Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01817/15.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/10/2023

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	EXPROPRIAÇÃO. DUP.;

Sumário:	I) – É de negar provimento ao recurso quando não triunfa apontado erro de julgamento. .* * Sumário elaborado pelo relator (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

AA (Rua ..., 35, ... ...), interpõe recurso jurisdicional na presente acção administrativa especial por si intentada no TAF de Braga contra a Presidência do Conselho de Ministros (Rua ..., ... ...), a qual foi julgada totalmente improcedente, com absolvição do réu e contra-interessado Município ... (Praça ..., ... ...) do pedido.

Conclui:

1. Do elenco dos Factos Provados extraiu-se que o fim a que se destina a expropriação não está em conformidade com o previsto em instrumento de gestão territorial (in casu o PDM, o único que existe).
2. Dos FP não consta que o Plano de Urbanização revogou o PDM na parte que aqui nos interessa (cfr. artigo 58º, nº 2 do Plano de Urbanização).
3. Nem que o PU integrou a área em questão solo urbano, solo de equipamentos colectivos programados (cfr. artigo 36º).
4. Não consta que à data da prática do ato impugnado o solo estava inserido em área rural, áreas agrícolas.
5. Não consta que o projecto aprovado contraria as disposições do PDM.
6. Assim propõe-se que sejam aditados ao elenco dos FP os seguintes:
24º - O Plano de Urbanização enquadrou a parcela em solos urbanos de Equipamentos Colectivos Programados e revogou o PDM nos termos do seu artigo 58º nº 2;
25º - Até lá permaneceu no PDM o solo classificado como rural em espaços agrícolas.
26º - O Projecto aprovado contraria o PDM por a área em que se implantou a obra ser de solo rural.
7. O parecer favorável para utilização agrícola do solo por parte da RAN não torna a área compatível com a construção, nem altera o PDM.
8. A alteração dum Plano Diretor Municipal só se faz em processo de revisão.
9. Aliás, do RJRAN constante do DL 196/89, de 14/06, não decorre nada diferente (o parecer favorável não tem o condão de, sem mais, de per si permitir a construção) pois, não dispensa o respeito pela demais legislação aplicável.
10. E, se sempre assim foi, depois da vigência do DL 380/99 ainda passou a ser mais, já que considerou grave a violação do previsto em PDM e fulminou com nulidade os atos violadores, os atos em desconformidade com ele.
11. De facto, o diploma de 1999, 10 anos mais moderno que o RJRAN tem de ter repercussão na interpretação das normas daquele, uma interpretação atualista.
12. Era deixar sair pela janela o que entrou pela porta se bastasse o parecer favorável da RAN para construir em áreas não afetas à construção num PDM.
13. O solo da parcela independentemente de estar inserido ou não na RAN não tinha aptidão e capacidade construtiva face ao PDM vigente à data do ato.
14. O desrespeito do PDM ocorrido é subsumível à norma do artigo 103º do DL 380/99 e por isso o ato que tal corporizou também o é.
15. Se o Secretário de Estado não é competente para alterar PDM´s e PU´s como bem refere o douto julgador recorrido, por maioria da razão tinha que respeitar o preceituado no PDM, ex vi do regime aprovado pelo DL 380/99.
16. A deliberação da RAN que autorizou a utilização não agrícola do solo também é nula pois não aferiu da inexistência de alternativas, de outro modo não respeitou uma exigência essencial, e, por isso insanável.

Contra-alegou a Presidência do Conselho de Ministros, concluindo:

1. O presente recurso tem por objeto a Sentença de 14 de outubro de 2022, que julgou totalmente improcedente a ação administrativa, absolvendo a Entidade Demandada e o Contrainteressado do pedido de declaração de nulidade da DUP;
2. Na ação proposta, o ora Recorrente não impugnou nenhum instrumento de gestão territorial aprovado/revisto ou alterado pela Contrainteressada, nem a deliberação da CRRA de autorização de construção em solo integrados na RAN, de 3 de junho de 2005 (cf. facto provado n.º 21);
3. Por decisão confirmada em Acórdão do TCA Norte, transitada em julgado, foi julgada a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer dos dois últimos pedidos da ação, passando esta a ter apenas por objeto a declaração de nulidade da DUP;
4. As conclusões sob os n.ºs 1 a 6 do recurso da Recorrente, por serem relativas a matéria de facto previamente não impugnada, não podem ser conhecidas, devendo ter-se por não escritas.
5. A DUP impugnada não viola o artigo 103.º do DL n.º 380/99, em vigor à data dos factos, conforme decidiu a Sentença a quo. Com efeito:
5.1. À data dos factos, os terrenos não agrícolas integrados na RAN podiam ser utilizados para fins não agrícolas, designadamente para construções de interesse público, mediante parecer prévio da respetiva CRRA [cf. al. d) do n.º 2 do art. 9.º do DL n.º 196/89, de 14 de junho];
5.2. Estando provado que a parcela do prédio expropriada ao Recorrente, para efeitos de construção de um pavilhão desportivo, foi antecedida da emissão de parecer prévio da CRRA (cf. factos provados n.ºs 10, 12, 17 e 20), apenas de pode concluir que a DUP impugnada não violou qualquer instrumento de gestão territorial aplicável;
5.3. Os efeitos da deliberação da CRRA, mesmo que eventualmente anulável por insuficiência de fundamentação, há muito que estão consolidados na ordem jurídica, por a mesma nunca ter sido impugnada;
6. O terreno expropriado na DUP impugnada não tinha de estar incluído no Plano de Urbanização, nem o PDM tinha de ser alterado depois do mesmo, conforme decidiu a Sentença a quo. Na verdade:
6.1. A construção em questão ocorreu em área RAN, possível desde que mediante parecer prévio da CRRA [cf. factos provados n.ºs 10, 12, 17 e 20 e al. d) do n.º 2 do art. 9.º do DL n.º 196/89, de 14 de junho];
6.2. O PDM vigente à data não tinha de ser alterado, por estarmos a falar de construção em área RAN;
6.3. O autor da DUP não tinha (nem tem) competência para aprovar planos de urbanização ou alterações ao PDM;
6.4. O Recorrente não impugnou os instrumentos de gestão territorial da competência da Contrainteressada, nunca tendo o processo de elaboração do plano de urbanização, iniciado em 1996, parado, prosseguindo para consulta pública, tendo sido publicado em 2008 (cf. factos provados n.ºs 2, 14 e 23).

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.
*
Dispensando vistos, cumpre decidir.
*
Os factos, que na decisão recorrida vêm elencados como provados:
1. O aqui Autor é dono do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial ... com o número ...18, originalmente com a área de 9.120m2, e inscrito na respetiva matriz predial com o art.º ...18 – cf. documento n.º ... junto com a PI, documento de fls. 276/277 do PA junto pelo demandado, e documento junto aos autos com a ref.ª ...20, bem como certidão de divórcio junta aos autos com a ref.ª ...14;
2. Por deliberação tomada em 26/12/1996, a Câmara Municipal ... decidiu a abertura de concurso para prestação de serviços de elaboração do plano de urbanização da vila em questão – cf. documento n.º ... junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
3. Mediante deliberação de 14/05/1997, a Câmara Municipal ... deliberou adjudicar os serviços referidos no ponto anterior à “N...Lda”, tendo o respetivo acordo sido firmado em 01/07/1997 – cf. documentos n.º ... e ... junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
4. Sendo que a sobredita N...Lda apresentou o estudo prévio relativo ao plano de urbanização por ofício de ..., remetido ao Município – cf. documento n.º ... junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
5. Nessa sequência, por ofícios de 02/04/1998 e de 02/02/2000, respetivamente, o Município remeteu cópia daqueles estudos prévios à então Comissão de Coordenação da Região Norte e ao diretor regional do ordenamento do território, para efeitos de emissão de parecer – cf. documentos n.º ... e ... juntos ao PA apresentado pelo contrainteressado;
6. Entretanto, em 30/01/2001, o Município apresentou junto do Gabinete de Apoio Técnico do Baixo Tâmega candidatura aos apoios do ... – Programa Operacional Norte – QCA III, visando nomeadamente financiamento para a execução do pavilhão desportivo – cf. documento n.º ... junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
7. No dia 12/03/2001, foi deliberado pela Câmara Municipal ... aprovar o projeto de construção do pavilhão desportivo da vila sede do concelho – cf. documento de fls. 161 do PA junto pelo demandado;
8. Tendo sido firmado, em 13/06/2001, entre o Município e a “I..., S. A.”, documento escrito intitulado “contrato do concurso público da empreitada de construção do pavilhão desportivo da vila sede do concelho, em ...” – cf. documento de fls. 258/260 do PA junto pelo demandado;
9. Mediante despacho de 08/11/2001, a Senhora Ministra do Planeamento homologou o projeto relativo à construção do pavilhão, para efeitos de concessão do pretendido financiamento – cf. documento n.º ... junto com o PA apresentado pelo contrainteressado;
10. Após ter sido tentada a aquisição mediante negociação com o Autor, em 28/12/2001 a Câmara Municipal ... deliberou no sentido de ser iniciado processo expropriativo de uma parcela de 6.492 m2 daquele prédio acima referido, com o intuito de aí ser construído o pavilhão desportivo da vila sede do mesmo concelho – cf. documentos de fls. 279 a 292 do PA junto pelo demandado;
11. Entretanto, no dia 14/01/2002, foi recebido nos serviços municipais o parecer da Direção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território do Norte respeitante ao sobredito plano de urbanização – cf. documento n.º ...0 junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
12. Pelo Município ... foi remetido à Sr.ª Presidente da CRRA de Entre Douro e Minho ofício datado de 24/01/2002, com a referência ...9..., solicitando a desafetação da parcela a expropriar da RAN; nesse ofício, pode ler-se o seguinte:
“(…)
Pretendendo a Câmara Municipal levar a efeito, a construção do Pavilhão Desportivo da Vila, vem por este meio solicitar a V. Ex.a, nos termos da alínea d) do n.º 2 do art.º 9º do Decreto-Lei n.º 196/89 de 14 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 274/92 de 12 de Dezembro, a desafectação da RAN da área de 6.586 m2, identificada na planta em anexo e, que possui as seguintes confrontações:
Norte — BB
Sul — Piscina Municipal
Nascente — ... a ...
Poente — Caminho de Servidão.
Para o efeito, o executivo municipal deliberou considerar o equipamento, como de interesse público.
Trata-se de uma área que não foi aprovada em sede de revisão ao Plano Director Municipal do concelho, dado não ter sido apresentado na altura a área específica de construção e de acessos necessária.
A Vila de ... não possui Pavilhão Desportivo para a prática de modalidades de competição, pelo que a concretizar-se a presente pretensão, iremos ao encontro de uma das maiores carências ao nível de equipamentos desportivos que o concelho possui.
A sua localização foi ponderada tendo em consideração os seguintes factores:
- no perímetro urbano da Vila não existe um outro local disponível para a construção do Pavilhão Desportivo;
- Na área envolvente localizam-se já determinados equipamentos que vêm complementar e optimizar este equipamento (Central de Camionagem; Escola EB 2,3 de ...; Piscina Municipal);
- Possibilidade de execução de infra-estruturas de acesso e aparcamento para os utilizadores dos equipamentos já existentes nesta área;
- Consolidação da área urbana destinada preferencialmente à instalação de equipamentos que se complementam, incluindo as necessárias infra-estruturas.
(…)” – cf. documento junto aos autos sob a ref.ª ...45;
13. No seguimento da receção desse pedido, em 25/01/2002, pela referida CRRA foi elabora documento escrito intitulado “Ficha de Apreciação e Decisão”, da qual consta, nomeadamente, o seguinte:
“(…)
- Avaliação do ponto de vista da RAN
Terreno inserido em Região plana
Região acidentada
Muito declisova
Pouco declivosa
Região com socalcos X
Estreitos, de desníveis acentuados
Largos, de fracos desníveis X
Terreno integrado em mancha agrícola De boa aptidão X
Com limitações
No limite da RAN
No interior da RAN
Terreno apresentando afloramentos rochosos
Terreno integrado em exploração agrícola Com possibilidades X
Com limitações
- Avaliação do ponto de vista do ordenamento do Território
Inserção do terreno em relação ao aglomerado urbano
Dentro
Fora ou na proximidade (a m;) X
Dispersa
Ao longo da estrada X
Em local isolado
Terreno que evidencia uma situação de colmatação:
Entre construções
Entre construções e arruamentos
Entre arruamentos
Construção a edificar no logradouro do assento de lavoura
Terreno sem acessos
Com acessos X públicos X de servidão
Bons X
Pouco convenientes
Previstos
Existência de construções no terreno com a área de m
As obras foram iniciadas
Situação Atual:
Outros elementos de análise:
Solo da classe B.
(…)” – cf. documento n.º ... junto com a PI;
14. Em reunião de 13/02/2002, a Câmara Municipal ... decidiu submeter o referido plano de urbanização a discussão pública, pelo período de 60 (sessenta) dias – cf. documento n.º ...1 junto ao PA apresentado pelo contrainteressado;
15. Por deliberação da referida CRRA de 08/03/2002, foi determinado solicitar à Câmara Municipal ... a apresentação de justificação do pavilhão a construir não ser incluído no plano de urbanização, o que foi comunicado àquela por ofício de 13/03/2002 – cf. documento n.º ... junto com a PI;
16. Tendo a câmara municipal respondido por ofício de ref.ª ...0..., com data de 13/03/2002, no qual se pode ler o seguinte:
“(…)
Nota justificativa da não inclusão do pavilhão desportivo no plano de urbanização da vila sede do concelho
No dia 26 de Dezembro de 1996, a Câmara Municipal ... deliberou por unanimidade colocar a concurso a elaboração do Plano de Urbanização da Vila Sede do Concelho.
No dia 14 de Maio de 1997, a Câmara Municipal ..., depois de decorrido o respectivo concurso, deliberou adjudicar a elaboração do Plano de Urbanização da Vila Sede do Concelho.
No dia 1 de Julho de 1997 foi assinado o contrato de prestação de serviços entre a Câmara Municipal ... e a N...Lda.
(…)
Em 13 de Novembro de 1999, a Câmara Municipal recebeu da N...Lda, a primeira proposta do Plano de Urbanização da Vila Sede do Concelho (com base na legislação na altura vigente – Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março).
No dia 2 de Fevereiro de 2000 foi solicitado o respectivo parecer à CCRN.
Entretanto no dia 29 de Janeiro de 2001 foi entregue no Gabinete de Apoio Técnico do Baixo a candidatura do Pavilhão Desportivo da Vila Sede do Concelho, no âmbito do Programa Operacional Regional – Eixo I – Medida 1.3.
Em 30 de Março de 2001 foi aprovada a candidatura do Pavilhão em Unidade de Gestão, embora com condicionantes, nomeadamente pendente do parecer do Instituto Nacional do Desporto e da respectiva aprovação do projeto de execução.
No dia 19 de Julho de 2001 foi entregue a última proposta do Plano de Urbanização da Vila Sede do Concelho (nesta data ainda não estava garantido o financiamento da construção do pavilhão por ainda não terem sido ultrapassadas as condicionantes impostas).
No dia 8 de Novembro de 2001 foi homologada a candidatura do Pavilhão Desportivo da Vila Sede do Concelho (data a partir da qual ficou garantido o financiamento necessário à execução do pavilhão), dispondo a Câmara Municipal de um prazo de seis meses para início da obra, sob pena de o financiamento concedido ficar sem efeito, segundo as regras do Regulamento do Programa (artigo 4.º do ponto 1, alínea j).
Em 14 de Janeiro de 2002 deu entrada na Câmara Municipal o parecer da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território sobre o Plano.
Com base no citado parecer a Câmara Municipal deliberou em 13 de Fevereiro de 2002 colocar em discussão pública o Plano de Urbanização da Sede do Concelho.
(…)
Ponderados todos os factores acabados de referir e, tendo ainda em conta que o Plano de Urbanização se encontra em fase de discussão pública, afigura-se-nos que a inclusão do Pavilhão Desportivo no Plano de Urbanização da Vila Sede do Concelho, bem como, das propostas que vierem a ser apresentadas e merecerem aprovação por parte da DRAOT, é, ainda, possível na fase posterior à discussão pública em curso.
Mais se nos afigura que a emissão, nesta data, do parecer favorável, por parte dessa Comissão Regional, para além de ir ao encontro das aspirações desta autarquia que se vê obrigada a dar início à obra até ao dia 8 de Maio do corrente ano, não inviabiliza a sua futura inclusão no Plano de Urbanização.
(…)” – cf. documento n.º ... junto com a PI;
17. De seguida, no dia 15/03/2002, a CRRA tomou a seguinte deliberação: “concedido, nos termos da alínea d), do n.º 2, do art.º 9.º, do Dec.-Lei 196/89, parecer favorável à utilização de 6.586 m2 de solo agrícola para construção de pavilhão desportivo, acessos e estacionamento.” – cf. documento n.º ... junto com a PI;
18. Mediante ofício datado de 15/03/2022, com a referência ...01..., remetido à Sr.ª Subdiretora Geral da Direção-Geral as Autarquias Locais [DGAL], o Município ... solicitou que fosse emitida decisão de declaração de utilidade pública [DUP] para efeitos de expropriação da sobredita parcela, juntando para o efeito, e além de outros elementos, cópia do ofício da CRRA de Entre Douro e Minho que comunicou o parecer favorável à utilização para fim não agrícola daquela mesma parcela – cf. documentos de fls. 327/343 do PA junto pela entidade demandada;
19. Na sequência dessa solicitação, em 21/03/2002, pelos serviços da DGAL foi elaborada informação técnica, com o número 64/DSJ, no âmbito do processo que, nos mesmos serviços, correu com o número 123.020.02, podendo aí ler-se o seguinte:
“(…)
1 – Objecto do Procedimento
Na sequência de deliberação, de 25 de Janeiro de 2002, da Câmara Municipal ..., requereu o seu Presidente a declaração de utilidade pública e a atribuição do carácter de urgência à expropriação do terreno, propriedade de AA e mulher CC, cuja identificação é a seguinte:
- Parcela de terreno, com a área de 6.498 m2, que faz parte integrante do prédio rústico denominado de “Campo ...”, sito na Fonte ..., com a área total de 9.120 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n.º ...00, da Freguesia ... e inscrito na matriz predial rústica da mesma freguesia sob o n.º ...18.
2 – Fundamentação de Facto
2.1 - Causa de Utilidade Pública
A expropriação destina-se à construção do Pavilhão Desportivo da Vila Sede do Concelho.
Refere o Presidente da Câmara Municipal ... que com a execução desta obra se pretendem alcançar os seguintes resultados:
- Promoção e desenvolvimento do desporto enquanto facto contributivo para a melhoria da qualidade de vida e do bem estar geral das populações;
- Incentivo dos hábitos de prática e de continuidade de actividades desportivas;
- Promoção do desenvolvimento de toda a população em geral e, em particular, das camadas mais jovens;
- Promoção da qualificação territorial de zonas urbanas.
Afigura-se fundamentada a utilidade pública da obra.
2.2 – Urgência de posse administrativa
A Câmara Municipal ... vem requerer a urgência, alegando o seguinte:
a) Trata-se de uma obra candidata à atribuição de fundos comunitários – Programa Operacional Norte;
b) Foi aprovada na unidade de gestão, de 30 de Março de 2001, e homologada pela Exma. Senhora Ministra do Planeamento, no dia 8 de Novembro de 2011;
c) De acordo com o estabelecido no Regulamento da Unidade de Gestão do Eixo Prioritário 1 – Apoio a Investimentos de Interesse Municipal e Intermunicipal do Programa Operacional Norte, do ponto n.º 1 alínea j), a execução da obra tem que ser iniciada, física e financeiramente, no prazo de seis meses, após a data de homologação;
d) Este prazo termina no mês de Maio do corrente ano;
e) O início da obra está apenas dependente da tomada de posse dos terrenos necessários à sua execução;
A Câmara Municipal junta plano de execução da obra e programa de trabalhos, nos termos do qual estes têm a duração prevista de 256 dias, tendo o Presidente da Câmara Municipal declarado que as obras terão início, aproximadamente, no prazo de 35 dias após a publicação da DUP.
Pelo exposto, afigura-se estar fundamentada a urgência.
(…)
2.5 – Instrumento de Planeamento Territorial
O Plano Director Municipal de ... foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 85/95, publicada no D.R., I Série B, n.º 205, de 05/09/1995.
Conforme declaração do Presidente da Câmara Municipal, de 23 de Janeiro de 2002, o fim a que se destina a área a expropriar não está em conformidade com o previsto em instrumento de gestão territorial e para a zona da sua localização, em virtude de, à data, ter sido solicitada a respectiva desafectação da Reserva Agrícola Nacional.
Com efeito, como refere a deliberação da Câmara Municipal, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 10.º do C. E., o terreno em referência localiza-se, de acordo com o Plano Director Municipal, em zona de Reserva Agrícola Nacional.
Só que, a Câmara Municipal ... junta, por ofício de 15 de Março p.p., cópia de parecer favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho, pelo que a alegada desconformidade, constante da declaração, já não se verifica.
(…)
4 – Proposta
Pelos fundamentos de facto e de direito acima referenciados, bem como pelos elementos juntos no processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação com carácter urgente, a favor da Câmara Municipal ..., da parcela de terreno acima referenciada e identificada em anexo, necessária à obra de execução do Pavilhão Desportivo da Vila Sede do Concelho.
(…)” – cf. documento de fls. 318 a 324 do PA junto pelo demandado;
20. Após o que, pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Local é proferido, em 25/03/2002, o seguinte despacho:
“(…)
No exercício das competências que me foram delegadas por Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, por Despacho n.º ...00, de 18 de Setembro, publicado no Diário da República, II.ª Série, n.º 264, de 15 de Novembro de 2000, e nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 1.º, 12.º, 13º, 14º, n.º 1, e 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, declaro a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação da parcela de terreno, identificada na Informação Técnica n.º 64/DSJ, de 21 de Março de 2002, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, com os fundamentos de facto e de direito aí expostos e tendo em consideração os documentos constantes do Processo n.º 123.02... daquela Direcção-Geral.
(…)” – cf. documento de fls. 327 do PA junto aos autos pelo demandado;
21. Ainda com referência ao plano de urbanização, em 03/06/2005, foi deliberado pela CRRA dar parecer favorável à integração naquele plano de uma área de 35.190,00m2, aí se incluindo o local onde foi construído o pavilhão – cf. documento junto aos autos com a ref.ª ...49;
22. E, por ofício datado de 04/07/2007, a CCDR Norte comunicou ao Município que havia sido dado parecer favorável ao plano de urbanização em questão – cf. documento junto aos autos com a ref.ª ...50;
23. O plano de urbanização veio a ser publicado em Diário da República em 05/06/2008 – cf. documento n.º ... junto com a contestação do demandado.
*
A apelação:
Preliminarmente, vendo do que foi incidência processual posterior à apresentação de contra-alegações: não se torna necessário o reivindicado contraditório quanto ao observado pela recorrida Presidência relativamente ao proposto aditamento “factual”; também o recorrido Município teve esta posição; pese o teor literal, a recorrida Presidência, como veio esclarecer, verdadeiramente não teve por sentido objectar quanto à possibilidade de conhecimento, antes, sem despertar novidade, quanto ao mérito.
E, conhecendo, temos que esse autónomo aditamento, sob 24º, 25º e 26º, confluindo facto e direito, e a jeito conclusivo, não se afigura melhor escolha para solução do caso.
A normatividade jurídica e as ilacções conclusivas a tirar são tomadas em conta de seguida, não deixando de ponderar a factualidade apurada sob enquadramento dos instrumentos de gestão territorial com que pacificamente as partes e o tribunal “a quo” lidaram.
Assim, desenvolvendo.
O autor/recorrente veio a juízo pedir:
“Nestes termos e nos melhores de direito deve a presente ação ser julgada procedente e, por via dela,
- Serem condenados a Ré e o contra-interessado a ver declarado judicialmente nulo o acto impugnado, com todas as consequências daí decorrentes e, uma vez que não é vantajoso para o interesse público a reposição do status quo ante,
- Serem solidariamente condenados a pagar ao Autor a indemnização devida pela perda da propriedade tal qual seria calculada se não tivesse sido praticado o acto nulo, avaliando-se a propriedade como apta para construção tal qual seria se tivesse sido respeitada a legalidade, deduzido desde já, o pago no processo de expropriação.
- Serem condenados a Ré e o contra interessado no pagamento das despesas suportadas pelo Autor com o processo de expropriação.”
Para além de outras questões, que se encontram já ultrapassadas, foi julgada verificada a exceção de incompetência absoluta do Tribunal, para conhecer dos pedidos formulados nos segundo e terceiro pontos, com definitiva confirmação, por pretérito Ac. de 23-06-2022 deste TCAN.
Tudo queda agora pela valia da DUP.
Na decisão recorrida faz-se a síntese de causa(s): «(i) à data em que foi proferido o ato impugnado, o solo em questão estava inserido em área de reserva agrícola nacional, pelo que a construção do pavilhão no local não era possível, sendo a DUP nula ao abrigo do disposto no artigo 103º, do DL 380/99; (ii) a DUP é nula, porque nula é também a precedente deliberação da CRRA, por ser omissa na sua fundamentação; (iii) e também é nula, porque o contrainteressado, de forma intencional, não inclui a área no plano de urbanização, de modo a não pagar o valor indemnizatório que seria devido.».
Sobre a primeira causa, observou o Mmº Juiz, que ela seria de afastar, já que à data da DUP estava em vigor - e aplicável - o DL n.º 196/89, de 14/06, que estabelecia o regime jurídico da RAN diploma que previa a possibilidade de parcelas inseridas em RAN serem afetadas a outros fins que não o agrícola, desde que, de acordo com o disposto no seu art.º 9.º fosse obtido o prévio parecer favorável da respetiva comissão regional de reserva agrícola (CRRA), parecer, no caso, existente e favorável à execução da operação pretendida pelo Município [facto provado 17].
Depois, relativamente à segunda causa, reconheceu que, efectivamente, o parecer da CRRA padecia do vício de falta de fundamentação - por insuficiência -, que, sendo tão só gerador de anulabilidade - de recurso administrativo necessário e que havia de ser impugnado (em tempo) -, estaria consolidado, sem repercussão para acto consequente/conexo (DUP).
Vendo da terceira causa, discorreu:
«(…)
Por fim, o Autor vem invocar um conjunto de factos relacionados com a circunstância de o Município não ter incluído a parcela no plano de urbanização, nem ter procedido, como havia sido acordado, à alteração do PDM no sentido de a dotar de aptidão construtiva. O Autor classifica esta atuação como abuso de direito por parte do contrainteressado, mais considerando que a não inclusão no plano de urbanização e a não alteração do PDM em conformidade com o acordado foi intencional, por forma a baixar o valor indemnizatório.
Tanto o demandado como o contrainteressado refutam esta argumentação. Em especial, o Município, que imputa ao Autor nem sequer estar familiarizado com a morosidade da elaboração e aprovação do plano de urbanização; além de que necessitava de concluir a aquisição, para não perder o financiamento, entretanto aprovado.
Vejamos.
Emerge de imediato um problema quanto à questão que se coloca a propósito desta alegação: a falta de consequências para o ato impugnado. É que a decisão administrativa em causa – a DUP – não é da autoria do contrainteressado, mas é a este que se imputa o comportamento alegadamente intencional no sentido de prejudicar o Autor quanto ao valor indemnizatório.
Ora, há que recordar que o Sr. Secretário de Estado que emite a DUP não tem competência – de forma alguma – para aprovar planos de urbanização ou alterações ao PDM. Por força da lei, tem de considerar o enquadramento urbanístico vigente naquela data (o qual, como dito, não depende de si) e, com base nisso, tomar a decisão de forma adequada.
Se alguém prejudicou o Autor, não foi quem praticou o ato administrativo, não se mostrando sequer congruente invocar a nulidade da DUP com fundamento em factos alegadamente praticados por entidade distinta do autor daquela decisão.
Mais do que isso: estes factos – da suposta intencionalidade do contrainteressado Município em prejudicar o Autor, não incluindo a parcela em causa num dos planos referidos de forma a que lhe fosse reconhecida aptidão construtiva – diriam respeito à eventual indemnização devida pela expropriação, e, segundo o que as partes alegam, até terá sido debatida na ação que correu termos junto dos tribunais judiciais. Mas não têm nunca a virtualidade – porque não são sequer imputados ao autor do ato impugnado – de sustentar a nulidade da DUP (desde logo porque, como mencionado, o autor da mesma não tinha sequer na sua disponibilidade a decisão sobre o enquadramento urbanístico da parcela em causa).
De todo o modo, sempre se dirá que os factos provados nem sequer sustentam a tese do Autor. Com efeito, o processo de elaboração do plano de urbanização teve o seu início no longínquo ano de 1996 [facto provado 2], e foi correndo os seus termos [factos provados 3 a 5]. Entretanto, a câmara municipal decide candidatar o pavilhão à atribuição de fundos comunitários, o que ocorreu já em 31/01/2001 [facto provado 6], tendo o projeto do mesmo sido aprovado em 12/03/2001, com a subsequente celebração do contrato de empreitada em 13/06/2001 [factos provados 7 e 8]. Nestas datas, o Município ainda nem sabia se teria financiamento, dado que o projeto só foi homologado por despacho ministerial de 08/11/2001 [facto provado 9]. A partir deste momento, o Município tinha de dar início às obras, de modo a não perder o financiamento. E foi o que sucedeu.
Mas, mesmo assim, o processo de elaboração do plano de urbanização não parou, prosseguindo para consulta pública, como determinado em 13/02/2002 [facto provado 14].
Tendo o plano sido publicado apenas em 2008 [facto provado 23], depois de aprovado em 2005 [facto provado 22], era ao Município impossível a sua inclusão no plano de urbanização a tempo de executar a candidatura a que se tinha proposto e, entretanto, aprovada. E nem sequer se podia exigir ao Município que abdicasse da oportunidade de obter o financiamento, somente para aguardar que à parcela do Autor fosse reconhecida aptidão construtiva.
Por isso mesmo, não se vislumbra que tenha havido qualquer espécie de intencionalidade em prejudicar o Autor – pese embora, é claro, lhe fosse mais vantajoso que a parcela tivesse aptidão construtiva à data da DUP.
Também não se vislumbra relevo na alegação de que a própria inserção da parcela em RAN era ilegal – se assim era, devia o Autor ter impugnado o respetivo instrumento de gestão territorial.
Assim sendo, também não se retira daqui qualquer fundamento para a nulidade do ato impugnado.
(…)».
O recorrente continua a sustentar a ocorrência de nulidade por força de disciplina do Decreto-Lei 380/99, de 22/09 (artºs. 71º, nº 1, 72, 101, nº2, 103).
Mas não consegue contrariar o que o tribunal “a quo” claramente evidenciou, ser antes a disciplina do DL n.º 196/89, de 14/06, a aplicável.
O que se julga acertado.
Ficando pelo Parecer favorável da CRRA a parcela passível de ser utilizada para outros fins que não o agrícola, e persista a sua previsão como espaço agrícola no Plano de Urbanização ou no PDM, isso é próprio da superveniência da desafectação enquanto tais instrumentos continuem não revistos, com mera aparência de conflito invalidante; não nos fazendo sentido (como o recorrente, pelo que sustenta, parece apontar) que a desafectação de RAN não retire, como se diferentes realidades não atingidas, vinculação a espaço agrícola ou rural originalmente consignadas em tais instrumentos.
Parecer ao qual o recorrente, sem razão, imputa falta de elementos essenciais por não aferição de inexistência de alternativas à utilização não agrícola do solo.
Tradicionalmente sempre se apontaram como elementos essenciais do acto administrativo, assim genericamente referidos no artigo 133º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo (anterior redacção), a qualidade do autor do acto, a vontade administrativa que o mesmo encerra, o seu objecto e a causa ou o fim de interesse público prosseguido pela sua emissão; vindo, na evolução da doutrina e jurisprudência, a buscar identificação desses elementos como aqueles que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos.
A maleita de que o recorrente se queixa não aparta tais elementos, nem assume semelhante gravidade; a dita falta de ponderação mais não redundará que num erro dos pressupostos de facto, reconhecível e atacável, como bem também pode até esse erro nem ocorrer; não tem pois o “comprometimento” de uma falta de elementos essenciais que dite de uma inaceitável viabilidade à produção de efeitos.
Assim, ao tempo de emissão da DUP, obtido o Parecer favorável, despido da imputada nulidade, ficou ela a resguardo dessa projecção.
Não retroage posterior alteração de PU ou de PDM.
Tempus regit.
Mas se ela foi emitida quando entretanto os instrumentos de gestão territorial ainda se mantinham na original previsão de RAN, mesmo se ainda em estádio (projecto) novo Plano de Urbanização programando a parcela para solo urbano, solo de equipamentos colectivos, isso não invalida o que então ficou como “status” fundiário pressuposto da DUP, sem, ainda, a concretização do projectado, mas também com a desafectação já operante.
Possa o expropriado rebelar-se para com o valor indemnizatório da expropriação, querendo relevar circunstância, isso respeita a tal instância e seus critérios e ao êxito com que aí pleite.
Mesmo no que foi tratado por último, a que não alimenta factualidade que corporize um intencional um “desvio”, a decisão recorrida equacionou bem.
Como já antes se ajuizou.
Lembrou-se já no supra referido Ac. de 23-06-2022 deste TCAN «o que já transitado foi objecto de discussão na fixação da indemnização apurada no processo de expropriação, dirimida no Tribunal Judicial de ..., no qual foi proferida despacho de adjudicação da propriedade da parcela expropriada à entidade expropriante (indicado contra-interessado), e interposto recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães, que em última instância discorreu como a seguir se transcreve (proc. nº 2257/... - cfr. fls. 30 a 36vs):
“(….)
No âmbito do código das expropriação (cfr. artigos 25.º/1, 26.º e 27.º), os critérios de cálculo da indemnização variam consoante o solo de parcela a expropriar seja apto para construção ou seja destinado a outros fins.
(….)
Quanto ao que deva considerar-se por “núcleo urbano” vem-se entendendo que, na ausência de previsão legal, deverá ele coincidir com a definição que consta do DL n.º 794/76 para “aglomerado urbano”, com excepção da exigência da rede de drenagem de esgotos, quando esta não exista na respectiva localidade(….)
Ou seja: não se pode confundir aglomerado urbano ou núcleo urbano – que pressupõem um grupo ou ajuntamento de edificações com a existência de habitações, nas proximidades ou com a existência de um povoamento disperso (obra citada, pag. 278).
No que concerne à parcela expropriada, nem estão apurados os requisitos necessários para se poder concluir pela sua inserção no núcleo urbano de ..., nem se mostram verificadas as demais características no art.º 25.
(…)
Em todos os outros casos, mesmo naqueles em que a expropriação se não destinou a implantação de vias de comunicação mas sim de edifícios públicos – por exemplo escolas – o Tribunal Constitucional, não tendo dado conta de “qualquer actuação pré-ordenada da administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção da edificações urbanas de interesse públicos, não julgou a norma inconstitucional” – acórdão n.º 416/2007.
De tudo quando ficou dito resultaria demonstrado que, estando a parcela expropriada incluída na Reserva Agrícola Nacional e só tendo sido dela desafectada com o fim identificado nos autos, não se encontrando apurada, qualquer actuação pré-ordenada da administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, o respectivo solo não poderia ser considerado como apto para construção”.
Porém, está também provado que, através de “protocolo de cedência de terrenos”, celebrado, em 21.08.2000, entre expropriante e expropriados, estes cederam àquela uma parcela de terreno com 484 m2, a destacar do mesmo prédio onde se integra a parcela expropriada, para execução do prolongamento da EN ...11 – ... a ... (n.º 20).
Mediante, tal protocolo, a expropriante compromete-se a propor, em sede de revisão de PDM, a alteração da classificação da parte sobrante por forma a dotá-la de aptidão expropriante (21).
(….) certo é que, a data da DUP, a parcela ainda se encontrava incluída na RAN e, por outro lado, logo no protocolo as partes acautelaram a hipótese de não ser conseguida a almejada desafectação, prevendo, nesse caso, um acréscimo ao valor já pago.
Daí que, sendo embora legítimas as expectativas dos expropriados, era antecipadamente sabido qual a consequência jurídica daí advinda: aumento do preço da parcela cedida amigavelmente.
(…)
Existindo, como se viu, uma jurisprudência firmada e constante do Tribunal Constitucional sobre a matéria (que não se vê razão para desrespeitar), forçoso se torna concluir que, na ausência de qualquer indício de manipulação das regras urbanísticas, estando a parcela expropriada inserida no RAN, não pode ser considerada como terreno apto para construção.
(…)”.
Portanto, em termos de (in)validade da DUP, nada subscreve o inconformismo do recorrente para com a solução alcançada na decisão recorrida.
*
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 10 de Fevereiro de 2023.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Isabel Costa