Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00790/13.0BEAVR
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:02/24/2023
Tribunal:TAF de Aveiro
Relator:Luís Migueis Garcia
Descritores:COMUNIDADE INTERMUNICIPAL;
CONTRATO DE PUBLICIDADE;
EQUIPA DE FUTEBOL PROFISSIONAL;
Sumário:I) – É de negar provimento ao recurso quando não triunfa apontado erro de julgamento.*
* Sumário elaborado pelo relator
(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial
Decisão:
Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ... (CIRA) (Rua ..., ..., ...), interpõe recurso jurisdicional na presente acção administrativa especial) intentada contra si e contra-interessado S..., SAD (Estádio ..., lugar da ...) no TAF de ... pelo Ministério Público, e na qual foi declarada “a nulidade das deliberações datadas de 19.08.2011 e 17.09.2012 que autorizaram, da atribuição dos apoios e da autorização da celebração de protocolos subsequentes para prestação de serviços publicitários firmados entre a Ré e o Contra-interessado S..., SAD, para as épocas desportivas de 2011/2012 e 2012/2013.”.

Conclui:

1) A sentença recorrida leva aos factos provados constantes do ponto 34, não factos mas sim uma conclusão, pelo que, por tal, deve ser retirado dos “factos provados”, o constante do ponto 34, pois viola o disposto no artigo 607.º-3 do CPC.
2) A conclusão que O motivo principalmente determinante da celebração dos protocolos acima transcritos foi a concessão de um apoio ao Contra-interessado, que consistiu no contributo financeiro com vista ao melhor desempenho como clube desportivo de referência da região de ..., teria de resultar de factos que nos permitissem tal dedução, sendo que os factos provados o não permitem.
3) Acresce que a fundamentação para tal é contraditória e deficiente, uma vez que dos documentos e declarações que são indicados na sentença como fundamentação para tal decisão de facto não se extrai tais “factos”, que são sim conclusões/deduções, antes pelo contrário são bem claros no sentido que aquilo
que foi contratado foi um contrato publicitário com contrapartidas de ambos os outorgantes.
Sendo que a restante matéria de facto considerada provada, nomeadamente a constante dos pontos 15 e 24, nos conduz exatamente no sentido oposto ao constante do ponto 34, que assim deve ser retirado dos factos provados.
E também as declarações do Presidente da CIRA , AA, na sessão de 23/11/2021, aos minutos 48.30 a 50.55 , 56.11 a 1 h e 00 minutos e 38 segundos, nos conduzem à conclusão que o constante do ponto 34 está errado.
4) Este processo esteve suspenso na pratica aguardando cinco anos pela decisão proferida no processo n.º 790/13, que correu termos pelo Tribunal pela 1.ª secção criminal de ..., no qual foi proferido o acórdão da Relação do Porto, que foi junto aos autos com o nosso requerimento de 31/01/2019. Versando tal processo, o acórdão da Relação, exatamente sobre os mesmos factos e tendo como arguidos todos os autarcas que aprovaram os contratos de publicidade aqui em causa, devem os factos provados em tal decisão ser tidos em consideração nestes autos, atento o disposto nos artigos 623.º e 624.º do CPC e levados aos factos provados nestes autos.
Devem assim ser levados aos factos provados os provados no aludido acórdão da Relação:
66. No documento “Grandes Opções do Plano e Orçamento” para 2011 da CIRA consta de entre as prioridades dos objetivos para 2011:
5. Reforçar a aposta da Região de ... no Mar nas pescas e no Turismo, concretizando parcerias de investimento com a Entidade Regional de Turismo do Centro de Portugal” - Cfr. fls. 112.
E “No que respeita à gestão dos objetivos políticos definidos com base na estrutura dos Pelouros distribuídos pelos onze membros do Conselho Executivo, são as seguintes as principais apostas para o ano 2011:
(...)
“VI. Cultura e Desporto
1.Promoção de uma identidade cultural e desportiva da região de ...” (Cfr. íls. 113).
68. Esse documento “Grandes Opções do Plano e Orçamento” foi aprovado em Assembleia Intermunicipal de 13.12,2010 (doc. de fls. 2563 a 2565 que aqui se dá por integralmente reproduzido)
73. No orçamento da CIRA consta uma verba para publicidade de valor superior ao contratado com o S....
74. Nas Grandes Opções de Plano Orçamento para 2012 consta: “Continuaremos a estabelecer relações com as associações da nossa região, incluindo apoios financeiros, e utilizando o “programa dc Apoio a projetos e Eventos da Região de .../PAPERTA” e executando protocolos de cooperação com a Associação Empresarial/..., com o S... e outros que se venham a entender relevantes”.
75. A CIRA tem tido feito comparticipações publicitárias e presenças em Stands em eventos ou iniciativas que a CIRA considera potenciadoras da sua política de promoção da região - cfr. fls. 591 a 596.
76. O S... era o único Clube do Distrito de ... que disputava nas épocas de 2010/2011 e 2012/2013 o campeonato nacional da Liga de Futebol profissional mais conhecido por primeira liga.
77. A CIRA através das Câmaras Municipais dos Municípios que a integram, nas épocas de 2011/2012 e 2012/2013 do campeonato principal da Liga de Futebol Profissional distribuiu bilhetes por coletividades dos vários concelhos, que permitiram o acesso gratuito de pessoas a vários jogos do S....
78. Na época 2011/2012 foram disponibilizados à CIRA, em função dos protocolos celebrados, 40 bilhetes por jogo, para além do camarote de 19 lugares e lugares de estacionamento sendo que na época de 2012/2013 passaram a poder ser disponibilizados 150 bilhetes exceto nos chamados jogos dos grandes.
79. Em cada época há 16 jogos da Liga no estádio de ..., sendo os bilhetes vendidos a um preço entre 10,00€ e 25,00€, pelo que nas épocas de 2011/2012 e 2012/2013 a CIRA beneficiou pelo menos de bilhetes, que adquiridos corresponderiam a um valor de pelo menos 6.400,00€ por cada época.
80. Nalguns jogos de futebol da primeira Liga deslocam-se milhares de pessoas aos locais de jogo.
81. A comunicação especializada e generalista dá cobertura ao dia-a-dia e aos jogos das equipas da primeira liga, para além dos jogos com os “3 grandes” e das transmissões televisivas, referenciando nessa medida o nome de ..., do clube de ... e da região onde se insere.
92. O Conselho Executivo prestava informação à Assembleia Intennunicipal sobre a atividade desenvolvida, tendo dado conhecimento da assinatura do Io protocolo com o S... na assembleia de 05.12.2011 - cfr. fls. 1047 e ss. (negrito nosso)
5) Esta ação intentada pelo M.º P.º assentava essencialmente na pretensa violação do disposto no artigo 46.º-2, da Lei n.º 5/2007. Ora, como foi decidido no apontado acórdão da Relação: CIRA não é o Estado, nem uma região, nem uma autarquia, sendo estas apenas as entidades elencadas no artigo 46.°, da Lei n.°
5/2007. As comunidades intermunicipais são entidades distintas das autarquias locais.
(…)
Sendo as comunidades intermunicipais entidades distintas das autarquias e não constando os seus elementos no elenco plasmado nos artigos 3.° e 3.°-A, da Lei n.° 34/87 e 46.° n.° 2 da Lei n.° 5/2007, seria uma violação do artigo 29.° n.° 1 da CRP e artigo 1.° do CP, a condenação dos arguidos, pois que actuaram
enquanto membros da CIRA.
Logo também aqui não se pode considerar a recorrente abrangida pelo aludido diploma – artigo 46º-2 da Lei 5/2007, como aliás foi reconhecido pela sentença recorrida.
6) Também a aplicação do artigo 82.º, da Lei n.º 169/99, em vigor à data dos factos, pelas mesmas razões aduzidas no ponto anterior não tem aqui aplicação.
7) A sentença recorrida ao vir agora alegar que as deliberações do conselho diretivo da recorrente não haviam sido aprovadas pela Assembleia Intermunicipal, vem introduzir uma nova questão, nunca até então abordada e muito menos suscitada, proferindo uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório, em desrespeito pelo estatuído no artigo 3.º, n.º 3, do NCPC, incorrendo numa nulidade processual, nos termos do artigo 195.º, n.º 1, o que expressamente se invoca.
8) Sendo que, como resulta dos factos provados no aludido acórdão da Relação, e nestes autos foram aprovados pela Assembleia Intermunicipal documentos que continham ”As Grandes Opções do Plano e Orçamento”, nos quais se incluíam ações que se enquadram nos contratos celebrados, competindo ao conselho diretivo a implementação de tais ações.
9) Acresce que as verbas despendidas com tais contratos constavam dos orçamentos aprovados, como resulta dos factos provados em 9 e 16.
10) A recorrente tem atribuições próprias no âmbito da promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido, sendo os contratos em causa uma opção politica que se enquadra na promoção do desenvolvimento económico do território da região.
11) As ações de promoção constam expressamente de diversos documentos nomeadamente: Programa Territorial de Desenvolvimento para a Sub-Região do ..., Plano e Orçamento de 2009, Grandes Opções do Plano e Orçamento e Mapa de Pessoal de 2013, nos quais se preveem campanhas de promoção de produtos da ria, de promoção e divulgação da Região de ..., Programa de Apoio a Projetos e Eventos da Região de ..., promoção duma identidade cultural e desportiva da Região de ..., beneficiar das condições económicas vantajosas dos eventos culturais e desportivos.
12) Os contratos publicitários tiveram como objectivo, tal como consta expressamente dos mesmos e foi provado (ver pontos 15 e 24), a promoção publicitária da imagem corporativa e dos produtos e serviços da recorrente, sendo que a recorrente desenvolvia outros projectos de patrocínio/publicidade em outros eventos tais como o prémio de ciclismo ... e a presença em stands promocionais.
13) O apoio publicitário, o patrocínio de eventos que trazem à região milhares de pessoas (resultou tal provado em 80 do acórdão da Relação) é prática comum por várias autarquias e por norma tais eventos trazem à região significativo movimento financeiro especialmente à restauração e hotelaria.
14) O fim prosseguido pelos contratos publicitários em questão não era o da promoção do apoio à prática desportiva ou a clubes desportivos profissionais, que aliás não resultou provado, mas sim à promoção da Região de ... e seus produtos.
15) Não se alegou que os contratos publicitários foram outorgados ao abrigo da delegação de poderes da Autoridade de Gestão do Programa Operacional do Centro mas sim que os fins prosseguidos pelos contratos se integravam nos objectivos traçados em vários documentos incluindo a candidatura aprovada pela aludida Autoridade.
16) A sentença recorrida é contraditória pois que admite que é permitido à recorrente conceder patrocínios mas por outro lado reduz o patrocínio a um mero subsidio à prática desportiva , que não é o caso
17) A sentença recorrida omite que os contratos em questão foram outorgados com uma SAD. Permitindo a lei que as Comunidades Intermunicipais concedam patrocínios e até participem no capital duma SAD é nesta ótica que têm de ser visto os contratos em causa.
18) Não obstante a sentença recorrida ser nula ao fundamentar-se no pretenso facto que as decisões do conselho diretivo da recorrente não haviam sido aprovadas pela Assembleia Intermunicipal, vindo introduzir uma nova questão, nunca até então abordada e muito menos suscitada, proferindo uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório, em desrespeito pelo estatuído no artigo 3.º, n.º 3, do NCPC, incorrendo numa nulidade processual, nos termos do artigo 195.º, n.º 1, sempre se dirá que tais decisões davam execução a projetos que constavam de documentos aprovados pela assembleia intermunicipal tal como resultou provado nos pontos 66 e 67 do acórdão da Relação e pontos 7, 9, 16, 17, 26, 28, 29 e 30 da sentença recorrida.
19) A sentença recorrida aponta como violado o artigo 4.º, n.º 2, alíneas a), b) e c), da Lei n.º 29/87 – tal tem de ser um manifesto lapso pois o aludido artigo não tem n.º 2.
20) A sentença conclui que os atos impugnados são nulos, sendo que não fundamenta tal de direito.
21) A sentença interpreta os contratos dum modo descontextualizado do objeto dos mesmos, ignorando que se estava numa ação de promoção da imagem da Região de ... e dos produtos e serviços da recorrente através do único club do distrito que então disputava a 1.ª Liga de Futebol.
22) Todas as verbas despendidas com tais contratos saíram da rubrica publicidade do orçamento aprovado e nas Grandes Opções do Plano e Orçamento constava expressamente como ação a desenvolver a promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ....
23) Não compete ao tribunal ajuizar sobre as opções que a recorrente tomou para dar corpo a tais deliberações da Assembleia, tal constitui um ato político, que terá de ser naturalmente apreciado pelos eleitores e não pelo tribunal.
24) A discricionariedade permite à recorrente escolher os meios que lhe parecem ser mais adequados para implementar as politicas aprovadas, sendo neste caso relevante que os 11 municípios que compõe a Comunidade da Região de ... aprovaram os contratos em questão o que bem ilustra da evidência que os mesmos serviam os intentos da Comunidade isto é do interesse público.
25) A sentença recorrida fez uma interpretação inconstitucional do artigo 4.º do CPA e do princípio da prossecução do interesse público, violando o disposto nos artigos 79.º e 2.º da CRP.
26) A sentença viola ainda o disposto nos artigo 46.º-2, da Lei n.º 5/2007 e 82.º, da Lei n.º 169/99, que não é aplicável ás Comunidades Intermunicipais e faz uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artigo 4.º do CPA, Lei n.º 29/87 e do principio da prossecução do interesse público.

Contra-alegou o Mº Pº, rematando a final que “deve o presente recurso ser julgado não provido e improcedente, mantendo-se integralmente a douta sentença proferida, porque justa e legal”.
*
Dispensando vistos, cumpre decidir.
*
Os factos, que na decisão recorrida vêm elencados como provados:
1) Em 16.10.2008, foi publicado na II Série, do Diário da República n.º 201, o Anúncio n.º 6215-A/2008, nos termos do qual, se tornou público que as Assembleias Municipais de ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... e ... deliberaram, respectivamente, em 30.09.2008, 19.09.2008, 06.10.2008, 06.10.2008, 07.10.2008, 26.09.2008, 06.10.2008, 25.09.2008, 25.09.2008, 26.09.2008 e 26.09.2008, aprovar os Estatutos da Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ...;
2) Em 16.12.2008, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro 2007-2013 e a Ré acordaram na “PROPOSTA DE MINUTA DE CONTRATO DE DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA COM SUBVENÇÃO GLOBAL”, da qual consta o seguinte (por excertos):
“(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]


(cf. fls. 138 e ss. do SITAF);
3) Em 05.05.2008, foi elaborado documento intitulado “Programa Territorial de Desenvolvimento para a Sub-Região do Baixo Vouga”, “Grande Área Metropolitana de .../Universidade de ...”, do qual consta o seguinte (por excertos):
“(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cf. fls. 138 e ss. do SITAF);
4) No ano de 2010, foram iniciados contactos com a Ré e o Contra-interessado após apresentação de proposta pelo S...;
5) Em 22.06.2010, o Director Executivo do Contra-interessado enviou correio electrónico dirigido à Ré, com maquetes de suporte de publicidade, com o seguinte teor:
“Exmo. Sr. Presidente
Exmo. Sr. Presidente,
No seguimento da reunião da passada 6ª Feira, a qual desde já agradecemos, incumbe-me a Direcção do S... de remeter a V. Exa. n/ proposta para o estabelecimento de uma parceria publicitária para a época 2010/2011, onde o S... irá disputar a Liga Sagres (Principal competição do Calendário desportivo português).
Nesse sentido, remeto em anexo dois documentos:
«PROPOSTA PATROCINADOR OFICIAL»: No documento estão referidos os diversos direitos adquiridos pelo patrocinador;
«CAMISOLA OFICIAL_COSTAS INFERIOR»: No documento é efectuada uma sinulação da inserção da publicidade no local sugerido, a qual é meramente indicativa;
Estou à disposição de V. Exa. para qualquer esclarecimento que considere pertinente.
Os meus respeitosos cumprimentos
PC.”
(cf. documento n.º ..., junto à contestação);
6) Pela Ap. ...10, foi registada na Conservatória do Registo Comercial ... a constituição da sociedade anónima S..., SAD, com sede no Estádio ..., ..., ... ... (cf. documento n.º ..., junto à contestação);
7) Consta do documento “Grandes Opções do Plano e Orçamento 2009”, subscrito pelo Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... o seguinte (por excertos):
“(…)
V.I. Cultura e Desporto
Na área da Cultura e do Desporto vamos cumprir os seguintes objectivos:
1. Promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ...
(…)
Beneficiar das condições económicas vantajosas dos eventos culturais e desportivos em circuito itinerante”
(cf. documentos n.º ...3, junto à contestação, a fls. 445 do SITAF);
8) O Contra-interessado estava inscrito na primeira liga de futebol de 2010/2011, na competição desportiva profissional e participava na mesma com sua equipa de futebol sénior (facto admitido por acordo);
9) Em 29.11.2010 o órgão executivo e em 13.12.2010 o órgão deliberativo da Ré aprovaram o orçamento para o ano de 2011, do qual consta o código 020217, com a designação “Publicidade”, no montante de € 78.302,00 (cf. fls. 463 do SITAF);
10) Consta da acta de reunião ordinária do Conselho Executivo da Ré, no Município ..., assinada por todos os presentes, realizada em 24.01.2011, o seguinte (por excertos):
“(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cf. fls. 426 do SITAF);
11) Consta da acta de reunião ordinária do Conselho Executivo da Ré, no Município ..., realizada em 19.08.2011, pelas 9 horas e 30 minutos, no barco-museu Santo André, ancorado no cais do .... ..., ..., assinada por todos os presentes, o seguinte (por excertos):
“(…)
b) — GP Ciclismo .../Região de ... 2011
Tomado conhecimento do ofício da ..., referência ...11 de 2011-07-20 agradecendo a colaboração da CI Região de ... na realização do 32º Grande Prémio de Ciclismos .../Região de ..., e remetendo simultaneamente dois exemplares do "Livro Oficial" da prova.
O Presidente do CE deu nota da realização da Feira de Salamanca, de 7 a 11 de Setembro, tendo inquirido os presentes sobre a disponibilidade para termos uma representação nesse certame. Se for justificada a parceria, partilharia a informação com os colegas, por correio electrónico, para dar conhecimento e o necessário desenvolvimento.
(…)
9. OUTRAS ACTIVIDADES
O Presidente do CE destacou as seguintes actividades:
- Apoio ao S...:
O Conselho Executivo da Região de ... deliberou proceder a um apoio publicitário ao S..., no valor de 20.000 euros para a época desportiva 2011/2012, que agora se iniciou, com as seguintes condições: Camarote com 19 lugares, com uma pequena sala de recepção, localizado ao lado do Camarote Presidencial, e com entrega completa e gratuita de 25 bilhetes por jogo.
Trata-se de um contributo financeiro com grande importância institucional, que queremos prestar ao S..., que queremos cada vez mais como o Clube Desportivo de referência da Região de ..., no que respeita ao mais alto nível da competição nacional de futebol de onze.
(…)”
(cf. documento n.º ..., junto à petição inicial);
12) A referida deliberação constante do ponto 9. da acta acima mencionada foi votada e aprovada por unanimidade, assim se decidindo favoravelmente no processo de celebração do protocolo com a S..., SAD, e dando poderes ao Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... para formalizá-lo (cf. documento n.º ..., junto à petição inicial, alegado no artigo 3.º da petição inicial);
13) Em 2011, a Ré celebrou com a “... – Associação Nacional das Indústrias de Duas Rodas, Ferragens, Mobiliário e Afins, Instituição de Utilidade Pública sem fins lucrativos”, protocolo de cooperação no âmbito do Grande Prémio de Ciclismo (cf. fls. 440 do SITAF);
14) Em 20.08.2011, a Ré celebrou com o Contra-interessado S..., SAD, o seguinte protocolo (por excertos):
“(…)
PROTOCOLO
Entre
Comunidade Intermunicipal da Região de ... — ..., NIF ..., com sede Rua ..., ... ... — Portugal, neste acto representada pelo seu Presidente do Conselho Executivo, eng. AA, em execução da deliberação do Conselho Executivo de 19 de Agosto de 2011 também designada abreviadamente por CIRA ou Primeira Outorgante,
e
S..., SAD, NIF ..., Sociedade Anónima Desportiva, com sede no Estádio ..., Lugar ..., Cidade ..., representada neste acto pelos seus Administradores, BB, CC e DD, com poderes para o acto, adiante designado de forma abreviada por S..., ou Segunda Outorgante,
É celebrado o presente Protocolo de apoio publicitário, nos termos constantes das seguintes cláusulas:
Cláusula Primeira
(Objecto)
Pelo presente protocolo a Primeira Outorgante adquire à Segunda Outorgante um suporte publicitário para vigorar durante a época 2011/2012, tendo como objectivo a promoção publicitária da imagem corporativa e dos produtos e serviços da Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ... nos suportes publicitários utilizados pela equipa sénior de futebol profissional do S... que disputa a Liga Zon Sagres, principal competição do futebol português.
Cláusula Segunda
(Suportes publicitários)
Os referidos suportes publicitários, compreendam nomeadamente - sem prejuízo de posterior ampliação e para lodos os jogos efectuados pela equipa de futebol sénior profissional do Segundo Outorgante a contar para a Liga Zon Sagres, na condição visitado e durante o período referido na cláusula anterior, os seguintes:
i. Espaço publicitário no Varandim do Camarote;
ii. Publicidade instalada em espaço multifuncional;
Compreendem igualmente a publicitação da imagem corporativa da CIRA nos suportes digitais do Primeiro Outorgante, e quanto á sua equipa sénior de futebol, profissional.
3. A concepção gráfica do material publicitário em causa será da responsabilidade da CIRA que os facultará, nos suportes adequados para edição e produção do S..., que se encarrega da sua produção e promoção nos locais e suportes correspondentes.
Cláusulas Terceira
(Contrapartidas)
1. Pela aquisição dos direitos de utilização dos referidos suportes publicitários primeira pagará à segunda a importância de 20.000,00€ (vinte mil euros), a que acresce IVA correspondente à prestação dos serviços em causa, à taxa legal em vigor aquando da emissão das respectivas facturas.
2. A referida importância será entregue pela Primeira à Segunda Outorgante em duas prestações:
i. uma de 10.000,00€ + IVA que entregará aquando da assinatura do Protocolo, e
ii. outra de igual valor que entregará em até dia 15 de Fevereiro de 2012.
3. Para além da prestação dos serviços referidos e atentos quer o prestígio e notoriedade da Primeira Outorgante, quer a dimensão financeira dos serviços adquiridos, a Segunda Outorgante confere excepcionalmente à CIRA um estatuto equivalente ao de «PARCEIRO PREMIEM» do S..., com os seguintes direitos e benefícios:
i. 19 lugares Camarote Prestige;
ii. 40 bilhetes (Bancada Nascente), por jogo, para a Liga Zon Sagres:
iii. Utilização do espaço adquirido como espaço empresarial;
iv. 1 lugar de estacionamento VVIP (interior);
v. 5 lugares de estacionamento VIP4 (Exterior).
Cláusula Quarta
(Vigência)
O presente PROTOCOLO terá a duração da época desportiva 2011/2012 e começa a vigorar independentemente dos prazos de pagamento previstos.
Cláusula Quinta
(Foro)
Qualquer litígio emergente da interpretação e/ou execução do presente PROTOCOLO será pelos Outorgantes submetido ao foro dos juízos de ... da Comarca do Baixo Vouga. com expressa renúncia a qualquer outro.
Os Outorgantes aceitam os direitos e obrigações emergentes do presente Protocolo que é feito em dois exemplares de igual conteúdo e valor, devidamente assinados e rubricados, ficando um para cada um dos Outorgantes.
..., 20 de Agosto de 2011
(…)”
(cf. documento n.º ..., junto à petição inicial);
15) Foi subscrito o protocolo acima transcrito entre a Ré e o Contra-interessado, tendo como objectivo a promoção publicitária da imagem corporativa e dos produtos e serviços da Ré, composto por espaço publicitário no Varandim do Camarote e publicidade instalada em espaço multifuncional, bem como a publicitação da imagem corporativa da CIRA nos suportes digitais da SAD e quanto à equipa sénior de futebol profissional (facto admitido por acordo, alegado no artigo 4.º da petição inicial);
16) Em 21.11.2011, o órgão executivo e no dia 05.12.2011 o órgão deliberativo da Ré aprovaram o “Orçamento para o ano de 2012 – Despesas”, do qual consta o código 020217, com a designação “Publicidade”, no montante de € 159.099,00 (cf. fls. 468 do SITAF);
17) Em 19.03.2012, foi elaborado o “Relatório de actividades Ano 2011”, subscrito pelo Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal da Região de ..., do qual consta, entre o mais, o seguinte:
“(…)
Os objectivos definidos nas Grandes Opcões do Plano e Orçamento para o ano 2011, foram a referência do trabalho da Comunidade Intermunicipal da Região de ... — ..., neste que foi o seu terceiro ano completo de existência após o seu nascimento formal 16 de Outubro de 2008.
Além do cumprimento das prioridades definidas nas Grandes Opções do Plano e Orçamento de 2011, outros objectivos foram concretizados, dos quais destacamos:
(…)
E. Realização do Grande Prémio de Ciclismo .../Região de ... nos dias 1, 2 e 3 de Julho, no âmbito de um Protocolo de Cooperação entre a CI Região de ... e a Associação Empresarial ..., que tem vigência em 2012 e em 2013, tendo sido realizado nesse âmbito e em cooperação com o Município ... (que liderou a organização) o Seminário da Mobilidade a 23 de Setembro;
F. No âmbito de um Protocolo de Cooperação foi atribuído um valor de 30.000,00 em apoio publicitário ao S..., para a época desportiva 2011/2012, sendo um contributo com importância institucional e com a pretensão que o S... possa ser cada vez mais um Clube de referência da Região de ... ao mais alto nível da competição nacional de futebol;
(…)”
(cf. fls. 458 e ss. do SITAF);
18) Após o termo da época desportiva de futebol profissional de 2011/2012, foi ponderada pelo Conselho Executivo da Ré, a possibilidade de ser mantido o apoio concedido ao Contra-interessado para a subsequente época desportiva profissional de 2012/2013 (facto admitido por acordo);
19) Consta da acta de reunião ordinária do Conselho Executivo da Ré, no Município ..., assinada por todos os presentes e aprovada por unanimidade, realizada em 16.08.2012, o seguinte (por excertos):
“(…)
9. Televisão
- Análise de propostas:
Foram presentes os seguintes documentos:
- Localvisão PDF;
- Localvisão Proposta CIRA;
- Complemento Proposta Localvisão TV;
(…)
10. APOIO AO S... 2012/2013
- Análise da hipótese:
Dado conhecimento do pedido de reunião do S... para negociação do ao clube para o ano de 2012/2013, o Presidente do CE solicitou a opinião dos membros sobre a perspetiva de renovação do apoio, anulação ou alteração do seu formato.
Apresentou-se uma proposta de manutenção do apoio, nos moldes idênticos aos do ano passado, mas com uma melhor gestão e rentabilização social da bancada. O presidente lembrou que o montante do apoio atribuído pela CI Região de ... não foi repartido pelos Municípios associados. -
Do debate gerado conclui-se que a proposta a negociar pelo Presidente do CE deverá ser de um montante inferior e incluir um número superior de bilhetes. Também se propôs melhorar o modo de gestão dos bilhetes de forma a que estes sejam disponibilizados com maior antecedência, a tempo de serem distribuídos pelos públicos indicados por cada Município.
(…)”
(cf. documentos n.ºs ... e ..., juntos à petição inicial);
20) A deliberação referida em 18) foi votada e aprovada por unanimidade, concedendo, assim, poderes ao Presidente do Conselho Executivo da Ré para que, mantendo-se embora o apoio ao Contra-interessado, renegociasse os termos do mesmo (cf. documentos n.ºs ... e ..., juntos à petição inicial, e artigo 10.º da petição inicial);
21) Consta da acta da reunião ordinária do Conselho Executivo da Ré, realizada em 17.09.2012, no Município ..., pelas 9 horas, nas instalações do pólo escolar da ..., assinada por todos os presentes, o seguinte (por excertos):
“(…)
1. INFORMAÇÕES
(…)
d) – Televisão /negociação coma Localvisão TV;
O Dr. EE informou da disponibilidade da empresa para negociar novas condições, mantendo a proposta de preço individual, faltando ainda uma definição da parte do Município .... O contrato a acordar só será para iniciar a partir de janeiro de 2013.
O Presidente do CE solicitou ainda a reflexão dos restantes colegas sobre a possibilidade e interesse da CI Região de ... em integrar o projecto do Porto Canal, dado tratar-se de uma aposta num canal de dimensão e estratégica.
2. PROTOCOLO CI REGIÃO DE ... / S... PARA A ÉPOCA 2012/2013
Aprovação do Protocolo
Tomado conhecimento da versão final do protocolo CIRA.S... 2012/13, o Conselho Executivo, deliberou por unanimidade e em minuta a sua aprovação e adesão ao acordo a formalizar entre a CI Região de ... e o S... para a época de 2012/2013. O investimento será integralmente assumido pelo orçamento da Cl Região de ....
(…)”
(cf. documento n.º ..., junto à petição inicial);
22) A deliberação acima mencionada foi votada e aprovada por unanimidade, assim se atribuindo poderes ao Presidente do Conselho Executivo da Ré para formalizar a celebração de protocolo entre a Ré e o Contra-interessado (cf. documento n.º ..., junto à petição inicial, alegado no artigo 13.º da petição inicial);
23) Em 27.09.2012, a Ré celebrou com o Contra-interessado S..., SAD, o seguinte protocolo (por excertos):
“(…)
PROTOCOLO
Entre
Comunidade Intermunicipal da Região de ... — ..., NIF ..., com sede Rua ..., ... ... — Portugal, neste ato representada pelo seu Presidente do Conselho Executivo, eng. AA, em execução da deliberação do Conselho Executivo de 16 de Setembro de 2012, adiante também designada abreviadamente por CIRA ou Primeira Outorgante,
e
S..., SAD, NIF ..., Sociedade Anónima Desportiva, com sede no Estádio ..., Lugar ..., Cidade ..., representada neste ato pelos seus Administradores, BB, CC e DD, com poderes para o ato, adiante designado de forma abreviada por S..., ou Segunda Outorgante,
É celebrado o presente Protocolo de apoio publicitário, nos termos constantes das seguintes cláusulas:
Cláusula Primeira
(Objecto)
Pelo presente protocolo a Primeira Outorgante adquire à Segunda Outorgante um suporte publicitário para vigorar durante a época 2011/2012, tendo como objectivo a promoção publicitária da imagem corporativa e dos produtos e serviços da Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ... nos suportes publicitários utilizados pela equipa sénior de futebol profissional do S... que disputa a Liga Zon Sagres, principal competição do futebol português.
Cláusula Segunda
(Suportes publicitários)
Os referidos suportes publicitários, compreendam nomeadamente - sem prejuízo de posterior ampliação e para lodos os jogos efectuados pela equipa de futebol sénior profissional do Segundo Outorgante a contar para a Liga Zon Sagres, na condição visitado e durante o período referido na cláusula anterior, os seguintes:
i.Espaço publicitário no Varandim do Camarote;
ii.Publicidade instalada em espaço multifuncional;
2. Compreendem igualmente a publicitação da imagem corporativa da CIRA nos suportes digitais do Segundo Outorgante, e quanto à sua equipa sénior de futebol, profissional.
3. A concepção gráfica do material publicitário em causa será da responsabilidade da CIRA que os facultará, nos suportes adequados para edição e produção do S..., que se encarrega da sua produção e promoção nos locais e suportes correspondentes.
Cláusulas Terceira
(Contrapartidas)
1. Pela aquisição dos direitos de utilização dos referidos suportes publicitários primeira pagará à segunda a importância de 18.000,00€ (dezoito mil euros), a que acresce IVA correspondente à prestação dos serviços em causa, à taxa legal em vigor aquando da emissão das respectivas facturas.
2. A referida importância será entregue pela Primeira à Segunda Outorgante em duas prestações:
i. uma de 9.000,00€ + IVA que entregará aquando da assinatura do Protocolo, e
ii. outra de igual valor que entregará em até dia 15 de Fevereiro de 2013.
3. Para além da prestação dos serviços referidos e atentos quer o prestígio e notoriedade da Primeira Outorgante, quer a dimensão financeira dos serviços adquiridos, a Segunda Outorgante confere excepcionalmente à CIRA um estatuto equivalente ao de «PARCEIRO PREMIEM» do S..., com os seguintes direitos e benefícios:
i. 19 lugares Camarote Prestige;
ii. 40 bilhetes (Bancada Nascente), por jogo, para a Liga Zon Sagres, podendo este número ser elevado até 150 bilhetes por solicitação da CIRA para utilizar junto de Escolas e Instituições de Solidariedade Social (não estão incluídos nesta situação excecional os jogos com o Porto, o Benfica e o Sporting);
iii. Utilização do espaço adquirido como espaço empresarial;
iv. 1 lugar de estacionamento VVIP (interior);
v. 5 lugares de estacionamento VIP4 (Exterior).
Cláusula Quarta
(Vigência)
O presente PROTOCOLO terá a duração da época desportiva 2011/2012 e começa a vigorar independentemente dos prazos de pagamento previstos.
Cláusula Quinta
(Foro)
Qualquer litígio emergente da interpretação e/ou execução do presente PROTOCOLO será pelos Outorgantes submetido ao foro dos juízos de ... da Comarca do Baixo Vouga. com expressa renúncia a qualquer outro.
Os Outorgantes aceitam os direitos e obrigações emergentes do presente Protocolo que é feito em dois exemplares de igual conteúdo e valor, devidamente assinados e rubricados, ficando um para cada um dos Outorgantes.
..., 27 de setembro de 2012
(…)”
(cf. documento n.º ..., junto à petição inicial);
24) Foi subscrito o protocolo acima transcrito entre a Ré e o Contra-interessado, tendo como objectivo a promoção publicitária da imagem corporativa e dos produtos e serviços da Ré, composto por espaço publicitário no Varandim do Camarote e publicidade instalada em espaço multifuncional, bem como a publicitação da imagem corporativa da CIRA nos suportes digitais da SAD e quanto à equipa sénior de futebol profissional (facto admitido por acordo, alegado no artigo 14.º da petição inicial);
25) O Contra-interessado emitiu factura com a descrição “Conforme contrato 2011/2012” no montante de € 12.300,00 (cf. fls. 467do SITAF);
26) Os valores pagos ao Contra-interessado foram orçamentados como despesas publicitárias e implicaram uma despesa total de € 46.740,00 (facto admitido por acordo, alegado no artigo 18.º da petição inicial);
27) A Ré encetou os seguintes investimentos, no exercício dos poderes de promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico e social e ambiental do território:
- QCIRA - Candidatura apresentada ao Programa Operacional Assistência Técnica para a "Elaboração de Plano Estratégico de Desenvolvimento Territorial 2014/2020 da Região de ...", designado por QCIRA (Quadro Comum de Investimentos da Região de ...);
- Grupo de Ação Costeira da Região de ... (GAC-RA) - O Grupo de Ação Costeira da Região de ... (GAC-RA);
- Rede Urbana para a Competitividade e Inovação (RUCI);
- Campanha Promocional de Produtos da Ria;
- Promoção e Proteção da Produção de Enguias;
- PAPERA - Programa de Apoio a Projetos e Eventos da Região de ...;
- PIMTRA - Plano Intermunicipal de Mobilidade e Transportes da Região de ...;
- AQUA-ADD, cujo objectivo geral do “projeto é explorar o potencial de "água", em termos económicos, sociais e ambientais, em paisagens urbanizadas e melhorar a implementação de medidas de gestão da água em locais de desenvolvimento espacial de âmbito local e regional”;
- Cartografia – actualização da “informação georreferenciada e fidedigna”;
- Plano Setorial para a Racionalização e Redução de Custos nas TIC para a Administração Local;
- Plano de Formação da Comunidade Região de ...;
- Aquisição de Equipamentos de Proteção Individual para Corpos de Bombeiros.
28) Em 12.11.2012, foi aprovado pelo órgão executivo e no dia 28.11.2012 pelo órgão deliberativo da Comunidade Intermunicipal de ..., o documento intitulado “Grandes Opções do Plano do ano de 2013”, para promoção divulgação da região de ..., na rubrica “publicidade”, com código de classificação orçamental n.º ...17, no montante previsto de € 204.788,00, do qual consta, entre o mais, o seguinte:


(cf. fls. 139 e ss. do SITAF);
29) Consta do documento “Grandes Opções do Plano Orçamento e Mapa de Pessoal 2013”, subscrito pelo Presidente do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... o seguinte (por excertos):
“(…)
V.I. Cultura e Desporto
Na área da Cultura e do Desporto vamos cumprir os seguintes objectivos:
1. Promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ...
(…)
Beneficiar das condições económicas vantajosas dos eventos culturais e desportivos em circuito itinerante”
(cf. documentos n.º ...3, junto à contestação);
30) Em 13.07.2013, pelo Tribunal da Relação do Porto foi proferido Acórdão no Processo n.º 2024/12.6T3AVR.P1, que correu termos da 1.ª Secção Criminal de Instância Central de ..., J ..., com o seguinte teor (por excertos):
“(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]


(cf. fls. 507 e ss.);
31) A Ré concede desde há vários anos patrocínio ao prémio de ciclismo ..., no qual participam equipes profissionais;
32) A contratualização dos protocolos teve ampla repercussão na imprensa (cf. documentos n.ºs ... a ...0, juntos à contestação, a fls.119 e ss. do SITAF);
33) O Contra-interessado entregou bilhetes de jogos a diversas colectividades e disponibilizou camarote no qual havia publicidade da Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ..., cujos custos foram suportados pelo orçamento público da Ré;
34) O motivo principalmente determinante da celebração dos protocolos acima transcritos foi a concessão de um apoio ao Contra-interessado, que consistiu no contributo financeiro com vista ao melhor desempenho como clube desportivo de referência da região de ... (cf. documento n.º ..., ponto 9 e documentos n.ºs ... a ...0);
*
A apelação:
O tribunal “a quo”, bem que não tendo acolhido outra causa com que foi sustentada a acção, acabou por “julgar procedente a pretensão do A. respeitante à declaração de nulidade das deliberações datadas de 19.08.2011 e 17.09.2012 que autorizaram a celebração de protocolos subsequentes para prestação de serviços publicitários firmados entre a CIRA e o Contra-interessado S..., SAD, para as épocas desportivas de 2011/2012 e actos subsequentes, por violação dos artigos 46.º, n.º 2, da Lei 5/2007, de 16.01, do artigo 82.º da Lei n.º 169/99, de 18.09, 4.º do CPA, 4.º, n.º2, alíneas a), b) e c), da Lei 29/87 de 30.06 e a violação do princípio da prossecução do interesse público”.
O respectivo discurso fundamentador foi desenvolvido sob o que em síntese encimou como «2. Da alegada celebração de protocolos “encapotados e orçamentados como despesas publicitárias”, fora do âmbito das atribuições e competências cometidas por lei.».
Em síntese, tratando da alegação do autor, reputando ilegais os apoios financeiros concedidos pela ré ao contra-interessado para as épocas desportivas de futebol profissional de 2011/2012 e 2012/2013, encapotados, diz-se, como despesas publicitárias.
Vejamos melhor:
«(…)
2. Da alegada celebração de protocolos “encapotados e orçamentados como despesas publicitárias”, fora do âmbito das atribuições e competências cometidas por lei.
O A. alega, ainda, que:
- No “quadro das competências próprias da CIRA, não se encontra contemplado o apoio à prática desportiva ou clubes desportivos, designadamente profissionais” (cf. artigo 24.º da petição inicial);
- Os apoios financeiros a um clube desportivo participante em competições desportivas de natureza profissional são estranhos às atribuições da CIRA (cf. artigo 28.º da petição inicial);
- Somente era possível à CIRA, “nos termos da Lei, apoiar e desenvolver a prática desportiva regular e de alto rendimento através da disponibilização de meios técnicos, humanos e financeiros, no âmbito das atribuições públicas de desenvolvimento do desporto”, reguladas na Lei n.º 5/2007, de 16.01 (cf. artigos 24.º e 25.º da petição inicial);
- A CIRA actuou em violação da prossecução do interesse público (cf. 31.º da petição inicial).
A Ré alega, por sua vez, que:
- O futebol gera fluxos de pessoas, de visitantes com repercussão no tecido económico local;
- Em 16.12.2008, foi outorgado entre a CIRA e a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro contrato de delegação de competências com subvenção global, nomeadamente as previstas nas alíneas c) do n.º 1 do artigo 46.º e nas alínea a) a), b), c), d), e), f), g), h), i), p), r) do n.º 2 do mesmo artigo do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17.09, alterado e publicado pelo Decreto-Lei n.º 74/2008;
- No Programa Territorial de Desenvolvimento apresentado pela Associação de Municípios da Grande Área Metropolitana de ..., consta a fls. 38: "A experiência adquirida ao longo de quatro anos de implementação da estratégia de Lisboa, assim como a constatação na Avaliação Intermédia da estratégia (European Commission, 2004), de que os progressos realizados pela União Europeia nesses quatros anos eram insuficientes para atingir os objectivos então fixados, fizeram sobressair a necessidade de assumir uma nova postura perante o território. Esta nova postura decorre do reconhecimento de que houve, por parte dos diferentes parceiros — nomeadamente a nível regional e local —, falta de identificação com a estratégia e falta de compromisso e investimento para fazer avançar os objectivos da estratégia. Deste modo, considerou-se que seria necessário descentralizar a estratégia para os níveis regionais e locais de forma a envolver e mobilizar os actores locais e regionais para os seus objectivos";
- A contratação de publicidade com o Contra-interessado, que joga no Estádio ..., construído com fundos públicos, insere-se na estratégia traçada pela CIRA de desenvolvimento local e de parceria com agentes regionais (cf. artigo 38.º da contestação);
- Dentro da estratégia referida e no uso das competências também referidas surgem os protocolos em questão, que mais que um investimento em publicidade, são um modo de parceria com um importante agente local, são uma ferramenta de implementação dos objectivos da CIRA e uma projecção da imagem da Região.
Vejamos, então.
O artigo 266.º, n.º 1, da CRP estatui que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, concretizado na lei ordinária, nomeadamente, nos artigos 3.º e 4.º do CPA, aplicáveis ao caso vertente por força da alínea b), do n.º 4, do artigo 2.º do CPA.
Sobre o princípio da prossecução do interesse público, atente-se ao decidido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.02.2008, Processo n.º 0269/02, com o qual concordamos “O princípio da prossecução do interesse público - consagrado nos art.º 266.º/1 da CRP ( Nos termos deste normativo “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”) e art.º 4.º do CPA ( De acordo com que se estabelece neste normativo “Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”) - que é um dos fundamentos da actividade administrativa, obriga a Administração a pautar a sua actividade por critérios destinados a proporcionar a maior satisfação possível ao maior número de cidadãos, sem que isso queira dizer que em cada momento se tenha de beneficiar a totalidade da comunidade mas, apenas e tão só, que as suas decisões favoreçam o maior número dos seus membros. E, porque assim, é que as regras de optimização e eficiência devem presidir à actividade administrativa e que a acuidade deste princípio se revela com maior intensidade nos casos em que a Administração age no domínio de poderes discricionários por aí a liberdade de escolha dos caminhos a seguir e dos meios a utilizar ser maior.
Acresce que o conceito de interesse público é um conceito jurídico indeterminado, intimamente relacionado com o exercício de poderes discricionários, e, porque o é, o grau de liberdade da Administração na escolha dos elementos que o hão-de preencher e na valoração que deles faz é muito amplo, o que significa que – como bem se diz no Acórdão recorrido – a sindicância das decisões neste domínio só poderá fazer-se no tocante aos “seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido, e quanto aos “limites internos do exercício desse poder”, nomeadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade”.
Nesta conformidade, e porque os Tribunais “não se podem substituir às entidades públicas na formulação de valorações que, por já não terem carácter jurídico, mas envolverem juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua actuação, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa”( M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in CPTA Anotado, pg. 32.), a sindicância judicial tem de quedar-se pela análise do cumprimento das normas e dos princípios jurídicos que pautam a actividade administrativa e não à sua conveniência ou oportunidade. Daí que - atenta a área de discricionariedade em que a Administração exerceu o seu poder e atento o facto da conveniência e oportunidade da prorrogação da concessão estar excluída de controlo judicial”.
Nesta conformidade, à luz dos princípios da precedência de lei, os órgãos da Administração devem actuar em obediência à lei e ao Direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respectivos fins, sendo certo que é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública.
Contudo, recorda-se, também, que no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação, pois compete-lhes aferir da legalidade dos actos da Administração (cf. artigo 3.º do CPTA).
Como nota Pedro Costa Gonçalves, “a escolha ou decisão discricionária tem de ser feita dentro dos limites especificamente previstos na noma de competências: o agente só está autorizado a agir com discricionariedade “no âmbito da autorização”, ou seja, dentro dos limites dos poderes que lhe são conferidos (cf. artigo 3.º, n.º 1, do CPA).
Assim é, desde logo, porque o poder discricionário é atribuído ao agente administrativo para ou em funções da prossecução de um fim definido externamente (“poder funcional, vinculado quanto ao fim”. A discricionariedade visa a realização de uma finalidade, em concreto o interesse público relevado pela norma de competência.
O interesse público a prosseguir não está, em regra, individualizado ou expresso na norma de competência. Mas, por interpretação dos pressupostos e do contexto em que a norma se insere, é possível identificar esse interesse. No exemplo dado por Vieira de Andrade: “quando um prédio ameace ruína, a câmara municipal pode ordenar a sua demolição ou reconstrução, a hipótese da norma não enuncia, mas revela qual é o interesse público a prosseguir, que é, no caso, o da segurança de pessoas e bens”. Na tese clássica de Massimo Servero Gianinno, o fim a prosseguir no exercício do poder discricionário, que corresponde ao interesse público para cuja tutela foi estabelecida a competência, denomina-se “interesse essencial” ou “interesse público primário” (cf. Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2019, p. 235).
Nessa conformidade, impõe-se apurar o quadro legal das atribuições e competências em que actuou a Ré.
Consideram-se eleitos locais, para efeitos da Lei n.º 29/87, de 30.06, os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias (cf. artigo 1.º, da Lei n.º 29/87, de 30.06).
De acordo com o artigo 4.º da Lei n.º 29/87, de 30.06, com a epígrafe “Deveres”:
“No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios:
1) Em matéria de legalidade e direitos dos cidadãos:
a) Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos actos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem;
b) Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;
c) Actuar com justiça e imparcialidade.
2) Em matéria de prossecução do interesse público:
a) Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia;
b) Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos;
c) Não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico;
d) Não intervir em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
e) Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão;
f) Não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções.
3) Em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares:
a) Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;
b) Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia”.
De acordo com o artigo 1.º do Estatuto da Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ..., publicado no Diário da República, II série, n.º 201/2008, 1º Suplemento, Série II de 16.10.2008, de Anúncio n.º 6215-A/2008, de 16.10:
“1- A Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ... é uma pessoa colectiva de direito público de natureza associativa e âmbito territorial e visa a realização de interesses comuns aos municípios que a integram, regendo-se pela Lei 45/2008, de 27 de Agosto, pelos presentes Estatutos e pelas demais disposições legais aplicáveis.
2 - A Comunidade Intermunicipal é composta pelos Municípios de ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... e ... e adopta a designação de Comunidade Intermunicipal da Região de ... - ... e a sigla de CIRA (que adiante se utiliza para a referenciar).
3 - A CIRA corresponde à Unidade Territorial Estatística de Nível III (NUT III) do .... (…)”
O artigo 2.º do Estatuto, com a epígrafe “Atribuições”, que reproduz o artigo 5.º da Lei n.º 45/2008 de 27.08, determina que:
1 - Sem prejuízo das atribuições transferidas pela Administração Central e pelos municípios, a CIRA, tem por fim a prossecução dos seguintes fins públicos:
a) Promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido;
b) Articulação dos investimentos municipais de interesse intermunicipal;
c) Participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional - QREN;
d) Planeamento das actuações de entidades públicas, de carácter supramunicipal.
2 - A CIRA assegura também a articulação das actuações entre os municípios e os serviços da Administração Central, nas seguintes áreas:
a) Redes de abastecimento público, infra-estruturas de saneamento básico, tratamento de águas residuais e resíduos urbanos;
b) Rede de equipamentos de saúde;
c) Rede educativa e de formação profissional;
d) Ordenamento do território, conservação da natureza e recursos naturais;
e) Segurança e protecção civil;
f) Mobilidade e transportes;
g) Redes de equipamentos públicos;
h) Promoção do desenvolvimento económico, social e cultural;
i) Rede de equipamentos culturais, desportivos e de lazer.
3 - Cabe igualmente à CIRA designar os representantes das autarquias locais em entidades públicas e entidades empresariais sempre que a representação tenha natureza intermunicipal.
4 - Para assegurar a realização das suas atribuições a CIRA poderá ainda, nos termos da legislação aplicável:
a) Criar e explorar serviços próprios;
b) Criar ou participar em associações, empresas, cooperativas e fundações;
c) Associar-se com outras entidades públicas, privadas ou do sector social e cooperativas;
d) Constituir empresas intermunicipais;
e) Concessionar a gestão e exploração de serviços.
Nos termos no artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 5/2007, de 16.01, “*i+ncumbe à Administração Pública na área do desporto apoiar e desenvolver a prática desportiva regular e de alto rendimento, através da disponibilização de meios técnicos, humanos e financeiros, incentivar as actividades de formação dos agentes desportivos e exercer funções de fiscalização”.
Dispõem os artigos 7.º, n.º 1, 11.º, n.º 1 e 15.º, n.º 1, da Lei n.º 45/2008, de 27.08, que os órgãos representativos das comunidades intermunicipais são a assembleia intermunicipal (órgão deliberativo) e o conselho executivo (órgão de direcção).
Determina o artigo 13.º, da Lei n.º 45/2008, de 27.08, com a epígrafe “Competências”:
“Compete à assembleia intermunicipal:
a) Eleger a mesa da assembleia intermunicipal;
b) Aprovar, sob proposta do conselho executivo, as opções do plano e a proposta de orçamento e as suas revisões, bem como apreciar o inventário de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais e respectiva avaliação e, ainda, apreciar e votar os documentos de prestação de contas;
c) Acompanhar e fiscalizar a actividade do conselho executivo devendo ser apreciada, em cada reunião ordinária, uma informação escrita sobre a actividade da associação, bem como da sua situação financeira;
d) Acompanhar a actividade da CIM e os respectivos resultados nas empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que a associação detenha alguma participação no capital social ou equiparado;
e) Aprovar a celebração de protocolos relativos a transferências de atribuições ou tarefas;
f) Autorizar a CIM, sob proposta do conselho executivo, a associar-se com outras entidades públicas, privadas ou do sector social e cooperativo, a criar ou participar noutras pessoas colectivas, e a constituir empresas intermunicipais;
g) Aprovar o seu regimento e os regulamentos, designadamente de organização e funcionamento;
h) Aprovar, sob proposta do conselho executivo, os planos previstos no n.º 4 do artigo 16.º;
i) Aprovar, sob proposta do conselho executivo, os regulamentos com eficácia externa;
j) Aprovar a cobrança de impostos municipais pela CIM, na sequência da deliberação das assembleias municipais de todos os municípios associados, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º da Lei 2/2007, de 15 de Janeiro;
l) Aprovar ou autorizar, sob proposta do conselho executivo, a contratação de empréstimos nos termos da lei;
m) Deliberar, sob proposta do conselho executivo, sobre a forma de imputação aos municípios associados das despesas com pessoal, nos termos do artigo 22.º, e dos encargos com o endividamento, nos termos do artigo 27.º;
n) Designar e exonerar, sob proposta do conselho executivo, o secretário executivo e fixar a respectiva remuneração, de acordo com as funções exercidas;
o) Nomear o revisor oficial de contas ou sociedade de revisores oficiais de contas, sob proposta do conselho executivo, nos mesmos termos que estão previstos no n.º 2 do artigo 48.º da Lei 2/2007, de 15 de Janeiro;
p) Exercer os demais poderes que lhe sejam conferidos por lei, pelos estatutos ou pelo regimento”.
Compete ao Conselho Executivo, no âmbito da organização e funcionamento, executar as opções do plano e os orçamentos, bem como aprovar as suas alterações (cf. artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 45/2008, de 27.08).
O artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 45/2008, de 27.08, determina que:
“1 - Compete ao presidente do conselho executivo:
a) Convocar as reuniões ordinárias e extraordinárias e dirigir os respectivos trabalhos;
b) Executar as deliberações do conselho e coordenar a respectiva actividade
c) Autorizar a realização de despesas orçamentadas até ao limite estipulado por lei ou por delegação do conselho executivo;
d) Autorizar a realização de despesas realizadas, nos termos da lei;
e) Assinar e visar a correspondência do conselho com destino a quaisquer entidades ou organismos públicos;
f) Representar a CIM em juízo e fora dele;
g) Remeter ao Tribunal de Contas os documentos que careçam da respectiva apreciação, sem prejuízo da alínea i) do n.º 1 do artigo 16.º;
h) Exercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por deliberação do conselho executivo.
2 - O presidente do conselho executivo pode delegar ou subdelegar o exercício das suas competências nos demais membros do conselho ou no secretário executivo.
3 - A todos os membros do conselho executivo compete coadjuvar o presidente na sua acção”.
Note-se, contudo, que como referem Diogo Freitas do Amaral e Juliana Coutinho Ferraz, “A questão que se coloca passa por saber se as áreas metropolitanas (assim como as comunidades intermunicipais) são apenas uma forma de cooperação e colaboração no exercício de competências tendo em vista a prossecução otimizada – segundo critérios de eficiência e de eficácia – das atribuições coincidentes dos seus associados, ou se gozam de outras atribuições que não se confundem com estas.
A falta de rigor do legislador na utilização dos termos “competências”, “atribuições” e “descentralização”, dificulta a resposta e obriga a uma clarificação prévia quanto ao respetivo significado. As atribuições são os fins que uma determinada pessoa coletiva pública está incumbida de prosseguir, ao passo que as competências são os poderes funcionais conferidos aos órgãos dessa pessoa coletiva. As atribuições e as competências definem a capacidade da pessoa coletiva pública, isto é, os direitos e deveres que pode exercer e as relações jurídicas de que pode ser titular.
Mantendo a distinção entre descentralização em sentido próprio (territorial ou associativa) e descentralização em sentido impróprio ou por serviços, a descentralização administrativa é sempre, e em todo o caso, uma decisão organizativa concreta que consiste na criação de uma entidade administrativa, com personalidade jurídica, com ou sem base territorial – algumas delas objeto de garantia constitucional, como as regiões autónomas e as autarquias locais –, com uma relação de autonomia, de instrumentalidade ou de independência face ao Estado (ou às demais entidades públicas territoriais de referência). Já a desconcentração de poderes traduz-se na repartição de competências entre vários órgãos, em regra, no interior da mesma pessoa coletiva, sem prejuízo da possibilidade de distribuição de competências entre órgãos de pessoas coletivas diferentes.
Tomando por referência estas distinções, não se percebe o disposto no artigo 111.º da Lei n.º 75/2013, de acordo com o qual, “para efeitos da presente lei, a descentralização administrativa concretiza-se através da transferência por via legislativa de competências de órgãos do Estado para órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais”, na medida em que não só nos parece que o legislador se deveria ter referido a atribuições, como as competências dos órgãos da área metropolitana não deveriam ser mais do que isso: poderes funcionais dirigidos à prossecução das atribuições das áreas metropolitanas. A este propósito, veja-se o disposto nos artigos 90.º e 96.º, que por via da previsão da competência para a sua prossecução, têm subjacente a atribuição de novos fins.
Voltando à questão colocada, e partindo do estipulado no artigo 67.º, os poderes decisórios próprios das áreas metropolitanas existem apenas quanto às atribuições transferidas ex novo pelo Estado – vejam-se os n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 67.º – que são, como tal, distintas das dos seus associados, cabendo-lhes, quanto ao demais, poderes de articulação e de promoção do exercício, pelos municípios, das suas competências, e de relacionamento entre os municípios e a Administração central (cfr. n.ºs 1 e 2 do artigo 67.º).
É também a esta luz que deve ser compreendida a distinção entre transferência de atribuições e de competências e delegação de competências, que o legislador (a nosso ver, mal) se absteve de explicitar no n.º 3 do artigo 67.º, referindo-se apenas ao exercício de atribuições transferidas pela Administração central e ao exercício em comum das competências delegadas pelos municípios que as integram, dando a entender que a Administração central apenas transfere competências, não as delegando, o que não corresponde ao que o mesmo diploma prevê mais adiante, no seu artigo 116.º, e configurando a delegação de competências como descentralização quando, na verdade, se trata de uma desconcentração.
Ora, a transferência de atribuições e de competências “visa a aproximação das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade interregional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis” (cfr. artigos 111.º e 112.º). É definitiva e universal (cfr. Artigo 114.º), implicando a transferência da atribuição e da titularidade da competência correspondente, e não apenas do seu exercício, o que quer dizer que não há lugar a nenhuma relação de supervisão (como aquela que caracteriza a típica relação de delegação de poderes) quanto ao modo de exercício dessa mesma competência, para além da tutela de legalidade a que as entidades intermunicipais estão sujeitas.
Neste sentido, a relevância da distinção entre a transferência de atribuições e de competências e a delegação de competências passa, desde logo, pelos diferentes poderes de controlo que lhes estão associados: no caso da transferência, a tutela exercida pelo Estado será de mera legalidade, no caso da delegação haverá já, por parte dos delegantes, poderes de superintendência quanto ao exercício da competência delegada, pese embora não seja de descartar a possibilidade de estes poderes se reconduzirem a uma tutela de mera legalidade, como avança alguma doutrina.
A transferência é feita por lei, do Estado para as entidades intermunicipais, não se admitindo assim:
i) que seja feita dos municípios para as entidades intermunicipais;
ii) que tome uma outra forma que não a de lei, a qual deve, por sua vez, fazer referência expressa aos recursos humanos, patrimoniais e financeiros necessários e suficientes ao exercício das competências transferidas (cfr. artigo 115.º).
Ressalvando-se a intangibilidade das atribuições estaduais – que veda ao Governo a transferência de competências constitucionalmente previstas –, a transferência é realizada tendo por referência o critério dos interesses próprios das populações das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das atividades económicas e sociais (cfr. artigo 113.º).
Já a delegação de competências respeita apenas ao exercício das competências, mantendo-se a sua titularidade no delegante, sendo feita por via de contrato interadministrativo. Podem delegar competências nas entidades intermunicipais os órgãos do Estado e os órgãos dos municípios, tendo em vista “a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis” (cfr. artigo 118.º).
A delegação segue o mesmo critério da transferência, na medida em que – também por forma a respeitar a intangibilidade das atribuições estaduais e autárquicas –, deve obedecer ao critério dos interesses próprios das populações das entidades intermunicipais (cfr. artigo 119.º)”. (cf. Diogo Freitas do Amaral e Juliana Ferraz Coutinho, Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Apresentado à “Comissão Independente para a Descentralização”, criada no âmbito da Assembleia da República, pela Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto, no dia 10 de julho de 2019, disponível em ....pdf).
Como referem, ainda, Jorge Miranda e Marta Portocarrero, “As associações de municípios de fins múltiplos devem ser qualificadas como formas de administração autónomas, de base associativa, não constituindo, no entanto, formas de organização territorial autárquica. O Tribunal Constitucional teve já oportunidade de afirmar, de modo claro, que as associações de municípios de fins múltiplos não podem ser legalmente concebidas do ponto de vista da sua natureza jurídica, da sua forma de instituição e do seu âmbito funcional, de modo idêntico a uma autarquia local. (…) Na verdade, a lei tem atribuído diretamente às comunidades intermunicipais a prossecução de interesses próprios, em particular de articulação de investimentos e de promoção do desenvolvimento económico territorial dos municípios que as integram, para além de participação na gestão de fundos comunitários, atribuições que vão além das municipais” (cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, Universidade Católica Editora, 2020, p. 469).
No mesmo sentido, Pedro Costa Gonçalves referiu que “a lei não assinala apenas os fins públicos que as CIM prosseguem. Além disso, em resultado direto da respetiva constituição, as CIM surgem imeditamente investidas das competências inscritas no RAL e que constam do art. 81.º, n.º 2, bem como, sobretudo, dos arts. 90.º e 96.º - estes dois últimos referem-se a competências dos órgãos das CIM, as quais, claro, concorrem para a delimitação da capacidade jurídica das próprias CIM, enquanto pessoas colectivas.” (Pedro Costa Gonçalves, “As entidades intermunicipais – em especial, as comunidades intermunicipais”, in Questões Atuais de Direito Local, n.º 1, janeiro/março, 2014, p. 33).
Por fim, importa mencionar que o ónus da prova nas acções impugnatórias, como ensina Mário Aroso de Almeida, “quando o impugnante alegue o não preenchimento dos pressupostos do ato, deve recair sobre a Administração o ónus material da prova: é a consequência natural da recusa de uma presunção em juízo do preenchimento dos pressupostos nos quais se baseia o ato. Quando, pelo contrário, o impugnante alegue a ocorrência de factos impeditivos, modificativos ou extintivos da pretensão administrativa consubstanciada no ato impugnado, é justo que sobre ele recaia o ónus da prova”. (cf. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5.ª ed., Almedina, p. 278 e ss.)
Feito este enquadramento doutrinário da questão suscitada nos autos, revertendo ao caso sub judice, resulta dos normativos transcritos que a Ré tem atribuições definidas por lei no âmbito da promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território abrangido (cf. artigo 5.º da Lei n.º 46/2008, de 27.08)
Assim como, o Conselho Executivo dispõe de competência legal para, discricionariamente (visto que não existe poder discricionário sem haver norma prévia), executar as opções do plano definidas previamente pela assembleia intermunicipal.
Pese embora resulte demonstrado nos autos que foram estipulados os objectivos, num plano geral e abstracto, quanto à missão a prosseguir, discricionariamente, definidos nos documentos sobre “Grandes Opções do Plano”, dos quais se retira a “Promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ...” e “Beneficiar das condições económicas vantajosas dos eventos culturais e desportivos em circuito itinerante”, devidamente assinado pelo Presidente do Conselho Executivo, a Ré não logrou provar as respectivas aprovações pelo órgão deliberativo da Comunidade Intermunicipal à data das deliberações da Ré de 19.08.2011 e 17.09.2012.
Ou seja, verifica-se que não foi feita prova nos autos da aprovação pela Assembleia Intermunicipal, órgão com competência deliberativa, como determina o artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 45/2008, de 27.08, com excepção do ano de 2013.
Mais extrai-se dos normativos transcritos que a Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... também não tem atribuições na matéria de promoção de apoio à prática desportiva ou a clubes desportivos profissionais, mas sim, como afirma o A., atribuições públicas definidas por lei no apoio e desenvolvimento da prática desportiva regular e de alto rendimento, através da disponibilização de meios técnicos, humanos e financeiros (cf. artigo 7.º da Lei n.º 5/2007, de 16.07).
Se bem compreendemos a argumentação da Ré quando refere “no uso das competência também referidas surgem os protocolos em questão”, defende nos artigos 36.º e 39.º da contestação que, no uso das competências delegadas, através da celebração do “Contrato de Delegação de Competências com Subvenção Global” com a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro, concedeu os referidos “apoios publicitários” ao Contra-interessado, tendo em vista a promoção da identidade cultural e desportiva da região de ... a nível nacional e regional.
Importa, pois, aferir na natureza jurídica da Autoridade de Gestão dos Programas Operacionais Regionais.
Determina o artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17.09 (que definiu o modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013, adiante designado por QREN, e dos respectivos Programas Operacionais, adiante designados por PO, e estabelece a estrutura orgânica relativa ao exercício das funções de monitorização, de auditoria e controlo, de certificação, de gestão, de aconselhamento estratégico, de acompanhamento e de avaliação, nos termos dos regulamentos comunitários relevantes, designadamente o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11.07), o seguinte:
1 - As autoridades de gestão dos PO temáticos, dos PO de assistência técnica e dos PO regionais do continente têm a natureza jurídica de estrutura de missão, nos termos do disposto no artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro.
2 - As autoridades de gestão dos PO temáticos, dos PO de assistência técnica e dos PO regionais do continente têm a duração prevista para a execução dos respectivos PO, cessando funções com o envio à Comissão Europeia da declaração de encerramento, emitida pela autoridade de auditoria.
3 - As autoridades de gestão dos PO temáticos, dos PO de assistência técnica e dos PO regionais do continente são criadas por resolução do Conselho de Ministros, que estabelece:
a) A designação da estrutura de missão;
b) A identificação da missão;
c) Os termos e a duração do mandato, com definição clara dos objectivos a alcançar;
d) A composição do secretariado técnico, o estatuto e a forma de nomeação do ou dos secretários técnicos e dos elementos que o compõem;
e) O número de elementos que integram o secretariado técnico e respectivas funções;
f) O número máximo de elementos a recrutar nos termos da alínea b) e c) do n.º 4;
g) Os encargos orçamentais e respectivo cabimento orçamental.
4 - O recrutamento dos elementos que integram as autoridades de gestão referidos nos números anteriores é efectuado com recurso:
a) À requisição e ao destacamento de pessoal pertencente aos quadros dos serviços e organismos da Administração Pública, pela duração máxima estabelecida para a autoridade de gestão;
b) À cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas, nos termos previstos na Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho;
c) À celebração de contrato individual de trabalho, a termo, que cessa automaticamente com a cessação da autoridade de gestão.
5 - As autoridades de gestão dos PO temáticos, dos PO regionais do continente e dos PO de assistência técnica regem-se pelo disposto no presente decreto-lei e, pelo artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro.(…)”
Ora, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro é uma entidade que consubstancia uma estrutura de missão, criada pelo Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17.09.
Tal entidade não é equiparável a “uma pessoa colectiva de direito público nem a uma entidade administrativa independente, mas sim um órgão inserido na administração directa do estado. Com efeito, as estruturas de missão encontram-se previstas no artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, a qual estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado. Decorre da citada norma, conjugada com o artigo 4.º, a contrario sensu, da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, que as estruturas de missão, por serem estruturas temporárias dos ministérios criadas para a prossecução de missões que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas pelos serviços existentes, não estão definidas nas leis orgânicas de cada ministério, sendo criadas por resoluções do Conselho de Ministros. A estrutura de missão corresponde, portanto, à instituição de um órgão administrativo ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais e de carácter não permanente. A característica distintiva fundamental da estrutura de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Tirando essa particularidade, a estrutura de missão pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Neste sentido vide Acórdão do TCAS de 28-05-2015, processo nº 12072/15” (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 17.11.2017, Processo n.º 00261/16, disponível em www.dgsi.pt).
Ora, de acordo com o artigo 35.º, n.º 2, do CPA, na versão anterior a 2015, os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.
Pois bem, é consabido que, segundo a doutrina mais avisada que se perfilha, na delegação de competências o delegado exerce em nome próprio, uma competência do delegante, portanto, uma competência alheia, ficando colocado no poder de agir nos limites dessa competência (neste sentido, Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo Coimbra, 1978, p. 255 e ss. e Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2019, p. 954).
Como nota Ana Raquel Gonçalves Moniz, “a adminissibilidade de delegações intersubjectivas determina que este instituto possa ser utilizado com o propósito de conformar (sem subverter) a própria estrutura organizatória da Administração Pública, embora tendo sempre como bússulas orientadas os princípios constitucionais. A conjugação entre esta ideia e a concretização da delegação por contrato lança a figura para os domínios da cooperação interadministrativa, viabilizando, em simultâneo, a “descentralização” do exercício das competências uma maior eficácia do agere administrativo (…). Considere-se, por outro lado, o disposto nos artigos 116.º e seguintes do RJAL, onde se prevê que o Estado delegue competências nos órgãos das autarquias locais (e das entidades intermunicipais). Nesta situação, permite-se a uma entidade pública exercer competências que se incluem no âmbito das atribuições de outra pessoa coletiva pública; as autarquias (em regra, os municípios) encontram-se agra a exercer, sob responsabilidade própria, funções ou tarefas do Estado e por este delegadas (mediante lei ou autorização desta), por razões de conveniência ou oportunidade, no âmbito da designada «Administração delegada do Estado». Como logo se compreende, esta delegação goza de um regime específico (distinto do recortado pelos artigos 44.º e seguintes do CPA), do qual ressaltam duas notas principais: por um lado, as competências cujo exercício de delega hão de estar ainda associadas a atribuições que, apesar de estaduais, contendam com domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais (cf. artigo 199.º do RJAL); por outro lado, esta delegação apenas se poderá efetivar mediante contrato (por conseguinte, apenas com o consentimento da autarquia e nunca através do ato unilateral), sob pena de ofensa ao conteúdo essencial da autonomia local (cf. artigo 120.º do RJAL). (…) Poder-se-ia questionar se, quando esteja em causa uma delegação intersubjectiva como a prevista nos artigos 116.º e seguintes do RJAL, a delegação não assumirá uma função descentralizadora. Atente-se em que, neste último caso, o Estado não pretende realizar uma transferência de tarefas (originariamente) estaduais, que passariam a ser exercidas pelas autarquias a título próprio, pretendendo antes manter tais tarefas como estaduais; por esse motivo, os órgãos autárquicos destinatários da delegação vão apenas exercer competências que permanecem na titularidade do Estado.
(…) Nos termos do n.º 5 do artigo 44.º, os atos praticados ao abrigo da delegação (ou da subdelegação) “valem como se tivessem sido praticados” pelo delegante (ou subdelegante). (…) Com efeito, não se pretende afirmar que se imputem ao delegante os atos do delgado (pois tal implicaria assimilar a delegação à representação), mas antes salientar que estes beneficiam do mesmo regime jurídico (substantivo e adjectivo) de que gozariam se tivessem sido praticados pelo delegante; ou nas palavras elegantes de Rogério Soares, a delegação “*funda-se] na suposição duma equivalência entre a actuação do delegado e a que teria sido realizada pelo delegante. Se os actos a praticar não têm carácter vinculado, o segundo órgão goza duma total discricionariedade. E devem entender-se como manifestação da competência reconhecida ao delegante e, se era caso disso, apresentarem a mesma definitividade dos que ele praticou” (cf. Ana Raquel Gonçalves Moniz, “A delegação administrativa de poderes públicos”, in Carla Amado Gomes/Ana Fernanda Neves/Tiago Serrão, Organização Administrativa, Vol. II, p. 637 e ss.).
Volvendo ao caso vertente, resulta da factualidade assente que a Ré celebrou o referido “contrato de delegação de competências com subvenção global” com a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro, que pertence à administração directa do Estado.
Assim sendo, é à luz das atribuições e competências da pessoa colectiva pública Estado, enquanto delegante, que se deve aferir do invocado princípio da prossecução do interesse público como limite da actuação no que concerne aos poderes delegados.
Mais resulta assente nos autos que a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro delegou competências para (i) aprovar candidaturas a financiamento no âmbito do Programa Operacional que tenham mérito adequado a receber apoio financeiro, (ii) apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo Programa Operacional, (iii) assegurar que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações, (iv) assegurar a organização dos processos de candidatura, (v) garantir que são cumpridas as normas legais nos domínios da concorrência, da contratação pública, dos auxílios estatais, do ambiente e da igualdade de oportunidade, (vi) assegurar que foram fornecidos os produtos e serviços financiados, (vii) verificar a elegibilidade das despesas (viii) assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no cumprimento das regras comunitárias e nacionais, (ix) assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções relacionadas, (x) assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos , financeiros e estatísticos sobre a execução para a elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação e (xi) celebrar contratos de financiamento relativos às operações aprovadas e acompanhar a realização dos investimentos.
Ora, mesmo que se entenda que os protocolos foram celebrados ao abrigo da delegação de competências e que, portanto, se trata de um financiamento atribuído no âmbito do Programa Operacional com vista à criação de uma identidade cultural e desportiva com a Região de ..., a Ré vinculou-se a assegurar o “cumprimento por cada projecto ou operação das normas nacionais e comunitárias aplicáveis” (cf. facto provado n.º , Cláusula 13.ª alínea e), do “Contrato de Delegação de Competências com Subvenção Global).
Assim sendo, conclui-se que a Ré estava impedida por lei, no uso de uma competência que não lhe é própria, mas sim do Estado, de actuar contra legem, beneficiando o Contra-interessado enquanto sociedade desportiva, através da celebração de protocolos ao conceder patrocínio desportivo, a vigorar precisamente durante as competições e os jogos de futebol das épocas desportivas de 2011/2012 e de 2012/2013, em violação do disposto no artigo 46.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2007, de 16.01, 82.º da Lei n.º 169/99, de 18.09.
Em conclusão, caberá julgar procedente a pretensão do A. respeitante à declaração de nulidade das deliberações datadas de 19.08.2011 e 17.09.2012 que autorizaram a celebração de protocolos subsequentes para prestação de serviços publicitários firmados entre a CIRA e o Contra-interessado S..., SAD, para as épocas desportivas de 2011/2012 e actos subsequentes, por violação dos artigos 46.º, n.º 2, da Lei 5/2007, de 16.01, do artigo 82.º da Lei n.º 169/99, de 18.09, 4.º do CPA, 4.º, n.º2, alíneas a), b) e c), da Lei 29/87 de 30.06 e a violação do princípio da prossecução do interesse público.
(…)»
É claro que a decisão recorrida, com os elencados fundamentos de facto e à luz do direito sobre que discorreu, não padece de qualquer falta de fundamentação, sendo totalmente coerente, e não contraditória, como a recorrente o afirma; assim o vê pela contrariedade para com os seus próprios pressupostos pensados, não por - esse sim, o plano em que de lei merece equação - alguma que resulte da/na construção do silogismo judiciário.
Começa a recorrente a apelação pelo que, em facto, alimenta à solução de direito.
Veio a ser julgado provado que: «34) O motivo principalmente determinante da celebração dos protocolos acima transcritos foi a concessão de um apoio ao Contra-interessado, que consistiu no contributo financeiro com vista ao melhor desempenho como clube desportivo de referência da região de ... (cf. documento n.º ..., ponto 9 e documentos n.ºs ... a ...0)».
A recorrente censura, numa primeira abordagem à matéria de facto fixada, que “A sentença recorrida leva aos factos provados constantes do ponto 34, não factos mas sim uma conclusão, pelo que, por tal, deve ser retirado dos “factos provados”, o constante do ponto 34, pois viola o disposto no artigo 607.º-3 do CPC.”.
Mas não tem razão.
A motivação expressa a propósito faz compreender o que se visou alcançar.
Consignou o Mm Juiz:
«Os pontos 33) a 35) dos factos provados resultam dos documentos n.º ...2 e ...3 e do depoimento de parte da Ré, durante o qual o Declarante explicou que o documento “Grandes Opções do Plano e Orçamento” é o “instrumento de planeamento da gestão e instrumento de enquadramento das despesas”, pelo que é a “matriz dos objectivos de tudo o que fazemos” e “no que diz respeito à capacidade orçamental” e, bem assim, que aprovam o “plano de orçamento” todos os anos (01:29:30).
O ponto n.º 34 dos factos provados decorre também do teor das declarações de parte da Ré que explicitou que o “contrato de publicidade” celebrado com o S... surgiu na sequência da estratégia de promoção traçada da CIRA, que tinha nascido apenas dois anos antes.
Como o S... estava na primeira divisão, relatou o declarante, que pretenderam aproveitar o palco ou o espaço de comunicação muito importante para a CIRA, pelo que decidiram negociar a “presença de comunicação”, um camarote e conjunto de bilhetes, embora não possa afirmar que, por causa do contrato celebrado com a CIRA obteve um concreto benefício financeiro, mas que o mesmo “deu o seu contributo” para alcançar os objectivos traçados pela CIRA.
A instâncias do A., asseverou o Declarante ser verdadeiro aquilo que vem escrito na imprensa, nomeadamente quando refere que o “apoio publicitário” foi um “contributo financeiro com grande importância institucional, que prestamos ao S...”, e que se insere numa lógica de mútuo apoio, visto que o clube não sobreviveria sem os ganhos de publicidade (cf. documento n.º ..., junto à contestação).
Analisada a prova documental, conjugada com as declarações prestadas pela Ré, entende o Tribunal que ficou suficientemente demonstrado que o motivo principalmente determinante (fim real) da prática dos actos em causa consistiu no auxílio financeiro directo ao clube de futebol para que este desenvolvesse as suas actividades desportivas com êxito na Primeira Liga de Futebol.
Lido os termos da primeira deliberação do dia 19.08.2011 com a devida atenção, verifica-se que a projecção do nome da região de ..., junto da própria população e de terceiros, estava dependente, em primeira linha, do desempenho da própria equipa, sendo certo que a publicidade da Comunidade Intermunicipal que utiliza um logotipo “Região de ... Comunidade Intermunicipal” não estava sequer contemplada nessa deliberação.
Com efeito, a disponibilização por parte do clube de 25 bilhetes por jogo e um camarote com 19 lugares, não tem qualquer expressão na publicidade que a Ré pretende dar o enfoque na sua argumentação.
Na verdade, o motivo principal que determinou a prática dos actos, em nada contribui directamente para a promoção da região, nem seria razoável que a Comunidade Intermunicipal investisse 20 mil euros em 25 bilhetes e um camarote que não se traduz, por si só, numa promoção concreta da região de ..., nem em qualquer publicidade, tal como resulta da deliberação do dia 19.08.2011.
Bem vistas das coisas, o discurso da Ré e retórica a ele subjacente em sede de audiência de julgamento, no sentido de promoção da região de ... e criação de um sentimento de pertença nos cidadãos, ou mesmo da necessidade de que estes conheçam os serviços prestados pela Comunidade Intermunicipal relacionados com os fundos europeus, ou ainda que os cidadãos criem uma relação “pela mão” da CIRA, não foram os motivos determinantes da tomada de decisão, antes consistem numa justificação a posteriori das despesas suportadas pelo erário público.
Além disso, referiu o Declarante que as negociações iniciadas com vista à celebração dos protocolos surgiram na sequência de uma primeira abordagem pelo representante do S... (o que é corroborado pelo documento n.º ..., junto à contestação), pelo que se conclui que a actuação da Ré não teve como motivação principal a promoção da região de ....
O Declarante asseverou ainda que, na qualidade de Presidente da Câmara ..., durante uma reunião com a direcção do Contra-interessado, agendada para tratar assuntos relacionados com o município, foi proposta a comprar de espaço publicitário pelo Município ... e que, em alternativa à pretensão, sugeriu que fosse a CIRA a ser “investidora de publicidade no S...” (01:44:08).
A testemunha FF relatou que as despesas assumidas com a celebração dos protocolos “saíam da verba” da publicidade e que a celebração dos protocolos teve ampla divulgação nos meios de comunicação.».
Salienta Miguel Teixeira de Sousa em anotação ao Acórdão do STJ de 28/9/2017, processo n.º 809/10.7TBLMG.C1.S1, in Blog IPPC, Jurisprudência 784, que, “A chamada «proibição dos factos conclusivos» não tem hoje nenhuma justificação no plano da legislação processual civil … Se o tribunal considerar provados os factos que preenchem uma determinada previsão legal, é absolutamente irrelevante que os apresente com a qualificação que lhes é atribuída por essa previsão.”.
Não vamos tão longe; pelo menos, no ser tão “absolutamente irrelevante”.
Mas não cumpre aqui dar toda a desenvoltura a este ponto.
Fiquemo-nos pelo é bastante.
Conforme se situa em Ac. do STJ, de 07-05-2015, proc. n.º 9713/05.0TBBRG.G1.S:
«a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça vem considerando que a intenção, o convencimento, enquanto realidades do mundo psicológico, fazem parte das realidades de facto.». [sublinhado nosso]
A determinação da vontade real das partes nas declarações negociais constitui matéria de facto.
É vasto o lastro de jurisprudência neste sentido.
Como, p. ex., a de diversos arestos do STJ (cfr., p. ex., Ac. do STJ, de 07-06-2022, proc. n.º 1517/20.6T8FAR.E1.S1).
E «como já referiu este Supremo Tribunal:
“Torna-se patente que o julgamento da matéria de facto implica quase sempre que o julgador formule juízos conclusivos, obrigando-o a sintetizar ou a separar os materiais que lhe são apresentados através das provas. Insiste-se: o que a lei veda ao julgador da matéria de facto é a formulação de juízos sobre questões de direito, sancionando a infração desta proibição com o considerar tal tipo “[de juízos como não escritos. Conforme já pusemos em relevo noutra ocasião (Ac. de 7.4.05, proferido na Revª 186/05, subscrito pelos mesmos juízes deste), não pode perder-se de vista que é praticamente impossível formular questões rigorosamente simples, que não tragam em si implicados, o mais das vezes, juízos conclusivos sobre outros elementos de facto; e assim, desde que se trate de realidades apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pelo intelecto dos homens, não deve aceitar-se que uma pretensa ortodoxia na organização da base instrutória impeça a sua quesitação, sob pena de a resolução judicial dos litígios ir perdendo progressivamente o contacto com a realidade da vida e assentar cada vez mais em abstrações (e subtilezas jurídicas) distantes dos interesses legítimos que o direito e os tribunais têm o dever de proteger. E quem diz quesitação diz também, logicamente, estabelecimento da resposta, isto é, incorporação do correspondente facto no processo através da exteriorização da convicção do julgador, formada sobre a livre apreciação das provas produzidas” (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13/11/2007, processo n.º 07A3060, NUNO CAMEIRA).
Importa, pois, verificar se o facto mesmo com uma componente conclusiva, não tem ainda um substrato relevante para o acervo dos factos que importam para uma decisão justa.».
Entende-se que «não pode perder-se de vista que é praticamente impossível formular questões rigorosamente simples, que não tragam em si implicados, o mais das vezes, juízos conclusivos sobre outros elementos de facto; e assim, desde que se trate de realidades apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pelo inteleto dos homens, não deve aceitar-se que uma pretensa ortodoxia na organização da base instrutória impeça a sua quesitação, sob pena de a resolução judicial dos litígios ir perdendo progressivamente o contacto com a realidade da vida e assentar cada vez mais em abstrações (e subtilezas jurídicas) distantes dos interesses legítimos que o direito e os tribunais têm o dever de proteger. E quem diz quesitação diz também, logicamente, estabelecimento da resposta, isto é, incorporação do correspondente facto no processo através da exteriorização da convicção do julgador, formada sobre a livre apreciação das provas produzidas” (…) os factos meramente conclusivos, quando constituam "uma consequência lógica retirada de factos simples e apreensíveis "[7]" podem ainda integrar o acervo factual» (Ac. do STJ, de 19-01-2023, proc. n.º 15229/18.7T8PRT.P1.S1).
Como se pondera no Ac. do STJ, de 27-04-2017, proc. n.º 273/14.1TBSCR.L1.S1, “a verdade judicial é fruto de um raciocínio problemático, sustentado na razão prática mediante a análise crítica dos dados de facto veiculados pela atividade probatória, em regra, mediante inferências indutivas ou analógicas pautadas pelas regras da experiência comum colhidas da normalidade social. Daí resulta que os juízos probatórios incluam, por vezes, segmentos de pendor conclusivo ou elementos categoriais compreensivos da realidade em análise.
No entanto, na sua formulação, há que estar prevenido contra a ocorrência de dois riscos frequentes: por um lado, a tendência para a generalização fácil do conhecimento empírico; por outro lado, o perigo de obnubilação da concretude factual pela via da abstração conceitual [15]. Assim, na valoração e formulação do juízo probatório, deve procurar-se o equilíbrio entre o sentido do real e a sua razão prática.”.
Nesta medida, será de admitir que “os juízos probatórios incluam, por vezes, segmentos de pendor conclusivo ou elementos categoriais compreensivos da realidade em análise” (Ac. do STJ, de 27-04-2017, proc. n.º 273/14.1TBSCR.L1.S1).
A estas luzes, não se acolhe a objecção da recorrente.
Ainda sobre o ponto provado, mas já quanto à intrínseca aquisição do afirmado juízo probatório, assinala a recorrente, em síntese, que à conclusão a que o tribunal “a quo” chegou os factos provados documentados o não permitem, que a fundamentação para tal é contraditória e deficiente, que as declarações do seu Presidente mostram que o ponto foi julgado com erro.
Mas a valia de convicção adquirida não tem por aqui abalo.
Exige-se para a impugnação da decisão sobre a matéria de facto que os elementos de prova, mais que admitam, permitam ou consintam decisão diversa da recorrida, antes imponham decisão diversa da impugnada.
A contrariedade que a recorrente divisa não contém hábil crítica, pois simplesmente acompanha o sentido do simulado, do encoberto, sob a aparência do invólucro formal, precisamente fragilizado pela afirmação da determinada vontade real, nisso implicando o restante contexto apurado - jogando “realidades apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pelo inteleto dos homens -, sem incompreensão sobre a valia de prova documental, mas não prejudicando a afirmação sobre a referida vontade real; não havendo de ter como contraditório o que consta em protocolo e real intenção; bem compreendido o que sob 15) e 24) do probatório se encontra entalhado; que - e a recorrente não o enjeita, antes se quer prevalecer - aí foi levado por acordo face ao alegado nos artigos 4.º e 14º da petição inicial; ao que nenhuma das partes terá dificuldade em apreender - com preservação de sentido, sem “distorcer” - que o que consta, na fidelidade ao alegado e a esse acordo, o é por referência ao que será uma leitura “nos termos” - a expressão empregue pelo autor quando o alega, ainda que a escrita empregue na decisão recorrida o tenha omitido - inscritos em cada um dos referenciados protocolos.
E é com esta boa compreensão que o que a recorrente tem em proposição contrária deixa de ter alimento.
A assinalada prova pessoal, nas específicas passagens de gravação de prestação de declarações, não destrona o mais com que o julgador, na sua imediação desse meio de prova, e na sua restante globalidade, e a par de mais prova, adquiriu convicção; sob suporte de fundamentação coerente e suficiente, longe do “conceber do nada” (cfr. corpo de alegações) esgrimido pela recorrente; as declarações de parte para que a recorrente remete, extraindo uma “estratégia de promoção da CIRA” - e da sua audição concede-se essa menção -, não estão ausentes da motivação supra transcrita, expressamente dando conta da referência nessas declarações a uma “estratégia de promoção traçada da CIRA, que tinha nascido apenas dois anos antes”; mas também sem quedar por aí análise crítica, vendo a admissão de que «o “apoio publicitário” foi um “contributo financeiro com grande importância institucional, que prestamos ao S...”», aliás como assumido em reunião ordinária do Conselho Executivo da Ré, realizada em 19.08.2011, tendo por ponto o “Apoio ao S...” (..) “que queremos cada vez mais como o Clube Desportivo de referência da Região de ..., no que respeita ao mais alto nível da competição nacional de futebol de onze” (11) do probatório).
Concluindo, não se impõe modificação ao afirmado juízo de facto.
Cfr. Ac. do STA, de 11-11-2010, proc. n.º 0123/09:
I - Deve considerar-se matéria de facto não só aquela que se refere a ocorrências concretas da vida real, mas também os juízos formulados a partir dos factos, sempre que nessa ponderação ou valoração intervenha apenas um critério retirado das máximas da experiência comum, sem apelo a máximas ou ponderações só existentes na ordem jurídica.
II - A questão de saber se, ao celebrar um contrato administrativo, uma câmara municipal pretendeu financiar o desporto profissional, envolve a formulação de um juízo de facto.
Prosseguindo.
Propõe a recorrente o aditamento de uma séria de factualidade.
Sustenta que “Este processo esteve suspenso na pratica aguardando cinco anos pela decisão proferida no processo n.º 790/13, que correu termos pelo Tribunal pela 1.ª secção criminal de ..., no qual foi proferido o acórdão da Relação do Porto, que foi junto aos autos com o nosso requerimento de 31/01/2019. Versando tal processo, o acórdão da Relação, exatamente sobre os mesmos factos e tendo como arguidos todos os autarcas que aprovaram os contratos de publicidade aqui em causa, devem os factos provados em tal decisão ser tidos em consideração nestes autos, atento o disposto nos artigos 623.º e 624.º do CPC e levados aos factos provados nestes autos.”.
Improcede, por várias razões.
A recorrente certamente se quereria referir ao Proc. n.º 2024/12.6T3AVR.P1(e não com a numeração que identifica o presente), cuja cópia do Ac. RP, datado de 13-07-2016, juntou aos autos, e de que consta excerto no probatório.
Salvo erro nosso, a afirmação da suspensão “na prática” só vincula a própria; bem que se percepcione, pelo fluxo da tramitação, porque retira tal apontamento, não se descortina expresso despacho.
Vejamos o que coloca em equação.
O artigo 623.º do CPC não tem qualquer préstimo ao caso; regula a eficácia probatória extraprocessual da sentença penal condenatória transitada em julgado e dele resulta que a condenação definitiva proferida em processo penal constitui relativamente a terceiros presunção ilidível no que concerne à existência dos factos que integram os pressupostos da punição e os elementos do tipo legal, as formas do crime, em quaisquer acções cíveis em que se discutam relações jurídicas dependentes da prática da infracção; ora, o que no particular caso ocorreu em sede penal foi a absolvição dos aí arguidos (que o dito Ac. da RP manteve, embora com fundamentos diferentes da 1ª instância; com termos que aqui se têm presentes).
Por sua vez, dispõe o art. 624º do mesmo diploma que «a decisão penal transitada em julgado, que haja absolvido o arguido com fundamento em não ter praticado os factos que lhe eram imputados, constitui, em quaisquer ações de natureza civil, simples presunção legal da inexistência desses factos, ilidível mediante prova em contrário» (nº 1) e que tal «presunção prevalece sobre quaisquer presunções de culpa estabelecidas na lei civil» (nº 2).
Tal significa que, uma vez transitada em julgado, a decisão penal absolutória fundada em que o arguido não praticou os factos que lhe eram imputados constitui presunção iuris tantum de inexistência desses factos.
Dispensa aquele que tem a seu favor tal presunção de provar o facto a que ela conduz (art. 350º, nº 1, do CC), funcionando, assim, como uma forma de inversão do ónus probatório (nº 2 da mesma norma).
Acontece que, nem a aqui ré/recorrente foi sujeito de tal julgamento, não colhendo a favor tal presunção, como tal presunção nunca ocorre, pois a absolvição não teve por fundamento a não prática dos factos imputados.
Soçobra a eficácia probatória extraprocessual nesta base, a eficácia probatória da própria sentença penal.
Que, afinal, bem vistas as coisas, é de disciplina mal mobilizada pela recorrente.
Conquanto, com o aditamento, ao invés de uma (presunção de) inexistência, antes quer “importar” os factos provados em sede penal.
Só que, é pacífico que os fundamentos de facto da sentença não adquirem valor de caso julgado quando autonomizados da respetiva decisão judicial; a migração e consideração de factos provados nesse outro processo, sempre rejeitada por doutrina e jurisprudência, ademais envolvendo diferentes partes, não cabe.
Acresce que, não negando que no elenco dos factos provados aí apurados tudo flua sob um comum contexto e intersecções de tronco comum, temerariamente se pode imputar que, naqueles que a recorrente agora aponta, universalmente seja de concluir por um julgamento “exatamente sobre os mesmos factos”.
Não é assim.
E oficiosidade não pode ir para além dos factos que na presente sede foram alegados e controvertidos, pois a menção de novas razões de facto constituiria grosseira violação do princípio do contraditório conjugado com o princípio da preclusão” da sua alegação ou prova.
A recorrente censura ainda a decisão recorrida por, em síntese, não atender a uma envolta opção política.
Mas sem razão.
De algum modo o ponto já foi abordado, ainda que perscrutando da impugnabilidade das deliberações, em saneamento, no qual, com o demais conforto de discurso que, conhecido das partes, nos escusamos de repetir, se lembrou que “estamos inequivocamente perante uma concretização, ao nível individual e concreto, de uma opção política primária, já definida ao nível legal e, especificamente, no âmbito das atribuições acometidas à entidade demandada, bem como à missão que lhe cumpre prosseguir – estas sim, definidas por acto legislativo anterior. (…) ainda que, num outro plano, se pudesse reconhecer à Comunidade Intermunicipal a competência, no exercício de função política, de definição dos respectivos objectivos, sempre esta haveria de passar pela estipulação de linhas gerais, num plano geral e abstracto, quanto à orientação da missão a prosseguir. Exemplo desta definição geral seria, especificamente, a estipulação das “Grandes opções do plano”, a que, de resto, se refere a demanda, e da qual, nada mais resulta do que, nesta matéria, a “Promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ...” (…) já o mesmo não se pode dizer quanto às deliberações que determinam a concessão “de um contributo financeiro”, de montante determinado, a um certo clube desportivo, e mediante específicas condições.”.
Mesmo que a recorrente agora não situe o tema à luz da questão adjectiva então tratada, o guião sob perspectiva substancial não se afasta; sem tocar separação de poderes, do que a decisão recorrida cuidou não foi de opções políticas, conveniência de escolhas, opção de gestão, estratégia de desenvolvimento local.
Foi da legalidade das deliberações impugnadas.
Ao assim o afirmar, “o tribunal atua, por necessidade funcional, no exercício de um poder estritamente jurisdicional - o de decidir qual o direito consagrado na lei” (Ac. do Trib. Const., n.º 751/20, de 16/12/2020).
Para o que não negou que as entidades como a ré possam até participar no capital duma SAD ou concedam patrocínios; antes não esquecendo, nem confundindo, das condições legais dessa concessão e as de atinente disciplina relativa à prática desportiva; no que a lei erige de pressupostos não discricionários; sem que os fins possam enviesar os pressupostos de actuação; ou assimilar-se diferentes pressupostos de outras.
«Não se trata, desde modo, de eliminar os espaços de decisão próprios da Administração — espaços que o CPTA tem, pelo contrário, o escrupuloso cuidado de salvaguardar, sendo vários os preceitos em que, a propósito do exercício dos poderes de condenação dos tribunais administrativos, é salvaguardado o respeito pelos “espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa” (11). Apenas se trata de assumir que, por incumbência constitucional, sobre os tribunais administrativos, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito, em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos.» (Mário Aroso de Almeida, “Sobre as acções à prática de actos devidos”, in “Temas e Problemas de Processo Administrativo”, Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo 2.ª Edição Revista e Actualizada, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas).
Nessa aferição considerou que “Pese embora resulte demonstrado nos autos que foram estipulados os objectivos, num plano geral e abstracto, quanto à missão a prosseguir, discricionariamente, definidos nos documentos sobre “Grandes Opções do Plano”, dos quais se retira a “Promoção de uma identidade cultural e desportiva da Região de ...” e “Beneficiar das condições económicas vantajosas dos eventos culturais e desportivos em circuito itinerante”, devidamente assinado pelo Presidente do Conselho Executivo, a Ré não logrou provar as respectivas aprovações pelo órgão deliberativo da Comunidade Intermunicipal à data das deliberações da Ré de 19.08.2011 e 17.09.2012.
Ou seja, verifica-se que não foi feita prova nos autos da aprovação pela Assembleia Intermunicipal, órgão com competência deliberativa, como determina o artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 45/2008, de 27.08, com excepção do ano de 2013.”.
A recorrente censura, perante o que afirma ser “uma nova questão, nunca até então abordada e muito menos suscitada, proferindo uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório, em desrespeito pelo estatuído no artigo 3.º, n.º 3, do NCPC, incorrendo numa nulidade processual, nos termos do artigo 195.º, n.º 1, o que expressamente se invoca (…) Sendo que, como resulta dos factos provados no aludido acórdão da Relação, e nestes autos foram aprovados pela Assembleia Intermunicipal documentos que continham ”As Grandes Opções do Plano e Orçamento”, nos quais se incluíam ações que se enquadram nos contratos celebrados, competindo ao conselho diretivo a implementação de tais ações.”.
Mas o julgamento feito nada incidiu sobre uma “nova questão”, apenas reflectiu quanto à consistência da alegação da ré na busca de conforto pelo delineado nos seus instrumentos de actuação; querendo a ré prevalecer-se do inscrito em ”As Grandes Opções do Plano e Orçamento”, o tribunal “a quo” confrontou-se com essa esgrimida operacionalidade de efeitos; ao que, sem negação de existência, e/mas não deixando de ver dessa projecção de efeitos, o tribunal “a quo” assinalou que “não foi feita prova nos autos da aprovação pela Assembleia Intermunicipal, órgão com competência deliberativa” (“com excepção do ano de 2013”); o que não tem nenhum desacerto; “judex judicare debet secundum allegata et probata a partibus”; a assinalada falta incidiu apenas quanto ao que haveria de nutrir a tese da ré, no que poderia, sem surpresa, contar.
Que as verbas despendidas com o protocolado constavam dos orçamentos aprovados, isso não constitui, nem constituiu, ponto determinante no caso, mesmo provado que esteja.
Mas por aqui se não ficou a apreciação, vendo que, sempre decisivo, a arredar bondade de tal sua posição, que «extrai-se dos normativos transcritos que a Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... também não tem atribuições na matéria de promoção de apoio à prática desportiva ou a clubes desportivos profissionais, mas sim, como afirma o A., atribuições públicas definidas por lei no apoio e desenvolvimento da prática desportiva regular e de alto rendimento, através da disponibilização de meios técnicos, humanos e financeiros (cf. artigo 7.º da Lei n.º 5/2007, de 16.07)», nem isso seria ultrapassável na base de «competências delegadas, através da celebração do “Contrato de Delegação de Competências com Subvenção Global” com a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro», conquanto concluindo que a ré «estava impedida por lei, no uso de uma competência que não lhe é própria, mas sim do Estado, de actuar contra legem, beneficiando o Contra-interessado enquanto sociedade desportiva, através da celebração de protocolos ao conceder patrocínio desportivo, a vigorar precisamente durante as competições e os jogos de futebol das épocas desportivas de 2011/2012 e de 2012/2013», acrescentando «em violação do disposto no artigo 46.º, n.º 2, da Lei n.º 5/2007, de 16.01, 82.º da Lei n.º 169/99, de 18.09.».
E no segmento de causa que justificou a declarada nulidade, a decisão recorrida acabou a final por reportar-se à violação dos “artigos 46.º, n.º 2, da Lei 5/2007, de 16.01, do artigo 82.º da Lei n.º 169/99, de 18.09, 4.º do CPA, 4.º, n.º2, alíneas a), b) e c), da Lei 29/87 de 30.06 e a violação do princípio da prossecução do interesse público”.
Tanto neste remate, como do que vem a montante, se vê que a decisão recorrida, com ou sem erro de julgamento, fundamenta de direito.
A recorrente aponta que a Lei 29/87 de 30.06 não contém qualquer n.º 2; com razão.
Sem embargo, isso não retira compreensão sobre a imputada violação normativa dos deveres dos eleitos locais que, apesar do lapso na indicação, vêm claramente identificados.
Mas também perante tal proposição, certo é que, a despeito de qualquer julgamento sobre específica ocorrência no desrespeito de tais deveres, a subsunção logo de direito não credita que aí se veja qualquer autónomo fundamento para decretada nulidade.
Positivada antes por outra referência, que no seu círculo de interesses consome.
A recorrente aponta que “não se pode considerar a recorrente abrangida pelo aludido diploma – artigo 46º-2 da Lei 5/2007, como aliás foi reconhecido pela sentença recorrida”, bem como que “Também a aplicação do artigo 82.º, da Lei n.º 169/99, em vigor à data dos factos, pelas mesmas razões aduzidas no ponto anterior não tem aqui aplicação”.
Nos termos da Lei n.º 5/2007, de 16-01 (Lei de Bases da Actividade Física e do Desporto), seu art.º 46, n.º 2 «Os clubes desportivos participantes em competições desportivas de natureza profissional não podem beneficiar, nesse âmbito, de apoios ou comparticipações financeiras por parte do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, sob qualquer forma, salvo no tocante à construção ou melhoramento de infra-estruturas ou equipamentos desportivos com vista à realização de competições desportivas de interesse público, como tal reconhecidas pelo membro do Governo responsável pela área do desporto.».
E de acordo como o art.º 82 da Lei n.º 169/99, de 18.09 (Princípio da especialidade): «Os órgãos das autarquias locais só podem deliberar no âmbito da sua competência e para a realização das atribuições cometidas às autarquias locais.»).
Já de antecedente, no lavrar da sentença, e no que se identificou de primeira causa, havia sido arredada a subsunção da recorrente como autarquia local.
A recorrente tem razão neste ponto, não é de considerar violado o art.º 82 da Lei n.º 169/99, de 18.09.
Já quanto à violação do art.º 46º, nº 2, da Lei n.º 5/2007, de 16-01, a subsunção não é tão imediatamente atingível, mas na mesma integrável.
Verdade que no antecedente lavrar de sentença se julgou não poder a ré ter incorrido na violação do art.º 46º, nº 2, da Lei n.º 5/2007, de 16-01 - referindo-se a outras entidades (“Estado”, “Regiões Autónomas” e “autarquias locais”) -, enquanto por reporte ao agir de uma autarquia local, que, concluiu-se, não seria.
Mas não deixou de ser mobilizada a norma, enquanto concorrendo já em segmento de outro fundamento.
Bem, e sem contradição (de todo o modo, “A nulidade de sentença por contradição entre os fundamentos e a decisão não ocorre quando as contradições se verificam entre fundamentos de uma mesma decisão.” -Ac. do STA, de 06-09-2011, proc. n.º 0371/11).
Foi assim que, avançando já em segundo perscrutar de causa, e depois de outra normatividade enunciar, calcorreou o seguinte.
Primeiro tomou-se por certo que «extrai-se dos normativos transcritos que a Comunidade Intermunicipal da Região de ... – ... também não tem atribuições na matéria de promoção de apoio à prática desportiva ou a clubes desportivos profissionais, mas sim, como afirma o A., atribuições públicas definidas por lei no apoio e desenvolvimento da prática desportiva regular e de alto rendimento, através da disponibilização de meios técnicos, humanos e financeiros (cf. artigo 7.º da Lei n.º 5/2007, de 16.07)».
Correctamente julgou, face ao que de facto se apurou: o motivo principalmente determinante da celebração dos protocolos acima transcritos foi a concessão de um apoio ao contra-interessado, que consistiu no contributo financeiro com vista ao melhor desempenho como clube desportivo de referência da região de ...
As atribuições são conferidas por lei e só por lei podem ser alteradas.
A falta de atribuições à prossecução de um interesse público primário tem pacífica consequência de nulidade (art.º 133º, n.º 2, b), CPA91; tempus regit).
O vício assim sancionado sobrepõe ou consome a violação de lei - de normas ou princípios - por referência ao art.º 4º do CPA, segundo o qual compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Que, na particular facti species, acaba por nem gozar de autonomia para com o princípio da legalidade, o qual impõe que os órgãos da Administração Pública devam actuar em obediência á lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.
«O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, pág. 42; e pág.s 56 a 60.)
Mas por aqui a decisão recorrida não se ficou.
Vendo sob perspectiva de uma delegação, tese da recorrente.
A recorrente diz agora que “Não se alegou que os contratos publicitários foram outorgados ao abrigo da delegação de poderes da Autoridade de Gestão do Programa Operacional do Centro mas sim que os fins prosseguidos pelos contratos se integravam nos objectivos traçados em vários documentos incluindo a candidatura aprovada pela aludida Autoridade”.
Mas não pode ter tão “inerte” a leitura do que a própria alegou, como se apenas tivesse sustentado que “os fins prosseguidos pelos contratos se integravam nos objectivos traçados em vários documentos incluindo a candidatura aprovada pela aludida Autoridade”.
Todo o discorrer quanto à prossecução desses fins foi (também) com força de um agir a coberto do contrato de delegação de competências com subvenção global outorgado com a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro (cfr. art.º 36º e ss. da p.i..).
Aí, em segunda linha, ganha sentido que se aluda à violação do art.º 46º, nº 2, da Lei n.º 5/2007, de 16-01, já que “impedida por lei, no uso de uma competência que não lhe é própria, mas sim do Estado, de actuar contra legem”, vedado está por tal enunciado normativo ao Estado a prestação de apoios ou comparticipações financeiras, ainda que por delegado.
Aponta a ré que a decisão recorrida viola os artºs. 2º e 79º da CRP; porque “assenta numa retrograda visão do modo de prosseguir o interesse publico”; mas esse é um impossível de acontecer, já que ele foi entendido à luz do inscrito no acervo normativo disciplinador que ao tempo rege; se com erro, a questão é de pura interpretação normativa ordinária.
Em conclusão, o recurso não tem provimento.
*
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 24 de Fevereiro de 2023.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Isabel Costa