Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00021/14.6BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:10/31/2019
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Descritores:ACÇÃO ADMINISTRATIVA. ACTO DE HOMOLOGAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO, EXCEPÇÃO DE INIMPUGNABILIDADE DO ACTO,
CARÁCTER SUPOSTAMENTE NECESSÁRIO DA RECLAMAÇÃO DA HOMOLOGAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO ATRIBUÍDA AO ABRIGO DOS ARTIGOS 61º E 72º DA LEI 66-B/2007, DE 28 DE DEZEMBRO (SIADAP 2007)
Sumário:I-Quer se perfilhe um entendimento, quer se persiga outro, notório é que mesmo que a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho fosse necessária, tendo a Recorrente lançado mão de reclamação contra o dirigente máximo do serviço e não tendo Este respondido dentro do prazo legal, Aquela estava legitimada a impugnar o acto de homologação, por ausência de resposta à reclamação;

I.1-a Administração está obrigada ao princípio da decisão;

I.2-o Recorrido nunca respondeu à reclamação da Autora;

I.3-não tendo Aquele respondido à reclamação no prazo legal, nem sequer tendo dado cumprimento ao dever de informar, depois de instado a tal, naturalmente que era legítimo à Autora lançar mão dos meios judiciais para obter uma resolução definitiva da questão;

I.4-as decisões judiciais não podem legitimar a inércia da Administração;

I.5-a não decisão das impugnações (necessárias) no prazo legal confere plenitude de efeitos ao acto primário para fim de tutela contenciosa, efeitos esses que estavam suspensos;

I.6-o processo é um instrumento e não um fim em si mesmo e as decisões de mérito devem ter prevalência sobre as decisões de forma;

I.7-a convocação destes princípios também desaconselhava a prolação de uma decisão judicial perfunctória que conduziu à absolvição da instância da Parte em falta.*
* Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:A.A.V.C.
Recorrido 1:Universidade do Minho
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Comum
Decisão:Conceder provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
A.A.V.C., NIPC (…), residente na Rua (…), instaurou acção administrativa contra a Universidade do Minho visando o acto de homologação praticado pelo Reitor desta Universidade, em 18/07/2013, pedindo:
a)a anulação do acto de homologação da avaliação de desempenho do ano de 2012, datado de 18/07/2013, proferido pelo Senhor Reitor da Universidade do Minho;
b)a condenação do Réu a substituir o acto impugnado por um que homologue a avaliação atribuída pela avaliadora (Desempenho Excelente) ou, no mínimo, Desempenho Relevante.
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto e absolvida da instância a Entidade demandada.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Aquela concluiu:
a. O presente recurso visa a revogação do despacho saneador/sentença que absolveu o réu/recorrido da instância, por procedência da excepção de inimpugnabilidade do acto administrativo.
b. A acção administrativa especial de impugnação com condenação à prática do acto devido intentada pela A./recorrente, contra o R./recorrido, Universidade do Minho, gira em torno da impugnação da avaliação de desempenho relativa ao ano de 2012, realizada ao abrigo da Lei 66-B/2007, de 28 de Dezembro (Lei SIADAP 2007)
c. Foram formulados os seguintes pedidos:
A) Anulação do acto de homologação da avaliação de desempenho do ano de 2012 da autora (datado de 18.07.2013) proferido pelo Sr. Reitor da Universidade do Minho;
B) Condenação do R. a substituir o acto impugnado por um que homologue a avaliação atribuída pela avaliadora (Desempenho Excelente) ou, no mínimo Desempenho Relevante.
C) Condenação do R. no pagamento das custas e procuradoria condigna a favor da Autora.
d. A sequência cronológica da avaliação aqui em crise (2012) foi a seguinte:
e. A Sra. Presidente da Escola de Ciências da Universidade do Minho avaliou a recorrente com a menção qualitativa de Desempenho Excelente e a menção quantitativa de 5,000 valores.
f. Tal avaliação não foi validada pela Secção Autónoma do Conselho Coordenador da Avaliação, órgão que desceu a sua notação para 3,967 valores (desempenho adequado).
g. Dentro do prazo legal, a 25.03.2013, a recorrente pediu a submissão do seu processo de avaliação à Comissão Paritária.
h. O parecer da Comissão Paritária chegou apenas a 03.07.2013 e veio no sentido da atribuição da classificação de mérito da ora recorrente, pese embora dois dos membros terem feito referência à salvaguarda do limite de quotas.
i. A 05.09.2013 a recorrente foi notificada da homologação da avaliação de desempenho, datada de 18.07.2013, mantendo-se a avaliação proposta pela Secção Autónoma do Conselho Coordenador da Avaliação, ou seja, 3,967 (Desempenho Adequado).
j. A 10.09.2013, a recorrente reclamou junto do recorrido.
k. Em Dezembro de 2013 a recorrente endereçou ao recorrido um pedido de informação procedimental, que não mereceu qualquer resposta.
l. A reclamação nunca foi conhecida nem até à entrada da acção, nem até aos dias de hoje, 6 anos depois!
m. No despacho saneador/sentença, o Tribunal explana o seguinte raciocínio:
Neste sentido, o carácter obrigatório de tal reclamação constitui um impulso necessário, enquanto condição prévia de acesso à via contenciosa.
Desta forma, o acto impugnado não era impugnável contenciosamente, antes dele cabendo reclamação, a fim de abrir a via contenciosa.
Com efeito, o acto impugnado não constitui o culminar do procedimento de avaliação, sendo que a interposição da reclamação não é uma opção do interessado, mas é imposta pela natureza obrigatória da mesma, cuja interposição constitui um pressuposto do acesso ao tribunal, só sendo judicialmente impugnável a decisão tomada no âmbito de tal reclamação.”
n. Ao dizer que cabia reclamação do acto, para abrir a via contenciosa, parece estar implícito que, in casu, não teria existido reclamação. Esta análise contraria frontalmente a fundamentação de facto, que é a seguinte:
Em 11.09.2013, a Autora apresentou à Ré reclamação do acto de homologação da sua avaliação de desempenho de 2012 (…);
Na data de instauração da presente acção ainda não tinha sido proferida decisão da reclamação referida na alínea A) (…).
o. Nos termos do art. 616º n. 1 c) do CPC, aplicável ex vi art. 1 do CPTA, é nula a sentença quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.
p. Pela apontada contradição, a sentença deve ser declarada nula, o que expressamente se argui.
q. Independentemente da invalidade apontada, o Tribunal a quo incorre em erro de julgamento e fruto desse erro de julgamento, escusa-se ao conhecimento de mérito, em franco prejuízo do princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no art. 268º n.º 4 da CRP e no art. 2º do CPTA.
r. Quanto à natureza da reclamação a que se refere o art. 72º da Lei 66-B/2007, de 28 de Dezembro, o Tribunal acolheu a tese da reclamação obrigatória, o que, com o devido respeito, merece a nossa discordância.
s. Como é sabido, a reforma do contencioso administrativo, com a introdução dum código aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro (Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA), mudou o paradigma da definitividade vertical como requisito de impugnabilidade dos actos administrativos.
t. Desde logo se gerou uma querela doutrinal e jurisprudencial a propósito das impugnações graciosas necessárias ainda existentes, querela que só veio a conhecer uma solução com a Lei n.º 42/2014, de 7 de Julho, diploma que aprovou o novo CPA.
u. O legislador veio clarificar, quanto aos diplomas anteriores ao novo CPA, quais os casos em que se consideram necessárias as impugnações administrativas.

v. Assim, dispõe o n.º 1 do art. 3º da Lei n.º 42/2014, de 7 de Julho que “As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»; b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso; c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.”
w. No caso da Lei 66-B/2007, de 28 de Dezembro, a reclamação encontra-se prevista nos artigos 61º, 72º e 73º.
x. Conjugados os artigos da Lei 66-B/2007 com o n.º 1 do art. 3º da Lei n.º 42/2014, de 7 de Julho, resulta cristalino que a reclamação do acto de homologação é facultativa, pois não constam daquele diploma as expressões elencadas no referido art. 3º n.º 1, que distinguem as reclamações e recursos necessários.
y. E nem antes da existência da Lei n.º 42/2014, de 7 de Julho a reclamação a que se refere a Lei 66-B/2007, de 28 de Dezembro poderia considerar-se necessária, atendendo aos elementos literal e histórico da lei.
z. A Lei n.º 10/2004, de 22 de Março (primeira Lei SIADAP) continha um artigo, o 13º, que, à semelhança do art. 61º da Lei actual (SIADAP 2007), enumerava, as fases do procedimento.
aa. O art. 14º do mesmo diploma legal definia os prazos para reclamação e recurso.
bb. Já nessa altura se levantou a questão da natureza facultativa ou necessária da impugnação administrativa, tendo prevalecido nos Tribunais superiores a tese de impugnação graciosa necessária, conforme decorre do acórdão do Pleno da Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo, de 04.06.2009, no âmbito do recurso n.º 377/08, com vários votos de vencido: “apenas são admissíveis impugnações administrativas necessárias, após a vigência do CPTA, quando a lei o disser expressamente. Quanto às anteriores, só devem considerar-se necessárias aquelas cuja existência estivesse prevista na lei e fossem tidas (pela jurisprudência), por isso, como necessárias
cc. A lei aplicável ao caso sub judice – Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, que revogou a Lei n.º 10/2004, de 22 de Março (SIADAP 2004), não é passível da mesma interpretação, conforme se passa a demonstrar.

dd. O artigo 61º da Lei SIADAP 2007 é homólogo ao art. 13º da lei antiga.
ee. O art. 72º regula a reclamação do acto de homologação, estipulando um prazo de 5 dias para reclamar e um prazo de 15 dias para a mesma ser decidida, que corresponde ao art. 14º da Lei SIADAP 2004. Inovatoriamente, este artigo dispõe sobre os fundamentos a considerar pelo dirigente máximo do serviço na sua decisão.
ff. Já o art. 73º n.º 1 é completamente novo, dizendo expressamente que “do acto de homologação e da decisão sobre a reclamação cabe impugnação administrativa, por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais.”
gg. Ou seja, se o artigo 72º poderia conduzir a uma interpretação semelhante àquela que se fazia do art. 14º da lei revogada, no sentido de se tratar de reclamação necessária, já o art. 73º aponta no sentido oposto.
hh. Segundo esta lei, o interessado pode impugnar contenciosamente, graciosamente, ou usar os dois meios, nos termos gerais, como clarifica o art. 73º.
ii. Este preceito é inovador, pelo que não pode continuar a fazer-se uma interpretação da Lei 66-B/2007 com base em decisões de Tribunais Superiores que se fundaram na lei revogada do SIADAP 2004.
jj. Veja-se, neste sentido, o parecer da Sra. Magistrada do Ministério Público junto do TCA Sul, de 07.11.2011, no âmbito do processo n.º 1453/10.4BELSB, no site www.dgsi.pt: «Em causa está aferir se a “reclamação” a que se reporta o art. 72º da Lei nº 66-B/2007 se trata de uma reclamação necessária ou facultativa e consequentemente se acção foi interposta ou não atempadamente. Ora, se é certo que o disposto nos arts. 72º e 61º da referida Lei têm redacção similar à dos arts. 14º e 13º da Lei nº 10/2004, o que levaria a priori à conclusão do Acórdão do STA citado na sentença recorrida, o certo é que inexiste neste último diploma disposição similar à do nº 1 do art. 73º da Lei nº 66-B/2007. Daí que, se afigure que esta disposição legal do nº 1 do art. 73º veio no fundo concretizar as divergências que até ali se colocavam sobre a natureza necessária ou facultativa da reclamação graciosa, optando por esta última, ou seja pela sua natureza facultativa
kk. Atenta a querela doutrinal e jurisprudencial gerada em torno da natureza da reclamação e recurso na Lei 10/2004, de 22 de Março e do acto administrativo impugnável, mal se compreenderia que o legislador não esclarecesse definitivamente esse ponto na lei nova (Lei 66-B/2007).
ll. E fê-lo, na nossa óptica, não denominando a reclamação como necessária (art. 72ª) e dizendo claramente que do acto de homologação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais.
mm. Se assim não fosse, o legislador teria restringido, no art. 73º, a impugnação jurisdicional apenas à decisão sobre a reclamação, porquanto este seria o acto administrativo com eficácia externa e a homologação passaria a acto meramente procedimental, logo, estaria a mais nesta estatuição.
nn. Já a previsão da impugnação jurisdicional de ambos os actos administrativos faz todo o sentido, na medida em que o acto de homologação é um acto com eficácia externa, logo, impugnável e a decisão sobre a reclamação poderá ser um acto administrativo não meramente confirmativo, podendo ser também objecto de impugnação.
oo. Por conseguinte, a interpretação mais consentânea com a letra lei e o espírito da lei é a de que a reclamação do acto de homologação é meramente facultativa, pelo que fez o Tribunal a quo errada aplicação do direito, designadamente do art. 73º da Lei 66-B/2007, de 28 de Dezembro ao decidir-se pela procedência da excepção de inimpugnabilidade.
pp. Sem prescindir, mesmo que a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho ao abrigo da Lei 66-B/2007 fosse necessária, o que só por cautela de patrocínio se admite, a recorrente estava legitimada a impugnar o acto de homologação, por ausência de resposta à reclamação que apresentou em tempo.
qq. A Administração está obrigada ao princípio da decisão, consagrado no art. 9º n.º 1 do antigo CPA.
rr. Nos termos do art. 72º n.º 1 da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, o prazo para decidir da reclamação do acto de homologação é de 15 dias úteis.
ss. O recorrido tinha a obrigação de responder à reclamação até ao dia 01.10.2013 (15 dias úteis) e nunca o fez (até hoje!).
tt. O recorrido aproveitou os efeitos da avaliação de 2012, reforçando o carácter de eficácia externa do acto.
uu. Assim, o recorrente procedeu à atribuição de pontos, para efeitos de descongelamento de carreiras, na sequência da Lei do Orçamento de Estado para 2018, dando 1 ponto ao ano de 2012, em virtude da avaliação desse ano ter sido de Desempenho Adequado.
vv. Cinco anos depois da reclamação da avaliação, o recorrido usou a avaliação que, segundo apregoa, não estava consolidada na esfera jurídica da recorrente, para lhe atribuir o ponto correspondente à avaliação então homologada, o que é a prova provada de que a invocação da excepção não passou de manobra dilatória e que nunca foi sua intenção conhecer a reclamação, como de facto, demonstrou não o fazer.
ww. O Tribunal não dedicou uma linha para condenar a violação culposa do dever de decidir do recorrido.
xx. Sufragando a sentença recorrida, concluiríamos que no ano da graça de 2019 não haveria condições ainda de impugnar a avaliação da recorrente e, provavelmente, nunca!
yy. Estaria assim encontrada a solução pela Administração para boicotar o acesso aos Tribunais por parte dos particulares, o que não pode, de forma alguma, sancionar-se.
zz. O legislador, obviamente, não quis cercear o direito à tutela jurisdicional efectiva, apontando já a primeira versão do CPTA no sentido diametralmente oposto, pelo que, mesmo nos casos de impugnação administrativa necessária, os interessados podem fazer valer os seus direitos perante os Tribunais.
aaa. Como bem esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª edição revista, pag. 350, «(...) se tiver sido interposto recurso hierárquico necessário e este não tiver obtido resposta dentro do prazo legalmente previsto para a sua resolução (...), fica automaticamente aberta a via contenciosa contra o acto praticado pelo subordinado.»
bbb. Mutatis mutandis, no caso em apreço, a admitir-se hipoteticamente que a reclamação seria necessária, volvidos os 15 dias úteis de que o dirigente máximo do serviço dispunha para responder, sem o ter feito, a autora seria livre de impugnar o acto de homologação.
ccc. E ainda que se admitisse hipoteticamente que à recorrente não cabia o direito de impugnar o acto de homologação, mas sim de pedir a condenação do réu à prática do acto legalmente devido, nos termos dos artigos 66º e seguintes do CPTA, nem assim existiria excepção.
ddd. Note-se que na alínea b) do pedido, a recorrente requer a prolação de sentença que “condene o R. a substituir o acto impugnado por um que homologue a avaliação atribuída pela avaliadora (Desempenho Excelente) ou, no mínimo Desempenho Relevante.”
eee. Esta alínea do pedido corresponde ao pedido da reclamação, onde a autora requer ao Magnífico Reitor da Universidade do Minho que “revogue o despacho de homologação da avaliação da reclamante, substituindo-o por outro que homologue a avaliação de 5,000 (Desempenho Excelente), por ser ilegal a não validação da nota da reclamante” (cfr. processo administrativo).
fff. Como tal, se o entendimento fosse o de que o meio processual idóneo seria a condenação à prática do acto legalmente devido, esse pedido foi feito, embora acumulado com o pedido de anulação do acto de homologação. Aliás, mesmo que a autora tivesse deduzido um pedido de estrita anulação (o que não foi o caso) quando o pretendido fosse a prática de acto administrativo legalmente devido, tal irregularidade suprir-se-ia com um simples convite ao aperfeiçoamento, como decorre dos arts. 51º n.º 4 e 88º n.º 2 do antigo CPTA.
ggg. No caso em apreço, a Senhora Juíza de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, não só julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto administrativo, como ainda absolveu o Réu da instância, violando frontalmente os artigos 2º, 58º, 59º, 66º e 88º n.º 2 do antigo CPTA.
Nestes termos e nos mais de direito que suprirão, requer-se que seja declarada nula a sentença ou, caso entendam não ser passível de nulidade, que seja revogada a sentença recorrida, baixando os autos à primeira instância, para que o Tribunal conheça do mérito da acção, com o que se fará justiça.
A Ré juntou contra-alegações concluindo:
A. A Sentença fez correta aplicação do Direito, não se vislumbrando na decisão recorrida qualquer nulidade devendo, por isso, ser mantida.
B. A recorrente notificada “a 05.09.2013” da “homologação da avaliação de desempenho, datada de 18.07.2013, mantendo-se a avaliação proposta pelo CCA”, “prontamente reclamou” e o R. ainda não logrou responder à reclamação da A.”
C. Não havendo decisão formal sobre a reclamação, a A. intentou a ação administrativa especial, impugnando o despacho de homologação da avaliação de desempenho de 2012, objeto da referida reclamação.
D. O ato contenciosamente impugnável é a decisão que vier a ser proferida em sede de reclamação, e não o despacho de homologação em crise, porque só com aquela decisão é que se concluiu o processo de avaliação de desempenho, uma vez que a fase de reclamação, no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP), configurar uma reclamação necessária.
E. O que equivale a dizer que o ato impugnável é o despacho que decida a reclamação, porque constitui o último trâmite do processo de avaliação e poderá, por si só, ser lesivo dos interesses da Recorrente.
F. A interpretação da reclamação em referência como necessária é a que melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases.
G. Este entendimento, acolhido na decisão do Tribunal a quo segue a esteira de jurisprudência consolidada quer no TCA Norte quer no STA.
H. A sentença recorrida de modo algum fez perigar a tutela jurisdicional efetiva.
Assim foi entendido num aresto do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, onde se sumaria que “o artigo 51º nº1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias” (AC STA/Pleno de 04.06.2009, Rº 0377/08; sobre o tema ver, também, Mário Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, páginas 139 e seguintes, e José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 5ª edição, página 279).
I. Assente, pois, que a reclamação do despacho de homologação da avaliação de desempenho que foi feita à trabalhadora tem natureza necessária, importa retirar que o despacho impugnável em tribunal, porque dotado de eficácia externa, lesiva da avaliada, é o despacho que decida a dita reclamação, na medida em que a sua interposição necessária acarretou a suspensão dos efeitos daquele.
Termos em que, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, consequentemente, mantendo-se a sentença recorrida, como é legal e de JUSTIÇA.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO -
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

A) Em 11.09.2013, a Autora apresentou à Ré reclamação do acto de homologação da sua avaliação de desempenho de 2012 (cfr. processo administrativo não paginado);

B) Na data de instauração da presente acção ainda não tinha sido proferida decisão na reclamação referida na alínea A) (facto não controvertido - artigo 19º da petição inicial e artigo 9º da contestação).
DE DIREITO -
Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador:
No presente caso vem impugnado o acto de homologação da avaliação de desempenho do ano de 2012 da Autora.
De acordo com o disposto nos artigos 61º e 72º do SIADAP 2007, é necessária a reclamação da homologação da classificação atribuída.
Neste sentido pronunciou-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15.09.2017, proferido no proc. 00426/13.0BEMDL, do qual se transcreve o seguinte excerto do respectivo sumário:
(…)
Apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, não foi afastada a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam eles reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares, Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei.
Assim, a reclamação do despacho de homologação prevista no SIADAP, configura reclamação necessária, a qual culmina o procedimento de avaliação dos recursos humanos, designadamente, no âmbito da administração autárquica.
2 - Nos termos dos artigos 61.º e 72.º do SIADAP 2007, se for caso disso, impõe-se concluir pela necessidade de existência de uma reclamação necessária da homologação da classificação atribuída. O carácter obrigatório da referida reclamação constitui um impulso necessário, enquanto condição prévia de acesso à via contenciosa.
(…)”.
Neste sentido, o carácter obrigatório de tal reclamação constitui um impulso necessário, enquanto condição prévia de acesso à via contenciosa.
Desta forma, o acto impugnado não era impugnável contenciosamente, antes dele cabendo reclamação, a fim de abrir a via contenciosa.
Com efeito, o acto impugnado não constitui o culminar do procedimento de avaliação, sendo que a interposição da reclamação não é uma opção do interessado, mas é imposta pela natureza obrigatória da mesma, cuja interposição constitui um pressuposto do acesso ao tribunal, só sendo judicialmente impugnável a decisão tomada no âmbito de tal reclamação.
Assim, julga-se verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado, o que determina a absolvição da Ré da instância, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 89º do CPTA, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, e no n.º 2, do artigo 576º do Código de Processo Civil ex vi artigo 1º do CPTA.
X
A Recorrente discorda desta decisão e, quanto a nós, com razão.
Vejamos:
Os autos atestam o seguinte:
-relativamente ao desempenho do ano de 2012, a ora Recorrente foi avaliada pela sua superior hierárquica, a Senhora Presidente da Escola de Ciências da Universidade do Minho, com a menção qualitativa de Desempenho Excelente e a menção quantitativa de 5,000 valores. Tal avaliação não foi validada pela Secção Autónoma do Conselho Coordenador da Avaliação, órgão que desceu a sua notação para 3,967 valores (desempenho adequado);
-dentro do prazo legal, a 25/03/2013, a Recorrente pediu a submissão do seu processo de avaliação à Comissão Paritária, tendo recebido o relatório a 03/07/2013, após sua insistência, que pediu informação procedimental e cópias de documentos. O parecer da Comissão Paritária veio no sentido da atribuição da classificação de mérito da ora Recorrente, pese embora dois dos membros terem feito referência à salvaguarda do limite de quotas.
Concomitantemente com a notificação do parecer da Comissão Paritária, a Recorrente recebeu o “indeferimento” do Sr. Vice-Reitor da Universidade do Minho, ao que reagiu.
A 05/09/2013 foi notificada da homologação da avaliação de desempenho, datada de 18/07/2013, mantendo-se a avaliação proposta pela Secção Autónoma do Conselho Coordenador da Avaliação, ou seja, 3,967 (Desempenho Adequado). Dentro dos 5 dias úteis de que dispunha reclamou junto do aqui Recorrido.
Antes de dar entrada da acção, em dezembro de 2013 a ora Recorrente endereçou ao Recorrido um pedido de informação procedimental, que não mereceu qualquer resposta.
A reclamação jamais foi decidida.
O Tribunal a quo, como se viu, em despacho saneador/sentença, julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto, fundamentando tal decisão no carácter supostamente necessário da reclamação da homologação da classificação atribuída ao abrigo dos artigos 61º e 72º da Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro (SIADAP 2007).
Argumentou desta forma: Neste sentido, o carácter obrigatório de tal reclamação constitui um impulso necessário, enquanto condição prévia de acesso à via contenciosa.
Desta forma, o acto impugnado não era impugnável contenciosamente, antes dele cabendo reclamação, a fim de abrir a via contenciosa.
Com efeito, o acto impugnado não constitui o culminar do procedimento de avaliação, sendo que a interposição da reclamação não é uma opção do interessado, mas é imposta pela natureza obrigatória da mesma, cuja interposição constitui um pressuposto do acesso ao tribunal, só sendo judicialmente impugnável a decisão tomada no âmbito de tal reclamação.
Ora, ao entender que cabia reclamação do acto para abrir a via contenciosa parece estar implícito na decisão que, in casu, não teria existido reclamação, o que contraria frontalmente a fundamentação de facto, que é a seguinte:
A)Em 11/09/2013, a Autora apresentou à Ré reclamação do acto de homologação da sua avaliação de desempenho de 2012;
B)Na data de instauração da presente acção ainda não tinha sido proferida decisão da reclamação referida na alínea A).
A Recorrente começa por apelar à nulidade da sentença.
Na verdade, segundo o artigo 615º do NCPC (artº 668º do CPC de 1961), sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,
É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
2 -…. .
3 -….. .
4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.
Nos termos das alíneas b) e c) só ocorre nulidade quando falte a fundamentação (de facto/de direito devidamente especificada) ou quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, isto é, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença ou agora, também quando a decisão seja ininteligível por alguma ambiguidade.
Esta nulidade (al. c)) pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por seu turno, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Ou seja, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário).
Não se confunde com o erro de julgamento, seja quanto à apreciação dos factos feita pelas instâncias, seja quanto às consequências jurídicas deles extraídas, por inadequada ter sido a sua subsunção à regra ou regras de direito pertinentes à situação concreta a julgar.
Trata-se, pois, de uma irregularidade lógico-formal e não lógico-jurídica, isto é, de acordo com a falada alínea c) do artº 615º, aplicável ex vi artº 1º do CPTA, é nula a sentença quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível, falha essa que ora manifestamente se verifica.
De todo o modo, independentemente da invalidade apontada pela Parte, certo é que o despacho recorrido atentou contra as regras do Direito, o mesmo é dizer que incorreu em erro de julgamento como a seguir se desenvolverá.
A questão de fundo dos autos prende-se com a natureza da reclamação a que se refere o artigo 72º da Lei 66-B/2007, de 28/12.
Já se constatou que o Tribunal acolheu a tese da reclamação obrigatória, leitura que merece a discordância da aqui Recorrente.
É sobejamente conhecida a querela doutrinal e jurisprudencial gerada em torno da natureza da reclamação e recurso na Lei 10/2004, de 22 de março e do acto administrativo impugnável.
Na óptica da Apelante, mal se compreenderia que o legislador não esclarecesse definitivamente esse ponto na lei nova (Lei 66-B/2007); e, no seu entender, fê-lo não denominando a reclamação como necessária (artº 72ª) e dizendo que do acto de homologação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais.
E enfatiza: se assim não fosse, o legislador teria restringido, no artº 73º, a impugnação jurisdicional apenas à decisão sobre a reclamação, porquanto este seria o acto administrativo com eficácia externa e a homologação passaria a acto meramente procedimental, logo, estaria a mais nesta estatuição. Já a previsão da impugnação jurisdicional de ambos os actos administrativos faz todo o sentido, na medida em que o acto de homologação é um acto com eficácia externa, logo, impugnável e a decisão sobre a reclamação poderá ser um acto administrativo não meramente confirmativo, podendo ser também objecto de impugnação.
E conclui: a interpretação mais consentânea com a letra lei e o espírito da lei é a de que a reclamação do acto de homologação é meramente facultativa, pelo que fez o Tribunal a quo errada aplicação do direito, designadamente do artº 73º da Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro ao decidir-se pela procedência da excepção de inimpugnabilidade.
Como é fácil perceber, no âmbito deste recurso não temos de tomar posição sobre esta temática.
Quer se perfilhe um entendimento, quer se persiga outro, notório é que, mesmo que a reclamação do acto de homologação da avaliação de desempenho ao abrigo da Lei 66-B/2007 fosse necessária, tendo a Recorrente lançado mão de reclamação contra o dirigente máximo do serviço e não tendo este respondido dentro do prazo legal, aquela estava legitimada a impugnar o acto de homologação, por ausência de resposta à reclamação.
A Administração está obrigada ao princípio da decisão, consagrado no artº 9º/1 do CPA antes da reforma introduzida pelo DL 4/2015, de 7 de janeiro. E, nos termos do artº 72º/1 da Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro, o prazo para decidir da reclamação do acto de homologação é de 15 dias úteis. Conforme consta do PA, a Recorrente entregou a reclamação do acto de homologação a 10/09/2013; logo, o aqui Recorrido tinha a obrigação de lhe responder até ao dia 01/10/2013 (15 dias úteis).
Como já acima sinalizámos, o Recorrido nunca respondeu à reclamação da Autora.
Pretender que esta aguardasse ad eternum uma resposta, é algo que arrepia qualquer visão legal sobre a matéria, embora tal solução tenha sido validada pelo Tribunal a quo com a decisão que proferiu, como bem se advoga nas alegações.
Efectivamente, não tendo o Recorrido respondido à reclamação no prazo legal, nem sequer tendo dado cumprimento ao dever de informar, depois de instado a tal, nos termos do artº 61º do antigo CPA, naturalmente que era legítimo à Autora lançar mão dos meios judiciais para obter uma resolução definitiva da questão.
As decisões judiciais não podem legitimar a inércia da Administração, no caso, o Recorrido. Sufragar-se a decisão recorrida equivaleria a que volvidos todos estes anos não havia ainda condições de impugnar a avaliação da Parte e, provavelmente, jamais. Estaria assim encontrada a solução pela Administração para boicotar o acesso aos Tribunais por parte dos particulares, o que não pode, de forma alguma, sancionar-se, sob pena de denegação de Justiça.
Independentemente da visão que se perfilhe, não podemos deixar de concluir que o legislador, obviamente, não quis cercear o direito à tutela jurisdicional efectiva; assim, mesmo que se considere estar-se na presença de um caso de impugnação administrativa necessária, certo é que os interessados podem fazer valer os seus direitos perante os Tribunais.
Como bem ensinam Aroso de Almeida e Carlos Cadilha em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª ed. revista, pág. 350, “(...) se tiver sido interposto recurso hierárquico necessário e este não tiver obtido resposta dentro do prazo legalmente previsto para a sua resolução (...), fica automaticamente aberta a via contenciosa contra o acto praticado pelo subordinado.”
Mutatis mutandis, no caso em apreço, a admitir-se que a reclamação seria necessária, volvidos os 15 dias úteis de que o dirigente máximo do serviço dispunha para responder, sem o ter feito, a Autora seria livre de impugnar o acto de homologação, como fez.
Neste sentido, veja-se o Professor Vieira de Andrade, em “A Acção de Condenação à Prática do Acto Devido”, págs. 172/173.
Em suma:
-a não decisão das impugnações (necessárias) no prazo legal confere plenitude de efeitos ao acto primário para fim de tutela contenciosa, efeitos esses que estavam suspensos;
-no caso concreto, em que há um acto primário expresso impugnado, aplica-se directamente o previsto nos artigos 58º e 59º CPTA;
-a regra é, pois, a mesma: decorrido o prazo para decidir a impugnação administrativa necessária sem haver decisão, abre-se de imediato a via contenciosa pertinente (impugnatória, condenatória ou as duas cumuladas) contra o acto primário, que assim e agora, começou a produzir efeitos - vide o Acórdão do TCA Sul de 10/11/2011 no proc. 03951/08;
-no caso posto, o Tribunal a quo, não só julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto administrativo, como ainda absolveu o Réu da instância;
-ao assim decidir violou frontalmente os apontados artigos 2º, 58º, 59º, 66º e 88º/2 do antigo CPTA;
-convocando os artigos 20º e 268º/4 da CRP e 7º do CPTA, temos também de concluir que, sendo o processo um instrumento e não um fim em si mesmo e devendo as decisões de mérito terem prevalência sobre as decisões de forma, é imperiosa a necessidade de revogação da decisão sob recurso;
-competia ao Senhor Juiz ter sido o guardião destes princípios constitucionais e legais do processo equitativo e não alhear-se deles como fez, com uma decisão perfunctória que conduziu à absolvição da instância da Parte em falta.
Procedem, pois, todas as conclusões da, aliás, bem estruturada peça processual da Recorrente.
DECISÃO
Termos em que se
concede provimento ao recurso, revoga-se o despacho saneador/sentença e ordena-se a remessa dos autos ao TAF para que conheça do mérito da causa, caso a tal nada mais obste.
Custas pelo Recorrido.
Notifique e DN.
Porto, 31/10/2019

Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho