| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
STAL – SINDICATO DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, com os sinais nos autos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF DE BRAGA, em 11.03.2014, que julgou improcedente a providência cautelar por si interposta contra A... – Empresa de Águas, Efluentes e Resíduos de B..., EM, em que peticionava a suspensão de eficácia de Ordem de Serviço que, na decorrência da Lei nº 68/2013, de 29 de Agosto, definiu tempos do horário rígido de trabalho e do horário de atendimento ao público do balcão da sede da requerida.
No seu recurso, formula o autor as seguintes conclusões:
A) - vem este recurso interposto da aliás douta sentença que indeferiu a presente providência cautelar conservatória com o fundamento de não se verificarem os requisitos para o seu decretamento, quer os requisitos previstos na al. a) quer os da al. b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA;
B) - salvo melhor opinião, afigura-se que a sentença recorrida não fez a melhor interpretação e aplicação das referidas determinações legais;
C) - está em causa a suspensão da eficácia da Ordem de Serviço de 20-12-2013 do Presidente do Conselho de Administração da Recorrida, elaborada ao abrigo da Lei 68/2013, de 29 de Agosto, nomeadamente ao abrigo do disposto dos arts. 2º e 10º da mesma lei, despacho esse que procedeu à alteração do período normal do horário de trabalho de 35 horas semanais e 7 horas diárias para 40 horas semanais e 8 horas diárias;
D) - pelas razões jurídicas expostas em 5 da alegação, sufragadas pelos Exmºs. Senhores Conselheiros do Tribunal Constitucional, que aqui se dão por reproduzidas, a norma do artº. 2.º, interpretada com a do artº. 10.º, da Lei nº 68/2013, de 29 de Agosto, é inconstitucional por violação, além do mais, do direito à contratação colectiva reconhecido pelo artº. 56.º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa;
E) - esta conclusão é, como refere o Exmº. Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro (cfr. ponto 5.1 supra), a que encontra mais consistente suporte nos factores objectivos de interpretação das leis;
F) - o acto administrativo impugnado, cuja suspensão da eficácia é requerida, tendo sido proferido em cumprimento daquelas normas inconstitucionais, é claramente ilegal, não podendo ser mantida a sua execução;
G) - face ao referido nas conclusões D e F, é legítimo considerar-se, à luz da melhor interpretação jurídica, que é evidente a procedência da pretensão a formular na acção administrativa especial do acto administrativo em causa, com vista à anulação desse mesmo acto;
H) - nestas circunstâncias, legitima-se e impõe-se o decretamento da providência requerida, ao abrigo da al. a) do nº 1 do artº. 120.º do CPTA;
I) - quando assim se não entenda, deve a providência requerida ser decretada ao abrigo do disposto na al. b) do nº 1 daquele artº. 120.º;
J) - com efeito, o autor alegou os prejuízos de difícil reparação – alguns deles de impossível reparação – referidos em 7.2 supra e que aqui se dão por reproduzidos, sofridos e a sofrer pelos associados do Requerente com a execução do despacho impugnado;
K) - tais factos, que consubstanciam os aludidos prejuízos, ou decorrem da lei ou são factos notórios, cuja prova é dispensada nos termos do artº. 412.º do C.P.C.;
L) - os prejuízos decorrentes da execução do acto impugnado sofridos pelos associados do Requerente no âmbito da sua vida familiar e pessoal, por terem acontecido e continuarem a acontecer são irreparáveis, o que traduz uma situação de facto consumado (e não apenas do seu receio);
M) - esta situação impõe também o decretamento da providência requerida com dispensa dos prejuízos de difícil reparação, nos termos da citada al. b) do nº 1 do artº 120.º do CPTA;
N) - julgando, como julgou, a decisão recorrida, salvo o merecido respeito, não fez correcta interpretação e aplicação dos artºs. 56.º, n.º 3 da CPR, 412.º do C.P.C. e 120º., n.º 1, als. a) e b) do CPTA, devendo ser revogada e ser decretada a providência cautelar requerida de suspensão da eficácia do acto administrativo impugnado e atrás referido na conclusão C.
O recorrido apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.* Delimitado pelas conclusões, o recurso apela à modificação do decidido em sentença, entendendo o recorrente que a sua pretensão, ao contrário do decidido, deve colher procedência, seja por evidente violação pela lei aplicada do direito à contratação colectiva reconhecido pelo artº. 56.º, nº 3 da CRP (justificando a concessão da providência ao abrigo do art.º 120º, nº 1, a), do CPTA), seja porque o juízo emitido quanto ao “periculum in mora” outro deve ser (justificando a concessão da providência ao abrigo do art.º 120º, nº 1, b), do CPTA).* A factualidade, tida em prova indiciária pela 1ª instância e agora também ponderada:
1. Em 20.12.2013 a Administração da A... proferiu Ordem de Serviço n.º 181/ADM/13, com o seguinte teor:
“A Lei n.º 68/2013, de 29/09, que não foi declarada inconstitucional pelo tribunal constitucional, conforme acórdão 794/2013, estabelece que o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de 8 horas por dia e 40 horas por semana, determinando, também, que os horários específicos devem ser adaptados ao período normal de trabalho de referência agora estabelecido.
Assim informa-se que a partir do dia 1 de janeiro de 2014, o horário rígido passa a ser o seguinte:
- Período da manha – das 9 às 13 horas
- Período da tarde – das 14 às 18 horas
Na sequência desta alteração do horário de trabalho, torna-se possível o alargamento do horário de atendimento ao público do balcão da sede da A..., passando a abrir ao publico às 8:30 e a fechar ao público às 16:30, em horário contínuo, sem interrupção à hora de almoço.”
- cfr. doc. de fls. 21 e ss. dos autos.
2. A Ordem de Serviço referida no ponto anterior não foi precedida da audição dos trabalhadores ou das entidades representativas dos trabalhadores – facto não controvertido.* O Direito:
De harmonia com o disposto no art. 112.º, n.º 1, do CPTA, «quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo».
O art.º 120º do CPTA consagra os critérios gerais de decisão das providências cautelares:Artigo 120.°
Critérios de decisão 1 — Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2— Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
3— As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença.
4 — Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 — Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adopção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 — Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.° 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
A presente tutela cautelar busca uma pretensão conservatória (suspensão de eficácia).
A alínea a), do nº 1, do artigo 120º do CPTA, consagra o critério de decisão pela evidência.
Buscando seu abrigo vem a alegação ora trazida a recurso pelo autor sintetizada na alínea D) das suas conclusões, onde identifica a violação do direito à contratação colectiva reconhecido pelo artº. 56.º, nº 3 da CRP, ponto mais desenvolvido no corpo de alegação de recurso, onde remete para os votos de vencido que a propósito viram luz no Acórdão do TC nº 794/2013, de 21/11/2013, que se debruçou sobre a constitucionalidade da Lei nº 68/2013, de 29/08, também a propósito do direito à contratação colectiva.
Sem que, com tanto, se atinja qualquer juízo de evidência.
“As situações a enquadrar no art. 120º, nº 1, alínea a), do CPTA, designadamente no conceito de acto “manifestamente ilegal” não devem oferecer quaisquer dúvidas quanto a essa ilegalidade que, assim, deve poder ser facilmente detectada, face aos elementos constantes do processo e pela simples leitura e interpretação elementar da lei aplicável, sem necessidade de outras averiguações ou ponderações” – Ac. do STA, de 20-03-2014, proc. nº 0148/14.
Ora, sobre o ponto em questão, revendo-se o autor nos votos de vencido do Acórdão do TC nº 794/2013, de 21/11/2013, tirado em Plenário, discussão que ocorreu em avalizada sede própria, e em que prevaleceu posição contrária à agora defendida pelo recorrente, o que a nível indiciário, em primeira aparência, mais se poderá afirmar, antes é que não é evidente o bem fundado de pretensão aí ancorado!
Procura ainda o recorrente êxito para a peticionada suspensão de eficácia à luz do art.º 120º, nº 1, b), do CPTA.
Entende que concretizam o fundado receio de periculum e que são notórios os seguintes prejuízos (em 7.2 das alegações):
a)- aumento do horário de trabalho dos seus representados de 7 horas diárias e 35 horas semanais para 8 horas diárias e 40 horas semanais, com a consequente desvalorização do valor/hora, representando uma desvalorização retributiva na ordem de 14,3% (p.i., artºs. 11º e 14º);
b)- prejuízo de compromissos dos seus associados de natureza pessoal, familiar e social, nomeadamente, a necessidade dos associados que têm filhos menores de proverem à sua assistência, em horários adequados ao funcionamento de creches, jardins-de-infância e outros estabelecimentos, evitando pagamentos suplementares, por força da sua frequência fora dos horários normais (p.i., artºs. 16º e 17º;
c)- diminuição das possibilidades dos associados do Requerente, especialmente os mais carenciados, de angariarem mais alguns proventos, fora do seu horário de trabalho decorrentes do exercício de actividades, ainda que esporádicas (p.i., artº. 18º);
d)- afectação da organização da vida pessoal e familiar, e, também, maior dificuldade da conciliação da actividade profissional dos associados do Requerente com a sua vida familiar, como proclama o artº 67º-2-h) da CRP (p.i., artºs. 28ºe 35º).
Exactamente sobre os mesmos termos de invocação, pronunciou-se já este TCAN, em Ac. de 28/04/2014, proc. nº 1838/13.4BEBRG, em que também foi recorrente o STAL, da seguinte forma, que agora também cabe :
«(…)
O “fundado receio” da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal a que se refere o art.º do art.º 120º, nº 1, b), do CPTA, tem de ser suportado em concretas circunstâncias que suficientemente – segundo o normal devir das coisas da vida - indiquem a probabilidade de tais gravames poderem ocorrer.
Não é esse o caso que se nos depara.
A alegada “desvalorização” retributiva, não ocorre nos termos amplos em que que se percebe que o autor quer reflectir. Como conclui o TC no seu já citado Ac. nº 794/2013, para onde melhor se remete, “A perda salarial real limita-se, assim, à remuneração do trabalho suplementar”, sem que por aí se veja qualquer perda de vantagem consolidada (prestável à função de uma providência conservatória), antes assim se projectando para futuro no que é de hipótese incerta.
No mais enumerado, é logo evidente a falta de atributo de notoriedade com que o tribunal a quo tivesse de contar para ponderação.
Como doutrinou o Prof. A. dos Reis, in CPC anotado, vol. III, 259/262, “facto notório é, por definição, facto conhecido. Mas não basta qualquer conhecimento; é indispensável um conhecimento de tal modo extenso, isto é elevado a tal grau de difusão, que o facto apareça, (...), revestido de carácter de certeza.”.
Claro que, em sensatez, quod plerunque accidit, é expectável uma repercussão.
Na linha do que o recorrente convoca, também o citado Ac. do TC nº 794/2013 pondera que «Não se ignora que o aumento do período normal de trabalho diário poderá originar despesas adicionais para os trabalhadores (relacionadas com transportes, com o cuidado de ascendentes ou descendentes, etc.), mas, em todo o caso, há que ter presente que o grande prejuízo que as normas impugnadas lhes trazem é de tempo: tempo disponível para si mesmos, para as suas famílias e para o exercício de um conjunto de direitos fundamentais consagrados na Constituição (direito ao livre desenvolvimento da personalidade, liberdade de criação e fruição cultural, liberdade religiosa, liberdade de aprender e ensinar, liberdade de associação, entre outros), que se reconduzem a dimensões importantes da vida.».
Até aí o reflexo é perceptível para a generalidade das pessoas.
No que já não o é, é quanto a assim acontecer para com todos os associados do autor, e com que nível de repercussão, de modo a dizer-se que para todos eles (ou para quais deles) ela resulta, e de modo tal a reconhecer-se o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
Em situação similar, decidiu este TCAN, em Ac. de 28/02/2014, proc. nº 01701/13.9BEBRG :
VIII. Dado a alegação vertida no articulado inicial se mostrar insuficiente e inidónea para o preenchimento do requisito em questão por, em grande medida, genérica/vaga e conclusiva, de nada vale aquilo que se alegue nesse âmbito apenas em sede recursiva, na certeza de que a situação em presença não preenche ou integra a previsão do art. 412.º do CPC/2013 dado que não estamos em presença de factos com ou de caráter notório ou de que o tribunal haja de conhecer por virtude do exercício das suas funções.
IX. Embora possa decorrer das regras de experiência comum que o alargamento do horário de trabalho possa originar ou ser apto a causar transtorno quanto à organização da vida pessoal e familiar dos trabalhadores envolvidos por tal alteração daí não decorre ou que se tenha de concluir pela demonstração de prejuízos concretos, não se podendo dar tal requisito por verificado, na certeza de que os meros transtornos ou incómodos não são suficientes em face da lei para a demonstração do “periculum in mora”.
Sendo certo que, como vem em tal arresto «o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, e 365.º, n.º 1 do CPC/2013 (anterior art. 384.º, n.º 1 do CPC/2007)] [cfr., entre outros, Acs. STA de 14.07.2008 - Proc. n.º 0381/08, de 19.11.2008 - Proc. n.º 0717/08, de 22.01.2009 - Proc. n.º 06/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do TCAN de 11.02.2011 - Proc. n.º 01533/10.6BEBRG, de 08.04.2011 - Proc. n.º 01282/10.5BEPRT-A, de 08.06.2012 - Proc. n.º 02019/10.4BEPRT-B, de 14.09.2012 - Proc. n.º 03712/11.0BEPRT, de 30.11.2012 - Proc. n.º 00274/11.1BEMDL-A, de 25.01.2013 - Proc. n.º 02253/10.7BEBRG-A, de 25.01.2013 - Proc. n.º 01056/12.9BEPRT-A, de 08.02.2013 - Proc. n.º 02104/11.5BEBRG, de 17.05.2013 - Proc. n.º 01724/12.5BEPRT, de 31.05.2013 - Proc. n.º 00019/13.1BEMDL in: «www.dgsi.pt/jtcn»], bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos.».
E “(…) porque assim, e porque sem a identificação precisa dos danos sofridos por cada um dos representados do Requerente não é possível deferir à requerida providência a pretensão formulada nestes autos está, necessariamente, condenada ao insucesso” – Ac. do STA, de 19-11-2008, proc. nº 0717/08.
«Sendo o requerente da providência um Sindicato e apresentando-se em defesa de interesses colectivos dos seus associados, não alegando quaisquer prejuízos concretos e efectivos para os mesmos, decorrentes da prática do acto suspendendo, falece o periculum in mora.» - Acs. do TCAS, de 06-03-2014, procs. nºs. 10785/14 e nº 10805/14.
Cfr. Ac. do TCAN, de 28-03-2014, proc. nº 01822/13.8BEBRG :
As referidas alegações, para a consecução do fim visado careciam de específica individualização, com a demonstração dos prejuízos e a prova de fundado receio de ocorrência do efeito de facto consumado, em cada caso concreto, o que não sucedeu. Basta atentar na factualidade levada ao probatório e ora não questionada.
Como também já salientámos noutros acórdãos que versaram sobre esta matéria e citando a 1ª instância, “não resulta que o Requerente haja sequer alegado de forma concreta quais os danos que cada um dos seus representados sofreria com a manutenção do acto suspendendo. Tendo optado por uma alegação genérica de “afectação dos planos de vida” desconhece o Tribunal quais os representados que têm filhos, ou não; quais os representados que têm de prestar cuidados de assistência a familiares, ou não; quais os representados que exercem outras funções fora do horário de trabalho, ou não; e quais aqueles representados que não se enquadram em qualquer destas situações.” - acs. deste TCAN nos procs. 716/13.1BECBR, 833/13.8BEAVR e 914/13.8BEAVR, aquele de 28/02/2014 e estes de 14/03/2014.
(…)».
A fundamentação da sentença recorrida não destoa desta linha argumentativa, que segue os essenciais termos reiterados na jurisprudência deste TCAN em similares hipóteses, de que são exemplos mais recentes os Acs. de 15/05/2014, nos processos nºs. 693/13.9BEPNF, e 92/14.5BEBRG.
Pelo que, também aqui, merece confirmação.* Termos em que, na improcedência do recurso, se mantém o decidido.* Sem custas, por isenção.
Porto, 29 de Maio de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: Antero Salvador |
