| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
M.F.R.T. (devidamente identificada nos autos) autora na ação administrativa especial que instaurou em 14/06/2011 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra contra o INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA (igualmente devidamente identificado nos autos) – na qual a autora peticionou a anulação dos despachos de 21/02/2011 dos Senhores Presidente e Vice-Presidente daquele Instituto que homologaram a menção qualitativa de «Muito Bom» que lhe foi atribuída em cada um dos anos dos anos do período de 2004 a 2009 no âmbito da sua avaliação de desempenho por ponderação curricular e a condenação do réu a proceder à avaliação de desempenho da autora por ponderação curricular naquele mesmo período expurgando o respetivo procedimento dos vícios que o inquinaram, designadamente substituindo o «procedimento simplificado» por outro cujos resultados expressem uma menção qualitativa reportada a uma escala não inferior a quatro posições – inconformada com o acórdão do coletivo de juízes daquele Tribunal, datado de 28/06/2012, que julgou a ação improcedente, dele interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que dê procedência ao peticionado na ação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. É o presente recurso interposto da decisão que considerou improcedente a pretensão da Autora de anulação dos despachos proferidos em 21/02/2011 pelos Srs. Presidente e Vice-Presidente do Instituto Politécnico de Coimbra (IPC), através dos quais tais entidades homologaram, entre as avaliações de outros docentes da Escola Superior de Educação de Coimbra (ESEC), a avaliação de desempenho por ponderação curricular da Autora no período compreendido entre 2004 e 2009 e de condenação do Réu, IPC, a proceder a nova avaliação de desempenho por ponderação curricular da Autora no período compreendido entre 2004 e 2009, expurgando, porém, o respectivo procedimento dos aludidos vícios.
2. O Tribunal a quo considerou – ao contrário do que era pressuposto pelas próprias partes – que as regras no documento com a epígrafe "Instituto Politécnico de Coimbra (IPC) Avaliação de Docentes através de ponderação curricular/Período 2004 a 2009 /Procedimento simplificado" (doravante procedimento simplificado) eram um acto administrativo e que como a autora não teria impugnado atempadamente tal acto não podia agora impugnar os "actos constituídos pelos despachos de 21/02/2011 dos Srs. Presidente e Vice-Presidente do Réu Instituto Politécnico de Coimbra que homologaram a menção qualitativa de Muito Bom atribuída à Autora em cada um dos anos do período de 2004 a 2009 no âmbito da sua avaliação de desempenho por ponderação curricular" já que estes eram actos de aplicação daquele.
3. O acórdão recorrido ao determinar que as regras procedimentais contidas no "procedimento simplificado" eram actos administrativos e não normas regulamentares não só conheceu de uma questão que não havia sido suscitada pelas partes sem previamente lhes dar a possibilidade de se pronunciarem, como se pronunciou em sentido diverso aquele que havia sido pressuposto pelas próprias partes (incluindo a entidade demandada criadora de tais regras), as quais sempre haviam tratado tais regras como normas regulamentares.
4. Sendo que tal questão foi decisiva na decisão dada no acórdão recorrido.
5. Pelo que o acórdão recorrido, por violar os artigos 3º, nº3 e 668º, nº 1 al. d) do CPC, é nulo.
6. Sem conceder, as regras constantes do "procedimento simplificado" (nomeadamente a 3ª e 15ª) são normas regulamentares e não actos administrativos.
7. São regras que visam regular um procedimento e que, como tal, sempre pressuporiam, para aplicação numa situação individual e concreta, o início de um procedimento e a verificação de actos que definissem uma situação individual e concreta.
8. Dispõem sobre os seus destinatários por meio de categorias abstractas ("docentes") não nominando/especificando os seus destinatários.
9. Definem as situações da vida a que se aplicam também por meio de conceitos ou categorias, dispondo que visa avaliar o desempenho dos docentes durante os anos de 2004 a 2009 ("avaliação desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009").
10. Ao contrário do afirmado no acórdão recorrido, não é por poderem ser alegadamente determináveis os docentes (sendo certo que nem todos os docentes que prestaram serviço no Réu entre 2004 a 2009 ainda estariam ao serviço da entidade demandada em 2010/2011 e/ou manifestaram interesse em ser avaliados, nem tal era cognoscível aquando da definição de tais regras, apenas podendo ser quando muito identificável o universo potencial de docentes a que poderiam ser aplicáveis tais regras, sendo certo que os docentes não foram identificados,) nem por se referir a factos passados entre os anos 2004 a 2009 que as referidas regras procedimentais assumem a natureza de acto administrativo.
11. As regras em causa assumem-se materialmente como normas administrativas (regulamento), regras gerais e abstractas e não como uma decisão individual e concreta.
12. Pelo que o acórdão recorrido ao considerar que se estava perante um acto administrativo cometeu um erro de julgamento, violando o artigo 120º do CPA.
13. Por outro lado, sem conceder, sempre o acórdão recorrido teria violado os artigos 52º, nº 3 e 7º do CPTA e 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP.
14. Já que, se tais "regras do procedimento simplificado" não individualizavam os seus destinatários, ainda que fossem actos sempre seriam "actos administrativos gerais" não podendo os particulares ficar impedidos de impugnar estes actos administrativos individuais de aplicação com fundamento na ilegalidade e/ou inconstitucionalidade daqueles sob pena de violação das garantias de tutela dos particulares constitucionalmente impostas pelos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP.
15. Daí o artigo 52º, nº 3 do CPTA (ao qual o acórdão recorrido não faz qualquer referência) determinar que "O não exercício do direito de impugnar um acto que não individualize os seus destinatários não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou aplicação cujos destinatários sejam individualmente identificados», podendo assim os particulares suscitar todo o tipo de ilegalidade, incluindo a inconstitucionalidade, do acto individual de aplicação independentemente das possibilidades que a lei também confira aos particulares de impugnar a "o acto genérico, ou mesmo ordenador de um procedimento, mas que não se dirigida a um caso individual e concreto" (cfr. Acórdão do STA de 06/29/2005 (Proc. 0442/05).
16. Nestes termos, ao abrigo do artigo 52º do CPTA e 20º, nº1 e 268º, nº4 da CRP, sempre a Recorrente ainda que as referidas regras 3ª e 15ª do procedimento simplificado se tratassem de actos administrativos, é manifesto que a subsistia o direito de impugnar o alegado acto individual de aplicação suscitando todo o tipo de ilegalidade, incluindo a inconstitucionalidade desse "acto genérico ou mesmo ordenador de um procedimento".
17. Os actos impugnados padeciam e padecem de vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial, em virtude de no respectivo procedimento ter sido omitida a realização da audiência prévia de interessados, ofendendo, assim, o disposto no art. 35º-A, nº 2, al. m), do DL nº 207/2009, de 31 de Agosto, com a redacção da Lei nº 7/2010, de 13 de Maio, bem como no art. 3º, nº 1, al. m), do Regulamento de Avaliação do Desempenho do Pessoal Docente (RADPD) do IPC, aprovado pelo Despacho nº 9209/2010, publicado no DR, 2ª série, nº 104, de 28/05/2010, e ainda nos arts. 100º e seguintes do CPA, que inspiraram os regimes consagrados nos normativos anteriormente citados.
18. O Acórdão recorrido ao considerar como não verificados tais vícios violou os referidos normativos.
19. Os actos impugnados padecem de vício de forma, por falta de fundamentação, em virtude de violarem o disposto nos arts. 124º, nº 1, als. a), b) e c) e 125º, nº 1, do CPA, bem como no art. 13º, nº 1, do RADD do IPC, aprovado pelo Despacho nº 9209/2010, publicado no DR, 2ª série, nº 104, de 28/05/2010.
20. O Acórdão recorrido ao considerar como não verificados tais vícios violou os referidos normativos.
21. Os actos ora impugnados padecem de ilegalidade, por vício de violação de lei, em virtude de o Procedimento simplificado, que os mesmos aplicaram à Recorrente, estar, ele próprio, inquinado de ilegalidade, o que sucede porque as Regras 3ª e 5ª do dito Procedimento simplificado ofendem o disposto nos arts. 50º e 51º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro, para os quais remete, conforme já exposto, o art. 113º, nº 9, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
22. Ainda assim os actos ora impugnados sempre padeceriam de ilegalidade, por vício de violação de lei, em virtude de as Regras 3ª e 15ª do Procedimento simplificado apresentado com a P. I. como Doc. nº 5 ofenderem o disposto no art. 35º-A, nº 2, al. j), do ECPDESP, alterado pelo DL nº 207/2009, de 31 de Agosto, com a redacção da Lei nº 7/2010, de 13 de Maio.
23. O facto de ter sido «conferida autonomia a cada instituição do ensino superior politécnico para aprovação da regulamentação necessária à execução do ECPDESP, tudo nos termos do nº 1 do artigo 29º-A do DL nº 207/2009, de 31 de Agosto», não permite aos institutos politécnicos elaborarem regulamentos de avaliação de desempenho dos seus docentes, ainda que por ponderação curricular, que violem a lei ordinária, desde logo o próprio DL nº 207/2009, de 31 de Agosto, com a redacção da Lei nº 7/2010, de 13 de Maio.
24. O Acórdão recorrido ao considerar como não verificados tais vícios violou os referidos normativos.
25. Os actos impugnados padecem de ilegalidade, por vício de violação de lei, em virtude de ofenderem o princípio da hierarquia das fontes do direito, consagrado no art. 112º da Constituição da República Portuguesa já que o Procedimento Simplificado é um mero regulamento, que não pode, qua tale, revogar ou derrogar disposições da lei ordinária, aqui o disposto nos arts. 50º e 51º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro.
26. O Acórdão recorrido ao considerar como não verificados tal vício violou os referidos normativos.
27. Os actos ora impugnados padecem outrossim de ilegalidade, por vício de violação de lei, em virtude de ofenderem o princípio da igualdade consagrado no art. 13º, nº 1, da CRP, e no art. 5º, nº 1, do CPA, porquanto, ao avaliar os seus docentes segundo as Regras 3ª e 15ª do Procedimento simplificado, o Réu, IPC, discrimina-os negativamente, com referência aos docentes do ensino superior politécnico de outros institutos politécnicos do país.
28. O Acórdão recorrido ao considerar como não verificado tal vício violou os referidos normativos.
O recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, defendendo ter andado bem o Tribunal a quo ao decidir que os atos impugnados não padecem de ilegalidade por vício de violação da lei, nem ofendem o princípio da hierarquia das fontes de direito, nem ofendem o princípio de igualdade, nem padecem de quaisquer vícios de forma, antes sendo o resultado da aplicação legal de um ato administrativo que não foi tempestivamente impugnado e que, ainda que fosse sindicável, cumpria o estipulado na Lei nº 66-B/2007 – SIADAP (artº 50º e 51º) e no Decreto-Lei nº 207/2009 (artigo 35º-A), formulando a final o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
1. O objeto essencial do recurso é saber se o Procedimento Simplificado para Avaliação de Docentes do IPC é ou não um ato administrativo, e aferir se o número de menções qualitativas considerada para efeitos de avaliação dos desempenhos nos anos de 2004 a 2009 é ou não legal.
2. O Apelado sempre referiu que, nos termos do nº 2 do artigo 14º do Regulamento de Avaliação do Desempenho do Pessoal Docente do IPC, publicado em DR-2ª série, nº104, de 28 de Maio de 2010 (RADPDIPC) a avaliação através de ponderação curricular se realiza por aplicação de grelha aprovada pelo Conselho Coordenador de Avaliação do IPC (CCAIPC) do IPC.
3. O acórdão recorrido qualificou esse ato do CCAIPC como um ato administrativo e não um regulamento.
4. Desde logo, porque dispõe sobre um conjunto determinado de docentes – aqueles que prestaram serviço no IPC em algum ou alguns dos anos compreendidos entre 2004 e 2009.
5. Porque dispõe apenas para o passado, para situações já ocorridas, insuscetíveis de ser alteradas.
6. E porque, tendo sido dado a conhecer ao universo restrito dos docentes ao qual era aplicável, com menção expressa das estatuições compreendidas nas disposições 3 e 15, os seus destinatários desde logo tinham condições de o impugnar tempestivamente, sendo que se o não fizeram foi porque com ele se conformaram, consolidando-se o mesmo na sua esfera jurídica.
7. Tal julgamento é absolutamente correto, sendo que a ora Apelante teve conhecimento, participou e nunca impugnou ou mostrou qualquer reserva relativamente às disposições presentes naquele Procedimento Simplificado, antes se conformando com o teor do mesmo, e requerendo expressamente a sua avaliação segundo as suas disposições.
8. Razão pela qual bem andou o Tribunal a quo ao considerar que o Procedimento Simplificado para Avaliação de Docentes do IPC através de Ponderação Curricular é um ato administrativo que não foi impugnado pela A. nos 90 dias posteriores ao seu conhecimento.
Acresce que,
9. O processo de avaliação dos desempenhos nos anos de 2004 a 2009 foi conduzido com escrupulosa observância do estabelecido no nº 3 do artigo 10º do Decreto-Lei nº207/2009, de 31 de Agosto.
10. O legislador ao estabelecer que a avaliação dos desempenhos ocorridos nos anos de 2004 a 2007, realizasse com as necessárias adaptações previstas no RADPD do IPC, nos termos do artigo 113º da Lei nº 12-A, admite a hipótese de afastamento do princípio enunciado na alínea j) do artigo 35º-A do Decreto-Lei nº 207/2009, ou seja, de que os resultados da avaliação do desempenho nos anos de 2004 a 2007 sejam expressados numa menção reportada a uma escala não inferior a quatro posições.
11. É inequívoco que o nº 3 do artigo 10º do ECPDESP não remete a avaliação desses desempenhos para os artigos 50º e 51º do Decreto-Lei nº 66-B/2007 (SIADAP), mas sim para a lei que define os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (cf. nº 1 do artigo 1º do artigo da Lei nº 12-A/2008).
12. O artigo 113º da Lei nº 12-A/2008 evidencia que o legislador ao remeter a avaliação dos desempenhos de 2004 a 2009 para esse artigo não visava certamente a realização de uma efectiva avaliação do desempenho em conformidade com os artigos 50º e 51º do SIADAP, uma vez que o legislador não desconhecia ser a mesma impraticável por não se verificarem os requisitos que lhes estão subjacentes.
13. Pelo que nesta matéria, as adaptações previstas no RADPD do IPC, são as que constam do nº 3 do artigo 16º.
14.Tal artigo traduz que a menção inferior da escala de avaliação dos desempenhos de 2004 a 2009 é a de “Bom”, que corresponde a um ponto para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório, o que está em total consonância com o nº 5 do artigo 113º da Lei nº 12-A/2008.
15. Mais significa que, no caso do docente discordar da classificação de “Bom” que lhe foi comunicada formalmente, poderá no prazo de cinco dias úteis requerer que a sua avaliação seja efectuada através da ponderação curricular.
16. Por outro lado, em conformidade com o nº 2 do artigo 14º do RADPD do IPC essa avaliação realiza-se por aplicação de grelha aprovada pelo Conselho Coordenador de Avaliação do Pessoal Docente do IPC (CCADPD) ou seja, em conformidade com o Procedimento Simplificado supra referido.
17. Acontece que em relação à avaliação dos desempenhos no período de 2004 a 2009, o CCADPD do IPC considerou não haver lugar para “o eventual reconhecimento de mérito excelente significando Desempenho excelente”, previsto no artigo 51º do SIADAP.
18. Isso porque nos termos do artigo nº1 do 51º do SIADAP o “Desempenho excelente” não é uma função do resultado da média ponderada das pontuações obtidas nos diferentes parâmetros de avaliação, mas antes resulta da apreciação pelo CCA (necessita do eventual reconhecimento).
19. No âmbito das competências que o SIADAP lhe confere (cf nº 1 do artigo 51º do SIADAP) o CCAPD do IPC considerou tempestivamente não haver lugar, nos anos de 2004 a 2009, ao reconhecimento de mérito significando “Desempenho excelente”.
20. E tal sucedeu porque não faria sentido esse reconhecimento, com base no estipulado no nº 2, decorridos seis a dois anos em relação ao ano de avaliação dos desempenhos (2004 a 2009), uma vez que se trata de avaliação do desempenho efetivo.
21.Daí que das 4 menções constantes nos artigos 50º e 51º do SIADAP apenas fossem aplicadas as menções de relevante e de adequado, que no procedimento simplificado se designaram respectivamente de “Muito bom” e “Bom”.
22. E mesmo que os artigos 50º e 51º fossem aplicáveis, o que se coloca como mera hipótese de raciocínio, é ainda inequívoco que nos termos do artigo 50º da Lei nº 66-B/2007 – SIADAP, a avaliação final dos desempenhos é expressa em três menções qualitativas a que correspondem uma dada avaliação final, apurada às milésimas e não em quatro classes como sustenta a A..
23. Também nessa hipótese resulta também inequívoco que o Desempenho “excelente” não resulta de uma avaliação final apurada às milésimas, nem às centésimas, nem às décimas, nem à unidade, porquanto como consta do nº 1 do artigo 51º do SIADAP, tal graduação apenas pode surgir como reconhecimento de mérito por desempenho efetivo, sugerido por iniciativa do avaliado ou do avaliador, devendo sempre ser “acompanhada de caracterização que especifique os respectivos fundamentos e analise o impacto do desempenho, evidenciando os contributos relevantes para o serviço” (cf nº 2 do artigo 51º).
24. Ora, no caso da avaliação dos desempenhos de 2004 a 2007 através de ponderação curricular, é igualmente inequívoco que o reconhecimento do mérito significando o Desempenho “excelente” não é susceptível de ser concretizado dado não se estar perante um desempenho efectivo conforme o estabelecido no SIADAP.
25. Desde logo porque nos termos do SIADAP, a avaliação de desempenho encontra-se subordinada a princípios, objectivos, regras e a avaliação final (cf. artigo 50º) que se baseia na ponderação dos parâmetros de “resultados” e “competências” definidos previamente para o ano em avaliação.
26. É uma evidência que na avaliação dos desempenhos de 2004 a 2009, não se verifica nenhum dos pressupostos referidos nos pontos anteriores, daí não haver lugar nesse período a eventual reconhecimento de mérito significando Desempenho “excelente”.
27. Acresce que das três menções qualitativas previstas no nº 4 do artigo 50º da Lei nº 66-B/2007, por força do nº 5 do artigo 113º da Lei nº 12-A/2008, de atribuição de um ponto por cada ano não avaliado, a menção de Desempenho inadequado ou negativo prevista no artigo 50º encontra-se prejudicada, pelo que apenas restam as menções de “relevante” e de “adequado”.
28. Sendo que, para efeitos remuneratórios, a avaliação máxima nele prevista (3 pontos) corresponde à menção qualitativa de desempenho “excelente”, o que significa que, não podendo tal avaliação ser conferida nos termos supra expostos, a pontuação máxima a atribuir nos anos de 2004 a 2009 foi aquela que foi concedida à Apelante, ou seja 2 pontos.
29. Os atos impugnados não ofendem o princípio da hierarquia das fontes de direito pelo simples facto de cumprirem escrupulosamente um procedimento simplificado que foi aprovado nos termos previstos no RADPDIPC.
30. Os atos impugnados não padecem de ilegalidade em virtude de ofenderem o princípio da igualdade porque, tal como a Apelante confessa, os institutos politécnicos nacionais não adotaram todos o mesmo procedimento, nem a isso estavam obrigados, sendo que apenas haveria tal violação se houvesse discriminação entre docentes do IPC.
31. Ora, o procedimento simplificado aprovado pelo CCAPD do IPC para avaliação dos desempenhos de 2004 a 2009 não discrimina os docentes do IPC em relação aos restantes docentes que prestam serviço em outros institutos politécnicos, pela simples razão de que, como foi anteriormente demonstrado limitou-se a cumprir a legislação aplicável.
32. Para o pessoal docente do ensino superior politécnico o que ficou consagrado foi a verificação de “… um justo equilíbrio da distribuição desses resultados, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenho”.
33. Quanto ao alegado vício de falta de audição prévia cumpre referir que no decorrer do processo de avaliação a A. foi informada da intenção de lhe ser atribuída a menção de “Bom” em cada um dos anos, de 2004 a 2009, tendo então apresentado tempestivamente requerimento para que a avaliação se realizasse através de ponderação curricular conforme previsto no nº 3 do RADPDIPC.
34. Na sequência desse seu requerimento foi-lhe então atribuída a menção qualitativa máxima prevista no procedimento simplificado aprovado pelo CCA, a de “Muito bom”, pelo que nem se vislumbra qual o seu interesse em agir.
35.Relativamente ao alegado vício de falta de fundamentação da decisão cumpre referir que a fundamentação da decisão, que aliás até lhe foi inteiramente favorável, encontra-se bem expressa na ficha de autoavaliação que a ora Apelante preencheu e juntou tempestivamente ao seu processo, autoavaliação essa que foi validada pela Secção Autónoma da Escola Superior de Educação e posteriormente objecto de homologação pelos despachos agora postos em crise pela própria.
36.Razão pela qual o procedimento simplificado aprovado pelo CCAPD do IPC para avaliação de desempenho do pessoal docente nos anos de 2004 a 2009, através de ponderação curricular, conforme previsto no RADPD do IPC, e que esteve na base dos actos impugnados, por consagrar apenas as menções de “Bom” e “Muito Bom”, obedece ao estipulado na Lei nº 66-B/2007 – SIADAP (artº 50º e 51º) nem o estipulado Decreto-Lei nº 207/2009 (artigo 35º-A), não padecendo de nenhum dos vícios assacados pela A..* Indeferida a arguição de nulidade, foram os autos remetidos a este Tribunal em recurso (cfr. fls. 381-387 SITAF).
Neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
Sendo objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA, a questão essencial a decidir é a de saber se a decisão de improcedência da ação, por não verificação dos fundamentos de invalidade que foram imputados ao ato impugnado, proferida no acórdão recorrido, deve ou não ser mantida.* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida no acórdão recorrido, ipsis verbis:
1. A Autora integra o corpo docente da Escola Superior de Educação de Coimbra, unidade orgânica do Réu Instituto Politécnico de Coimbra, com a categoria de Professora Coordenadora.
2. Até 4/12/2010, e desde 1994, tinha a categoria de professora adjunta de nomeação definitiva.
3. Em 1/3/2009 entrou em vigor a Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabeleceu o regime de vínculos e carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.
4. Em 31/8/2009 foi publicado o DL nº 207/2009, que alterou o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (ECPDESP) aprovado pelo DL nº 185/81 de 1 de Julho alterado pelo DL nº 69/88 de 3/3.
5. Em 13/05/2010 foi publicada a Lei n° 7/2010, de 13 de Maio, que procedeu à primeira alteração, por apreciação parlamentar, ao DL n.º 207/2009, de 31 de Agosto.
6. O DL nº 207/2009 era integrado por um artigo 10º, que a Lei 7/2010 deixou intacto, cujo teor era o seguinte:
Artigo 10.º
Processos de avaliação do desempenho
1 - O primeiro processo de avaliação do desempenho tem lugar imediatamente após a entrada em vigor dos regulamentos aprovados por cada instituição de ensino superior ao abrigo do Estatuto, na redacção dada pelo presente decreto-lei.
2 - Os regulamentos a que se refere o número anterior são aprovados no prazo de seis meses após a entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 - A avaliação dos desempenhos ocorridos de 2004 a 2007 realiza-se, com as necessárias adaptações previstas nos regulamentos a que se refere o n.º 1, nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, produzindo efeitos quanto à eventual alteração de posicionamento remuneratório.
4 - A avaliação dos desempenhos de 2008 e 2009 é realizada através de ponderação curricular, nos termos previstos nos regulamentos a que se refere o n.º 1.
7. O artigo 35-A do ECPDESP, na redacção aprovada pelo DL nº 207/2009 e alterada pela Lei nº 7, rezava assim:
Artigo 35.º -A
Avaliação do desempenho
1 - Os docentes estão sujeitos a um regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior, ouvidas as organizações sindicais.
2 - A avaliação do desempenho constante do regulamento a que se refere o número anterior subordina se aos seguintes princípios:
a) Orientação visando a melhoria da qualidade do desempenho dos docentes;
b) Consideração de todas as vertentes da actividade dos docentes, enunciadas no artigo 2.º -A;
c) Consideração da especificidade de cada área disciplinar;
d) Consideração dos processos de avaliação conducentes à obtenção pelos docentes de graus e títulos académicos no período em apreciação;
e) Consideração dos relatórios produzidos no período em apreciação no cumprimento de obrigações do estatuto da carreira e a sua avaliação;
f) Responsabilização pelo processo de avaliação do dirigente máximo da instituição de ensino superior;
g) Realização da avaliação pelos órgãos científicos da instituição de ensino superior, através dos meios considerados mais adequados, podendo recorrer à colaboração de peritos externos;
h) Participação dos órgãos pedagógicos da instituição de ensino superior;
i) Realização periódica, pelo menos de três em três anos;
j) Resultados da avaliação do desempenho expressa numa menção reportada a uma escala não inferior a quatro posições que claramente evidencie o mérito demonstrado;
l) Homologação dos resultados da avaliação do desempenho pelo dirigente máximo da instituição de ensino superior, assegurando um justo equilíbrio da distribuição desses resultados, em obediência ao princípio da diferenciação do desempenho;
m) Previsão da audiência prévia dos interessados;
n) Previsão da possibilidade dos interessados, impugnarem judicialmente nos termos gerais, o acto de homologação e a decisão sobre reclamação.
8. A Lei nº 7/2010, no que ao referido artigo 35-A toca, apenas alterou a alª b) e acrescentou uma alínea o) ao nº 2, nos seguintes termos:
“b) Consideração de todas as vertentes da actividade dos docentes enunciadas no artigo 2.º -A, na medida em que elas lhes tenham, em conformidade com a lei e o Estatuto, estado afectas no período a que se refere a avaliação;
o) Aplicação do regime de garantias de imparcialidade previsto nos artigos 44.º a 51.º do Código do Procedimento Administrativo e consagrado no presente Estatuto para os concursos.»
9. Em 08/04/2010 o Sr. Presidente do IPC proferiu o Despacho nº 9209/2010, publicado no DR. II série, n° 104, de 28/05/2010, que aprovou o Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do IPC, cuja cópia é doc. 4 da PI.
10. Em data não anterior a 8/4/2010 e seguramente anterior a 23/7/2010 o Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente (CCADPD) do IPC aprovou uma estatuição, redigida em 15 “regras”, que designou do seguinte modo:
Instituto Politécnico de Coimbra (IPC)
AVALIAÇÃO de Docentes através de PONDERAÇÃO CURRICLJLAR
Período 2004 a 2009
Procedimento simplificado
e cujo teor consta do documento 5 da PI., que aqui se dá como reproduzido, destacando os seguintes excertos:
Regra 1ª
Âmbito
O presente procedimento simplificado de avaliação através de ponderação curricular aplica-se apenas na avaliação de desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009.
Regra 2
Efeitos
A avaliação de desempenho do pessoal docente referente aos anos de 2004 a 2009 tem apenas efeitos no posicionamento remuneratório.
Regra 3
Níveis de avaliação
Para os efeitos previstos neste procedimento consideram-se apenas dois níveis, o de Bom e o de Muito Bom, correspondendo o de MB a uma classificação através da ponderação curricular superior ou igual a 70%.
(…)
Regra 5
Pontuação
Para efeitos de posicionamento remuneratório a pontuação a atribuir a cada docente é de um ponto por cada ano, salvo se o docente, no prazo de quinze dias úteis após a comunicação, requerer apreciação curricular caso em que poderá vir a ser de 2 pontos.
(…)
Regra 6
Requerimento do avaliado
Caso o docente discorde da pontuação atribuída correspondente à classificação de BOM, deverá apresentar ao Presidente da UO, no prazo de quinze dias úteis após a tomada de conhecimento, requerimento explicitando os fundamentos que considere justificarem classificação superior, acompanhado do currículo, da documentação comprovativa do exercício de cargos, funções, obtenção de graus académicos e actividades desenvolvidas no período referido, bem como de outra documentação que o docente considere relevante para a avaliação.
Regra 8
Elementos de ponderação curricular
Na avaliação através de ponderação curricular serão considerados os seguintes factores:
(…)
Regra 9
Valoração
A valoração dos elementos de ponderação curricular deve ser feita de acordo com as regras seguintes:
(…)
Regra 14
Classificação final
A classificação final será o máximo resultado entre a média ponderada das pontuações obtidas em cada um dos elementos ou conjunto de elementos de ponderação curricular, nos seguintes termos:
C1= Max (0. 15C4+0.50C5+0.25C +0.10C7; 0.15C4+0.50C5+0.15C6 +0.20C7)
em que:
C4 — Valoração das habilitações académicas
C5 - Valoração da experiência profissional
C6 - Valoração da valorização curricular
C7 - Valoração do exercício de outros cargos ou funções de reconhecido interesse público
Regra 15
Menção
A classificação final corresponderá as menções:
Muito Bom — de 3.50 a 5 valores
Bom — inferior a 3.50 valores
11. Em 26/07/2010 a Autora apresentou nos competentes serviços da ESEC, datado do 23/7/2010 e por si assinado, o requerimento cuja cópia é fs. 1 do PA, nos seguintes termos:
Ex.mo Senhor Presidente
da Escola Superior de Educação de Coimbra
M.F.R.T., Professora Coordenadora, Área CEAS, Departamento de Educação, vem de acordo com o Regulamento de Avaliação de Docentes através de Ponderação Curricular, requerer apreciação curricular relativas ao(s) ano(s) 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009.
12. Ao requerimento, a Autora anexou o curriculum vitae e as fichas de autoavaliação curricular acima referidas, relativas aos anos de 2004 a 2009, por si preenchidas, datadas e assinadas, conforme fs. 18 a 29 do PA, cujo teor aqui se dá como reproduzido.
13. Em reunião de 30/11/2010 a SAADPD da ESEC deliberou por unanimidade aprovar a grelha das avaliações por ponderação curricular dos docentes que a haviam pedido, relativamente aos anos do período de 2004 a 2009, grelha cuja cópia consta fs. 45 e 46 do PA e na qual a Autora figurava como avaliado com “Muito Bom” em todos os anos.
14. Esta deliberação foi notificada à Autora em 7/12 seguinte (cf. artigo 60 da PI).
15. Em 28 seguinte a Autora entregou nos Serviços de Gestão de Recursos Humanos da ESEC o requerimento que designou como Reclamação, cuja cópia é Doc. n° 7 da PI e aqui se dá como reproduzida.
16. Na Reunião de 20/12/2010 o Conselho Técnico Científico da ESEC deliberou validar as avaliações constantes da sobredita grelha, o que foi comunicado à Autora por ofício de 13/1/2011 do Sr. Presidente da ESEC.
17. Por despacho de 21/2/2011 o Sr. Vice-presidente do IPC homologou as avaliações constantes da grelha, relativamente ao Presidente do IPC, enquanto docente do mesmo IPC.
18. Por despacho da mesma data o Sr. Presidente do IPC homologou as restantes avaliações constantes da mesma grelha, entre as quais as da aqui Autora.
19. Este despacho foi notificado à Autora por e-mail de 4/3/2011, proveniente do serviço de gestão de recursos humanos da ESEC.** B – De direito
1. Da decisão recorrida
1.1 A autora, ora recorrente, peticionou na ação a anulação dos atos administrativos que identificou serem os despachos de 21/02/2011 dos Srs. Presidente e Vice-Presidente do Instituto Politécnico de Coimbra que homologaram a menção qualitativa de Muito Bom atribuída à Autora em cada um dos anos do período de 2004 a 2009 no âmbito da sua avaliação de desempenho por ponderação curricular, bem como a condenação do Réu a praticar, em substituição deles, o ato legalmente devido, por avaliação de desempenho da Autora por ponderação curricular no período de 2004 a 2009, expurgado o respetivo procedimento dos vícios que o inquinaram, designadamente substituindo o “Procedimento Simplificado” (constante do Doc. n° 5) por outro cujos resultados expressem uma menção qualitativa reportada a uma escala não inferior a quatro posições.
Pelo acórdão recorrido, o coletivo de juízes do Tribunal a quo julgou improcedente ação. Decisão que tendo por base a matéria de facto nele elencada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Antes de mais, impõe-se corrigir a descrição do objecto do pedido, fazendo-lhe uma interpretação correctiva.
Com efeito, não foram os dois despachos – um do vice-presidente, outro do presidente do Réu – que homologaram a avaliação por ponderação curricular da Autora relativamente aos anos de 2004 a 2009. Aliás, isso seria uma impossibilidade jurídica, pois com o mesmo objecto não podiam ter ambos terem eficácia externa. O mais recente seria apenas conformativo do mais antigo. Na verdade, porém, lidos os manuscritos, verificamos que apenas o despacho do Presidente do Réu tem por objecto a classificação da Autora, pelo que cumpre interpretar o pedido anulatório como referido apenas a este último despacho.
Contra o habitual, começaremos a discussão dos vícios apontados ao acto, pelos de natureza material, logo se verá porquê.
Como bem sintetiza o Réu nas suas alegações finais, a questão essencial a dirimir é a de saber se assistia ao Réu a possibilidade legal de considerar, nas avaliações de desempenho e ou curriculares dos anos 2004 a 2009, apenas dois níveis, a saber, o de Bom, correspondente a um ponto para efeitos de evolução na posição remuneratória, e o de Muito Bom, correspondente a dois pontos para o mesmo efeito.
Segundo a Autora, esta opção viola o seu direito a ser avaliada mediante uma escala de 4 níveis, conforme diz decorrer dos artigos 50º e 51º da Lei nº 66-A/2007 ex vi artigo 113º nºs 7 e 9 da Lei nº 12-A/2008 (Lei dos Vínculos e Carreiras), por sua vez aplicável ex vi artigos 10º do DL nº 207/2009 de 31/8 e 16º nºs 3 e 4 do Regulamento da Avaliação do Desempenho do Pessoal Docente do IPC (RADPD – IPC), em face das quais normas, de hierarquia superior, são ilegais e portanto têm de ser desaplicadas, as “Regras” 3ª e 15ª do regulamento constituído pelo “procedimento simplificado” acima parcialmente transcrito, por isso mesmo que limitam a avaliação curricular a uma escala de apenas dois níveis positivos.
Alvitra ainda a Autora que esta limitação a dois níveis também ofende frontalmente o artigo 35-A do ECPDESP, quer na redacção introduzida pelo DL nº 207/2009 quer na resultante da Lei 7/2010.
Já o Réu, esse, defende que o “procedimento simplificado” tinha margem para dispor daquele modo quanto aos anos de 2004 a 2009 por tal decorrer quer da norma transitória (e por isso especial) que é o artigo 10º nºs 3 e 4 do DL nº 207/2009, quer do artigo 16º nºs 3 e 4 do regulamento RADPD do IPC. E se se entender que a vinculação resultante da remissão do nº 3 do artigo 10º do DL e do nº 3 do artigo 16º do RADPD para o artigo 113º da LVC significa que, atento o nº 9, havia que respeitar a escala de níveis de avaliação previstas na Lei 66-A/2007, nem por isso o “procedimento simplificado” ofende os artigos 50º e 51º deste diploma, porque a nota de excelente depende de pressupostos inaplicáveis em ponderação curricular e, aliás, não se pode considerar um nível como os outros.
Ambas as partes fazem, assim, depender a legalidade do acto impugnado da legalidade da estatuição do “procedimento simplificado”, dando de barato que se tratou de um acto normativo, portanto, um regulamento, cuja ilegalidade é susceptível de ser conhecida a título incidental a propósito da validade de qualquer acto administrativo que nele colha fundamento.
Entendemos, contudo, que o “procedimento simplificado”, não têm natureza de acto normativo, se não a de um acto administrativo. Vejamos porquê:
Primeiro que tudo cumprirá recordar que não é o facto de o texto do acto ou até do texto legislativo ou regulamentar hierarquicamente acima do acto designarem expressamente como regulamento uma certa estatuição que faz dela um regulamento. O seu objecto imediato é que têm esse condão.
Aliás, o acto em causa não se deu a si mesmo o nome de regulamento.
Para ser uma norma, a disposição da Administração tem de ter por objecto uma generalidade de indivíduos e situações jurídicas, generalidade, em princípio irredutível a um número estanque de situações e indivíduos concretos. Esta característica do acto normativo resulta, aliás, da sua intrínseca vocação de vigência indeterminada no tempo, ou, ao menos, de uma vigência ao menos também para o futuro.
Em chave ontológica, dir-se-ia que a estatuição da norma é uma “potência” que pode resultar num universo indeterminável de actos, enquanto o acto é isso mesmo: “acto” que ocorre concretamente, esgotando a sua estatuição num caso concreto ou num quadro conhecido ou cognoscível de indivíduos e situações concretas e determinados.
Pois bem: é na medida em que estabelece um regime para a avaliação relativa a um período passado bem determinado, que o “procedimento simplificado” vindo a referir revela a sua natureza de acto administrativo e não de norma. Vejamos:
Desde logo, ele versa e estatui sobre um universo de factos todos eles passados, isto é, o exercício de funções dos que o foram nos anos de 2004 a 2009. Deste modo, o “procedimento simplificado” dispõe sobre um conjunto determinado de docentes, ou sejam, os que prestaram serviço no IPC em algum ou alguns daqueles anos. Depois, ao dispor apenas sobre como avaliar estes anos passados, o “procedimento simplificado” fecha-se ao futuro, prejudica qualquer virtualidade de vigorar para novos docentes que entretanto entrem ao serviço do IPC. Assim, falta-lhe a pretensão de perenidade, para ser norma.
Poderá objectar-se que na medida em que contem regrar procedimentais, o “procedimento simplificado” transporta consigo uma apetência de perenidade, pois uma regra processual, depois de aplicada não esgota a sua estatuição. Antes fica aí, na ordem jurídica, à espera de novo interessado em a invocar e aplicar. É certo. Porém, uma vez, usada pelo último interessado desses que compõem o universo determinado de destinatários das suas estatuições, ou expirado o prazo para todos o fazerem, também a regra procedimental verá esgotado o seu objecto. Seja como for, não são de natureza procedimental, mas de teor bem palpável, as estatuições das regras 3ª e 15ª do “procedimento simplificado” para a “avaliação de desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009” criado pelo CCA do Réu (cf. supra, artigo 8º).
Ora bem: como é próprio de um acto administrativo, uma vez publicado ou notificado aos docentes do IPC por ele abrangidos – todos os que haviam exercido a docência no IPC entre 2004 e 2009 – o “procedimento simplificado” tornou-se eficaz na esfera jurídica deles. E um dos aspectos mais relevantes dessa eficácia foi, naturalmente, o das estatuições materiais contidas nas regras 3 e 15: designadamente, deixava de ser possível aos destinatários serem classificados com outras avaliações finais, relativamente a cada ano, inferiores ou superiores às de bom (correspondente, a um ponto para efeitos de progressão remuneratória) e de muito bom, correspondente a dois pontos), e esta apenas se pedissem avaliação por ponderação curricular.
Como todo o acto administrativo, as estatuições 3º e 15º do procedimento simplificado podiam ser impugnadas administrativa e ou judicialmente, podendo vir a ser invalidadas, fosse por revogação fosse por anulação, com fundamento em anulabilidade, se acaso feridas de algum vício invalidante e impugnadas em tempo. Porém, se o não foram, por cada um dos interessados – se o não foram a título principal e no prazo de caducidade de qualquer daquelas vias de impugnação – então elas consolidaram-se, na esfera jurídica da Autora, de maneira que qualquer acto administrativo que, a jusante, seja sua aplicação, execução ou consequência, já não estará inquinada da sua (delas) eventual ilegalidade, isto é, já não será possível conhecer incidentalmente da sua ilegalidade para daí deduzir a invalidade desse novo acto.
Na verdade, se a norma administrativa pode ser impugnada a todo o tempo; e a sua ilegalidade pode ser conhecida a título incidental a propósito da validade de qualquer acto administrativo que a aplique (cf. artigo 74º do CPTA) – o que bem se compreende, atenta a perenidade potencial do objecto estatuição normativa – já o acto administrativo apenas pode ser impugnado, administrativamente, nos prazos constantes ou decorrentes dos artigos 162º e 168º do CPA; judicialmente, nos prazos constantes e decorrentes dos artigos 58º e 59º do CPTA – o que bem se compreende em face da finitude lógica e cronológica do seu objecto.
Ora bem: mo que respeita à impugnação administrativa o dies a quo para a contagem do respectivos prazos situa-se na data da publicação, quando obrigatória, na da notificação ao interessado, quando esta se tenha efectuado não sendo a publicação obrigatória, ou na data do conhecimento do acto, quando nem a publicação for obrigatória, nem a notificação tiver ocorrido (artigo 162º do CPA). Quanto à impugnação judicial, o dies a quo, para os destinatários a quem o acto deva ser notificado, reside na data da notificação, residindo outrossim no dia mais precoce daqueles em que tiverem ocorrido a publicidade a notificação ou o conhecimento, quanto aos demais interessados: cf. os artigos 162º do CPA e 59º nºs 1 e 3 do CPTA.
A notificação dos actos administrativos que criem, extingam, aumentem ou restrinjam interesses legalmente protegidos, imponham deveres ou causem prejuízos é um dever geral da Administração, explicitamente consagrado no artigo 66º do CPA e sancionado no artigo 132º, segundo o qual, tratando-se de acto que não esteja sujeito a publicação, o mesmo só começa a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos. Portanto, não há dúvidas de que a aprovação do procedimento simplificado devia ser notificada aos docentes do IPC directamente visados, isto é, os que haviam prestado serviço sujeito a avaliação nos anos de 2004 a 2009, sem o que as estatuições respectivas não produziam efeitos relativamente a cada um deles.
Importa, contudo, ter presente que, nos termos do artigo 67º nº 1 b) do CPA “é dispensada a notificação dos actos nos casos seguintes: (…) b) Quando o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa. E segundo o nº 2 do mesmo artigo “os prazos cuja contagem se inicie com a notificação começam a correr no dia seguinte ao da prática do acto ou no dia seguinte àquele em que ocorrer a intervenção, respectivamente nos casos previstos nas alíneas a) e b) do número anterior.
Por fim, tenha-se presente que em caso de impugnação facultativa os prazos de impugnação administrativa por recurso hierárquico e judicial coincidem materialmente, conforme a interpretação actualística do artigo 168º nº 2 do CPA, sendo certo que o prazo regra da impugnação judicial são 90 dias contados nos termos do CPC, conforme artigos 58º nº 2 al. b) e nº 3 do CPTA.
Não sabemos se e por que modo e em que data foi a Autora notificada da aprovação do “procedimento simplificado” de que resultava ficar-lhe vedada a possibilidade de em avaliação por ponderação curricular relativa aos anos de 2004 a 2009 se bater por uma nota superior à que lhe conferia dois pontos por cada ano.
Sabemos, porém, que em 27/10/2010 e com data de 23/7/2010, requereu a sua avaliação por ponderação curricular relativamente a cada um daqueles anos, dizendo que o fazia de acordo com o que designou como “regulamento de avaliação de docentes através de ponderação curricular”; juntando, em conformidade com o estatuído no procedimento simplificado, o curriculum vitae e, além disso, a auto-avaliação relativa a cada ano, na qual aplicava a fórmula constante da regra 14º do “procedimento” para se atribuir as notas finais que constam das respectivas fichas.
A conjugação destes dois factores permite concluir que ao praticar o acto procedimental de pedir a apreciação curricular, a Autora, embora designando a estatuição do “procedimento simplificado” em termos não sobreponíveis ao nome, aliás, defeituoso, que aquele acto administrativo se atribuíra Designação defeituosa – vide regra 1ª – porque confunde avaliação de desempenho e curricular, como se esta fosse um genus daquela species, sendo certo que o acto não se limita dispor em matéria de avaliação curricular. , tinha pleno conhecimento dos seus termos e da sua aprovação pelo CCA.
Assim, se acaso não fora individual e formalmente notificada da aprovação do “Procedimento simplificado de avaliação através de ponderação curricular aplicável apenas na avaliação de desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009” (cf. regra 1ª, supra), em 27/7/2010 a Autora interveio no procedimento da sua avaliação de modo tal que supre essa falta, nos termos do artigo 67º do CPA.
Em tal acto a Autora não esboçou a menor reserva ao suposto “regulamento”. Por outro lado, e sobretudo, não impugnou, nem então nem nos 90 dias seguintes, as regras 3º e 15ª, que hoje alega violarem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Deste modo, deixou que as respectivas estatuições concretas se consolidassem na sua esfera de direitos e deveres, pelo que o acto de homologação das avaliações de Muito Bom que ela agora impugna - acto de aplicação daquele outro - não pode ser agora fulminado de ilegalidade, na medida em que for, como é, aplicação estrita das estatuições daquele outro.
Podê-lo-á ser com base em ilegalidades próprias., mas não com base na ilegalidade do “procedimento simplificado”.
Em suma: independentemente da legalidade ou ilegalidade das regras 3ª E 15ª do “Procedimento simplificado de avaliação através de ponderação curricular aplicável apenas na avaliação de desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009” aprovado pelo CCAS do Réu, improcede a alegação de invalidade do acto impugnado por ilegalidade das regras 3ª a 15ª daquele acto e por se preconizar apenas dois níveis - positivos - de avaliação e não quatro, conforme artigos 50º e 51º da lei nº 66.-A/2007 ex vi 113º nº 9 ex vi 10º nºs 3 e 4 do DL nº 207/2009 e 16º nºs 3 e 4 do RADPD do IPC.
Quanto à alegada violação, em alternativa e pelos mesmos motivos, do artigo 35-A do ECPD do IPC na redacção dada pelo DL nº 207/2009 e pela Lei nº 7/2010, essa está logicamente prejudicada pois, nos próprios termos do DL nº 207/2009, o artigo 35-A do ECPD IPC não se aplica aos anos passados de 2004 a 2009, antes se lhes aplica o regime transitório decorrente do artigo 10º deste DL preambular.
Passemos à apreciação da alegação de falta de fundamentação:
Em face do conhecimento das regra 3ª e 15ª do “procedimento simplificado” e das fichas de auto-avaliação que ela própria elaborou, não se vê em que é que o iter cognoscitivo e valorativo do acto da atribuição do Muito Bom, nota, aliás, máxima na circunstância, ficasse por perceber. Pelo contrário, o confronto do curriculum, das ditas fichas e das notas quantitativas ali apresentadas, por um lado, com a nota atribuída pelas deliberações colectivas validada e homologadas, por outro, revela claramente que os órgãos avaliador, validador e homologador levaram em conta os elementos apresentados no curriculum, lhes aplicaram a fórmula constante da regra 14º do procedimento simplificado e, confirmadas as notações quantitativas da auto-avaliação da Autora, aplicaram-lhes a notação qualitativa correspondente nos termos das regras 3ª e 15ª, a saber, a de Muito Bom.
Improcede, portanto, também a alegação de falta de fundamentação.
Quanto à alegação falta de Audiência Prévia:
No quadro desse acto administrativo consolidado na ordem jurídica que era o procedimento simplificado, o acto impugnado conferia à Autora a nota máxima que ela e qualquer docente do IPC podiam almejar. Portanto, era dispensável a audiência prévia: artigo 103º nº 2 b) do CPA.
Como assim, improcede também a alegação do vício correspondente.»
2. Da análise e apreciação dos fundamentos do recurso
2.1 Comecemos por atentar, seja no contexto factual seja no enquadramento normativo, em que foi praticado o ato que homologou a avaliação por ponderação curricular da autora relativamente aos anos de 2004 a 2009, que constitui, tal como foi delimitado pelo Tribunal a quo no acórdão ora recorrido, o administrativo impugnado na ação.
2.2 A Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, veio estabelecer o regime de vínculos e carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, definindo e regulando precisamente os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (cfr. artigo 1º nº 1) estabelecendo como modalidades fundamentais de constituição da relação jurídica de emprego público, para além da comissão de serviço, a nomeação e o contrato de trabalho em funções públicas (cfr. artigo 9º nº 1), usando este para os casos em que não devesse, nos termos legais, ser empregada alguma das outras formas de constituição de vínculo. Lei da qual resultou a transição ou conversão, conforme o caso, dos vínculos laborais à data existentes (cfr. artigos 88º ss. da Lei nº 12-A/2008).
Na sua sequência (e de harmonia com o previsto no artigo 87º da Lei nº 12-A/2008), a Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, veio aprovar o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e respetivo Regulamento, dedicado, precisamente, a esta modalidade de vínculo contratual e respetivo regime, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2009 (cfr. artigo 23º do diploma preambular), data em que simultaneamente passaram a produzir efeitos a generalidade das disposições da Lei nº 12-A/2008 (cfr. artigo 118º nº 7 deste diploma).
2.3 A autora integrava, àquela data, o corpo docente da Escola Superior de Educação de Coimbra, unidade orgânica do Instituto Politécnico de Coimbra, e possuía a categoria de professora adjunta de nomeação definitiva (vide 1. e 2. do probatório).
2.4 Vigorava, então, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, aprovado pelo DL. nº 185/81, de 1 de julho. Tendo, entretanto o DL. nº 207/2009, de 31 de agosto procedido à sua alteração, procedendo à revisão dos estatutos da carreira docente do ensino superior politécnico, através do redesenho das várias categorias profissionais e bem assim das condições de acesso (e permanência) em cada uma delas, e como também é referido no preâmbulo do diploma, com o estabelecimento da exigência de doutoramento ou de título de especialista para a qualificação para a entrada na carreira docente; com a abolição da categoria de assistente; com a criação de uma nova categoria no topo da carreira, a de professor coordenador principal, para acesso à qual é exigida a titularidade do grau de doutor há mais de cinco anos e o título de agregado; com a exigência do título de especialista ou, em alternativa, o grau de doutor; com a promoção da estabilização do corpo docente e remoção da precariedade de vínculos que até então se tinha tornado dominante em algumas instituições, determinando a abertura de concursos de forma faseada tendo em vista alcançar a percentagem de pelo menos 70 % de professores de carreira em cada instituição, com estabelecimento de um período de transição para que os equiparados a docentes possam adquirir as qualificações necessárias ao ingresso na carreira, entregando-se simultaneamente à autonomia das instituições de ensino superior a regulamentação relativa à gestão do pessoal docente, simplificam-se procedimentos administrativos e definindo-se os princípios da avaliação do desempenho, periódica e obrigatória, de todos os docentes.
O qual foi, por sua vez, objeto de alteração, por apreciação parlamentar, através da Lei n° 7/2010, de 13 de maio, alteração que veio a incidir sobre o disposto nos artigos 10º, 17º, 19º, 38º, 10º-B e 35º-A do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, com aditamento, ainda, do artigo 44.º-B, e sobre os artigos 6º, 7º, 8º, 9º e 14º do DL. n.º 207/2009, de 31 de agosto, do qual foram ainda revogados o artigo 8º nº 1 alínea a) e n.º 3 e o artigo 9º e aditados os artigos 8º-A, 9º-A, 9º-B e 9º-C.
2.5 Assim, e por efeito daquelas alterações, então introduzidas pelo DL. nº 207/2009, de 31 de agosto e pela Lei n° 7/2010, de 13 de maio, ao Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, nele passaram a ser definidos os princípios da avaliação do desempenho, periódica e obrigatória, dos docentes, nos seguintes termos:
“Artigo 35.º-A
Avaliação do desempenho
1 - Os docentes estão sujeitos a um regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior, ouvidas as organizações sindicais.
2 - A avaliação do desempenho constante do regulamento a que se refere o número anterior subordina-se aos seguintes princípios:
a) Orientação visando a melhoria da qualidade do desempenho dos docentes;
b) Consideração de todas as vertentes da atividade dos docentes enunciadas no artigo 2.º-A, na medida em que elas lhes tenham, em conformidade com a lei e o Estatuto, estado afetas no período a que se refere a avaliação;
c) Consideração da especificidade de cada área disciplinar;
d) Consideração dos processos de avaliação conducentes à obtenção pelos docentes de graus e títulos académicos no período em apreciação;
e) Consideração dos relatórios produzidos no período em apreciação no cumprimento de obrigações do estatuto da carreira e a sua avaliação;
f) Responsabilização pelo processo de avaliação do dirigente máximo da instituição de ensino superior;
g) Realização da avaliação pelos órgãos científicos da instituição de ensino superior, através dos meios considerados mais adequados, podendo recorrer à colaboração de peritos externos;
h) Participação dos órgãos pedagógicos da instituição de ensino superior;
i) Realização periódica, pelo menos de três em três anos;
j) Resultados da avaliação do desempenho expressa numa menção reportada a uma escala não inferior a quatro posições que claramente evidencie o mérito demonstrado;
l) Homologação dos resultados da avaliação do desempenho pelo dirigente máximo da instituição de ensino superior, assegurando um justo equilíbrio da distribuição desses resultados, em obediência ao princípio da diferenciação do desempenho;
m) Previsão da audiência prévia dos interessados;
n) Previsão da possibilidade dos interessados, impugnarem judicialmente, nos termos gerais, o acto de homologação e a decisão sobre reclamação;
o) Aplicação do regime de garantias de imparcialidade previsto nos artigos 44.º a 51.º do Código do Procedimento Administrativo e consagrado no presente Estatuto para os concursos.”
“Artigo 35.º-B
Efeitos da avaliação de desempenho
1 - A avaliação do desempenho positiva é uma das condições que deve ser satisfeita para a:
a) Contratação por tempo indeterminado dos professores adjuntos;
b) Renovação dos contratos a termo certo dos docentes não integrados na carreira.
2 - A avaliação do desempenho tem ainda efeitos na alteração de posicionamento remuneratório na categoria do docente, nos termos previstos no artigo 35.º-C.
3 - Em caso de avaliação do desempenho negativa durante o período de seis anos, é aplicável o regime geral fixado na lei para o efeito.”
“Artigo 35.º-C
Alteração do posicionamento remuneratório
1 - A alteração do posicionamento remuneratório tem lugar nos termos regulados por cada instituição de ensino superior e realiza-se em função da avaliação do desempenho.
2 - O montante máximo dos encargos financeiros que em cada ano pode ser afetado à alteração do posicionamento remuneratório é fixado, anualmente, por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e do ensino superior, publicado no Diário da República, em percentagem da massa salarial total do pessoal docente da instituição.
3 - Na elaboração dos seus orçamentos anuais, as instituições de ensino superior devem contemplar dotações previsionais adequadas às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos seus docentes no limite fixado nos termos do número anterior e das suas disponibilidades orçamentais.
4 - O regulamento a que se refere o n.º 1 deve prever a obrigatoriedade de alteração do posicionamento remuneratório sempre que um docente, no processo de avaliação de desempenho, tenha obtido, durante um período de seis anos consecutivos, a menção máxima.”
2.6 E simultaneamente, visando assegurar a transição para o novo (revisto) Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico o DL. nº 207/2009, de 31 de agosto, e a subsequente lei de apreciação parlamentar, a Lei n° 7/2010, de 13 de maio, previram um conjunto de normas, consubstanciando um regime transitório, entre as quais se encontra o artigo 10º do DL. nº 207/2009, de 31 de agosto respeitante à avaliação de desempenho, em que se dispôs o seguinte:
“Artigo 10.º
Processos de avaliação do desempenho
1 - O primeiro processo de avaliação do desempenho tem lugar imediatamente após a entrada em vigor dos regulamentos aprovados por cada instituição de ensino superior ao abrigo do Estatuto, na redação dada pelo presente decreto-lei.
2 - Os regulamentos a que se refere o número anterior são aprovados no prazo de seis meses após a entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 - A avaliação dos desempenhos ocorridos de 2004 a 2007 realiza-se, com as necessárias adaptações previstas nos regulamentos a que se refere o n.º 1, nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, produzindo efeitos quanto à eventual alteração de posicionamento remuneratório.
4 - A avaliação dos desempenhos de 2008 e 2009 é realizada através de ponderação curricular, nos termos previstos nos regulamentos a que se refere o n.º 1.”
2.7 No que para a situação dos autos interessa, temos que o INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA veio a aprovar o “Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA”, através do despacho de homologação do respetivo Presidente, de 08/04/2010 (Despacho nº 9209/2010), o qual foi objeto de publicação no DR. II série, n° 104, de 28/05/2010, pelo qual se visou definir o processo de avaliação do desempenho do pessoal docente a que se referia o Artigo 35º-A do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico resultante das alterações introduzidas pelo DL. n.º 207/2009 (cfr. artigo 1º daquele Regulamento).
2.8 Porque com potencial relevância para as questões trazidas em recurso, atenha-se no previsto nos seguintes artigos daquele “Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA”:
“Artigo 3.º
Princípios
1 - A avaliação de desempenho do pessoal docente do IPC subordina-se aos seguintes princípios gerais, fixados no n.º 2 do artigo 35.º-A do ECPDESP:
a) Orientação visando a melhoria da qualidade de desempenho dos docentes;
b) Consideração de todas as vertentes da actividade dos docentes, enunciadas no artigo 2.º-A do ECPDESP, com a redacção do Decreto-Lei n.º 207/2009, na medida em que elas lhes tenham, em conformidade com a lei e o Estatuto, estado afectas no período a que se refere a avaliação;
c) Consideração da especificidade de cada área disciplinar;
d) Consideração dos processos de formação conducentes à obtenção pelos docentes de graus e títulos académicos, no período em apreciação;
e) Consideração dos relatórios produzidos no período em apreciação no cumprimento de obrigações do estatuto da carreira docente e a sua avaliação;
f) Responsabilização pelo processo de avaliação do dirigente máximo da instituição;
g) Realização da avaliação pelos Conselhos Técnico Científicos das Unidades Orgânicas, através dos meios considerados mais adequados, podendo recorrer à colaboração de peritos externos;
h) Participação dos órgãos pedagógicos das Unidades Orgânicas;
i) Realização periódica, pelo menos de três em três anos;
j) Resultados da avaliação do desempenho expressa numa menção reportada a uma escala não inferior a quatro posições que claramente evidencie o mérito demonstrado;
l) Homologação dos resultados da avaliação de desempenho assegurando um justo equilíbrio da distribuição desses resultados, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenho;
m) Audiência dos interessados;
n) Possibilidade dos interessados impugnarem judicialmente o acto de homologação e a decisão sobre reclamação;
o) Aplicação do regime de garantias de imparcialidade previsto nos artigos 44.º a 51.º do Código de Procedimento Administrativo e consagrado no actual ECPDESP para os concursos.
2 - A avaliação de desempenho do pessoal docente do IPC subordina-se ainda aos princípios:
a) Orientação das actividades dos docentes no sentido da prossecução das metas definidas no plano de desenvolvimento da instituição;
b) Valorização de todas as funções que são da competência do pessoal docente, conforme artigo 2.º-A do ECPDESP;
c) Definição de perfis de desempenho adequados à função docente e aos objectivos a prosseguir pelo IPC/Unidade Orgânica;
d) Relevância da actividade pedagógica inerente à actividade docente;
e) Desempenho predominante pelos docentes das actividades para que se encontram mais motivados, condicionados aos objectivos definidos para a Unidade Orgânica/instituição e sem prejuízo do estipulado na alínea a).”
“Artigo 4.º
Periodicidade
1 - A periodicidade da avaliação de desempenho dos docentes será fixada após a realização do 1.º período de avaliação, referente ao biénio de 2010 a 2011, que será experimental e terminará a 31 de Dezembro de 2011.
2 - Os docentes contratados a termo certo serão excepcionalmente sujeitos a uma avaliação do seu desempenho se, aquando da renovação do seu contrato nenhuma outra tiver sido efectuada nos termos do presente regulamento há menos seis meses.
3 - Os professores adjuntos contratados por tempo indeterminado em período experimental serão excepcionalmente sujeitos a uma avaliação do seu desempenho se, aquando da avaliação, pelo Conselho Técnico-Científico, da actividade por eles desenvolvida durante o período experimental nenhuma outra tiver sido efectuada nos termos do presente regulamento há menos de um ano.
4 - Para os docentes em que no ano de contratação a relação jurídica de emprego tenha duração inferior a seis meses, o desempenho relativo a este tempo é objecto de avaliação conjunta com a do período seguinte.”
“Artigo 5.º
Efeitos
1 - A avaliação de desempenho positiva é uma das condições que deve ser satisfeita para a contratação de professores adjuntos por tempo indeterminado, assim como para a renovação dos contratos a termo certo dos docentes não integrados na carreira.
2 - A avaliação de desempenho tem ainda efeitos na alteração de posicionamento remuneratório na categoria do docente.
3 - No caso de avaliação de desempenho negativa durante seis anos consecutivos é aplicável o regime fixado na lei para o efeito.”
“Artigo 6.º
Perfis de Desempenho
1 - A avaliação de desempenho dos docentes que prestam serviço no IPC é realizada tendo em consideração o desempenho das actividades enunciadas no artigo 2.º-A do ECPDESP, agrupadas em três componentes:
a) Pedagógica (P) - inclui a prestação de serviço docente e o acompanhamento e orientação de estudantes;
b) Científica (C) - inclui a realização de actividades de investigação, de criação cultural e de desenvolvimento experimental;
c) Organizacional (O) - inclui a participação em tarefas de extensão, de divulgação científica e tecnológica, de valorização económica e social do conhecimento, o exercício de funções de gestão nos Serviços da Presidência do IPC e nos órgãos de gestão das suas unidades orgânicas, electivas ou por designação e ainda a participação em tarefas distribuídas pelos órgãos de gestão que se incluam no âmbito da actividade do docente do ensino superior politécnico.
2 - Com base nas componentes referidas no ponto anterior, definem-se para os docentes em regime de tempo integral, três perfis de desempenho, em que, em cada um, os docentes centrem prioritariamente as suas actividades em duas componentes a que corresponderá 90 % da avaliação de desempenho.
3 - A avaliação de desempenho dos docentes em tempo integral, far-se-á através de uma ponderação das componentes P, C e O, através das seguintes expressões:
Perfil P - 25 %C + 65 %P + 10 %O;
Perfil C - 50 %C + 40 %P + 10 %O;
Perfil O - 10 %C + 40 %P + 50 %O.
4 - Sem prejuízo de durante o tempo de dispensa total de serviço docente a que se refere o artigo 36.º e 36.º-A do ECPDESP (para fins de actualização científica e técnica e de realização de trabalhos (AcCTRT), poder ser requerida dispensa parcial da componente P com o correspondente peso de ponderação a ser acrescido a uma das outras duas componentes, a avaliação dos professores durante este período far-se-á através da ponderação seguinte:
Perfil AcCTRT - 80 %C + 10 %P + 10 %O
5 - Sem prejuízo dos docentes, durante o tempo de dispensa total de serviço docente para formação avançada, poderem requerer dispensa das componentes P e ou O e que o peso de ponderação correspondente a estas actividades seja acrescido às restantes, a avaliação de desempenho durante este período far-se-á através da seguinte expressão:
Perfil FADtot - 80 %C + 10 %P+10 %O
6 - Sem prejuízo de durante o tempo de dispensa parcial de serviço docente para formação avançada os docentes poderem requerer que o peso de ponderação da componente O seja nulo e o da componente P seja de 30 %, a avaliação de desempenho far-se-á através da seguinte expressão:
Perfil FADPar - 70 %C + 20 %P+10 %O
7 - A classificação final em cada ano será a média ponderada entre as classificações obtidas através das ponderações em 4, 5 ou 6, a que se refere o tempo de dispensa, com a obtida no tempo restante através da expressão aplicável, em 3.
8 - A avaliação do desempenho dos docentes contratados a tempo parcial far-se-á, sem prejuízo de poderem requerer dispensa de uma das actividades P e O com o peso correspondente a ser acrescido à outra, através da ponderação seguinte:
Perfil TPar - 10 %C + 80 %P + 10 %O
9 - Sem prejuízo de durante o tempo de exercício de funções dirigentes nas Unidades Orgânicas ou nos Serviços da Presidência, em exclusividade, poder ser requerida dispensa total ou parcial da componente P ou C, com o correspondente peso de ponderação a ser acrescido respectivamente à componente C ou P, a avaliação dos docentes durante esse tempo far-se-á através da ponderação seguinte:
Perfil OExclus - 70 %O + 15 %P + 15 %C.”
“Artigo 7.º
Órgãos de Avaliação
1 - O processo de avaliação de desempenho dos docentes que prestam serviço no IPC é regulado e supervisionado por um Conselho Coordenador de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente (CCADPD) do IPC, sendo em cada Unidade Orgânica regulado e supervisionado pela respectiva Secção Autónoma de Avaliação de Desempenho do PD (SAADPD) e realizado pelo Conselho Técnico-Científico.
2 - O CCADPD do IPC integra como membros:
a) O Presidente do IPC, que presidirá;
b) O Vice-Presidente responsável pela Gestão dos Recursos Humanos;
c) Os Presidentes das Unidades Orgânicas.
3 - Ao CCADPD compete:
a) Estabelecer directrizes para uma aplicação objectiva e harmónica deste regulamento ao pessoal docente a prestar serviço nas Unidades Orgânicas, quer para o ano 2010 e seguintes, quer para os anos transactos, de 2004 a 2009;
b) Fixar, antes de cada período de avaliação, uma orientação visando assegurar um justo equilíbrio da distribuição dos resultados finais em cada Unidade Orgânica, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenho;
c) Fixar, em percentagens, os intervalos de distribuição dos perfis de desempenho para cada Unidade Orgânica;
d) Fixar, para cada período de avaliação, as orientações gerais sobre a grelha de pontuação das actividades às quais se deve subordinar a grelha de pontuação de cada Unidade Orgânica tendo em consideração a especificidade das várias áreas disciplinares e o conteúdo funcional da categoria dos docentes.
e) Pronunciar-se, anualmente, sobre as práticas de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente das Unidades Orgânicas;
f) Promover a divulgação de boas práticas no domínio da avaliação de desempenho;
g) Estabelecer a calendarização do processo.
4 - Em cada Unidade Orgânica a SAADPD é presidida pelo Presidente da Unidade Orgânica e integra os Presidentes de todos os órgãos de gestão e membros a designar pelo Conselho Técnico-Científico em número não superior a oito, devendo estes serem designados de entre docentes com responsabilidades na coordenação dos cursos, departamentos, comissões científicas ou de outras estruturas internas da Unidade Orgânica em que os docentes participem.
5 - À SAADPD compete:
a) Conduzir o processo de avaliação do pessoal docente da Unidade Orgânica, subordinada às orientações do CCADPD do IPC;
b) Verificar a conformidade da grelha de pontuação aprovada pelo Conselho Técnico-Científico em relação às orientações gerais sobre a grelha de pontuação relativa à avaliação das actividades desenvolvidas pelo pessoal docente a prestar serviço na Unidade Orgânica, fixada pelo CCADPD nos termos da alínea d) do n.º 3 e submetê-la a homologação pelo Presidente do IPC;
c) Aprovar os modelos do relatório de actividades, das fichas de avaliação e de auto avaliação, a constarem como anexo ao regulamento da SAADPD;
d) Acordar com os docentes os perfis de desempenho, em cada período de avaliação;
e) Assegurar o equilíbrio da distribuição dos resultados finais em cada Unidade Orgânica, com observância da orientação aprovado pelo CCADPD do IPC quanto ao princípio da diferenciação de desempenho;
f) Propor ao Conselho Técnico-Científico a classificação a atribuir a cada docente.
6 - Ao Conselho Técnico-Científico compete propor à SAAPD as grelhas de pontuação relativas às três componentes P, C e O, validar as classificações propostas pela SAADPD e apreciar as reclamações relativas às validações.”
“Artigo 8.º
Competências do Presidente do IPC
Compete ao Presidente do IPC presidir ao CCAPD, homologar as grelhas de pontuação, sob proposta das SAADPD, bem como as classificações finais validadas pelos Conselhos Técnico-Científicos.”
“Artigo 9.º
Regulação
1 - Com a finalidade de acautelar uma distribuição de perfis de desempenho em consonância com os objectivos definidos no plano de desenvolvimento da instituição, o Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente fixa, antes de cada período de avaliação e para cada um dos perfis de desempenho, o intervalo de distribuição (em percentagens) de cada um dos perfis de desempenho a ser observado em cada uma das unidades orgânicas, consoante os cursos ministrados e especificidades das áreas disciplinares.
2 - No início de cada período de avaliação os docentes acordam com a SAADPD da Unidade Orgânica o perfil de desempenho em que pretendem centrar a sua actividade (P, C ou O) em conformidade com as regras seguintes:
Regra 1 - Os docentes com contrato resolutivo a termo certo e os professores em regime experimental, optam obrigatoriamente entre os perfis C e P, com o condicionamento decorrente da distribuição de perfis.
Regra 2 - Os professores com contrato por tempo indeterminado podem optar por qualquer dos perfis (P, C e O) com o condicionamento decorrente da distribuição de perfis.
Regra 3 - Os docentes com contrato a tempo parcial terão o perfil P.
Regra 4 - Os docentes podem requerer até 1 de Março ou 1 de Outubro, à Secção Autónoma de Avaliação a mudança de perfil, uma vez em cada período de avaliação, devendo a resposta ser dada pela SAAPD da Unidade Orgânica no prazo de cinco dias após aquelas datas. Neste caso a classificação final será a média ponderada das classificações obtidas em cada um dos dois períodos, obtida através das expressões no artigo 6.º
3 - Na falta de acordo, e no prazo de cinco dias, será comunicado ao avaliado pelo Presidente da SAAPD da Unidade Orgânica qual o seu perfil de desempenho no período de avaliação.
4 - O perfil fixado será sempre reduzido à forma escrita e levado ao conhecimento do Conselho Técnico-Científico e do avaliado.
5 - Antes de cada período de avaliação, o CCADPD do IPC fixa uma orientação visando assegurar um justo equilíbrio da distribuição dos resultados finais em cada Unidade Orgânica, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenho.”
“Artigo 10.º
Metodologia do Processo
1 - O processo de avaliação inicia-se com a afixação do cronograma de avaliação pela CCADPD do IPC.
2 - A avaliação incide no relatório das actividades desenvolvidas pelo docente em cada um dos anos do período de avaliação de desempenho, entregue ao Presidente da Unidade Orgânica e elaborado segundo modelo a definir por regulamento da SAADPD.
3 - Os docentes devem anexar ao relatório de actividades, a avaliação de processos conducentes à obtenção de graus e títulos académicos no período em avaliação, os relatórios produzidos no mesmo período no âmbito das suas obrigações e outros elementos que relevem resultados obtidos no decorrer do período em avaliação, assim como a ficha de autoavaliação.
4 - A SAADPD terá acesso aos resultados dos inquéritos aos estudantes relativos à percepção da leccionação ministrada nas unidades curriculares, validados pelo Conselho Pedagógico de cada Unidade Orgânica, bem como às alegações dos docentes sobre os resultados, fazendo-os repercutir na pontuação da componente Pedagógica, nos termos da grelha de avaliação da Unidade Orgânica.
5 - A SAADPD da Unidade Orgânica procederá à distribuição das fichas de autoavaliação e os relatórios pelos seus membros, aos quais compete, com base nos elementos disponíveis nos relatórios e noutros elementos que se revelem necessários, preencher a Ficha de Avaliação do Docente, segundo modelo a constar do regulamento de cada Unidade Orgânica.
6 - Com base na Ficha de Avaliação de cada docente, a SAADPD decidirá da pontuação a propor, com fundamentação a constar obrigatoriamente na acta.
7 - Após audição prévia dos interessados, as propostas de resultados são submetidas a validação pelo Conselho Técnico-Científico, cabendo ao Presidente da SAADPD informar cada docente da proposta da sua avaliação final no prazo de cinco dias úteis.
8 - O prazo para reclamação do acto de validação é de cinco dias úteis a contar da data do seu conhecimento.
9 - Após decisão das reclamações pelo Conselho Técnico-Científico, o Presidente da SAADPD remete a proposta das classificações finais da avaliação de desempenho ao Presidente do IPC, acompanhada da apreciação da SAAPD sobre o equilíbrio da distribuição dos resultados finais na Unidade Orgânica, das reclamações que tenham sido apresentadas, assim como das decisões do Conselho Técnico-Científico sobre as mesmas, para homologação.”
“Artigo 11.º
Cooperação
O Presidente da SAADPD poderá solicitar, em qualquer momento, ao Conselho Técnico-Científico e ao Conselho Pedagógico, assim como aos órgãos internos das Unidades Orgânicas e dos Serviços da Presidência do IPC, os elementos que entenda por necessários para a avaliação final.”
“Artigo 12.º
Critérios
1 - A pontuação relativa às componentes científica, pedagógica e organizacional é atribuída tendo em conta a grelha de pontuação anexa ao Regulamento da SAAPD da Unidade Orgânica, aprovada pela SAAPD sob proposta do Conselho Técnico-Científico e homologada pelo Presidente do IPC.
2 - A pontuação final da componente pedagógica deve ter em conta, embora sem peso predominante, o resultado dos inquéritos aos estudantes sobre a percepção da leccionação ministrada pelos docentes nas unidades curriculares a seu cargo ou em que colaboraram.
3 - Para o Perfil OExclus, definido no ponto 9 do artigo 6.º, a grelha de pontuação de todas as Unidades Orgânicas deve estabelecer que às funções previstas nos estatutos para cada titular, se desempenhada por docente em regime de exclusividade, corresponde a pontuação máxima da componente O.
4 - Sempre que um docente, com vista a obtenção de um grau académico ou para realizar um projecto de investigação, ou prestação de outras actividades, seja dispensado total ou parcialmente, pelo órgão competente de funções lectivas, a ponderação da pontuação correspondente à actividade de que foi dispensado deverá ser englobada nos restantes domínios nos termos fixados no artigo 6.º”
“Artigo 13.º
Classificação Final
1 - A proposta de classificação final da avaliação de desempenho deverá ser fundamentada nos relatórios de actividades dos docentes referentes ao período em avaliação e na pontuação referenciada na grelha anexa ao Regulamento da SAADPD da Unidade Orgânica, sendo expressa em quatro classes de acordo com a seguinte correspondência:
a) Excelente, pontuação igual ou superior a 85 %;
b) Muito Bom, pontuação entre 65 % e 85 % exclusive;
c) Bom, pontuação entre 40 % e 65 % exclusive;
d) Negativa, pontuação inferior a 40 %.
2 - Da classificação final homologada pelo Presidente do IPC cabe recurso aos mecanismos previstos do regulamento de resolução alternativo de litígios do IPC ou a impugnação judicial.”
“Artigo 14.º
Avaliação através de Ponderação Curricular
1 - A avaliação através de ponderação curricular é solicitada pelo docente, até ao dia quinze de Janeiro do ano civil imediato àquele a que a mesma respeita, em requerimento fundamentado dirigido ao Presidente do IPC, o qual deve ser acompanhado do currículo, da documentação comprovativa do exercício de cargos, funções, obtenção de graus académicos e actividades desenvolvidas no período requerido, bem como de outra documentação que o docente considere relevante para a avaliação.
2 - A avaliação através da ponderação curricular realiza-se por aplicação de grelha a ser aprovada pelo CCADPD do IPC, tendo em conta os princípios referidos neste regulamento.”
“Artigo 15.º
Situações excepcionais
1 - Na falta de prestação das actividades previstas na alínea b) do artigo 3.º durante um tempo superior a um mês, decorrente de situações excepcionais, como doença e parentalidade, entre outras, o docente poderá requerer, de forma fundamentada, que no período a que se reporta a avaliação de desempenho a pontuação obtida nas diversas componentes seja corrigida de forma a ter em conta o impedimento ou que a avaliação seja feita através de ponderação curricular.
2 - Caso o impedimento seja superior a seis meses o docente pode ainda requerer que seja relevada a última avaliação atribuída nos termos do presente regulamento.”
Artigo 16.º
Disposições Transitórias
1 - O 1.º período de avaliação de desempenho terá a duração de dois anos, de 2010 a 2011, devendo no seu termo proceder-se à revisão do regulamento para o período seguinte.
2 - O 1.º processo de avaliação de desempenho relativo aos anos de 2004 a 2007 e aos anos de 2008 a 2009, inicia-se imediatamente após a entrada em vigor deste regulamento.
3 - A avaliação dos desempenhos ocorridos de 2004 a 2007 realiza-se nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro e com observância:
a) Atribuição da classificação de Bom a todo o pessoal docente com pelo menos 6 meses de vínculo contratual por cada ano.
b) Por ponderação curricular a requerimento do docente, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a tomada de conhecimento da classificação referida em a).
4 - A avaliação dos desempenhos dos anos 2008 e 2009 é realizada nos termos previstos no número anterior.
5 - No 1.º período de avaliação de desempenho - 2010 a 2011, os professores em regime experimental e os docentes contratados a termo certo em regime de tempo integral podem optar por qualquer dos perfis (P, C e O) com o condicionamento decorrente da distribuição de perfis.”
“Artigo 17.º
Disposições Finais
1 - O procedimento deve ficar concluído até 90 (noventa) dias após o período em avaliação, sendo comunicado os resultados finais ao Conselho Técnico-Científico e ao Presidente da Unidade Orgânica.
2 - A implementação deste Regulamento será acompanhada pelo Conselho Coordenador de Avaliação do Pessoal Docente do IPC que, no final do primeiro ciclo, procederá a uma avaliação.
3 - As omissões do Regulamento e dúvidas resultantes da sua aplicação deverão ser dirimidas com base no CPA, ECPDESP, Lei n.º 66-B/2007, Lei n.º 12-A/2008 e demais legislação aplicável.”
2.9 Ressuma dos autos que após a aprovação deste “Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA”, em data não anterior a 08/04/2010 e seguramente anterior a 23/07/2010 o Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente (CCADPD) do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA aprovou uma estatuição, redigida em 15 «regras» que designou como «AVALIAÇÃO de Docentes através de PONDERAÇÃO CURRICULAR - Período 2004 a 2009 - Procedimento simplificado», das quais se extraem designadamente as seguintes, ali assim definidas nos seguintes termos (vide 10. do probatório):
«(…)
Regra 1ª
Âmbito
O presente procedimento simplificado de avaliação através de ponderação curricular aplica-se apenas na avaliação de desempenho relativa aos anos de 2004 a 2009.
Regra 2
Efeitos
A avaliação de desempenho do pessoal docente referente aos anos de 2004 a 2009 tem apenas efeitos no posicionamento remuneratório.
Regra 3
Níveis de avaliação
Para os efeitos previstos neste procedimento consideram-se apenas dois níveis, o de Bom e o de Muito Bom, correspondendo o de MB a uma classificação através da ponderação curricular superior ou igual a 70%.
(…)
Regra 5
Pontuação
Para efeitos de posicionamento remuneratório a pontuação a atribuir a cada docente é de um ponto por cada ano, salvo se o docente, no prazo de quinze dias úteis após a comunicação, requerer apreciação curricular caso em que poderá vir a ser de 2 pontos.
(…)
Regra 6
Requerimento do avaliado
Caso o docente discorde da pontuação atribuída correspondente à classificação de BOM, deverá apresentar ao Presidente da UO, no prazo de quinze dias úteis após a tomada de conhecimento, requerimento explicitando os fundamentos que considere justificarem classificação superior, acompanhado do currículo, da documentação comprovativa do exercício de cargos, funções, obtenção de graus académicos e actividades desenvolvidas no período referido, bem como de outra documentação que o docente considere relevante para a avaliação.
Regra 8
Elementos de ponderação curricular
Na avaliação através de ponderação curricular serão considerados os seguintes factores:
(…)
Regra 9
Valoração
A valoração dos elementos de ponderação curricular deve ser feita de acordo com as regras seguintes:
(…)
Regra 14
Classificação final
A classificação final será o máximo resultado entre a média ponderada das pontuações obtidas em cada um dos elementos ou conjunto de elementos de ponderação curricular, nos seguintes termos:
C1= Max (0. 15C4+0.50C5+0.25C +0.10C7; 0.15C4+0.50C5+0.15C6 +0.20C7)
em que:
C4 — Valoração das habilitações académicas
C5 - Valoração da experiência profissional
C6 - Valoração da valorização curricular
C7 - Valoração do exercício de outros cargos ou funções de reconhecido interesse público
Regra 15
Menção
A classificação final corresponderá as menções:
Muito Bom — de 3.50 a 5 valores
Bom — inferior a 3.50 valores
(…)»
2.1.10 A Autora apresentou em 26/07/2010, nos competentes serviços da Escola Superior de Educação de Coimbra requerimento que dirigiu ao Presidente daquele Escola, pelo qual requereu que «…de acordo com o Regulamento de Avaliação de Docentes através de Ponderação Curricular, requerer apreciação curricular relativas ao(s) ano(s) 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009» anexando o seu curriculum vitae e as fichas de autoavaliação curricular relativas aos anos de 2004 a 2009, por si preenchidas, datadas e assinadas, as quais constam de fls. 18 a 29 do PA (vide 11. e 12.do probatório). Tendo a Secção Autónoma de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente (SAADPD) da ESCOLA SUPERIOR DE EDUCAÇÃO DE COIMBRA deliberado por unanimidade em reunião de 30/11/2010 aprovar a grelha das avaliações por ponderação curricular dos docentes que a haviam pedido, relativamente aos anos do período de 2004 a 2009 (grelha cuja cópia consta fls. 45 e 46 do PA) e na qual a autora figurava como avaliado com “Muito Bom” em todos os anos, deliberação foi notificada à autora em 07/12/2010 (vide 13. e 14. do probatório).
Esta entregou, então, em 28/12/2010, nos Serviços de Gestão de Recursos Humanos da ESCOLA SUPERIOR DE EDUCAÇÃO DE COIMBRA o requerimento que designou de «Reclamação» (cuja cópia foi junta sob Doc. n° 7 com a PI). No entanto o Conselho Técnico Científico da ESEC deliberou, na reunião de 20/12/2010, validar as avaliações constantes da sobredita grelha, o que foi comunicado à autora por ofício de 13/01/2011, e por despacho de 21/02/2011 o Presidente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA homologou as avaliações daqueles anos relativamente à autora, de que este foi notificada através de correio eletrónico (email) de 04/03/2011 (vide 15., 16., 18. e 19. do probatório).
2.11 A autora propugnou, na ação, que o INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA não podia ter considerado na avaliação de desempenho relativamente àqueles anos 2004 a 2009, apenas dois níveis, a saber, o de «Bom», correspondente a um ponto para efeitos de evolução na posição remuneratória, e o de «Muito Bom», correspondente a dois pontos para o mesmo efeito, dizendo que tal viola o direito a ser avaliada mediante uma escala de 4 níveis, nos termos dos artigos 50º e 51º da Lei nº 66-A/2007, ex vi do artigo 113º nºs 7 e 9 da Lei nº 12-A/2008, por sua vez aplicável ex vi dos artigos 10º do DL nº 207/2009 e 16º nºs 3 e 4 do Regulamento da Avaliação do Desempenho do Pessoal Docente do IPC, em face das quais normas, de hierarquia superior, as «Regras» 3ª e 15ª do regulamento constituído pelo “procedimento simplificado”, são ilegais e portanto têm de ser desaplicadas, na medida em que limitam a avaliação curricular a uma escala de apenas dois níveis positivos, sustentando ainda que aquela limitação a dois níveis também ofende o artigo 35º-A do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, na redação resultante do DL nº 207/2009 e da Lei nº 7/2010. E foi com tais fundamentos que propugnou pela invalidade do ato que homologou a avaliação de desempenho da autora relativamente àqueles anos de 2004 a 2009, cuja anulação peticionou.
2.12 O caminho percorrido pelo coletivo de juízes do Tribunal a quo para a final concluir pela improcedência da invocada ilegalidade do ato foi, todavia, sinuoso.
2.13 Não pode, com efeito, subscrever-se o entendimento, feito no acórdão recorrido, e contra o qual se insurge a autora no presente recurso, no sentido de que por aquelas identificadas «regra 3» e «regra 4», criadas pelo Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente, não terem sido objeto de atempada impugnação administrativa e/ou judicial por parte da autora, que as revelou conhecer e relativamente às quais não esboçou qualquer reserva, se consolidaram na sua esfera jurídica, não sendo já possível conhecer incidentalmente da sua ilegalidade para daí deduzir a invalidade do ato que, em aplicação delas, homologou a avaliação de desempenho da autora.
2.14 É certo que não será de qualificar aquele conjunto de «regras» criadas pelo Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente como normas de natureza regulamentar.
É que, note-se, nos termos do artigo 7º do “Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA” ao Conselho Coordenador de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente deve regular e supervisionar o processo de avaliação de desempenho dos docentes do IPC, competindo-lhe, designadamente (cfr. artigo 7º nº 3):
“a) Estabelecer diretrizes para uma aplicação objetiva e harmónica deste regulamento ao pessoal docente a prestar serviço nas Unidades Orgânicas, quer para o ano 2010 e seguintes, quer para os anos transatos, de 2004 a 2009;
b) Fixar, antes de cada período de avaliação, uma orientação visando assegurar um justo equilíbrio da distribuição dos resultados finais em cada Unidade Orgânica, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenho;
c) Fixar, em percentagens, os intervalos de distribuição dos perfis de desempenho para cada Unidade Orgânica;
d) Fixar, para cada período de avaliação, as orientações gerais sobre a grelha de pontuação das atividades às quais se deve subordinar a grelha de pontuação de cada Unidade Orgânica tendo em consideração a especificidade das várias áreas disciplinares e o conteúdo funcional da categoria dos docentes;
e) Pronunciar-se, anualmente, sobre as práticas de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente das Unidades Orgânicas;
f) Promover a divulgação de boas práticas no domínio da avaliação de desempenho;
g) Estabelecer a calendarização do processo».
2.15 Mas não pode, obviamente, afirmar-se que aquelas regras, criadas pelo Conselho Coordenador de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente, consubstanciam um ato administrativo impugnável, sujeito a impugnação imediata sob pena de consolidação.
2.16 Nem vemos como pudesse ser legalmente exigível à autora a necessidade de aposição de uma qualquer «reserva» quanto àquelas regras para que lhe pudesse ser permitido, a final do processo avaliativo, impugnar operativamente o resultado da avaliação, mormente com fundamento na invalidade decorrente da existência de apenas dois níveis avaliativos.
Isto quando o artigo 51º do CPTA admite expressamente, em termos gerais, salvo as situações de exceção legalmente previstas (quer sua versão original, anterior à revisão operada pelo DL. nº 241-G/2015, quer na versão atual), a impugnação do ato final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento (cfr. nº 3 do artigo 51º do CPTA na versão original e nº 1 do mesmo artigo na sua versão atual).
2.17 E sem que, simultaneamente, se possa enquadrar aquela situação como a de aceitação de ato impeditiva da sua impugnação (cfr. artigo 56º do CPTA), ou da sua impugnação com tal fundamento, na medida em que só com a prática do ato final avaliativo, isto é, com o resultado da avaliação, é que o docente visado será confrontado com o ato administrativo, que com eficácia externa, será lesivo dos seus direitos ou interesses.
E, por conseguinte, nessa ocasião, poderá impugnar o ato final com fundamento em ilegalidades cometidas no procedimento de avaliação de desempenho, incluindo as atinentes aos termos em que foram estabelecidos os níveis de avaliação.
2.18 Uma interpretação diferente sempre imporia aos visados no procedimento de avaliação a aposição inicial de «reservas» quanto aos parâmetros avaliativos para que os mesmos se encontrassem legitimados a impugnarem, a final, os resultados da avaliação no caso eventual e hipotético de estes virem a mostrar-se desfavoráveis, e claramente não foi essa a intenção do legislador, nem encontra qualquer respaldo nas normas positivadas.
2.19 Isso mesmo já se entendeu no recente acórdão deste TCA Norte de 18/10/2019, Proc. nº 885/12.8BEAVR, por nós relatado, ainda que não no âmbito da avaliação de desempenho por ponderação curricular, em que se sumariou, entre o demais, o seguinte: «(…) V – Não é exigível ao trabalhador avaliado a necessidade de aposição de uma qualquer «reserva» quanto aos objetivos fixados em sede avaliativa, para que lhe possa ser permitido, a final do processo avaliativo, impugnar operativamente o resultado da avaliação, mormente com fundamento em invalidades atinentes aos objetivos fixados. VI - Só com a prática do ato final avaliativo, isto é, com o resultado da avaliação, é que o trabalhador visado será confrontado com o ato administrativo, que com eficácia externa, será lesivo dos seus direitos ou interesses; por conseguinte, poderá, nessa ocasião, impugnar o ato final com fundamento em ilegalidades cometidas no procedimento de avaliação de desempenho, incluindo as atinentes aos termos em que foram fixados os objetivos. VII – Defendendo a autora na ação a ilegalidade do ato impugnado, pelo qual foi homologada a sua avaliação de desempenho relativamente ao ano de 2011, por, entre outras causas, ocorrer impossibilidade do cumprimento do objetivo nº 4, por ele, nas suas palavras «não existir», na medida em que não lhe integravam as suas funções e tarefas regar e cuidar das plantas existentes no edifício, tarefa que estaria atribuída à empresa de limpeza, esse facto era essencial à apreciação dessa invocada causa de invalidade; e mostrando-se esse facto expressamente contraditado pelo réu, impunha-se ao Tribunal a quo proceder às averiguações adequadas quanto ele. (…)»
2.20 Isto dito, tem que reconhecer-se ter sido incorreto o entendimento feito, a este propósito, no acórdão recorrido.
2.21 Sem que seja de ter-se por verificada qualquer nulidade decisória, designadamente por excesso de pronúncia, nem também qualquer nulidade processual, por falta de contraditório, aludidas pela recorrente nas suas conclusões de recurso, na exata medida em que o Tribunal a quo enfrentou o pedido impugnatório formulado na ação e apreciou os respetivos fundamentos de invalidade, que veio, todavia a julgar não verificados, pelos fundamentos que verteu no acórdão recorrido.
2.22 Sucede é que a não assiste razão à autora no que tange às invocadas ilegalidades invalidantes do ato que homologou a sua avaliação de desempenho, objeto de impugnação na ação.
Vejamos porquê.
2.23 Neste contexto, a primeira constatação a fazer é a de que está em causa nos autos o resultado da avaliação de desempenho da autora por ponderação curricular levada a cabo pela entidade demandada, a pedido daquela, relativamente aos anos de 2004 a 2009, avaliação de desempenho essa que se mostra enquadrada pelo então disposto nos nºs 1, 3 e 4 do artigo 10º do DL. nº 207/2009, em que, com vista a assegurar um regime de transição em face das alterações introduzidas ao Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, se estatuía que o primeiro processo de avaliação do desempenho haveria de ter lugar imediatamente após a entrada em vigor do regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior nos termos previstos no Estatuto, isto é, o regulamento de avaliação de desempenho a que se referia o artigo 35º-A nº 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (na versão dada pelo DL. nº 207/2009 e pela Lei nº 7/2010).
2.1.13 A segunda é a de que que aquela avaliação de desempenho, por ponderação curricular, quanto aos anos transatos de 2004 a 2009, se destinava a assegurar a transição para o novo regime da carreira docente do ensino superior politécnico, com repercussão na respetiva progressão e posicionamento indiciário. O que, aliás, resulta com clarividência da inserção sistemática daquela norma no Capítulo III daquele diploma, cuja epígrafe é, justamente «regime transitório», e que abrange outras disposições com o mesmo objetivo e com idêntica natureza transitória e, por conseguinte, temporária, consubstanciando precisamente a regulação jurídica que o legislador entendeu acautelar no contexto da operada sucessão de regimes.
2.24 Neste quadro o artigo 10º do DL. nº 207/2009, dispunha no seu nº 3 que a avaliação dos desempenhos ocorridos de 2004 a 2007 se haveria de realizar “…com as necessárias adaptações previstas nos regulamentos a que se refere o n.º 1, nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro…” e no seu nº 4 que avaliação dos desempenhos de 2008 e 2009 era realizada “…através de ponderação curricular, nos termos previstos nos regulamentos a que se refere o n.º 1”.
2.25 Ora, o artigo 113º da Lei n.º 12-A/2008, cujos nºs 7 e 9 foram invocados pela autora, dispunha o seguinte:
“Artigo 113º
Relevância das avaliações na alteração
do posicionamento remuneratório e nos prémios de desempenho
1 - Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 6 do artigo 47.º e no n.º 1 do artigo 75.º, as avaliações dos desempenhos ocorridos nos anos de 2004 a 2007, ambos inclusive, relevam nos termos dos números seguintes, desde que cumulativamente:
a) Se refiram às funções exercidas durante a colocação no escalão e índice atuais ou na posição a que corresponda a remuneração base que os trabalhadores venham auferindo;
b) Tenham tido lugar nos termos das Leis n.ºs 10/2004, de 22 de Março, e 15/2006, de 26 de Abril.
2 - Para efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 47.º, e sem prejuízo do disposto nos números seguintes, a relevância das avaliações do desempenho referida no número anterior obedece às seguintes regras:
a) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja cinco menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de três, dois, um, zero e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
b) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja quatro menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um, zero e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
c) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja três menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um e um negativo, respetivamente do mais para o menos elevado;
d) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja duas menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de um e meio para a menção ou nível correspondente a desempenho positivo e de um negativo para a menção ou nível correspondente a desempenho negativo.
3 - Quando tenha sido obtida menção ou nível de avaliação negativos, são atribuídos pontos nos seguintes termos:
a) Zero pontos quando tenha sido obtida uma única menção ou nível de avaliação negativos;
b) Um ponto negativo por cada menção ou nível de avaliação negativos que acresça à menção ou nível referidos na alínea anterior.
4 - Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado ao abrigo do n.º 2 do artigo 2.º e do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril, não estabelecesse percentagens máximas, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos consagrado no artigo 15.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, os três e dois pontos previstos nas alíneas a) a c) do n.º 2 são atribuídos tendo ainda em conta as seguintes regras:
a) No caso da alínea a), três pontos para as menções ou níveis de avaliação máximos mais elevados, até ao limite de 5 % do total dos trabalhadores, e dois pontos para as restantes menções ou níveis de avaliação máximos, quando os haja, e para os imediatamente inferiores aos máximos, até ao limite de 20 % do total dos trabalhadores;
b) No caso das alíneas b) e c), dois pontos para as menções ou níveis de avaliação máximos mais elevados, até ao limite de 25 % do total dos trabalhadores.
5 - Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado não permitisse a diferenciação prevista no número anterior, designadamente por não existirem classificações quantitativas, o número de pontos a atribuir obedece ao disposto na alínea d) do n.º 2.
6 - Quando os sistemas específicos de avaliação de desempenho prevêem periodicidade de avaliação não anual, cada classificação ou menção de avaliação atribuída repercute-se em cada um dos anos decorridos no período avaliado.
7 - O número de pontos a atribuir aos trabalhadores cujo desempenho não tenha sido avaliado, designadamente por não aplicabilidade ou não aplicação efectiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho, é o de um por cada ano não avaliado.
8 - O número de pontos atribuído ao abrigo do presente artigo é comunicado pelo órgão ou serviço a cada trabalhador, com a discriminação anual e respectiva fundamentação.
9 - Em substituição dos pontos atribuídos nos termos da alínea d) do n.º 2 e dos n.ºs 5 a 7, a requerimento do trabalhador, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a comunicação referida no número anterior, é realizada avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública, aplicado com as necessárias adaptações, por avaliador designado pelo dirigente máximo do órgão ou serviço.
10 - As menções propostas nos termos do número anterior são homologadas pelo dirigente máximo do órgão ou serviço e por ele apresentadas ao respectivo membro do Governo para ratificação, visando a verificação do equilíbrio da distribuição das menções pelos vários níveis de avaliação, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos, bem como o apuramento de eventuais responsabilidades dos titulares dos cargos dirigentes para os efeitos então previstos no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril.
11 - Após a ratificação referida no número anterior, é atribuído, nos termos do n.º 6 do artigo 47.º, o número de pontos correspondente à menção obtida referido ao ano ou anos relativamente aos quais se operou a ponderação curricular.
12 - Quando a aplicação em concreto do disposto nos n.ºs 1 dos artigos 47.º e 75.º imponha a existência de classificações quantitativas e o sistema de avaliação do desempenho aplicado não as forneça, procede-se a ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho referido no n.º 9, dos trabalhadores aos quais aqueles preceitos sejam em concreto aplicáveis, de forma a obter a referida quantificação.”
2.26 Mas da referência feita no nº 9 daquele artigo 113º da Lei n.º 12-A/2008 à “…avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública” não pode retirar-se a aplicação por remissão, pretendida pela autora, dos dispositivos dos artigos 50º e 51º da Lei nº 66-A/2007, de 28 de dezembro, que aprovou o sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP), já que a avaliação final, e respetiva notação, quantitativa e qualitativa, a que os mesmos se referem, decorrem e pressupõem a aplicação da metodologia de avaliação incidente sobre os parâmetros «resultados» e «competências», a que se referem os seus precedentes artigos 45º a 49º da Lei nº 66-A/2007. Sendo nesse caso a avaliação final o resultado da média ponderada das pontuações obtidas naqueles dois parâmetros de avaliação (cfr. artigo 50º nº 1 da Lei nº 66-A/2007), e expressa em menções qualitativas em função das pontuações finais nos seguintes termos (cfr. artigo 50º nº 4 da Lei nº 66-A/2007):
- «desempenho relevante»: correspondendo a uma avaliação final de 4 a 5;
- «desempenho adequado»: correspondendo a uma avaliação final de desempenho positivo de 2 a 3,999;
- «Desempenho inadequado»: correspondendo a uma avaliação final de 1 a 1,999.
Prevendo-se ainda a possibilidade de vir a ser atribuída a menção de máxima de «desempenho excelente» quando, na hipótese de ter sido alcançada pelo trabalhador a menção qualitativa de «desempenho relevante» o Conselho Coordenador da Avaliação venha a ser reconhecido o respetivo mérito, fundado nos respetivos fundamentos devidamente especificados e com análise o do impacte do desempenho, com evidência dos contributos relevantes para o serviço (cfr. artigo 51º da Lei nº 66-A/2007).
Na verdade a referência feita no nº 9 daquele artigo 113º da Lei n.º 12-A/2008 à “…avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública” convoca as normas atinentes à avaliação por ponderação curricular constantes da Lei nº 66-A/2007, em particular a do seu artigo 43º, que dispunha à data o seguinte:
“Artigo 43º
Ponderação curricular
1 - A avaliação prevista no n.º 7 do artigo anterior traduz-se na ponderação do currículo do titular da relação jurídica de emprego público, em que são considerados, entre outros, os seguintes elementos:
a) As habilitações académicas e profissionais;
b) A experiência profissional e a valorização curricular;
c) O exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social, designadamente atividade de dirigente sindical.
2 - Para efeitos de ponderação curricular, deve ser entregue documentação relevante que permita ao avaliador nomeado fundamentar a proposta de avaliação, podendo juntar-se declaração passada pela entidade onde são ou foram exercidas funções.
3 - A ponderação curricular é expressa através de uma valoração que respeite a escala de avaliação qualitativa e quantitativa e as regras relativas à diferenciação de desempenhos previstas na presente lei.
4 - A ponderação curricular e a respetiva valoração são determinadas segundo critérios previamente fixados pelo Conselho Coordenador da Avaliação, constantes em ata, que é tornada pública, que asseguram a ponderação equilibrada dos elementos curriculares previstos no n.º 1 e a consideração de reconhecido interesse público ou relevante interesse social do exercício dos cargos e funções nele referidas.
5 - Os critérios referidos no número anterior podem ser estabelecidos uniformemente para todos os serviços por despacho normativo do membro do Governo responsável pela Administração Pública.”
2.27 Na mesma linha, e em sintonia com as disposições transitórias contidas no artigo 10º nºs 3 e 4 do DL. nº 207/2009 quanto à avaliação dos desempenhos dos docentes quanto aos anos de 2004 a 2007 e de 2008 a 2009, o “Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA” previa no seu artigo 16º nºs 3 e 4 que essa avaliação de desempenho se realizaria nos termos do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, com atribuição da classificação de Bom “a todo o pessoal docente com pelo menos 6 meses de vínculo contratual por cada ano”, ou “por ponderação curricular a requerimento do docente, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a tomada de conhecimento daquela classificação.”
2.28 O que vem de dizer-se conduz-nos desde logo à conclusão de que, por se estar perante metodologias de avaliação de desempenho diferentes, não pode fazer-se aplicar à avaliação de desempenho por ponderação curricular os critérios de classificação final constantes dos artigos 50º e 51º da Lei nº 66-A/2007, assentes na média ponderada das pontuações obtidas aos parâmetros de avaliação, expressa nas quatro menções qualitativas ali previstas de i) «desempenho inadequado»: correspondendo a uma avaliação final de 1 a 1,999; ii) «desempenho adequado»: correspondendo a uma avaliação final de desempenho positivo de 2 a 3,999; iii) «desempenho relevante»: correspondendo a uma avaliação final de 4 a 5; iv) «desempenho excelente»: quando na hipótese de ter sido alcançada pelo trabalhador a menção qualitativa de «desempenho relevante» o Conselho Coordenador da Avaliação venha a reconhecer o respetivo mérito.
Nem sendo concomitantemente de aplicar, na situação específica dos autos, em que está em causa a avaliação por ponderação curricular de uma docente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA relativamente aos desempenhos dos anos de 2004 a 2007 e de 2008 a 2009, ao abrigo do artigo 10º nºs 3 e 4 do DL. nº 207/2009, a norma ínsita no artigo 13º do Regulamento de Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente daquele Instituto Politécnico, que a respeito da classificação final prevê que a mesma seja expressa em quatro classes de acordo com a seguinte correspondência: i) «negativa»: pontuação inferior a 40 %; ii) «Bom», pontuação entre 40 % e 65 % exclusive; iii) «muito bom», pontuação entre 65 % e 85 % exclusive; iv) «excelente», pontuação igual ou superior a 85 %.
Novamente por se estar perante metodologias de avaliação de desempenho diferentes, não podendo fazer-se aplicar à avaliação de desempenho por ponderação curricular os critérios comuns de classificação final da avaliação de desempenho.
2.29 Por outro lado, e nesta linha de pensamento, também não é de convocar o dispositivo contido no artigo 35º-A nº 2 alínea j) do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, na versão resultante das alterações introduzidas pelo DL. nº 207/2009 e pela Lei n° 7/2010, nos termos do qual a avaliação do desempenho a constar do regulamento de avaliação do desempenho a aprovar por cada instituição de ensino superior, se subordina aos princípios ali estabelecidos, entre os quais o de que “…os resultados da avaliação do desempenho seja expressa numa menção reportada a uma escala não inferior a quatro posições que claramente evidencie o mérito demonstrado”.
Isto porque, novamente, a situação a que se reportam os autos, que é, repita-se, de avaliação por ponderação curricular relativamente aos anos transatos de 2004 a 2007 e de 2008 a 2009, a que se referia o artigo 10º nºs 3 e 4 do DL. nº 207/2009, enquanto regime de transição, não se reconduz ao âmbito de aplicação da norma do artigo 35º-A do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, respeitante à avaliação de desempenho a levar a cabo para o futuro, no âmbito da implementação do sistema de avaliação de desempenho dos docentes dos estabelecimentos de ensino superior politécnico introduzido por aquele mesmo diploma.
2.30 Razão pela qual a tese da autora, no sentido da ilegalidade do ato que homologou a sua avaliação de desempenho por ponderação curricular com fundamento na circunstância de entre as «regras» criadas pelo Conselho Coordenador da Avaliação de Desempenho do Pessoal Docente (CCADPD) do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA para a avaliação de docentes através de ponderação curricular relativamente ao período de 2004 a 2009 resultar da “regra 3 – níveis de avaliação” e da “regra 15 – menção”, a existência de apenas dois níveis, o de i) «Bom», correspondente a uma classificação inferior a 3.50 valores, e o de ii) «Muito Bom», correspondente a uma classificação de 3.50 a 5 valores.
2.31 Razão porque também não pode colher a invocada violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º nº 1 da CRP e no artigo 5º nº 1 do CPA, na medida em que o INSTITUTO POLITÉCNICO não estava impedido de estabelecer na avaliação por ponderação curricular aqueles dois níveis, ambos positivos, com a consequente atribuição de pontos para efeitos de posicionamento e progressão.
2.32 Não se verificavam, pois, os fundamentos de invalidade substantiva do ato avaliativo impugnado na ação.
2.33 Como também não se verificavam os fundamentos de invalidade formal, seja por falta de fundamentação seja por falta de audiência prévia.
2.34 Neste aspeto, e no que tange ao invocado vício de falta de fundamentação, o modo pelo qual foi cumprido o procedimento de avaliação, nomeadamente no que à autora respeita, permitiu percecionar o iter cognoscitivo e valorativo do ato avaliativo e respetivo resultado, que culminou com a atribuição do «Muito Bom», nota máxima na circunstância, como foi entendido no acórdão recorrido.
O dever de fundamentação do ato, a que se encontrava sujeito, estava, pois, cumprido.
2.34 No que respeita à invocada violação do direito de audiência prévia, o qual deve ser assegurado, em geral, nos termos do disposto no artigo 100º nº 1 do CPA/1991, de acordo com o qual “concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”, deve também manter-se o julgamento da sua improcedência.
Não propriamente porque a mesma era dispensável nos termos do artigo 103º nº 2 alínea b) do CPA/1991, como foi entendido no acórdão recorrido. Mas porque, na verdade, foi assegurado à autora, antes de ser proferido o ato final avaliativo – isto é, no caso, o despacho do Presidente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA de 21/02/2011 que homologou a avaliação constante da grelha da avaliação por ponderação curricular da autora – o direito a pronunciar-se sobre a notação proposta.
Direito que, aliás, exerceu através do requerimento que designou como Reclamação notificada que foi da grelha da avaliação por ponderação curricular efetuada pela SAADPD na reunião de 30/11/2010. Ainda que sem sucesso, já que após validação pelo Conselho Técnico Científico da ESEC da avaliação constante da sobredita grelha, o Presidente do INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA homologou a avaliação pelo despacho de 21/02/2011 (vide 13. a 18. do probatório).
2.35 Aqui chegados, e por tudo o exposto, tem que manter-se, ainda que com distinta fundamentação, a decisão de improcedência do pedido impugnatório, por não verificação das causas de invalidade que foram imputadas ao ato impugnado, decidida no acórdão recorrido.
O que se decide.
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se, ainda que com distinta fundamentação, a decisão de improcedência da ação por não verificação das causas de invalidade que foram imputadas ao ato impugnado, proferida no acórdão recorrido.
Custas pela recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo, artigos 7º e 12º nº 2 do RCP e artigo 189º nº 2 do CPTA. * Notifique.
D.N.* Porto, 31 de outubro de 2019
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
