| 339/11.0TBTBU.C1 |  |
INDEMNIZAÇÃO.
VALOR
ZONAS CLASSIFICADAS
II – O critério de cálculo da indemnização, por expropriação, determinado no art.º 26º, nº 12, do C. das Expropriações, não se aplica às situações em que o terreno em causa foi adquirido pelo sujeito expropriado em data posterior à integração desse terreno em zona verde por plano municipal de ordenamento do território.
III – Os terrenos situados em zona classificada de espaço agrícola por Plano Director Municipal, com severas limitações à construção de edifícios, não podem ser considerados como “solo apto para construção”, nos termos do artigo 25º, nº 1, alínea a), e 2, do CE/99, ainda que preencham os requisitos previstos naquele nº 2.
Acordam na 3ª secção cível do Tribunal da Relação de Coimbra
Para a construção da obra EN 337, Variante de Tábua, 1ª fase, foi declarada a utilidade pública da expropriação com carácter de urgência de uma parcela de terreno com 3.639 m2 sob o n.º 170, a destacar do prédio inscrito na matriz predial rústica com o número ... da freguesia de ... e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº ... da mesma freguesia, cujo direito real de propriedade se encontrava inscrito a favor dos Expropriados.
Após a realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam e da tomada de posse administrativa foi proferido acórdão arbitral que decidiu, por unanimidade, atribuir à parcela expropriada o valor de € 10.449,80.
Por despacho de 05.01.2012 foi adjudicada à entidade expropriante a propriedade da parcela em causa.
Os expropriados recorreram do acórdão arbitral, pedindo a fixação da indemnização por Expropriação por Utilidade Pública em € 60.500,00, alegando que o solo deveria ser qualificado como para construção.
A expropriante apresentou contestação, foi realizada perícia e os expropriados apresentaram alegações escritas.
Veio a ser proferida decisão decidiu do seguinte modo:
Nestes termos e com estes fundamentos, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o recurso interposto por P... e mulher, M..., expropriados e, consequentemente: CONDENO “EP – Estradas de Portugal, SA” a pagar aos expropriados a quantia de € 51.242,99 (CINQUENTA E UM MIL, DUZENTOS E QUARENTA E DOIS EUROS e NOVENTA E NOVE CÊNTIMOS), acrescida da actualização pelo valor do índice de preços ao consumidor, desde a data da DUP e até à presente data.
A Expropriante interpôs recurso, formulando as seguintes conclusões:
...
Os expropriados apresentaram resposta, defendendo a confirmação da decisão proferida.
1. Do objecto do recurso
Considerando que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações dos recorrentes, cumpre apreciar em primeiro lugar, a seguinte questão:
A indemnização devida pela expropriação não deve ser calculada nos termos definidos pelo art.º 26º, n.º 12, do Código das Expropriações?
2. Os factos
Os factos provados são os seguintes:
...
3. O direito aplicável
A decisão recorrida para determinar a indemnização devida pela expropriação de uma parcela de terreno pertencente aos expropriados considerou que essa parcela se encontrava nas condições previstas no artigo 26º, n.º 12, do C. das Expropriações de 1999.
Entendeu a decisão recorrida que, apesar da parcela se encontrar em condições físicas de ser considerada como apta para a construção (nos termos da alínea b), do n.º 2, do art.º 25º do C. das Expropriações, uma vez que dispunha de algumas das infra-estruturas enunciadas na alínea a) do mesmo número e se integrava em núcleo urbano existente), considerando que ela se encontra numa zona do território classificada pelo Plano Director Municipal do Município de ... como “Espaço agrícola não pertencente à RAN”, o que condiciona o seu potencial construtivo, devia a indemnização pela sua expropriação ser calculada de acordo com o critério previsto no art.º 26º, n.º 12, do C. das Expropriações.
A Recorrente discorda deste entendimento.
O Código das Expropriações de 1991, procurando ir de encontro à jurisprudência do Tribunal Constitucional firmada durante a vigência do Código de 1976, para efeitos de fixação do valor da indemnização a atribuir aos particulares pela expropriação dos seus terrenos, classificou-os em solos aptos para construção e para outros fins, tendo, contudo, disposto no artigo 26º, n.º 2:
Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde ou de lazer por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada.
O Código das Expropriações de 1999 manteve esta norma no n.º 12, do art.º 26º, introduzindo-lhe algumas modificações:
Passou a constar deste preceito:
Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.
As modificações introduzidas nesta disposição pelo Código das Expropriações de 1999 traduziram-se, por um lado, numa ampliação do âmbito de aplicação da norma que passou a abranger para além dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano municipal de ordenamento do território, também os solos reservados à instalação de infraestruturas e para a construção de equipamentos públicos, e, por outro lado, numa restrição a esse mesmo âmbito de aplicação, consistente na exigência de que esses solos tenham sido adquiridos antes da entrada em vigor desse instrumento de planeamento territorial.
Esta norma visou evitar as classificações dolosas de solos ou a manipulação das regras urbanísticas por parte dos planos municipais [1].
Como se explicou no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 315/13 [2], de modo a prevenir que a administração pública fosse tentada a proceder à classificação pré-ordenada de terrenos, restringindo as suas aptidões edificativas, para mais tarde os mesmos poderem ser expropriados a baixo custo, o legislador impôs que, independentemente da prova dessa intenção dolosa, a indemnização pela expropriação de tais terrenos fosse efetuada em função do valor médio das construções existentes ou que fosse possível edificar nas parcelas situadas na área envolvente. Prescindindo da demonstração da atuação dolosa nestas intervenções a dois tempos, o legislador entendeu que a expropriação de determinados terrenos após a sua anterior classificação como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas ou equipamentos públicos, por plano municipal de ordenamento do território, relativamente a quem já era proprietário desses terrenos à data desta classificação, deveria ser compensada, não com o pagamento duma indemnização equivalente ao seu diminuto valor de mercado à data da expropriação, mas sim com uma indemnização que tivesse em consideração a capacidade edificativa dos terrenos vizinhos que não foram atingidos por aquela restrição de uso. Considerou-se, assim, que, objetivamente, as referidas limitações impostas por plano de ordenamento do território aniquilavam de tal forma o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade que se traduziam em atos próximos de uma verdadeira expropriação, pelo que a sua posterior expropriação efetiva não poderia ser efetuada por um valor que atendesse à desvalorização resultante das severas limitações anteriormente impostas. O artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, traduz, pois, o recurso a um valor normativo, isto é a um valor que se afasta do valor de mercado resultante do jogo da oferta e da procura, e procura responder a exigências de justiça. Esse valor normativo situou-se no valor médio dos prédios vizinhos em que, num raio de 300 metros, fosse possível construir.
Independentemente de se considerar que a integração de um terreno em zona agrícola não pertencente à RAN por Plano Director Municipal preenche ou não o conceito de “zona verde”, constante do art.º 26º, n.º 12, do C. das Expropriações de 1999, o que é certo é que a parcela expropriada aqui em causa pertence a um prédio que foi adquirido pelos Expropriados posteriormente à entrada em vigor desse instrumento de planeamento territorial.
Na verdade, o terreno expropriado foi adquirido pelo Expropriado em 13 de Outubro de 1998 e o Plano Director Municipal de ..., que integrou esse terreno em “Espaço agrícola não pertencente à RAN”, entrou em vigor em 28 de Outubro de 1994 (data da publicação no Diário da República da Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/94 que o ratificou), nos termos do art.º 18º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, na redacção que lhe conferiu o Decreto-Lei n.º 211/92, de 8 de Outubro.
Ora, o critério de cálculo da indemnização, por expropriação, determinado no art.º 26º, n.º 12, do C. das Expropriações, não se aplica às situações em que o terreno em causa foi adquirido pelo sujeito expropriado em data posterior à integração desse terreno em zona verde por plano municipal de ordenamento do território, o que bem se compreende, uma vez que não se justifica a protecção consagrada naquele preceito a quem adquiriu o terreno quando este já se encontrava sujeito àquela limitação, o que, necessariamente, já se reflectiu no preço de aquisição.
Assim sendo, não se verifica o pressuposto que permite que o cálculo da indemnização se processe nos termos previstos no n.º 12 do art.º 26º do C. das Expropriações, ou seja que o terreno expropriado tenha sido adquirido pelo proprietário expropriado antes da entrada em vigor do instrumento de planeamento territorial que o classificou como zona verde, pelo que não é válido o critério utilizado pela sentença recorrida para proceder ao cálculo da indemnização.
Qual deve, então, ser o critério a utilizar no cálculo da indemnização pela expropriação ocorrida ?
O artigo 62º, n.º 2, da Constituição determina que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada mediante o pagamento de justa indemnização.
Apesar da Constituição ter remetido para o legislador ordinário a fixação dos critérios conducentes à fixação da indemnização por expropriação, ao exigir que esta seja “justa”, impõe a observância dos seus princípios materiais da igualdade e proporcionalidade, assim como do direito geral à reparação dos danos, como corolário do Estado de direito democrático – art.º 2º, da Constituição.
Em termos gerais e utilizando definição comum à jurisprudência do Tribunal Constitucional, poder-se-á dizer que a “justa indemnização” há de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores. O valor pecuniário arbitrado, a título de indemnização, deve ter como referência o valor real do bem expropriado.
Ora, o critério geral de valorização dos bens expropriados, como medida do ressarcimento do prejuízo sofrido pelo expropriado, numa sociedade de economia de mercado como a nossa, é o do seu valor corrente, ou seja o seu valor venal ou de mercado, numa situação de normalidade económica.
Como escreveu Alves Correia “… a indemnização calculada de acordo com o valor de mercado, isto é, com base na quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se este tivesse sido objeto de um livre contrato de compra e venda, é aquela que está em melhores condições de compensar integralmente o sacrifício patrimonial do expropriado e de garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto” [3]. Ou, como dizem Menezes Cordeiro e Teixeira de Sousa [4], “…a indemnização visa, pois, restabelecer a igualdade perdida, colocando o expropriado na precisa situação em que se encontram os seus concidadãos que, tendo bens idênticos, não foram atingidos”.
Apesar deste valor de mercado não poder atender a situações especulativas e poder sofrer algumas correções impostas por razões de justiça que visam evitar enriquecimentos injustificados, donde resultará um “valor de mercado normativo”, é ele que deve constituir o critério referencial determinante da avaliação dos bens expropriados para o efeito de fixação da respetiva indemnização a receber pelos expropriados.
Em termos físicos, se o facto da parcela expropriada aqui integrar unidade predial que se encontra em zona urbana servida por ruas com pavimentação em betuminoso ou calçada, rede de abastecimento de água, rede de distribuição eléctrica e rede telefónica, o que nos termos do art.º 25º, n.º 2, b), do Código das Expropriações, permite a sua catalogação como apto para a construção, há que ter em consideração as limitações impostas pelo Plano Director Municipal de ... à data da declaração de utilidade pública, ou seja em 15 de Abril de 2008.
Nesse momento o Plano Director Municipal de ... incluía a parcela expropriada em “Espaço agrícola não pertencente à RAN”, determinando no seu art.º 20º, b) e c), que espaço agrícola engloba as áreas com capacidade para a exploração agrícola e agro-pecuária … só sendo aí autorizada a construção de 5 m2 de construção por cada 1000 m2 de terreno e são exclusivamente destinados à habitação dos próprios agricultores e arrumos de alfaias agrícolas … não sendo aí permitidas operações de loteamento urbano.
Esta severa restrição à construção determinada por razões de interesse público (reservar para a produção agrícola os terrenos que, para tal, tenham melhor aptidão) que encontra justificação constitucional no artigo 93º da Constituição, o qual consagra como objectivos da política agrícola o aumento da “produção e a produtividade da agricultura”, nada mais é, assim, do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo, não havendo que considerar, para efeitos de cálculo do valor da indemnização a pagar ao expropriado, qualquer potencialidade edificativa que não existe, nem nasce com a expropriação. As limitações legais à construção influem decisivamente no valor venal dos terrenos objeto destas qualificações. Na verdade, se os expropriados os pretendessem alienar, mediante negócio jurídico, não teriam a expectativa de receber um preço que refletisse qualquer aptidão edificativa, face às limitações existentes, pelo que não podem receber uma indemnização que tenha em conta uma capacidade edificativa que efectivamente não existe.
Neste mesmo sentido o Supremo Tribunal de Justiça proferiu o Acórdão Uniformizador de Jurisprudência (AUJ) n.º 6/2011, de 7.4.2011, no qual firmou a seguinte doutrina:
Os terrenos, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como “solo apto para construção”, nos termos do artigo 25.º, n.º 1, alínea a), e 2, do CE/99, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.
No referido aresto, foi considerado que “o conceito de solo apto para construção é um conceito jurídico-normativo que … não é de natureza ôntico-naturalística, mas de natureza axiológico-normativa …, isto é, os parâmetros indicados na lei para a densificação do mesmo conceito não se referem apenas às características físicas do terreno, mas sim ao seu valor económico-jurídico, tendo em pauta que se trata de um conceito destinado exactamente a permitir uma justa indemnização em consonância com os ditames da ordem jurídico-constitucional”.
E também ali se ponderou que a ausência, no domínio do novo CE/99, de norma similar à contida no n.º 5 do artigo 24º do CE/91, não autoriza, por si só, o argumento a contrario sensu, no sentido de se concluir pela irrelevância das limitações à aptidão construtiva dos solos impostas por lei ou por regulamentos administrativos de gestão de ordenamento territorial, como são, nomeadamente, os diplomas que proíbem ou restringem a construção em solos integrados em zonas em que a possibilidade de construção se encontra severamente restringida.
Por estas razões deve a indemnização pela expropriação da parcela aqui em causa ser calculada, não nos termos do art.º 26º do C. das Expropriações, mas sim nos termos do art.º 27º do mesmo diploma, onde se regula o cálculo da indemnização por expropriação de solos para outros fins que não a construção.
Como a sentença recorrida adoptou como critério para o cálculo da indemnização aquele que se encontra previsto no art.º 26º, n.º 12, do C. das Expropriações, não cuidou de apurar todos os factos necessários adopção do critério previsto no art.º 27º do mesmo diploma, o mesmo tendo sucedido com o relatório maioritário da peritagem efectuada.
Por esta razão, necessita a matéria de facto de ser ampliada para se proceder ao cálculo da indemnização nos termos acima determinados, sendo certo que não constam do processo os elementos suficientes para que este tribunal de recurso possa proceder a essa ampliação, uma vez que se revela necessária a realização de nova peritagem orientada no sentido de determinar o valor da indemnização a atribuir, nos termos definidos no art.º 27º do C. das Expropriações.
Assim, conforme o disposto no art.º 662º, n.º 2, c), do N. C. P. Civil, deve a sentença recorrida ser anulada, determinando-se a ampliação da matéria de facto de modo a que esta abranja todos os elementos de factos necessários ao cálculo da indemnização por expropriação, nos termos do art.º 27º do C. das Expropriações.
Com esta decisão fica prejudicada a apreciação das restantes questões subsidiariamente suscitadas pela Recorrente nas suas alegações de recurso.
Decisão
Pelo exposto, julga-se procedente o recurso interposto e, em consequência, anula-se a decisão recorrida, nos termos do art.º 662º, n.º 2, c), do N. C. P. Civil, determinando-se a ampliação da matéria de facto de modo a serem apurados os factos necessários à aplicação do critério de cálculo da indemnização devida pela expropriação definido no art.º 27º do Código das Expropriações.
Custas do recurso pelos Expropriados.
Coimbra, 14/04/2015
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Sílvia Pires (Relatora)
Henrique Antunes
Isabel Silva
[1] Neste sentido, ALVES CORREIA, em Código das Expropriações e outra legislação sobre expropriações por utilidade pública, pág. 23, da ed. de 1992, da Aequitas, e em A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999, na R.L.J., Ano 133, pág. 53-54, e OSVALDO GOMES, em Expropriações por utilidade pública, pág. 195-196, da ed. de 1997, da Texto Editora.
[2] Acessível em www.tribunalconstitucional.pt.
[3] Em O plano urbanístico e o princípio da igualdade, pág. 546, da ed. de 1989, da Almedina.
[4] Em Parecer publicado na Colectânea de Jurisprudência, Ano V, tomo 1, pág. 25.