| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte: * 1. RELATÓRIO
“L. S.A.”., com sinais nos autos, veio interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou improcedente a impugnação proposta contra o indeferimento da reclamação graciosa deduzida contra a liquidação de 4 taxas de ocupação da via pública no montante total de € 6 971,75, emitida pelo Município de (...).
A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:
“1. Na p.i. de impugnação a ora Recorrente assacou várias ilegalidades ao ato de liquidação de taxas efetuado pela CME, sendo a primeira delas a inadmissibilidade de cobrança de uma taxa a título de autorização para ocupar o domínio público.
2. Com efeito, em virtude de a instalação de condutas no subsolo municipal, bem como a sua ampliação, ser efetuada por uma concessionária de serviço público - a ora Recorrente - no âmbito dessa concessão, a lei deixa claro que não há lugar a qualquer tipo de licenciamento ou autorização por parte da autarquia.
3. A segunda ilegalidade imputada ao ato de liquidação respeita a um erro na aplicação da taxa, porquanto foi cobrada a taxa prevista nos pontos 11.2.5.1 e 11.2.5.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas e não a que se encontra prevista no ponto 11.3.3.2, que é específica para a realidade tributada (ocupação do subsolo com tubos e condutas).
4. A terceira ilegalidade está relacionada com o facto de a CME ter liquidado taxas de ocupação do espaço público quando, relativamente aos ramais indicados nos Docs. 1 e 2 juntos com a p.i., não existiu utilização de bens dominiais porque estes não foram instalados.
5. A quarta ilegalidade reside na circunstância de o valor das taxas liquidadas não encontrar correspondência em nenhuma prestação municipal ou custo provocado pelo particular (in casu a Recorrente), nem ter na sua base atividades cuja realização seja de limitar através de critérios de desincentivo, pelo que atentam contra o princípio da equivalência consagrado no artigo 4.º do RGTAL.
6. Sucede que a sentença recorrida não dedica uma única linha às ilegalidades invocadas pela ora Recorrente e que recaem sobre o ato de liquidação impugnado.
7. O que o Tribunal a quo fez foi discorrer, em abstrato, sobre a legalidade da cobrança de taxas pela ocupação do subsolo municipal, citando vários acórdãos nesse sentido, mas não se pronunciou sobre as ilegalidades concretamente expostas na p.i., ou seja, sobre as questões invocadas.
8. Não o tendo feito, só se pode concluir que a douta sentença é nula por omissão de pronúncia, nos termos dos artigos 125.º, n.º 1 do CPPT e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC.
9. Com efeito, a existência de uma autorização ou licenciamento, o erro no ato de liquidação e a conformidade do quantum do tributo com o valor das prestações dirigidas ao sujeito passivo representam verdadeiras questões e não meras soluções jurídicas, pois constituem a causa de pedir e não uma linha de argumentação jurídica e, por conseguinte, o Tribunal tinha o dever de se pronunciar sobre elas (cfr. Douto acórdão do STA de 31-10-2007, processo n.º 01007/06).
10. Relativamente à liquidação da taxa prevista no ponto nº 11.2.5.1 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas da CME, que prevê a cobrança de € 35,84 por cada “autorização" para construções ou instalações especiais no solo ou no subsolo municipal, a discordância da Recorrente radica na circunstância de inexistir qualquer tipo de autorização, licenciamento ou, se preferirmos, utilizando a expressão contida no n.º 2 do artigo 4.º da LGT, remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular para ocupação do subsolo com a rede de distribuição de gás natural.
11. De acordo com a Base XVII, n.º 1, al. a) do Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, a Recorrente tem o direito legal de utilizar o domínio público, seja o domínio público estadual ou municipal porque a lei não faz qualquer distinção, desde que essa utilização se destine à implantação e exploração das infraestruturas da concessão, pelo que não carece de qualquer licença.
12. Ora, se ao particular já tiver sido atribuído, por lei, o direito de utilizar o domínio público - como sucede no caso concreto - deixa de existir um limite jurídico à atividade que tenha de ser removido, desaparecendo, assim, a ratio essendi da licença.
13. Existe um erro na liquidação que resulta do facto de a CME ter liquidado uma taxa pela ocupação do subsolo (é esse o seu real propósito) ao abrigo dos pontos n.º 11.2.5,1 e 11.2.5.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas, e não do ponto n.º 11.3.3.2 da Tabela (taxa anual pela ocupação do subsolo com tubos e condutas com o valor de € 4,00 por metro linear).
14. A diferença não é despicienda, porquanto a Recorrente é forçada a pagar, anualmente, uma taxa cujo valor unitário é de € 18,00 por cada metro linear de rede, em detrimento de uma taxa anual de € 4,00 por metro linear que está especificamente prevista para esse tipo de ocupação.
15. No que respeita especificamente aos ramais identificados nos Docs. 1 e 2 juntos com a p.i., por não terem sido instalados no domínio público ou privado municipal não existe fundamento legal para a cobrança das taxas impugnadas.
16. Nenhuma prova foi feita pela CME de que estes ramais estavam efetivamente instalados no domínio público, sendo que o ónus da demonstração desse facto, por ser constitutivo do direito de cobrança de uma taxa, impendia sobre a edilidade (cfr. artigo 74.º, n.º 1 da LGT).
17. Atento o teor dos artigos 4.º, n.º 2 da LGT e 3.º do RGTAL, que elencam os pressupostos ou factos tributários em que uma taxa deve forçosamente assentar, é inadmissível liquidar um tributo a título de ocupação do espaço público quando essa ocupação ou utilização não se verifica.
18. A utilização de um bem do domínio público ou privado da autarquia constitui o pressuposto ou facto tributário em sentido objetivo, o que significa que, na sua ausência, não existe relação jurídica tributária e, por conseguinte, não há obrigação de pagamento da taxa (cfr. artigo 36.º, n.º 1 da LGT).
19. Mais: a própria liquidação é nula por ausência de um elemento essencial, que é constituído pelo facto tributário, de modo que não produz qualquer efeito perante o contribuinte (cfr. artigo 133.º, n.º 1 do CPA).
20. A equivalência jurídica não representa um princípio de direito fiscal, mas apenas uma forma de expressar a necessária bilateralidade das taxas, estando relacionada com a legitimação formal destas. Por outras palavras, a equivalência jurídica significa apenas que a taxa é a contrapartida de algo e a equivalência económica, esta sim um verdadeiro princípio, traduz a indispensável conformidade do valor da taxa ao custo ou ao valor da prestação (o benefício) que visa compensar
21. Acontece que, contrariamente ao que afirma o Mmo. Juiz a quo, não se encontra minimamente demonstrado que as taxas cobradas à Recorrente visam dar cobertura ao custo da prestação que lhe é dirigida (disponibilização de um bem público) ou ao benefício que lhe é proporcionado (valor da prestação).
22. Essa demonstração, que não foi feita, competia à autarquia enquanto sujeito ativo, conforme o disposto no artigo 74.º, n.º 1 da LGT, e não ao contribuinte.
23. Existe ainda um desrespeito ao princípio da equivalência por força do agravamento do valor da taxa como forma de desincentivo, o que não se encontra minimamente fundamentado pela autarquia e, mesmo assim, mereceu a concordância do Tribunal a quo.
24. Com efeito, a CME limita-se a disponibilizar um bem público a um particular e a tolerar a utilização subsequente, sem incorrer em custos de fiscalização ou de manutenção, que correm integralmente por conta da concessionária.
25. Atenta a natureza bilateral ou sinalagmática das taxas, a respetiva legitimação depende da existência de uma contraprestação geradora de custos ou de um benefício quantificável proporcionado por quem as cobra. Se assim não for, abre-se a porta à tributação, ainda que dissimulada, da utilidade económica que o bem público proporciona ao particular, o que equivale a tributar com base na capacidade contributiva que é própria dos impostos e não das taxas.
26. Por outro lado, não se encontra fundamentada a razão pela qual no valor da taxa está incorporado um coeficiente de desincentivo da atividade no valor de € 1,50, que corresponde ao valor cobrado por m2/fração e por mês.
27. Não obstante a possibilidade conferida pelo artigo 4.º, n.º 2 do RGTAL de as autarquias fixarem o valor das taxas de modo a desincentivar a prática de certas atividades, essa faculdade não se traduz em arbítrio porque mesmo que existam desvios aos princípios da equivalência e da igualdade tributária em nome de um objetivo extrafiscal, estes princípios possuem valor reforçado no confronto com outros valores de ordem extrafiscal que o legislador pode pretender acautelar.
28. In casu, não se revela que objetivo de ordem extrafiscal a CME visa atingir com a aplicação de um coeficiente de desincentivo à ocupação do subsolo, nem se demonstra que esse agravamento é necessário, adequado e indispensável à prossecução daquele objetivo.
29. Por essa razão, a introdução de um valor de € 1,50 a título de desincentivo no valor das taxas não obedece a critérios objetivos e de legalidade, que nem sequer foram invocados pela CME, sendo antes resultado do arbítrio da edilidade.
30. Em síntese, estamos perante a liquidação de taxas cujos valores não encontram correspondência no valor de nenhuma prestação municipal ou no custo provocado pelo particular, nem têm na sua base atividades cuja realização seja de limitar através de critérios de desincentivo, pelo que atentam contra o princípio da equivalência previsto no artigo 15.º, n.º 2 da Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro, e no artigo 4.º, n.º 1 do RGTAL, sendo por isso ilegais.
31. E que não se diga, como o Mmo. Juiz a quo, que se trata de um vício do regulamento e, como tal, sindicável apenas através de uma ação administrativa especial, pois todos os fundamentos expostos na p.i. e reiterados nestas alegações dizem respeito à própria taxa e ao ato de liquidação, sendo certo que, em simultâneo, o regulamento afronta a legalidade por prever uma taxa que é ilegal.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência:
a) Ser reconhecida a nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia, nos termos dos artigos 125.º, n.º 1 do CPPT e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC, com todas as consequências legais;
b) Em todo o caso, ser a sentença recorrida revogada e substituída por outra que considere a impugnação judicial totalmente procedente e, consequentemente, anule os atos de liquidação de taxas de ocupação da via pública referentes a 2011 no valor total de € 6.971,75 ora impugnados.”
* O Recorrido terminou as suas contra-alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:
“1- A douta sentença não padece de qualquer nulidade, pois abordou todos os vícios suscitados.
2- O contrato de concessão outorgado entre o Estado Português e a recorrente não pode dispor sobre a utilização do domínio municipal a qual fica sempre sujeita a uma autorização do município, que não foi parte no contrato. Autorização que se não confunde com uma licença para obras.
3- Quando a recorrente “comunica” que vai instalar tubos na área do município, o que sempre obrigaria a pelo menos um prévio parecer, tal desencadeia uma atividade processual administrativa no município a qual é taxada a título de "autorização”.
4- A ocupação do espaço municipal é numa determinada área mensurável em metros quadrados e como tal assim deve ser taxada e não em metros lineares, sendo que, atentas as características especiais do produto conduzido nos tubos instalados nas valas: gás os cuidados e proteção que o mesmo exige é considerado pelo município como instalação especial, pelo que não há qualquer erro na liquidação da taxa.
5- Se a recorrente eventualmente afinal não procedeu à instalação de alguma da tubagem cuja autorização requereu e lhe foi deferida, não deixa de existir facto a tributar, já que o município, até que, pelo mesmo modo, a recorrente lhe comunique que já não pretende a dita autorização, continua a ter aquela parte do seu território onerada, pois não pode autorizar para o local outra ocupação de solo, o que contenderia com a autorização concedida à recorrente.
6- Mesmo que a manutenção da tubagem seja encargo exclusivo da recorrente o município tem custos com tal: pela gestão do espaço público, pela sua fiscalização, pela disponibilização de serviços que aí acorrem em caso de acidente. Sendo que para que tal espaço exista teve de ser adquirido, construído o arruamento e efetuada a manutenção deste, custos esses assumidos apenas pelo município e à custa dos quais a recorrente pretende beneficiar gratuitamente.
7- Seria uma violação do princípio da igualdade a recorrente beneficiar de determinado espaço público, em exclusivo, para uma atividade lucrativa, evitando despesas, não fora a dita utilização, sem afinal nada pagar por ela.
8- Nada resulta dos autos que leve a concluir que as taxas aplicadas são exageradas, antes pelo contrário, são das mais suaves das praticadas nos concelhos onde a recorrente exerce a sua atividade.
9- Para além do custo/contrapartida pela ocupação do espaço publico, pode o município, nos termos do artigo 4.º - 2 do RGTAL, disciplinar a sua utilização através dum fator de desincentivo, evitando que, com grande facilidade, as estradas municipais sejam frequentemente esventradas para colocação de tubos e cabos, o que gera não só custos para o município, mas ainda incómodos para o munícipe.”
Termos em que deve ser julgado improcedente o recurso.”
* O Tribunal “a quo” pronunciou-se no sentido da não verificação de omissão de pronúncia, porquanto “… no iter discursivo fundamentador da decisão foram abordadas todas as ilegalidades invocadas”.
* O Digno Procurador Geral-Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
* DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO ─ Questões a apreciar:
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sendo que as questões suscitadas se traduzem em apreciar:
i) Se a sentença recorrida é nula por ter incorrido em omissão de pronúncia;
ii) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao não ter anulado as liquidações de taxas impugnadas.
* 2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Matéria de Facto
2.1.1. O Tribunal a quo decidiu a matéria de facto da seguinte forma, ipsis verbis:
“De Facto
Com relevância para a decisão da causa, com base nos documentos apresentados pelas partes e constantes do processo administrativo apenso, que aqui se dão para todos os efeitos por integralmente reproduzidos, e na posição assumida nos respetivos articulados, considero provados os seguintes factos,
A) A Impugnante é concessionária da distribuição de gás natural, exercida em regime de serviço público na área do litoral centro de Portugal;
B) Pelos ofícios nºs 0797, 1057, 1490 e 1491 emitidos entre 27/01/2011 e 12/02/2011, a impugnante foi notificada pela Câmara Municipal de (...) para pagar a quantia total de € 6 971,75 correspondente a 4 taxas de ocupação da via pública com ramais domiciliários para o Ano de 2011, em processos camarários respeitante ao atravessamento de espaço público municipal com infraestruturas subterrâneas de gás (fls. Docs. 1 a 4 anexos à PI e processos administrativos apensos);
C) As taxas foram liquidadas de acordo com o Regulamento Municipal de Taxas Licenças e Outras Receitas aprovado em Assembleia Municipal em 26/02/2010 e publicado no Diário da República II Série nº 60 de 26/03/2010;
D) Dele constando em anexos a Tabela de Taxas e Outras Receitas bem como a fundamentação económico financeira descrevendo a fundamentação, e a metodologia da definição do valor das taxas de acordo com:
─ o custo da atividade pública local, mão de obra direta, gastos gerais da atividade e outros gastos de atividade;
─o benefício auferido pelo particular, mensurado de acordo com prestação já existente no mercado ou, na sua insistência, majoração em valor percentual do custo da atividade local;
─ e critérios de incentivo ou desincentivo, valor absoluto ou percentual do custo da atividade local, assumindo valor negativo como incentivo de práticas específicas, suportando o Município um custo de cariz social, ou valor positivo com a finalidade limitar a prática de certos atos e operações.
E) Apresentada reclamação graciosa em 11/03/2011 a mesma veio a ser indeferida por despacho datado de 18/03/2011 e comunicado por ofício datado de 22/03/2011 (doc. 5 e 6 anexos à PI e processos administrativos apensos);
F) A Impugnante apresentou em 23/05/2011 a presente impugnação judicial (fls. 2 dos Autos).
Factos não provados:
Com relevância para a decisão da causa, sem prejuízo das conclusões ou alegações de matéria de direito produzidas, nada mais se provou.
A decisão da matéria de facto efetuou-se com base nos documentos e informações constantes dos Autos, e nos processos administrativos apensos pela Entidade Demandada.”
2.1.2. Aditamento e Alteração Oficiosa à Matéria de Facto
Ao abrigo do artigo 662.º, n.º 1, alínea a) do Código do Processo Civil adita-se à matéria de facto:
G) Dão-se por reproduzidos os mapas de apuramento que constituem fls. 111 a 165 dos autos.
*
2.2. DE DIREITO
2.2.1. Invoca a Recorrente que assacou várias ilegalidades ao ato de liquidação de taxas efetuado pela CME, sendo a primeira delas a inadmissibilidade de cobrança de uma taxa a título de autorização para ocupar o domínio público.
A segunda ilegalidade imputada ao ato de liquidação respeita a um erro na aplicação da taxa, porquanto foi cobrada a taxa prevista nos pontos 11.2.5.1 e 11.2.5.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas e não a que se encontra prevista no ponto 11.3.3.2, que é específica para a realidade tributada (ocupação do subsolo com tubos e condutas).
A terceira ilegalidade está relacionada com o facto de a CME ter liquidado taxas de ocupação do espaço público quando, relativamente aos ramais indicados nos Docs. 1 e 2 juntos com a p.i., não existiu utilização de bens dominiais porque estes não foram instalados.
A quarta ilegalidade reside na circunstância de o valor das taxas liquidadas não encontrar correspondência em nenhuma prestação municipal ou custo provocado pelo particular (in casu a Recorrente), nem ter na sua base atividades cuja realização seja de limitar através de critérios de desincentivo, pelo que atentam contra o princípio da equivalência consagrado no artigo 4.º do RGTAL.
Sucede que a sentença recorrida não dedica uma única linha às ilegalidades invocadas pela ora Recorrente e que recaem sobre o ato de liquidação impugnado.
Assim, a primeira questão a resolver prende-se com a suscitada nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
Vejamos:
Preceitua o artigo 125.º, n.º 1 do CPPT que «Constituem causas de nulidade da sentença a falta de assinatura do juiz, a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, a oposição dos fundamentos com a decisão, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer.».
No mesmo sentido estabelece a alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT, ao estatuir que «1. É nula a sentença quando: (…) d) O Juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…)».
A nulidade por omissão de pronúncia tem lugar apenas quando se verifica uma violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões que deveria conhecer, o que, de acordo com o disposto no artigo 660.º, n.º 2 do CPC (aplicável ex vi art. 2.º, al. e), do CPPT e na redação então vigente), significa que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Por outro lado, constitui jurisprudência pacífica e reiterada que a omissão de pronúncia existe quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões, sendo que, como ensina o Prof. Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil, Anotado, vol. V, p. 143: “Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a sua pretensão”. Como se afirmou no acórdão deste TCAN de 26.09.2013 (proc. n.º 1903/12.5BEBRG): “A doutrina e a jurisprudência distinguem as questões dos argumentos ou razões (para concluir que só a falta de pronúncia sobre questões de que o tribunal deva conhecer integra a nulidade prevista no artigo 668.", n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil. Como referia o Professor Alberto dos Reis (in «Código de Processo Civil Anotado», Volume V, Coimbra Editora 1984, Reimpressão, pág. 143) «São, na verdade coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão» (na jurisprudência, vd. por todos o Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 2008.05.21, Proc." n.º 0437/07)”.
Portanto, a apontada nulidade só ocorre nos casos em que o tribunal “pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão sobre a qual devesse tomar posição, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento. No entanto, mesmo que entenda não dever conhecer de determinada questão, o tribunal deve indicar as razões por que não conhece dela, pois, tratando-se de uma questão suscitada, haverá omissão de pronúncia se nada disser sobre ela” (cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, vol. II, 6.a ed., 2011, p. 363) — neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os acórdãos do STA de 13.07.2011 e de 20.09.2011, proferidos nos recursos n.ºs 574/11 e 268/11, respetivamente, e o recente acórdão deste TCAN de 10.10.2013, proc. n.º 1481/08.0BEBRG.
No caso dos autos, as questões que a Recorrente alega não ter o Tribunal a quo se pronunciado prendem-se com:
i) impossibilidade de liquidação da taxa prevista no ponto 11.2.5.1 da Tabela de Taxas, uma vez que não houve qualquer tipo de autorização ou licenciamento municipal para utilização do subsolo;
ii) erro na liquidação, do que resultaria dever ser aplicada a taxa prevista no ponto 11.3.3.2 da Tabela, que incide sobre a ocupação do domínio público com tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes;
iii) A terceira ilegalidade está relacionada com o facto de a CME ter liquidado taxas de ocupação do espaço público quando, relativamente aos ramais indicados nos Docs. 1 e 2 juntos com a p.i., não existiu utilização de bens dominiais porque estes não foram instalados.
iv) a ilegalidade da liquidação com fundamento na violação do princípio da equivalência previsto no art. 15.º, n.º 2 da Lei de Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro, e no artigo 4.º, n.º 1, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro.
E compulsada a petição inicial, em particular os seus artigos 18.º e seguintes, verificamos que a Recorrente constrói a sua causa de pedir, efetivamente, por referência às questões supra enunciadas invocando os pertinentes vícios e requerendo a anulação da liquidação impugnada.
Na sentença recorrida, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro identificou a questão a decidir do seguinte modo:
“Da questão da qualificação, como taxa ou como imposto, do tributo cobrado pelo Município de (...), pela utilização do subsolo do domínio público municipal a fim de instalar condutas de gás natural.
A questão, objeto de apreciação de forma reiterada, quer pela Secção de Contencioso Tributário, quer pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, tem vindo a ser uniformemente decidida no sentido de que tal tributo constitui uma taxa, atenta a sua natureza sinalagmática, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde as condutas foram colocadas (designadamente os Acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do STA de, 17/11/2004, Processos nºs 650/04 e 654/04; 13/04/2005, Processo nº 1339/04; 7/05/2008, Processo nº 1034/07; 10/12/2008, Processo nº 735/08; 16/09/2009, Processo nº 332/09; 4/11 /2009, Processo nº 671/09; 19/5/2010, no Processo nº 01247/09. E do pleno da secção, 17/12/2008, Processo n.º 276/08; 6/05/2009, Processos nºs 43/08 e 963/08; 23/09/2009, Processo nº 377/09; 28/10/2009, Processo nº 570/09; 20/01/2010, Processo nº 731/09).”
Acompanhando-se conclusivamente o teor exposto no último dos Acórdãos invocados, e a cuja fundamentação se adere, pela adequação ao caso dos Autos;
Concluiu o Tribunal “a quo” que a impugnação deduzida teria que improceder, com a seguinte fundamentação:
“…. Afirma ainda que as liquidações são ilegais por se tratarem de “licenças anuais válidas até 31/12/2011”.
De acordo com o disposto no art.º 15.º n.º 2 da Lei das Finanças Locais (LFL), a criação de taxas pelos municípios está subordinada aos princípios da equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade, incidindo sobre utilidades prestadas aos particulares, geradas pela atividade dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais.
No artigo 4.º do Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais (RGTAL), sob a epígrafe de “Princípio da Equivalência Jurídica”, determina-se que o valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade, não deve ultrapassar o custo da atividade pública local ou o benefício auferido pelo particular e que respeitada a proporcionalidade, pode ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações.
Ora tal princípio da equivalência pressupõe necessariamente a colocação de limites temporais à atividade desenvolvida, com obrigação de pagamento de novas taxas pela utilização dos bens do domínio público em relação a novos períodos temporais, sob pena de não haver correspondência entre as prestações com quebra da identidade sinalagmática, seja ao nível da ocupação da cessionária seja ao nível da privação do uso do domínio por parte do Município e da atividade procedimental desenvolvida por este.
Sendo assim inequívoca quer da privação do uso do domínio quer da manutenção dos serviços prestados pelo Município, resultam custos a ser suportados e repartidos pelos respetivos beneficiários, no caso a concessionária, que beneficia, enquanto mantiver as estruturas instaladas ou mesmo que o não estejam, relativamente às quais comunicou início de obra de execução, da utilização do domínio público.
Estando consequentemente obrigada ao pagamento das taxas previstas no Regulamento Camarário.
Que não se enquadram como alegadamente referido em licenciamentos ao abrigo do regime Jurídico da Urbanização e Edificação, antes ao abrigo das supra invocadas normas.
E os alegados vícios daquele não devem ser minuciosamente apreciados em sede de impugnação judicial, antes devendo ser objeto de ação impugnatória sobre a forma de ação administrativa especial de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito conforme o disposto no artigo 72º e seguintes do CPTA.
Sempre se afirmando, tal como assente em D) que o Regulamento em causa aparenta salvaguardar os princípios de equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade afirmados pela Lei n.º 53- E/2006, de 29 de dezembro, que aprovou o (RGTAL), não se vislumbrando qualquer desproporcionalidade manifesta que ponha em causa a natureza sinalagmática das prestações.
Como se pode comprovar pelos montantes exigidos, a título de ocupação de espaço do domínio público, a outras entidades no capítulo 11 do Regulamento.
E que na fundamentação económico financeira a ele anexa se encontra suficientemente demonstrada a metodologia da definição do valor das taxas.
Decompondo o valor máximo de taxa pelos subitens, custo da atividade pública local, o benefício auferido pelo particular e o custo da atividade pública.
Resultando o custo da atividade pública local, dos custos de mão-de obra direta, gastos gerais da atividade e outros gastos de atividade.
Sendo o benefício auferido pelo particular mensurado de acordo com prestação já existente no mercado ou, na sua insistência, majoração em valor percentual do custo da atividade local.
E aplicando critério de incentivo ou desincentivo, em valor absoluto ou percentual do custo da atividade local, de valor negativo como incentivo de práticas específicas, e suportando o Município um custo de cariz social, ou de valor positivo com a finalidade limitar a prática de certos atos e operações.
Mostrando-se igualmente adequado o enquadramento das taxas ao abrigo das referências 11.2.5.1 e 11.2.5.2 e não nas constantes nos pontos 11.3.3.1 e 11.3.3.2 já que como decorre dos processos administrativos apensos todos os cálculos efetuados pelo Município o forma com base na ocupação do domínio público calculada em metros quadrados e não lineares.”
Ora, em face da transcrição supra da sentença sob recurso, temos por assente que na mesma, apesar de se ter inicialmente individualizado a questão da qualificação do tributo liquidado, não deixou de se identificar e apreciar todas as questões que lhe vinham colocadas pela Impugnante, concretamente a questão da ilegalidade da liquidação ao abrigo do ponto 11.2.5.1 da Tabela de Taxas, com o fundamento de não ter havido qualquer tipo de autorização ou licenciamento municipal para utilização do subsolo, bem como a questão do erro na liquidação, por não ter sido aplicada a taxa prevista no ponto 11.3.3.2 da Tabela, que incide sobre a ocupação do domínio público com tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes.
Com efeito, o Tribunal a quo, não obstante ter, como se disse já, elegido e respondido a título principal à questão relativa à qualificação do tributo cobrado pelo Município de (...) (como taxa ou imposto), acabou por apreciar, pela leitura que se faz do seu discurso fundamentador, em especial dos trechos por nós sublinhados, todas as questões que lhe foram colocadas para apreciação.
Quanto à alegada impossibilidade de liquidação da taxa prevista no ponto 11.2.5.1 da Tabela de Taxas, uma vez que não houve qualquer tipo de autorização ou licenciamento municipal para utilização do subsolo e, também, quanto à ilegalidade de a CME ter liquidado taxas de ocupação do espaço público quando, relativamente aos ramais indicados nos Docs. 1 e 2 juntos com a p.i., não existiu utilização de bens dominiais porque estes não foram instalados, respondeu o Tribunal “a quo” “ que não se enquadram como alegadamente referido em licenciamentos ao abrigo do regime Jurídico da Urbanização e Edificação, antes ao abrigo das supra invocadas normas.
Relativamente ao erro na liquidação, do que resultaria dever ser aplicada a taxa prevista no ponto 11.3.3.2 da Tabela, que incide sobre a ocupação do domínio público com tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, refere o Tribunal “a quo”: “Mostrando-se igualmente adequado o enquadramento das taxas ao abrigo das referências 11.2.5.1 e 11.2.5.2 e não nas constantes nos pontos 11.3.3.1 e 11.3.3.2 já que como decorre dos processos administrativos apensos todos os cálculos efetuados pelo Município o forma com base na ocupação do domínio público calculada em metros quadrados e não lineares”.
Por último, a invocada ilegalidade da liquidação com fundamento na violação do princípio da equivalência previsto no art. 15.º, n.º 2 da Lei de Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro, e no artigo 4.º, n.º 1, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, resulta da sentença recorrida: “Ora tal princípio da equivalência pressupõe necessariamente a colocação de limites temporais à atividade desenvolvida, com obrigação de pagamento de novas taxas pela utilização dos bens do domínio público em relação a novos períodos temporais, sob pena de não haver correspondência entre as prestações com quebra da identidade sinalagmática, seja ao nível da ocupação da cessionária seja ao nível da privação do uso do domínio por parte do Município e da atividade procedimental desenvolvida por este.
Sendo assim inequívoca quer da privação do uso do domínio quer da manutenção dos serviços prestados pelo Município, resultam custos a ser suportados e repartidos pelos respetivos beneficiários, no caso a concessionária, que beneficia, enquanto mantiver as estruturas instaladas ou mesmo que o não estejam, relativamente às quais comunicou início de obra de execução, da utilização do domínio público.
Estando consequentemente obrigada ao pagamento das taxas previstas no Regulamento Camarário.”
Acresce que o Tribunal a quo não deixou de referir relativamente a alguns dos vícios invocados: “E os alegados vícios daquele não devem ser minuciosamente apreciados em sede de impugnação judicial, antes devendo ser objeto de ação impugnatória sobre a forma de ação administrativa especial de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito conforme o disposto no artigo 72º e seguintes do CPTA.” Ou seja, foi entendido que o conhecimento de outras causas de invalidade das liquidações em questão, estaria prejudicado por o mesmo escapar ao âmbito do meio processual em uso, o que expressamente se justificou. Estaremos, claro está, perante questão relativa a eventual erro de julgamento, mas não no espaço da nulidade por omissão de pronúncia.
Assim, como demonstrado, tendo o Tribunal a quo emitido pronúncia sobre todas as questões jurídicas colocadas pela Recorrente na p.i. de impugnação, há que concluir que a sentença recorrida não incorreu na nulidade que lhe vem imputada, com o que improcede o recurso nessa parte.
* 2.2.2. Vejamos agora o erro de julgamento, subsidiariamente invocado.
As questões colocadas nos presentes autos já foram objeto de apreciação por este Tribunal no acórdão proferido, em 17/01/2014, no recurso n.º 00320/11.9BEAVR, consultável em WWW.dgsi.pt, em situação similar à dos presentes autos em que são Partes os aqui Recorrente e Recorrido, com o qual concordamos e que, por isso, vamos segui de perto.
Alega a Recorrente a ilegalidade da liquidação da taxa prevista no ponto 11.2.5.1 da Tabela de Taxas, uma vez que não houve qualquer tipo de autorização ou licenciamento municipal por referência à ocupação do subsolo com a rede de distribuição de gás natural. A discordância da Recorrente radica na circunstância de inexistir qualquer tipo de autorização, licenciamento ou, se preferirmos, utilizando a expressão contida no n.º 2 do artigo 4.º da LGT, remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular para ocupação do subsolo com a rede de distribuição de gás natural.
Quanto a este aspeto refere-se no acórdão citado:
“Neste capítulo, em sede de enquadramento da questão a decidir não deixou o Tribunal “a quo” de considerar de referir, e de modo pertinente, a jurisprudência relevante, com destaque para a jurisprudência do Tribunal Constitucional. Exarou-se na sentença recorrida o seguinte:
“Conclusão igualmente reiterada pelo Tribunal Constitucional nos acórdãos de 14/07/2003, processos n° 365/2003 e 366/2003; 19/5/2004, processos n°s 354/2004 e 355/2004, 28/6/2006, processo n° 396/2006, e 3/02/2010, processo n° 45/2010, onde, exemplificativamente, no último dos invocados, a propósito da ocupação do subsolo municipal com condutas, depósitos e tubagens para distribuição de gás se afirma que:
(…)
É a utilização individualizada do subsolo municipal, e, por conseguinte, um uso privativo do domínio público, que representa uma vantagem patrimonial para o particular, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa.
E é claro que, para efeito de se considerarem preenchidos os pressupostos desse tipo de tributo, basta que possa caracterizar-se, por essa forma, a existência de uma situação de correspectividade, não se tornando exigível, contrariamente ao que afirma a recorrente, que sejam os serviços municipais a proceder ao planeamento e implantação e posterior manutenção das condutas de gás.
De facto, a taxa, na situação vertente, não assenta na prestação concreta de um serviço público de que a recorrente pudesse ser beneficiária, mas antes na utilização de um bem de domínio público, de que a recorrente tirou proveito para efeito de realizar a sua atividade económica.
E é irrelevante a invocação de que se trata de uma atividade de interesse económico geral. Nem por isso a recorrente pode deixar de ser considerada como uma empresa privada que prossegue um fim lucrativo, pelo que a utilização do subsolo municipal para os fins que integram o seu objeto tem necessariamente de ser entendida como uma vantagem individualizada, sujeita ao regime tributário aplicável a qualquer outro particular.»
Assim, a justificação da taxa cobrada assentou na utilização de um bem de domínio público, de que a Recorrente tirou proveito para efeito de realizar a sua atividade económica, não tendo existido a aplicação pelo município Recorrido de qualquer taxa decorrente do licenciamento de obras. E, como alegado em sede de contestação, a taxa em causa encontra concreta justificação na circunstância de cada pretensão para instalar as condutas de gás — comunicação efetuada para intervenção no subsolo para colocação de tubos subterrâneos —, necessitar de apreciação pelos serviços técnicos da câmara” [cfr. o provado em B) da factualidade assente], “acrescendo, portanto, à taxa pela ocupação propriamente dita”.
O mesmo se diga relativamente aos ramais em que foi emitida a autorização, mas não existiu utilização de bens dominiais porque estes não foram instalados. Neste caso, o Recorrido, enquanto não lhe for comunicada a intenção de não utilizar a dita autorização, continua a ter aquela parte do seu território onerada, pois não pode autorizar para o local outra ocupação de solo, o que contenderia com a autorização concedida à Recorrente.* Refere a Recorrente que existe um erro na liquidação que resulta do facto de a CME ter liquidado uma taxa pela ocupação do subsolo (é esse o seu real propósito) ao abrigo dos pontos n.º 11.2.5,1 e 11.2.5.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas, e não do ponto n.º 11.3.3.2 da Tabela (taxa anual pela ocupação do subsolo com tubos e condutas com o valor de € 4,00 por metro linear) (conclusão 13).
Vejamos:
A este respeita consta do acórdão de 17/01/2014, no recurso n.º 00320/11.9BEAVR:
«É o seguinte o texto da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas da Câmara Municipal de (...), anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas, in Diário da República, II Série, n.° 60, de 26 de março de 2010, por referência à “Ocupação de espaço de domínio público”:
“11.2 Ocupação do solo ou subsolo:
11.2.1 Depósitos subterrâneos:
11.2.1.1 Por cada autorização ... 15,69 (...)
11.2.1.2 Acresce por m2 ou fração e por ano ... 1,50 (...)
11.2.2 Pavilhões, quiosques e similares:
11.2.2.1 Forcada autorização ... 29,76 (...)
11.2.2.2 Acresce por m2 ou fração e por mês ... 1,50 (...)
11.2.3 Construções ou instalações provisórias por motivo de festejos, ou outras Celebrações, ou para exercido de comércio e indústria.
11.2.3.1 Por cada autorização ...31,28 (...)
11.2.3.2 Acresce por m2 ou fração e por dia ... 1,50 (...)
11.2.4 Circos, teatros ambulantes, pistas de automóveis, carrosséis e similares:
11.2.4.1 Por cada autorização ... 26,92 (...)
11.2.4.2 Acresce por m2 e por dia ... 1,50 (...)
11.2.5 Outras construções ou instalações especiais no solo ou subsolo:
11.2.5.1 Por cada autorização ... 35,03 (...)
11.2.5.2 Acresce por m2 ou fração e por mês ... 1,50 (...)
(...)
11.3 Ocupações diversas:
11.3.1 Dispositivos destinados a anúncio ou reclamos:
11.3.1.1 Por cada autorização ... 29,76 (...)
11.3.1.2 Acresce por m2 ou fração e por ano ... 2,00 (...)
11.3.2 Mesas e cadeiras, guarda-sóis (esplanadas):
11.3.2.1 Por cada autorização ... 29,76 (...)
11.3.2.2 Acresce por m2 ou fração e por mês ... 2,00 (...)
11.3.3 Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes (...):
11.3.3.1 Por cada autorização ... 35,03
11.3.3.2 Acresce por metro linear ou fração e por ano ... 4,00 (...)”
Compulsada a Tabela, verifica-se então que o ponto 11.2.5 se refere a “Outras construções ou instalações especiais no solo ou subsolo” e o ponto 11.3 a “Ocupações diversas”.»
Nessa medida, foi entendido pelo Tribunal a quo que “Mostrando-se igualmente adequado o enquadramento das taxas ao abrigo das referências 11.2.5.1 e 11.2.5.2 e não nas constantes nos pontos 11.3.3.1 e 11.3.3.2 já que como decorre dos processos administrativos apensos todos os cálculos efetuados pelo Município o forma com base na ocupação do domínio público calculada em metros quadrados e não lineares.”
Certo é que a Recorrente discorda do assim decidido por considerar que “… é forçada a pagar, anualmente, uma taxa cujo valor unitário é de € 18,00 por cada metro linear de rede, em detrimento de uma taxa anual de € 4,00 por metro linear que está especificamente prevista para esse tipo de ocupação”.
Como se refere no douto acórdão citado, de 17/01/2014: “Ora, como se pode já adivinhar, a alegação de recurso é neste ponto ineficaz, uma vez que não ataca a decisão recorrida.
Se o tribunal diz que se mostra” [“… adequado o enquadramento das taxas ao abrigo das referências 11.2.5.1 e 11.2.5.2 e não nas constantes nos pontos 11.3.3.1 e 11.3.3.2…”], “haveria que atacar o assim decidido, demonstrando que assim não era. Na verdade, neste ponto da alegação deste recurso jurisdicional e nas respetivas conclusões a Recorrente não desferiu o mais leve ataque sobre o decidido, nenhuma crítica concreta dirigindo à sentença recorrida especificadamente.
E necessário é não perder de vista, como a jurisprudência sempre afirma, que, tal como é preconizado por Castro Mendes, o recurso traduz-se num “pedido de reponderação sobre certa decisão judicial, apresentada a um órgão judiciariamente superior ou por razões especiais que a lei permite fazer valer” (Direito Processual Civil III, AAFDL, 1987, p. 8). Como observa Armindo Ribeiro Mendes, o objeto do recurso é fundamentalmente a decisão impugnada ou recorrida e não a questão ou litígio sobre que recaiu a decisão impugnada (cfr. Recursos em Processo Civil, 2.ª ed., Lex, 1994, p. 175). E que, face ao estatuído no art. 685.°-A, n° 1, do CPC, o âmbito e o objeto do recurso são fixados pelas conclusões formuladas na respetiva alegação, apenas se impondo ao Tribunal ad quem conhecer da decisão recorrida e dos vícios, de forma ou de fundo, que lhe são imputados (ressalvadas questões de conhecimento oficioso). Ou seja, um recurso concretiza a discordância do recorrente perante uma decisão e expressa-se, a final, por um pedido fundamentado ao tribunal ad quem de revogação dessa decisão ou de substituição por uma outra no sentido propugnado pelo recorrente. Sendo que não pode o Tribunal ad quem olvidar o efeito de caso julgado que porventura se tenha formado sobre qualquer decisão, o qual se sobrepõe ao eventual interesse numa melhor aplicação do direito nos termos claramente enunciados no art. 684.°, n° 4, do CPC.”
Em suma, também no caso sub judice, neste ponto do recurso, os pressupostos em que assentou a sentença recorrida não vêm beliscados pela Recorrente, pelo que o seu discurso fundamentador não sofre ataque eficaz nesta sede recursiva. Donde, terá inevitavelmente que se manter inalterado o seu respetivo dispositivo, estando este Tribunal Superior impedido de tomar posição sobre a questão decidida, a qual não pode alterar (art. 684.°, n.° 4, do CPC).
* Por fim, a Recorrente dedica grande parte da alegação de recurso para sustentar a ilegalidade das taxas liquidadas (pontos n.ºs 11.2.5.1 e 11.2.5.2 da Tabela de Taxas), com fundamento na violação do princípio da equivalência.
A Recorrente não questiona a natureza jurídica do tributo e refere que a “equivalência jurídica não representa um princípio de direito fiscal, mas apenas uma forma de expressar a necessária bilateralidade das taxas, estando relacionada com a legitimação formal destas. Por outras palavras, a equivalência jurídica significa apenas que a taxa é a contrapartida de algo e a equivalência económica, esta sim um verdadeiro princípio, traduz a indispensável conformidade do valor da taxa ao custo ou ao valor da prestação (o benefício) que visa compensar.
(…) Não se encontra minimamente demonstrado que as taxas cobradas à Recorrente visam dar cobertura ao custo da prestação que lhe é dirigida (disponibilização de um bem público) ou ao benefício que lhe é proporcionado (valor da prestação).
(…) Existe ainda um desrespeito ao princípio da equivalência por força do agravamento do valor da taxa como forma de desincentivo, o que não se encontra minimamente fundamentado pela autarquia e, mesmo assim, mereceu a concordância do Tribunal a quo.
(…) Atenta a natureza bilateral ou sinalagmática das taxas, a respetiva legitimação depende da existência de uma contraprestação geradora de custos ou de um benefício quantificável proporcionado por quem as cobra. Se assim não for, abre-se a porta à tributação, ainda que dissimulada, da utilidade económica que o bem público proporciona ao particular, o que equivale a tributar com base na capacidade contributiva que é própria dos impostos e não das taxas.
(…) Não se encontra fundamentada a razão pela qual no valor da taxa está incorporado um coeficiente de desincentivo da atividade no valor de € 1,50, que corresponde ao valor cobrado por m2/fração e por mês.
(…) Não obstante a possibilidade conferida pelo artigo 4.º, n.º 2 do RGTAL de as autarquias fixarem o valor das taxas de modo a desincentivar a prática de certas atividades, essa faculdade não se traduz em arbítrio porque mesmo que existam desvios aos princípios da equivalência e da igualdade tributária em nome de um objetivo extrafiscal, estes princípios possuem valor reforçado no confronto com outros valores de ordem extrafiscal que o legislador pode pretender acautelar.
(…) In casu, não se revela que objetivo de ordem extrafiscal a CME visa atingir com a aplicação de um coeficiente de desincentivo à ocupação do subsolo, nem se demonstra que esse agravamento é necessário, adequado e indispensável à prossecução daquele objetivo.
(…) Por essa razão, a introdução de um valor de € 1,50 a título de desincentivo no valor das taxas não obedece a critérios objetivos e de legalidade, que nem sequer foram invocados pela CME, sendo antes resultado do arbítrio da edilidade.
(…) Em síntese, estamos perante a liquidação de taxas cujos valores não encontram correspondência no valor de nenhuma prestação municipal ou no custo provocado pelo particular, nem têm na sua base atividades cuja realização seja de limitar através de critérios de desincentivo, pelo que atentam contra o princípio da equivalência previsto no artigo 15.º, n.º 2 da Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro, e no artigo 4.º, n.º 1 do RGTAL, sendo por isso ilegais.”
Não se trata de um vício do regulamento apenas sindicável “através de uma ação administrativa especial, pois todos os fundamentos expostos na p.i. e reiterados nestas alegações dizem respeito à própria taxa e ao ato de liquidação, sendo certo que, em simultâneo, o regulamento afronta a legalidade por prever uma taxa que é ilegal.”
Vejamos então, atacando a questão dos custos da autorização; quer por referência à taxa cobrada por utilização do solo (ponto 11.2.5.2 da Tabela), quer por referência àquela relativa à autorização de cada ocupação (ponto 11.2.5.1 da Tabela).
Como se refere no douto acórdão de 17/01/2014, no recurso n.º 00320/11.9BEAVR, “Os fatores que determinaram a fixação das taxas em causa, encontram-se explicitados na “Fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas e tabela de taxas, licenças e outras receitas, fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas” Anexa ao dito Regulamento, publicado no DR-II Série, n.° 60, de 26.03.2010.
De igual modo, consta da matéria de facto provada a quantificação discriminada efetuada pelo Município de (...) por atividade, interveniente e categoria profissional, duração e custo, traduzida nos mapas cujo teor foi integralmente dado por reproduzido em” [G)] “do probatório. Isto é, relativamente a cada processo identificaram-se os intervenientes e estimou- se o tempo médio despendido nas diversas fases do mesmo e por cada um desses intervenientes.”
Assim, ao contrário do invocado, a instalação da rede de distribuição de gás natural no subsolo acarreta custos para o Município e implica uma atividade de apreciação ou fiscalização por parte deste.
Termos em que nesta parte o recurso não pode proceder.* Quanto à ocupação individualmente considerada, invoca a Recorrente que “[n]ão obstante a possibilidade conferida pelo artigo 4.º, n.º 2 do RGTAL de as autarquias fixarem o valor das taxas de modo a desincentivar a prática de certas atividades, essa faculdade não se traduz em arbítrio porque mesmo que existam desvios aos princípios da equivalência e da igualdade tributária em nome de um objetivo extrafiscal, estes princípios possuem valor reforçado no confronto com outros valores de ordem extrafiscal que o legislador pode pretender acautelar.
(…) In casu, não se revela que objetivo de ordem extrafiscal a CME visa atingir com a aplicação de um coeficiente de desincentivo à ocupação do subsolo, nem se demonstra que esse agravamento é necessário, adequado e indispensável à prossecução daquele objetivo.
(…) Por essa razão, a introdução de um valor de € 1,50 a título de desincentivo no valor das taxas não obedece a critérios objetivos e de legalidade, que nem sequer foram invocados pela CME, sendo antes resultado do arbítrio da edilidade.”
Em apreciação desta questão refere no citado acórdão de 17/01/2014, que vimos seguindo:
“Quanto a este ponto desde logo há que deixar estabelecido que a contrapartida a que corresponde a exigência da taxa, no caso concreto, não decorre da prestação concreta de um serviço público, mas da utilização de um bem de domínio público, de acordo com o disposto no art. 4.°, n.° 2, da LGT (cfr., neste sentido, o acórdão do TCAS de 14.05.2013, proc. n.° 6018/12; também o acórdão do STA de 13.04.2011, proc. n.° 567/10). E a fixação de um critério de desincentivo consubstancia, naturalmente, uma função reguladora da ocupação do domínio público.
Como é explicitado no Anexo que contém fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas (v. supra), no seu ponto 5 com o título “Critérios de incentivo ou desincentivo (ClnDe)”: “Por fim, e com objetivos de demarcar claramente limites para certos atos e operações que se entendeu importante balizar, e por outro lado incentivar determinadas práticas específicas, foi aplicado o Critério de Incentivo ou Desincentivo (ClnDe) para o cálculo das taxas.
Este fator pode apresentar-se em forma de valor absoluto ou em forma de percentagem sobre o custo da atividade pública local. Em ambos os casos, assume valor negativo sempre que se pretende incentivar determinadas práticas específicas, incorporando o Município um custo geralmente de cariz social, e assume valor positivo quando tem por finalidade limitar a prática de certos atos e operações.
No caso concreto, encontra-se previsto a esse título um valor de EUR 1,50 por metro de ocupação e por mês.
Como já ensinava Marcello Caetano, “o uso privativo, ao contrário do uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas” (cfr., Manual de Direito Administrativo, vol. II, p. 97). E como salienta a jurisprudência consolidada do STA; “(...) se é certo que a ocupação e utilização do subsolo ainda integra a «sua função própria de satisfação de necessidades coletivas», menos certo não é que, do mesmo passo, é satisfeita a necessidade individual da recorrente, enquanto entidade organizada com vista à exploração de um ramo de negócio.//Por isto, o tributo exigido a propósito da ocupação e utilização do subsolo tem contrapartida na disponibilidade dessa ocupação e utilização em beneficio da recorrente, para satisfação das suas necessidades individuais de empresa dedicada à distribuição e venda de gás (cfr., i.a., o Ac. de 20.02.2013, proc. n.° 1165/12).
Nessa medida, percebe-se claramente o objetivo tendente à objetivação dessa taxa de desincentivo para o caso concreto da instalação de condutas de gás no subsolo, o qual assenta na regulação e na disciplina da ocupação e utilização do subsolo. Com efeito, como também assinala a jurisprudência do STA: “a colocação de tubagens no subsolo consubstancia uma utilização individualizada deste, uma vez que mantendo a recorrente essa utilização, não será possível utilizar o mesmo espaço para outras finalidades, ficando, assim, limitada a possibilidade de utilização desse subsolo para outras atividades de interesse público” (idem, o acórdão citado). Sendo que o artigo 4.°, n.° 2, do RGTAL consagra a possibilidade de as autarquias fixarem o valor das taxas a modo a desincentivar a prática de certas atividades.
E tendo presente este desiderato — a regulação da ocupação de bem do domínio público —, aceita-se, por se mostrar adequada, a cobrança à RECORRENTE da quantia de EUR 1,50 exigida a esse título. Sobre esta temática, escreveu-se no acórdão n° 365/2003, de 14.07.2003, do Tribunal Constitucional, o seguinte: “Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos [sublinhado nosso]”.
E se a RECORRENTE pretende que afinal existe uma violação do princípio da proporcionalidade, certo é que não avança argumentos concretos nesse sentido.
Por último, quanto ao argumento da RECORRENTE de que ao ser “liquidada uma taxa supostamente fundada num critério de desincentivo, sendo que essa taxa, por força do contrato de concessão, pode ser repercutida nos consumidores, a CME está a criar obstáculos aos seus próprios munícipes no acesso a um serviço público essencial”, limitamo-nos a fazer nossas as palavras constantes do citado acórdão do STA de 16.01.2008, recurso n.° 603/07: “(...) fazer repercutir as taxas pagas a título de ocupação do subsolo, na faturação ao consumidor». Estamos perante um juízo em sede de matéria de facto que nem é posto expressamente em causa pela recorrente — que não aponta à sentença erro de julgamento sobre os factos — (...).//De resto, não é apodítico que qualquer outra empresa possa, sem mais, repercutir nos preços que pratica todos os custos que suporta. É do conhecimento geral que as condições do mercado não raras vezes obstam a que isso ocorra”.
Face ao exposto, improcede o recurso, também, nesta parte e, consequentemente, na sua totalidade.”
A jurisprudência veiculada pelo acórdão deste Tribunal, que vimos seguindo, atenta a similitude de situações, é transponível para a presente situação e, não vendo razões para divergir, também, nos presentes autos o recurso tem que improceder.
*
Nos termos do artigo 667.º, n.º 3, do CPC, formulamos o seguinte sumário:
I - Apenas existe omissão de pronúncia quando o tribunal deixa de apreciar e decidir uma questão, isto é, um problema concreto que haja sido chamado a resolver, a menos que o seu conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio, dado que lhe incumbe o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras (cfr. artigo 125.º, n.º 1, do CPPT e artigo 608.º, n.º 2, do CPC);
II - O tributo previsto no ponto n.º 11.2.5.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas da Câmara Municipal de (...), para a ocupação do subsolo do domínio público municipal com condutas de combustíveis, constitui uma taxa, a liquidar como contrapartida pela utilização de um bem do domínio público (subsolo), cujo valor é fixado em função do valor económico autónomo desse bem; isto é, em função do valor económico autónomo da porção de subsolo afeta à instalação e manutenção das condutas de combustível.
III - Os fatores que determinaram a fixação das taxas em causa, designadamente a taxa prevista no ponto n.º 11.2.5.1 da Tabela, encontram-se explicitados na “Fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas e tabela de taxas, licenças e outras receitas” Anexa ao Regulamento municipal de taxas, licenças e outras receitas do Município de (...), publicado no DR-II Série, n.º 60, de 26.03.2010.
*
3. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
* Custas a cargo da Recorrente.* Porto, 03 de dezembro de 2020.
Manuel Escudeiro dos Santos
Bárbara Tavares Teles
Paula Maria Dias de Moura Teixeira |
