entre o Km 176+700 e 178+100, a qual é destacada de um prédio omisso na Conservatória do Registo Predial, mas inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Repeses sob o artigo 145;
2. Em 22 de Maio de 2007 foi publicada na II Série do DR n.º 98 uma rectificação à declaração de utilidade pública referida;
3. A propriedade de tal parcela foi adjudicada à “EP - Estradas de Portugal, EPE”, por despacho proferido em 9.12.08;
4. O Plano Director Municipal do concelho de Viseu, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 173/95, foi publicado no Diário da República n.º 291, I Série - B de 19.12.95;
5. De acordo com o PDM de Viseu, eficaz à data da publicação da DUP, a parcela insere-se parcialmente em Espaço Florestal I e na Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 1 [ponto este à frente alterado para, “de acordo com o PDM de Viseu, eficaz à data da DUP, a parcela insere-se em Espaço Florestal I e na Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 1”];
6. O prédio tinha a área total de 12.620 m2 e encontrava-se coberta de mato e pinheiros de grande porte;
7. A parcela expropriada tem a área de 529 m2 e encontrava-se coberta de mato e pinheiros cujos diâmetros variam entre DAP (diâmetro à altura do peito) 30 e DAP 50;
8. Os expropriados já haviam vendido os pinheiros nela existentes;
9. A parcela situa-se à face da EN 2 numa extensão de 52 m, sendo este troço de via designado na Planta da Malha Viária Fundamental como uma Radial;
10. O prédio confronta do norte com D..., do sul com E..., do nascente com Estrada Nacional n.º 2 e do poente com E...;
11. A parcela beneficia de estrada pavimentada e redes públicas de água, energia eléctrica em baixa tensão e telefone [ponto a seguir alterado para “A parcela beneficia de energia eléctrica em baixa tensão e telefone”];
12. Nas imediações do prédio existem moradias unifamiliares de r/c e andar, com anexos para garagem e arrumos;
13. A parcela situa-se a 3,7 Km do centro da cidade de Viseu, a 1 Km de Repeses, a 1,250 Km de Pardinha, a 2,37 Km do Regimento de Infantaria de Viseu, do Instituto Politécnico de Viseu e da Escola Secundária Infante D. Henrique, a 330 m de um posto de abastecimento de combustível;
14. A cerca de 600/800 m existem unidades industriais, supermercado, oficina de automóveis, habitações do tipo multifamiliar com 4, 5 e 6 andares, comércio diversificado e restaurantes.
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Na procedência das alegações e conclusões recursivas, quanto à incorrecção do julgamento da matéria de facto em 2 pontos – inserção parcial da parcela em Espaço Florestal e existência das infra-estruturas “estrada pavimentada” e “redes públicas de águas” – importa proceder à correcção dos pontos n.º 5 e 11 que antecedem.
Com efeito, em parte alguma dos autos consta que a parcela expropriada se insere apenas parcialmente em Espaço Florestal.
Relevante, aqui, é a informação trazida aos autos pela entidade competente na gestão do espaço público autárquico e responsável pela elaboração e execução do PDM, ou seja, o ofício de fls. 149 da Câmara Municipal de Viseu, no qual refere que:
- A parcela expropriada encontra-se inserida em “EF I – Espaço Florestal I”, conforme Planta de Ordenamento do PDM;
- A EN2 é considerada uma radial, conforme o preconizado no ponto 2.2 do art.º 9.º do PDM de Viseu e, por remissão da alín. c) de tal preceito, as zonas non edificandi serão de 15 m a contar da guia exterior do passeio e nunca a menos de 10 m da estrada correspondente à solução mais restritiva, de acordo com o estipulado na alín. b) do n.º 2.1 do mesmo preceito;
- Em qualquer parcela integrada em “EF I” e na “UOPG 1” não é permitida construção nova, incluindo a de natureza habitacional por força do preconizado na alín. e) do n.º 2.1 do art.º 9.º do Regulamento do PDM de Viseu, onde é proibido o acesso directo à radial, salvo se o mesmo assumir uma carácter provisório em função da especificidade da parcela e também por força do art.º 42.º do PDM de Viseu por se encontrar inserida na UOPG 1.
Por outro lado, seja o acórdão arbitral, seja o relatório pericial não consideraram a existência da infra-estrutura da “rede de abastecimento de água”.
Assim sendo, importa alterar o 2.º ponto 4 (que por lapso foi repetido) dos factos dados como provados na sentença e correspondente ao ponto 5 acabado de elencar para:
- “De acordo com o PDM de Viseu, eficaz à data da publicação da DUP, a parcela insere-se em Espaço Florestal I e na Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 1”.
E o ponto 10 da sentença, correspondente ao antecedente ponto11, para “A parcela beneficia de energia eléctrica em baixa tensão e telefone”.
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b) – De direito
De acordo com as conclusões das alegações, delimitadoras do objecto do recurso, a questão a decidir reporta-se à classificação da parcela de terreno expropriada para efeitos de cálculo da indemnização em consequência da expropriação – se solo apto para construção, se solo para outros fins – o que pressupõe caracterizar, também, o conceito de “núcleo urbano”, a que faz referência a alín. b) do n.º 2 do art.º 25.º do CE.
Vejamos, seguindo de perto o acórdão desta Relação de 5.5.09 (Processo n.º 1698/06.1TBVIS.C1), de que fomos relator e que versou matéria similar à presente.
1. A sentença apelada, acolhendo o laudo dos peritos maioritários, na sequência, já, do acórdão arbitral, considerou o solo da parcela expropriada como solo apto para a construção, nos termos da alín. b) do n.º 2 do art.º 25.º do CE, na medida em que, de acordo com a factualidade elencada, dispunha de estrada pavimentada e redes públicas de água, energia eléctrica em baixa tensão e telefone e nas suas imediações existem moradias unifamiliares de r/c e andar, com anexos, garagens e arrumos e situa-se a 3,77 Km do centro de Viseu, a 1 Km de Repeses, a 1,250 Km de Paradinha, a 2,37 km do Regimento de Infantaria de Viseu, do Instituto Politécnico e de uma Escola Secundária e a 330 m de um posto de abastecimento de combustíveis.
Ora, será de sufragar o entendimento da 1.ª instância?
- Afigura-se-nos que não, por 2 ordens de razões.
a) – Em 1.º lugar, porque, de acordo com o disposto no art.º 9.º, n.ºs 2.1, alín. e) e 2.2 alín. c) do PDM [1], dada a natureza de radial da EN 2, com que limita a parcela expropriada, não é possível o acesso directo desta a tal via, acrescendo ainda os ónus non edificandi decorrentes da alín. b) do n.º 2.1 ex vi alín. c) do n.º 2.2 do mesmo preceito legal e, depois, porque, faltando também a rede de abastecimento de água, a única infra-estrutura disponível à parcela é a rede de energia eléctrica (em baixa tensão) (e telefone, que aqui não releva), pelo que, tal factualidade, é insuficiente para concretizar o conceito de “núcleo urbano”.
b) – Em 2.º lugar, porque mesmo que tal se verificasse, isso não bastaria, por a tanto se opor o PDM de Viseu, que integra a parcela em área florestal e o facto de o seu art.º 39.º, n.ºs 1, alín. a) e 3, alín. a) em princípio permitir edificação de habitação unifamiliar desde que a área da parcela seja igual ou superior a10 000 m2 (área de que a parte sobrante continua a dispor), porque inserida em UOPG 1, essa possibilidade, para a parcela expropriada, é denegada pelo art.º 42.º do mesmo PDM.
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2. Desenvolvendo mais um pouco, quanto ao conceito de “núcleo urbano”:
O n.º 2 do art.º 25.º do CE considera solo apto para construção, no que aqui interessa, o que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir (alín a)) ou o que apenas dispõe de parte dessas infra-estruturas, mas se integra em núcleo urbano.
Conceito indeterminado, não define a lei o que seja núcleo urbano.
A jurisprudência tem-no equiparado ao de “aglomerado urbano”, por sua vez definido no art.º 62.º do DL n.º 794/76 de 5.11 (Lei dos Solos) como o “núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgotos, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbanísticas”[2].
Outros diplomas atinentes à disciplina e gestão territorial usaram expressões como espaço urbano, perímetro urbano, desenho urbano (DL n.º 380/99 de 22.9) ou área urbana (DL n.º 334/95 de 28.12).
Em qualquer das situações, a qualificação do solo urbano processa-se através da integração em categorias que conferem a susceptibilidade de urbanização ou edificação.[3]
Para integrar tal conceito não bastará um critério de proximidade com outras habitações ou povoamento disperso[4], sob pena de, como já vimos observado[5], em certas regiões do país, como no Minho ou na faixa litoral, em que há continuidade de povoamento, todo o solo se ter com potencialidade edificativa.
Daqui se conclui que, para poder falar-se em núcleo urbano, necessário se torna que haja um conjunto coerente e articulado de edificações e terrenos envolventes marginados por vias públicas urbanas pavimentadas e dotado de rede de água e de saneamento, ou dito de outro modo, um pólo ou malha aglutinadora de vida urbana.[6]
Ora, sendo que a parcela em causa, não obstante dispor de rede de energia eléctrica em baixa tensão e de se localizar próximo de aglomerado urbano (Repeses, a 1 Km e Paradinha a 1,250 Km), numa zona onde existem moradias unifamiliares dispersas, não é bastante para se dizer que a mesma se integra em qualquer núcleo urbano que, como vimos, pressupõe determinada articulação, que não existe.
Por aqui e por não preenchimento dos requisitos da mencionada alín. b) do n .º 2 do art.º 25.º do CE já seríamos remetidos para a classificação de solo apto para outros fins, na definição residual do n.º 3 desse preceito legal.
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3. Todavia, ainda que pudesse sustentar-se que a parcela se integrasse em núcleo urbano existente, não poderia classificar-se como solo apto para construção por a tanto se opor o PDM de Viseu, que o integra em “espaço florestal”.
Com efeito, de acordo com a corrente jurisprudencial que perfilhamos[7], para que determinado solo possa ser classificado como apto para construção não basta a verificação dos requisitos das alíns. do n.º 2 do art.º 25.º do CE, antes importa aquilatar se a lei ou qualquer regulamento o impedem e que a construção nesse solo constitui o seu aproveitamento económico normal.
No dizer de Alípio Guedes[8], “a classificação dos solos entre apto para construção e para outros fins, para efeitos de determinação do seu valor, está actualmente muito facilitada, após a existência em todo o território de planos de ordenamento que definem a potencialidade construtiva dos solos…”
Também Pedro Elias da Costa[9] sustenta que “um solo apto para construção é aquele onde, efectivamente, é possível edificar. Ou seja, para se poder classificar um solo como apto para construção, tem de apresentar condições materiais e jurídicas que permitam a edificação. Para se alcançar a justa indemnização não se pode ficar acorrentado a uma definição meramente teórica de aptidão para construção”. E a ter-se como certa aquela capacidade, partindo apenas das regras das alíns. a) e b) do n.º 2 do art.º 25.º do CE, tal afronta os princípios constitucionais da igualdade e da justa indemnização “por se atribuir ao proprietário de um solo expropriado um montante indemnizatório superior ao preço que outros proprietários em idênticas situações, mas não abrangidos por uma expropriação, obteriam com a sua venda no mercado livre”.
É nesta senda que o Tribunal Constitucional acaba de se pronunciar, julgando inconstitucional a norma do art.º 25.º, n.º 2, alín. a) do CE quando interpretada no sentido de “classificar como solo apto para construção um solo abrangido em plano director municipal para área florestal estruturante”[10]
Conclui-se, pois, que o próprio PDM de Viseu exclui o solo da parcela em causa como solo com aptidão edificativa, caindo-se na natureza subsidiária de solo para outros fins.
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4. Resumindo e concluindo:
a) – Embora a parcela expropriada dispusesse de rede de energia eléctrica , não integrava um núcleo urbano existente;
b) – Este supõe um conjunto coerente e articulado de edificações e terrenos envolventes, marginados por vias públicas pavimentadas e dotado de rede de água e de saneamento, funcionando como pólo ou malha aglutinadora de vida urbana, o que o povoamento disperso da área não contempla;
c) – Arredado está, pois, o requisito da alín. b) do n.º 2 do art.º 25.º do CE, não podendo a parcela em causa ser classificada como solo apto para construção;
d) – Para além disso, um solo apto para construção é aquele onde de facto se pode construir, quer materialmente, quer do ponto de vista legal ou regulamentar;
e) – Integrando o PDM a parcela em “espaço florestal”, não pode o terreno ser classificado como de apto para construção antes, residualmente, para outros fins.
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Em consequência do exposto, na procedência da apelação, importará revogar a sentença apelada e fixar a indemnização nos termos em que o perito da expropriante a fixou (€ 1.808,68), já que o critério em que assentou não foi posto em causa, afigurando-se, aliás, acobertado pelo que dispõe o n.º 3 do art.º 27.º do CE.
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III. Decisão
Face a todo o exposto, acordam em julgar procedente a apelação e em consequência revogar a sentença apelada e fixar a indemnização a pagar pela entidade expropriante aos expropriados na importância de € 1.808,68, a actualizar nos termos do n.º 1 do art.º 24.º do CE.
Custas, na 1.ª instância na proporção do decaimento e, da apelação, pelos recorridos.
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António Magalhães
Freitas Neto
[1] Ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 173/95, DR n.º 291, I-B, de 19.12.95, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 10-F/96, DR n.º 127, I-B de 31.5.96 e alterado, em preceitos que aqui não relevam, pela Declaração n.º 306/2000, DR, II, de 23.9.
[2] Ac. RG de 16.3.05, CJ, 2005, II; 287, RP de 29.10.81, CJ, 1981, IV, 226, RL de 8.4.86, CJ, 1986, II, 108.
[3] V. J. A. Santos, “Código das Expropriações.”, 2.ª ed., 342.
[4] V. Cit. Ac. RG de 16.3.05.
[5] Ac. RG de 30.11.06, Proc. 2193/06-1 – ITIJ.
[6] V., também, Melo Ferreira, “Código das Expropriações, Anot.”, 4.ª ed., 185.
[7] V. Acs. da RC de 16.9.08, Proc. 1793/03.9TBAND.C1, RP de 18.11.08, Proc. 0823709 e de 11.12.08, Proc. 0834062 – ITIJ e mais recentemente da RC de 10.2.09 no Proc. 19/04.TBCVL.C2, 1074/03.8TBSRT.C1, não publicados, e de 29.3.11 que acabámos de subscrever como 1.º adjunto no Proc. 311/06.1TBTBU.C1.
Contra, v. RP de 16.10.08, Proc. 083297, 12.10.06, Proc. 205/06-2 e 17.2.09, Proc. 0827475 – ITIJ.
[8] “Valorização dos Bens Expropriados”, 3.ª ed., 97.
[9] “Guia das Expropriações por Utilidade Pública”, 2.ª ed., 281 e ss
[10] Ac. TC de 25.1.11, DR, 2.ª Série, n.º 61, de 28.3.11.