Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra
| 1112/12.3TBVNO-A.C1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
II - Deste modo, sempre que as pessoas colectivas de direito público devam responder extracontratualmente por prejuízos causados a outrem, o julgamento da respectiva causa pertencerá à jurisdição administrativa, independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão pública ou de gestão privada.
III - Por sua vez, a al.i) desse art. 4º indica que são da competência dos mesmos tribunais os litígios sobre “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
IV – O que significa que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
I- RELATÓRIO
I.1- A… e M…, em 15.8.12 demandaram, «O…, SA», «L…, ACE», «S…, S.A.» e «G…, S.P.A.», pedindo a condenação solidária dos RR. a pagarem-lhes a quantia de 37.261,65 € a título de danos patrimoniais e não patrimoniais e/ou, a quantia de 3.000,00 € a título de danos morais e a serem condenados a procederem a expensas suas à reparação e eliminação de todos os danos causados na habitação, logradouros e cómodos propriedade dos AA. que elencam na petição.
Em resumo, alegam que: a co-ré «L…» celebrou com a co-R «O…», um contrato de empreitada sob o qual assumiu todas as responsabilidades relacionadas com a concepção, projecto, expropriação e construção da infra-estrutura rodoviária designada por subconcessão Litoral Oeste (IC9-Fátima/Ourém), de acordo com as Bases de Concessão entre o Estado e a «E.P.»; a co-ré «S…» foi quem teria realizado os trabalhos de execução da sub-concessão em apreço; que no ano de 2011 iniciaram-se os trabalhos de construção do dito IC9 desenvolvidos pelas RR, e no desenvolvimento dos mesmos chegaram à zona do prédio e residência dos AA., tendo então, iniciado trabalhos de demolição do muro existente de vedação pertencente aos AA. e respectiva escavação e/ou remoção de terras, provocando sérios danos que descrevem, cuja reparação ascende a 34.261,65 €, para além de danos morais.
As rés «L…» e «S…», contestando, arguiram a excepção da incompetência material do tribunal, alegando, em síntese, que a jurisdição comum não é competente para julgar a acção, mas antes a jurisdição administrativa, por serem entidades que estão incumbidas de prosseguir com a execução da obra pública de construção de lanços de auto-estrada, sendo aplicável à situação dos autos, o art.1º/5, do DL nº 67/2007, de 31.12 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas).
Responderam os AA. pugnando pela improcedência da excepção.
No despacho saneador, datado de 21.01.13, depois de fixada à causa o valor de 37.261,65€, conheceu-se a suscitada excepção dilatória, julgando-se a mesma improcedente e concluindo-se pela competência material do tribunal.
I.2- Apelaram as rés «L…» e «S…».
Formularam as conclusões seguintes:…
I.3- Nada obstando ao conhecimento do objecto do recurso, cumpre decidir.
II – FUNDAMENTOS
No âmbito do recurso, coloca-se-nos, apenas, a questão de determinar se, como pretendem as rés/recorrentes, e ao contrário do decidido, a competência material para dirimir o conflito que opõe AA. às rés cabe aos tribunais administrativos.
Adiantando a nossa posição, julgamos que as recorrentes têm razão.
O despacho recorrido vem assim fundamentado:
“Da competência material
As rés «L…, A.C.E.» e «S…, S.A.», excepcionaram a incompetência deste tribunal em razão da matéria, sob o argumento de estar em causa a responsabilidade civil resultante de uma infraestrutura pública e, por isso, a competência para conhecer da presente ação estar reservada aos tribunais administrativos.
O artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa dispõe que compete aos tribunais administrativos o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Este critério constitucional encontra-se reproduzido no artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), segundo o qual os tribunais de jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Em relação ao regime de pretérito, a lei alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil envolvente de pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
A regra da competência dos tribunais da ordem judicial é a de que são da sua competência as causas não legalmente atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66.º do Código de Processo Civil e 18.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais – LOFTJ).
O que os autores pretendem na presente ação é a condenação solidária das rés no pagamento de uma quantia a título de indemnização ou na realização de determinadas obras. A causa de pedir consiste na realização de trabalhos de construção de uma rodovia pública, de que terão resultado prejuízos no prédio dos autores. Assim, está em causa a violação danosa do direito real de propriedade dos autores em virtude da execução de obras relacionadas com a construção de uma rodovia (artigos 483.º, n.º 1, e 1305.º do Código Civil).
Trata-se de uma situação de responsabilidade civil extracontratual derivada de danos causados a terceiros com a execução das obras previstas em contrato de concessão de obras públicas e, nessa medida, conexa a uma relação jurídica administrativa que se desenvolveu entre a 1.ª ré e o Estado.
Ora, a uma tal apreciação/avaliação não subjaz qualquer relação jurídicoadministrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito público, mas uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada pelo direito privado.
Ao invés do que as rés alegam, inexiste algum normativo que as sujeite, neste plano de responsabilidade civil extracontratual objeto da acção, ao regime da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
Os autores não são pessoas colectivas de direito público; são pessoas de direito privado, em relação às quais inexiste norma que as submeta ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável ao Estado ou a outras pessoas coletivas de direito público.
Não estamos, por isso, no caso vertente, perante as situações de competência jurisdicional dos tribunais da ordem administrativa a que se reportam as alíneas g) e i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Reconduz-se, pois, a questão em causa nos autos a uma relação jurídica de direito privado, como tal regulada pelas normas e princípios do direito civil comum, e não a uma relação jurídica administrativa.
No sentido que vimos de expor, vd. acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra, processo 3553/05, de 14-02-2006, e do Supremo Tribunal de Justiça, processo 08B3356, de 06-11-2008, disponíveis no sítio da internet www.dgsi.pt.
Nestes termos, não resta senão concluir pela competência material deste tribunal para conhecer da presente ação e, assim, julgar improcedente a exceção suscitada pelas rés.”.
De harmonia com os arts.66º/C.P.C., são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
A competência, em razão da matéria, deve aferir-se face à relação jurídica que se discute na acção, tal como desenhada pelo autor, compreendidos aí os respectivos fundamentos, embora sem avaliar o seu mérito.
Determina-se, pois, pela ponderação do pedido e da causa de pedir.
O Tribunal de Conflitos tem sido inúmeras vezes chamado a resolver conflitos de competência entre o foro civil e o administrativo, entendendo que a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discutir na acção, mas à luz da estruturação concreta apresentada pelo autor e, logicamente, dando especial atenção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão aduzida.
A competência dos tribunais judiciais é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (art.211º/1 da C.R.P. e art.26º/1 da L.O.F.T.J.).
Ao invés, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada ás causas que lhe são especialmente atribuídas.
Na verdade, o nº3 do art.212º da C.R.P. define o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal em função dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ao estatuir que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”. Norma que é reproduzida no art.1º/1 do actual E.T.A.F. (Lei nº13/02, de 19.2, que entrou em vigor a 1.1.04, com sucessivas alterações, a última das quais supõe-se ser a da Lei nº20/12, de 14.5) nestes termos: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
O art. 4º do ETAF define com mais precisão qual o âmbito da competência material dos tribunais administrativos, discriminando em diversas alíneas qual o objecto dos litígios que compete apreciar aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
Na base existirá, portanto, uma controvérsia resultante de relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo. As relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. O que significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico civil”.[1] “Não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado à entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente ás normas aplicáveis.”.[2]
Aquela norma do art.1º/1 do ETAF incorpora, assim, uma cláusula geral positiva de atribuição de competência aos tribunais administrativos dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e que assim constitui a regra básica sobre a delimitação da competência jurisdicional dos tribunais administrativos com os demais tribunais: os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas são, em regra, julgados nos tribunais administrativos.[3]
Em consonância com o disposto no art.5º do ETAF, a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento em que a acção se propõe.
Como se disse, a competência do tribunal em razão da matéria, afere-se pelo pedido e causa de pedir formulados pelo autor.
Os AA. pretendem ser ressarcidos pelos danos que alegam ter sofrido no seu prédio, em razão da realização pelas recorrentes de trabalhos de construção de uma auto-estrada, no âmbito da sub-concessão de obra pública que lhes foi atribuída.
A causa de pedir invocada baseia-se, assim, na má execução dos trabalhos adjudicados causadora de prejuízos aos AA..
Está em causa, portanto, a violação danosa do direito de propriedade, o que nos conduz a uma situação de responsabilidade civil extracontratual (arts.483º e 1305º do C.C.), envolvendo os AA., por um lado, e as recorrentes, por outro.
A al.g) do art.4º do ETAF dispõe que, compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Deste modo, sempre que as pessoas colectivas de direito público devam responder extracontratualmente por prejuízos causados a outrem, o julgamento da respectiva causa pertencerá à jurisdição administrativa, independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão pública ou de gestão privada.[4]
Por sua vez, a al.i) dess art.4º, indica que são da competência dos mesmos tribunais, os litígios sobre “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoaos colectivas de direito público”.
Significa, então, que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.[5]
Concretizando esse princípio da aplicação ás entidades privadas do regime de responsabilidade civil extracontartual do Estado, o nº5 do art.1º da Lei nº 67/07, de 31.12 (Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas - LRCEE), veio estabelecer que “as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposição ou princípios de direito administrativo”.
Na lógica da uniformização do regime de reponsabiliadde civil extracontratual por actos da função administrativa, a LRCEE aplica-se, portanto, a entidades privadas investidas em tarefas materialmente administrativas ou submetidas ao direito administrativo, bem assim como, evidentemente, a entidades públicas integradas na função administrativa.[6]
Como se disse, está em causa na acção fazer responder as rés com fundamento em alegada responsabilidade extracontratual.
As rés são pessoas colectivas de direito privado. Conforme definição constante em 1.1.a) das disposições gerais do contrato de subconcessão celebrado em 26.2.09, a ACE é o “agrupamento complementar de empresas denominado L…, ACE, constituído pelas empresas construtoras que integram o Agrupamento com vista ao desenvolvimento, nos termos do contrato de empreitada, das actividades de concepção, projecto e construção dos lanços referidos …”.
No âmbito desse mesmo contrato de subconcessão, a «EP – Estradas de Portugal», ao abrigo da concessão que lhe foi adjudicada pelo Estado Português pelo DL 380/07, de 13.11, atribuiu a subconcessão da concepção, projecto, construção, exploração e conservação de lanços de auto-estrada designada por Subconcessão Litoral Oeste, à sociedade anónima constituída pelo Agrupamento vencedor do concurso público – a co-ré O…, que por sua vez deu de empreitada ás co-rés, «L…» e «S…», a realização de todos os trabalhos de concepção e construção necessários à implantação do lanço IC9-Fátima/Ourém.
Temos assim que, por via deste contrato de subconcessão a entidades privadas de uma obra pública como é a concepção, construção, financiamento e exploração de uma auto-estrada, essas entidades passam a colaborar com a administração pública, tendo a sua actividade regulada e sujeita a disposições e princípios de direito administrativo. A subconcessão dessa obra a sociedades de capitais privados não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa, pois o Estado não pode abrir mão dessa responsabilidade.[7]
A «EP», concedente, é uma pessoa colectiva de direito público, desenvolvendo as suas competências na área das infra-estruturas rodoviárias num quadro de índole pública. As rés subconcessionárias, embora pessoas de direito privado, são chamadas a colaborar na execução de uma tarefa administrativa de gestão pública. Daí que, as acções ou omissões por elas cometidas se devam integrar e ser reguladas por disposições e princípios de direito administrativo.
Investidas em tarefas materialmente administrativas e submetidas ao direito administrativo, as rés estão sujeitas ao regime de responsabilidade civil extracontratual por acções ou omissões ilícitas em que tenham intervindo, nos termos do acima citado art.1º/5, da LRCEE.
Ainda que a pretensão dos AA. vise a defesa do seu direito de propriedade alegadamente afectado por actos praticados pelas rés decorrentes dessa actividade, a sua apreciação bem como a eventual obrigação de indemnizar que a referida LRCEE contempla no art.3º, cairá na previsão das mencionadas als.g) e i) do art.4º do ETAF.
Logo e em conclusão, serão os tribunais administrativos os competentes para o conhecimento do presente litígio.
III - DECISÃO
Pelas razões expostas, julga-se procedente a apelação e, consequentemente, revogando-se a decisão apelada, julgam-se competentes os tribunais administrativos e absolvem-se as rés da instância.
Custas pelos AA..
COIMBRA, 10.12.2013
Regina Rosa (Relatora)
Artur Dias
Jaime Ferreira
[1] G. Canotilho e V. Moreira, «C.R.P. anotada», 3ª ed., pág.815
[2] M. Aroso de Almeida, «Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», 2005, pág.57
[3] Maria Helena Ferreira Canelas, «A amplitude da competência material dos tribunais administrativos em sede de acções», in revista «Julgar», nº15, pág.105
[4] Cfr. Ac.STJ de 13.3.07, CJstj I/07-126
[5] Cfr. Ac.do Tribunal de Conflitos de 20.1.2010 (conflito nº25/09)
[6] Cfr. Carla Amado Gomes, «responsabilidade civil extracontratual da administração por actos ilícitos», in revista «Julgar», nº05, pág.75
[7] Cfr. Ac. Tribunal de Conflitos nº017/13, de 30.5.13, que de perto seguimos.