Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:02215/10.4BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:07/15/2016
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Esperança Mealha
Descritores:AÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL; ATO CONFIRMATIVO
Sumário:I – Segue a forma da ação administrativa especial (regulada na versão inicial do CPTA, aqui aplicável), a ação onde se pretende a condenação da CGA a “reconhecer” o direito do autor ao abono de uma gratificação de serviço alegadamente não contemplada no despacho que o aposentou, bem como a “corrigir” o valor da pensão respetiva.
II – O ofício da entidade pública que, em resposta ao pedido do autor, se limita a remeter para despacho de aposentação proferido vários anos antes e a informar as normas legais em que se fundou tal despacho, consubstancia um ato meramente confirmativo, ao qual falta a capacidade de produzir efeitos jurídicos inovatórios e, como tal, não tem a virtualidade de abrir um novo prazo para a impugnação judicial daquele despacho.*
* Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:MJS
Recorrido 1:CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parece no sentido da procedência do recurso.
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório

MJS interpõe recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Braga, proferido no âmbito da ação administrativa especial que o Recorrente intentou contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, que, indeferindo reclamação para a conferência, confirmou o anterior despacho singular, absolvendo a Ré da instância, com base na impugnabilidade do ato.

O Recorrente apresentou alegações, onde conclui nos seguintes termos, que delimitam o objeto do recurso:

01) Entre a resposta da CGA, datada de 30SET2010, e o despacho também da CGA, de 22SET1995, não existe identidade de sujeitos, objeto e decisão, pelo que não há, entre eles, nenhuma relação de confirmatividade, sendo o ato da CGA impugnável.

02) A pretensão formulada pelo recorrente, que culminou com o despacho da CGA datado de 22SET1995, foi dirigido ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) e visava o reconhecimento do autor como Deficiente das Forças Armadas (DFA), cujo procedimento segue uma tramitação própria, passando por vários serviços da entidade militar, Ministério da Defesa Nacional a quem compete proferir o despacho de qualificação como DFA (art.º 2.º, do DL 43/88, de 08FEV) e, posteriormente, o processo é remetido à CGA para efeitos de processamento da pensão.

03) Não há identidade de sujeitos, porquanto o recorrente não formulou, então, nenhuma pretensão à CGA, mas sim ao CEMFA.

04) Também não há identidade de objeto, porquanto, no requerimento ao CEMFA, a pretensão do recorrente era a de que lhe fosse reconhecida a qualificação como DFA, enquanto que no requerimento à CGA, datado de 07JUN2010, a pretensão do recorrente era a de “que lhe seja abonado o Suplemento de Serviço de Paraquedista por inteiro (36 anos de serviço), de acordo com o n.º 3, do art.º 121.º, do Estatuto da Aposentação (na redação atual do DL 180/84, de 29JUN) e art.º 9.º, do DL 43/76, de 20JAN.”

05) Igualmente não há identidade de decisão, desde logo porque os objetos são inequivocamente distintos.

06) Em face do exposto, deve o presente recurso jurisdicional proceder por provado e o acórdão do TAF Viseu datada de 06JAN2015, ser revogado por de erro de julgamento, por errada interpretação da lei e, consequentemente, errada aplicação da mesma.


*
A Recorrida contra-alegou, concluindo o seguinte:

A. Não merece censura a Sentença proferida em 6 de janeiro de 2015 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que absolveu a CGA da instância com base na inimpugnabilidade do ato administrativo, nela se conjugando as razões de facto e de direito que permitem claramente apreender as razões que sustentam a decisão proferida.

B. A estratégia do Autor, de aproveitamento da resposta que lhe foi facultada através do ofício da CGA com ref.ª NER NC 787692, de 2010-09-30 (cfr. E) dos Factos Assentes) – que meramente o informou que nada havia a alterar à forma de cálculo da pensão que lhe foi calculada em 1995-09-22 (cfr. A) e B) dos Factos Assentes), e que aufere há quase 20 anos (cfr. C) dos Factos Assentes –, não deve merecer provimento.

C. Como muito bem fundamenta a decisão recorrida, da matéria de facto assente “...resulta que o acto que fixou o valor da pensão foi emitido, em 22/02/1995, pela Caixa Geral de Aposentações.” sendo que tal ato “...encerrou em si uma definição da situação jurídica do Autor (artigo 120.º do CPA), a saber: determinou a base de cálculo da respectiva pensão de reforma de Deficiente das Forças Armadas, que compreende a gratificação de paraquedista, calculada proporcionalmente ao tempo de serviço efetivamente prestado nessas funções.

D. Por outro lado, “Até Dezembro de 2010, o Autor conformou-se com o ato, emitido pela Caixa Geral de Aposentações, que lhe fixou o valor da pensão. Por conseguinte, ao não ter sido impugnado, o ato em crise consolidou-se na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido.”

E. Do teor da resposta facultada ao Recorrente através do ofício da CGA com ref.ª NER NC 787692, de 2010-09-30 (cfr. E) dos Factos Assentes) “...resulta que a Administração cumpriu com o dever jurídico de pronúncia sobre o pedido de recálculo da pensão. Fê-lo reproduzindo a fórmula utilizada no ano de 1995, porque considerou que “nada se oferece alterar”.”

F. Segundo o art.º 53.º do CPTA, um ato meramente confirmativo não pode ser aproveitado para reabrir um litígio. Nesse sentido, a alínea b) daquele normativo estabelece que o ato meramente confirmativo não pode ser impugnado se o ato anterior tiver sido notificado ao interessado.

G. Assim, a decisão a impugnar sempre teria de ser a de 1995-09-22 e não uma praticada 15 anos depois, em 2010-09-30.

*
O Ministério Público emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Por despacho da primitiva Relatora neste TCAN, de 11.06.2015, foram as partes notificadas para se pronunciarem, querendo, sobre a eventual existência de erro na forma de processo, que constituiria invalidade processual de conhecimento oficioso, com a anulação dos atos que não se pudessem aproveitar no domínio da tramitação segundo a forma devida, com a consequente revogação da decisão quanto à declarada extinção da instância, devendo o processo prosseguir.

Apenas se pronunciou o Recorrente, afirmando que entendera que o caminho mais acertado seria a ação administrativa especial, mas que não se opunha a que a mesma fosse convolada em ação administrativa comum.

Redistribuídos os autos, e nada obstando, cumpre decidir.

***
2. Factos

A decisão recorrida teve em consideração a seguinte materialidade fática:

A) Por despacho de 22/02/1995, a Caixa Geral de Aposentações reconheceu ao Autor o direito de aposentação, tendo-lhe fixado o valor da pensão em 205.500$00 – cf. documento de fls. 4 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

B) A pensão foi fixada com base nos seguintes elementos:
AnosMesesAnosMeses
Tempo efetivo188Tempo C.N.P:00
Tempo considerado360Tempo total:360
Remuneração base205.500$Outras remunerações

base:

0$
Remuneração total205.500$Outras rem. Artº

47.º n.º 1 al. b):

0$
Grat. Paraq.11.015$
– cf. documento de fls. 4 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

C) Pensão que o Autor tem vindo a auferir até à presente data – por acordo.

D) O Autor dirigiu à Caixa Geral de Aposentações um requerimento, datado de 7/06/2010, com o teor que, em parte, segue: “MJS (…) vem requerer a V. Ex.ªs que lhe seja abonado o Suplemento de Serviço de Paraquedista por inteiro (36 anos de serviço), de acordo com o n.º 3, do art.º 121.º, do Estatuto da Aposentação (na redação atual do DL 180/84, de 29JUN) e art.º 9.º, do DL 43/76, de 20JAN.” - cf. documento de fls. 57 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

E) Em resposta, a Caixa Geral de Aposentações dirigiu ao Autor o ofício “NER NC 787692”, de 30/9/2010, com o teor que, em parte, se transcreve:

“1. Na determinação do valor de €261,12 da gratificação de serviço de paraquedista, integrante na base de cálculo da respectiva pensão de reforma de DFA, foram levadas em consideração as disposições previstas nos art.ºs 9.ºe 10.º do Decreto-lei n.º 253-A/79, de 27/7, e no n.º 3 do art.º 121.º do Estatuto da Aposentação (na redação dada pelo Decreto -lei n.º 75/83, de 8/2), bem como os elementos constantes do seu processo.

2. De acordo com os mesmos, a aludida gratificação de paraquedista foi calculada proporcionalmente ao tempo de serviço efetivamente prestado nessas funções (no período de 77-06-06 a 84-10-28), incluindo o aumento de 40% a que teve direito, pelo que, encontrando-se a sua gratificação determinada de acordo com as disposições legais aplicáveis, nada se oferece alterar.” cf. documento de fls. 59 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

F) O Autor dirigiu à Caixa Geral de Aposentações um requerimento, datado de 15/10/2010, com o teor que, em parte, segue: “o signatário desconhece qual o despacho da CGA que serve de suporte à presente informação, bem como o seu autor, pelo que ao abrigo do n.º 2 do art.º 60.º do CPTA, o signatário vem requerer a V. Ex.ª a notificação do despacho, do autor e eventual delegação de poderes subjacente à informação acima referida, dentro do prazo legal - cf. documento de fls. 61 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

G) Por ofício-resposta “NER NC 787692”, datado de 18/11/2010, a Caixa Geral de Aposentações informou: “cumpre-me esclarecer que a informação sobre a “gratificação de serviço de paraquedista” por si solicitada, e prestada por esta Caixa através do ofício de 2010- 09-30, não tem despacho subjacente específico, uma vez que se trata de um simples esclarecimento sobre como e, com que base legal, foi determinado o valor da gratificação de serviço paraquedista, integrante da base de cálculo da sua pensão de reforma extraordinária/DFA, fixada por despacho da Direção da CGA, de 95-09-22 (por delegação de poderes publicada no Diário da República, II Série, n.º 173, de 95-07-28), então devidamente comunicada” – cf. documento de fls. 62 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

***
3. Direito
3.1. Questão prévia: erro na forma de processo

O presente recurso emerge de ação administrativa especial que o Recorrente intentou contra a Caixa Geral de Aposentações com vista “à condenação desta entidade a abonar ao autor a gratificação do serviço de paraquedista por inteiro, ou seja, calculada com base em 36 anos de serviço, com a consequente atualização da sua pensão de DFA”, na qual o autor formula os seguintes pedidos:

- Reconhecimento do direito do autor ao abono da gratificação de serviço paraquedista por inteiro, ou seja, calculado com base em 36 anos de serviço;

- Condenação da CGA à prática dos atos consequentes deste reconhecimento, designadamente a recalcular o montante desta gratificação e incluí-la na pensão de DFA do autor, com efeitos reportados à data da sua qualificação como DFA (27MAR1985) ou, se assim se não entender, à data em que o requereu (07JUN2010), por se tratar de ato continuado.

Por despacho da primitiva Relatora neste TCAN foi suscitado o eventual erro sobre a forma de processo.

Contudo, e salvo o devido respeito, sem razão.

Em nosso entender, a (única) forma adequada ao julgamento da pretensão do Autor/Recorrente é a ação administrativa especial.

Na verdade, a pretensão do autor/Recorrente visa obter um novo cálculo da sua pensão de aposentação, na parte respeitante ao “abono de gratificação de serviço de paraquedista”. Ora, ficou provado que, por ato administrativo datado de 22.02.1995, a Caixa Geral de Aposentações reconheceu ao Autor o direito de aposentação, fixando-lhe o respetivo valor, no qual incluiu, além do mais, uma parcela respeitante à gratificação de paraquedista, como expressamente consta do teor do ato transcrito nos pontos A) e B) dos factos provados.

Tal ato administrativo (que reconheceu o direito à aposentação e fixou o valor da pensão respetiva) não foi impugnado judicialmente pelo autor/Recorrente que só em 07.06.2010 dirigiu um requerimento à Recorrida, solicitando que lhe fosse “abonado o Suplemento de Serviço de Paraquedista por inteiro (36 anos de serviço), de acordo com o n.º 3, do art.º 121.º, do Estatuto da Aposentação”.

Assim, quando o Autor/Recorrente vem agora pedir o “reconhecimento do direito do autor ao abono da gratificação de serviço paraquedista por inteiro, ou seja, calculado com base em 36 anos de serviço” e a “condenação da CGA à prática dos atos consequentes deste reconhecimento” está, na verdade, a contestar a legalidade do decidido pelo citado ato administrativo de 22.02.1995 (na parte referente à gratificação de serviço paraquedista) e a peticionar a condenação da Recorrida à prática do ato que considera legalmente devido; ou seja, está a deduzir uma pretensão que só pode ser obtida por via de uma ação administrativa especial. Aliás, o próprio autor assim o entendeu, visto que intentou a ação sob a forma de ação administrativa especial.

Como se resume no Acórdão do STA de 27.11.2013, P. 01421/12, “[A] distinção que o CPTA [na sua versão original] estabelece entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.” Neste aresto, o Supremo Tribunal Administrativo salientou que a ação administrativa especial era a forma processual a seguir num caso similar ao presente, no qual os autores pretendiam a condenação dos réus a emitirem atos administrativos “de correção” de outros atos praticados anteriormente, que haviam fixado índices remuneratórios e o cálculo de pensões de aposentação e que alegadamente o haviam feito contra legem.

Ainda em sentido próximo, embora sobre situação diversa, v. o Acórdão do TCAN de 29.06.2012, P. 00090/11.0BEPRT, onde se conclui que:Tem-se como violador do disposto nos arts. 37.º, 38.º e 46.º do CPTA a instauração de ação administrativa comum na e com a qual se visa discutir em termos materiais a legalidade de atos administrativos que negaram pretensão de obtenção de pensão de reforma antecipada e que determinaram a restituição, mormente, de subsídio de desemprego auferido”.

Na linha desta jurisprudência, que subscrevemos, deve concluir-se que o pedido e a causa de pedir formulados na presente ação foram corretamente acionados por via de uma ação administrativa especial, na medida em que dependem da invalidação (parcial) de um ato administrativo já praticado e da prática de um novo ato com o conteúdo pretendido.

Resta dizer que, em nosso entender, a pretensão do Autor/Recorrente não cai no âmbito de aplicação do artigo 37.º/2-e) do CPTA/2004 (e neste ponto divergimos do Acórdão do TCAS de 25.10.2012, P. 06035/10), na medida em que, embora o ato administrativo que reconheceu o direito de aposentação e fixou a respetiva pensão seja gerador de uma obrigação duradoura, cujo cumprimento se materializa ao longo do tempo, mediante prestações fraccionadas, tal obrigação tem por fonte aquele mesmo ato administrativo, pelo que a modificação do conteúdo dessas prestações não poderá ocorrer sem a prática de um novo ato administrativo. Dito de outra forma, a situação em apreço não equivale a uma daquelas (essas sim enquadráveis no artigo 37.º/2-e) do CPTA/2004) em que o ato administrativo já foi praticado mas, por não terem sido satisfeitos os direitos correspondentes, se pretende a realização de “simples atuações” ou “atos reais” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, 117); mas antes carece da eliminação (ainda que parcial) do primitivo ato administrativo e subsequente prática de outro ato administrativo, que altere ou corrija o que foi decidido pelo primeiro ato de aposentação (o que, de todo o modo implicaria a impugnação judicial atempada deste primeiro ato, como a seguir melhor veremos).

Termos em que se conclui pela inexistência de erro na forma de processo.

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3.2. Mérito do recurso

O acórdão recorrido, confirmando a decisão proferida por juiz singular e adoptando a respetiva fundamentação, considerou, em resumo, que o ato que definiu a situação jurídica do autor e determinou a base de cálculo da pensão de reforma de Deficiente das Forças Armadas foi praticado, pela CGA, em 22.02.1995 e consolidou-se na ordem jurídica, como caso resolvido e decidido; e que o ofício emitido pela CGA, em resposta à pretensão que o autor lhe dirigiu anos mais tarde, traduz uma decisão meramente confirmativa, como tal inimpugnável contenciosamente, pois tem por objeto o ato (cálculo da pensão) praticado em 1995, cujo teor foi levado ao conhecimento do autor e que este não impugnou atempadamente. Concluiu o acórdão recorrido pela verificação da exceção suscitada na contestação, com a consequente absolvição da ré da instância.

O Recorrente insurge-se contra o assim decidido, em resumo, por entender que entre o ato da CGA de 22.09.1995 e a resposta da CGA de 30.09.2010 não há identidade de sujeitos, objeto e decisão, pelo que aquele último não é um ato meramente confirmativo, sendo impugnável contenciosamente.

Como tem sido reiteradamente salientado na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, “para que um ato administrativo possa ser considerado confirmativo de anterior decisão administrativa, é necessário que entre ambos haja identidade de sujeitos, de objecto e de decisão e que o primeiro haja sido legalmente notificado ao respectivo destinatário” (cfr., entre muitos outros, o Acórdão do STA de P. 27.10.2004, 0856/02). Assim, consideram-se “atos confirmativos” os “atos que mantêm um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação” (cfr, entre outros, os Acórdãos deste TCAN, de 26.06.2008, P. 01113/06.0BEBRG; de 22.02.2013, P. 00003/09.0BEBRG; e de 21.04.2016, P. 00020/12.2BEMDL).
No caso em apreço, verifica-se cumulativamente a identidade dos sujeitos, do objeto e da decisão, entre o ato da CGA de 22.09.1995 e a resposta da CGA de 30.09.2010.

No que respeita à “identidade dos sujeitos”, importa ter presente que “haverá identidade entre as partes quando o autor e o destinatário do ato são os mesmos nos atos em questão, sendo que, no que concerne à autoria do ato, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa dado o que releva e importa considerar é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um ato administrativo” (cfr. Acórdão do TCAN de 22.02.2013, P. 00003/09.0BEBRG e demais jurisprudência aí citada).

Neste caso, os dois atos aqui em causa foram praticados pela CGA, aqui Recorrida, sendo para este efeito indiferente que o procedimento que culminou com a decisão de aposentação do Recorrente se tenha iniciado, como previsto na lei, junto do seu serviço, no caso junto do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea; pois o ato administrativo que reconheceu o direito de aposentação e fixou a respetiva pensão é o ato da entidade legalmente competente para o efeito, ou seja, a CGA.
Por outro lado, a resposta da CGA, datada de 30.09.2010, em nada inova em relação ao seu anterior ato de 22.09.1995, pois limita-se a confirmar o que neste primeiro ato foi decidido a respeito do valor da gratificação em causa.
Note-se, ainda que, essa comunicação de 30.09.2010 limita-se a dar conhecimento das disposições legais com base nas quais foi calculado o valor da gratificação de serviço de paraquedista integrante do cálculo da pensão. Ainda que este “esclarecimento” não conste expressamente do referido ato de 22.09.1995, tal não significa que a resposta de 30.09.2010 tenha alterado ou aditado fundamentação àquele primeiro ato, pois apenas se limitou a informar fundamentação que não fora externalizada naquele primeiro ato. Mas a eventual falta de notificação da fundamentação do primitivo ato (contra a qual o Recorrente poderia ter reagido) é distinta de uma alteração das razões que suportaram a decisão que, como referido, aqui não ocorreu.

Acresce que nos termos do artigo 53.º do CPA, o ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior tiver sido objeto de notificação e o particular não o tiver impugnado tempestivamente. Isto porque o ato confirmativo não tem a virtualidade de abrir qualquer prazo para a via contenciosa, exatamente porque não constitui um ato administrativo, faltando-lhe a capacidade de produzir efeitos jurídicos inovatórios.

Como acontece no caso vertente relativamente à citada resposta de 30.09.2010 e ao ofício-resposta de 18.11.2010, que se consubstanciam como atos confirmativos do despacho de 22.09.1995 que reconheceu o direito de aposentação do Recorrente e lhe fixou a respetiva pensão, incluindo no respetivo cálculo um determinado montante a título de gratificação de serviço de paraquedista.

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4. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 15.07.2016
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia