| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, datada de 10-05-2013, que julgou improcedente a pretensão pela mesma deduzida na presente instância de IMPUGNAÇÃO relacionada com a liquidação de taxa no valor de € 1.533,33 relativa a publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado junto à EN 1, Km.254-800 lado direito, concelho de Albergaria-a-Velha, praticado pelo Exmo. Diretor da Delegação Regional de Aveiro da EP - Estradas de Portugal.
Formulou nas respectivas alegações (cfr. fls. 162-198), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“ (…)
a) A sentença é nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123º nº 2 e 125º do CPPT.
b) Da sentença recorrida não resulta a indicação do meio concreto de prova constante dos presentes autos, através do qual deu como provada a alegada existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma.
c) Cabe à Recorrida em sede de impugnação judicial apresentada pela Recorrente, o ónus da prova da verificação dos pressupostos da tributação nos termos do Artigo 74º nº 1 da LGT.
d) O Tribunal a quo não deve ater-se apenas às informações produzidas pela Recorrida e presumir uma alegada existência da alegada publicidade do posto de abastecimento em questão e sua área, sem verificar a existência dos pressupostos da liquidação em prol da descoberta da verdade material, nos termos conjugados dos Artigos 115º nº 2 do CPPT e 265º nºs 1 e 3, 266º nºs 2, 3 e 4 e 519º do CPC.
e) Nessa medida, a sentença recorrida viola o princípio do inquisitório previsto nos Artigos 99º, da LGT e 13º nº 1 do CPPT.
f) A sentença recorrida assenta no pressuposto de facto falso de que a estrada nacional junto à qual se localiza o posto de abastecimento em questão faz parte da concessão da Entidade Impugnada.
g) Nos termos conjugados da Base 1, nº 1, al. au) e Base 2, nº 1 do Anexo 1 ao Decreto-Lei nº 380/2007 e da Lista III anexa ao Decreto-Lei nº 222/98, a infra-estrutura rodoviária EN 1 não integra o objecto da concessão
h) A sentença recorrida entende erradamente que o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, ainda se encontra em vigor na íntegra.
i) Nos termos do Artigo 9º, nºs 1 e 2 do Código Civil é necessário interpretar a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004.
j) Nos termos conjugados dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. 1,), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
k) A vigência do Decreto-Lei nº 13/71, no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10.
l) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº 3.
m) Nos termos do Artigo 7º, nº 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Entidade Impugnada uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
n) Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº 1, 3º, 4º, nº 3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88.
o) Assim, a sentença a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso.
p) No que diz respeito às competências do InIR, a sentença recorrida reduziu-as à «supervisão e regulamentação» das infra-estruturas rodoviárias, o que demonstra uma incorrecta interpretação de todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro
q) A entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal IP - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23º, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
r) A Entidade Impugnada sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termas do Artigo 2º do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
s) O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Entidade Impugnada a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
t) O Artigo 3º, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra uma norma de atribuição especifica ao InlR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71.
u) Nos poderes de supervisão do InIR previstos no Artigo 17º do Decreto-Lei nº 148/2007, incluem-se conceder autorizações e aprovações, assim como
v) O legislador pretendeu atribuir o exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ao InIR como consta expressamente do preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007.
w) A Entidade Impugnada passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10º daquele diploma.
x) Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, a Entidade Impugnada não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2º, 4º, nº 1, 8º, nº 1 e 10º, nos 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007.
y) O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Entidade Impugnada, por via do Artigo 3º do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14º do Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007.
z) No momento da transformação da Entidade Impugnada já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71 como determina o artigo 3º, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
aa) Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
bb) Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Entidade impugnada, nos termos do Artigo 10º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007, ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei nº 222/98.
cc) O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Entidade impugnada o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º, nº 1 do Decreto- Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.
dd) Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Entidade Impugnada pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3º daquele diploma, competem ao IniR.
ee) Acresce que, não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo.
ff) Em suma, (i) a Entidade Impugnada não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
gg) A sentença recorrida reflecte uma errada interpretação e aplicação dos Artigos 7º, nº 2 e 9º nºs1 e 2 do Código Civil; os Artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1º, 3º e 4º do Decreto-Lei nº 637/76; os Artigos lº, nºs 1, 2 e 3 e 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88; os Artigos 2º, 3º, nºs 1, 2, 3º, 16º, 17º, 19º e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º, 10º e 13º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
hh) Para que o acto impugnado esteja devidamente fundamentado não basta a identificação do posto de abastecimento, a área considerada como publicidade e a indicação das normas legais aplicadas.
N) A fundamentação deve permitir ao destinatário apreender quais os elementos taxados, a sua área, o cálculo da taxa e os motivos da liquidação, em moldes de compreensibilidade, para que com esta se possa conformar ou reagir.
jj) Ora, só com a demonstração da liquidação isto é, só com a indicação das motivos da liquidação, a identificação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos - é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela.
kk) Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos Artigos 268º, nº 3 CRP, 77º n.º 6 da LGT e 124.º e 125.º do CPA.
ll) A sentença recorrida considera publicidade a denominação da empresa e respectivo logótipo e a identificação do titular do estabelecimento.
mm) A sentença recorrida reflecte, assim, uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos Artigos 3º do Código da Publicidade, do 4º alínea a), do Decreto-Lei nº 105/98.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento, ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita Justiça.”
A Recorrida “EP - Estradas de Portugal, S.A.” apresentou contra-alegações, onde formula as seguintes conclusões:
“(…)
1. O recurso apresentado pela Recorrente não pode ser aceite, por ter dado entrada no tribunal fora de prazo para a sua apresentação, pelas razões que a seguir se elencam:
a) A recorrente foi notificada do douto despacho de admissão do presente recurso no dia 21/06/2013;
b) Considerando que a recorrente se encontra notificada no 3.º dia útil posterior ao do envio da notificação, o prazo para a apresentação das alegações de recurso, inicia-se no dia 25/06/2013;
c) O prazo para apresentação das alegações é de 15 dias, nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 282º, do CPPT;
d) O último dia para a apresentação das alegações terminaria no dia 09/07/2013;
e) As alegações de recurso deram entrada no dia 10/07/2013, conforme se constata da entrada 004095284, do SITAF.
f) Nos termos do disposto no n.º 5, do artigo 145º, do CPC:
“Independentemente de justo impedimento, pode o acto ser praticado dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, ficando a sua validade dependente do pagamento, até ao termo do 1.º dia útil posterior ao da prática do acto, de uma multa”.
g) De acordo com esta disposição legal as alegações de recurso da Impugnante podiam ter dado entrada até ao dia 12/07/2013, tendo o pagamento da multa de ser efetuado até ao dia 1310712013, que no presente processo transitaria para o dia 15/07/2013.
h) Acontece que as alegações de recurso, conforme referido em e) deram entrada no tribunal em 10/07/2013, sem ter sido alegado qualquer impedimento e sem ter sido liquidada qualquer multa.
2. Em face do exposto, deverão as alegações de recurso ser rejeitadas por extemporaneidade, não devendo, por isso, ser objeto de apreciação por parte dos Venerandos Juízes Desembargadores.
3. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está em vigor.
4. Este diploma sofreu algumas alterações ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto.
5. O Decreto-Lei n.º 13171, de 23 de Janeiro, foi, nos últimos anos, abundantes vezes citado em decisões jurisprudenciais, que nele se louvam.
6. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de proteção à estrada.
7. Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.
8. É que, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, cuja importância não diminuiu,
9. Inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
10. Acresce que, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.
11. Bem como, pelo Decreto-Lei nº 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que “o conjunto de normas tendentes a promover a defesa das estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 13/11, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.ºs 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2006, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro.”
12. Pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas.
13. Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2009, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos.
14. Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio.
15. Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
16. Relativamente à afixação de publicidade dentro da faixa de respeito (alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.
17. De facto, a legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88.
18. Verifica-se, assim, um concurso aparente de competências, pois a zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71).
19. Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL 637/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisdição da autarquia fosse perceptível da zona de jurisdição daquela.
20. O legislador de 1988 (Lei 97/88) também quis dizer o mesmo do de 1976 (DL 637/76), mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrém sem qualquer suporte sistemático.
21. Mas mesmo que se admita o concurso real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do DL 13/71 ou á “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea j), do mesmo diploma.
22. Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competências, será sempre permitido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais.
23. O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril,
24. Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21 de Julho.
25. Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.
26. A missão do InIR consiste em “...regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do territ6rio e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril).
27. A atividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da atividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários.
28. A atividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador.
29. Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta.
30. É que, as atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora recorrida (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro).
31. As funções em matéria de supervisão, anteriormente atribuídas à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Recorrida e transitaram para o mesmo InIR.
32. Isto é, efetivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.”
33. Acresce que, na alínea c) do n.º 1, do artigo 13.º, do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.
34. Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de seis anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou.
35. É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende.
36. Não havendo nenhum serviço do InIR a que compita praticar o ato impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.
37. Concluindo, é a EP que cumpre praticar o acto impugnado e, em consequência, cobrar a respetiva taxa, prevista na al. 1), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro.
38. Como consta do ponto 5) da matéria dada como provada, a Recorrida notificou a Recorrente para “proceder ao pagamento da importância de € 1.533,33, cobrada a título de publicidade no PAC já identificado (...)”
39. Com esta notificação foi junto um Relatório de Publicidade, onde se encontram discriminadas as áreas contabilizadas pela Delegação Regional de Aveiro, quanto à publicidade existente, conforme consta de fls. 19 e 20.
40. Assim, no que se refere á área contabilizada, a mesma encontra-se devidamente discriminada, no Relatório de Publicidade, elaborado pela Delegação Regional de Aveiro, o qual foi enviado à Recorrente, juntamente com o ofício com a saída 10761, datado de 31/01/2012, constante do PA, a fls. 19 e 20.
41. Em sede de audiência prévia, a Recorrente não colocou em crise a área cobrada, mas tão somente a legitimidade da EP em cobrar a taxa que lhe tinha sido notificada, tendo sido notificada da decisão final.
42. Relativamente ao troço da EN 1, junto a Albergaria-a-Velha, onde se localiza o PAC dos autos, de facto não consta da lista III do PM 2000, publicado no Decreto-Lei n.º 222/98, por se tratar de uma estrada desclassificada.
43. Assim sendo, a jurisdição é da Recorrida, não se encontrando, esta estrada, abrangida pelo Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de maio.
44. Pelo que, em face do exposto, bem decidiu a douta sentença recorrida, não refletindo uma errada interpretação e aplicação do direito.
Nestes termos e nos mais de direito que V Exas. mui doutamente suprirão, de verá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por ser de JUSTIÇA.”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso.
Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO –QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que as questões suscitadas resumem-se, em suma, em analisar a invocada nulidade da sentença por falta de fundamentação, o descrito erro na apreciação da prova e bem assim apreciar o mencionado erro de julgamento no que concerne à competência da entidade recorrida para a liquidação da taxa impugnada e no domínio do erro sobre os pressupostos de direito, sem olvidar a inconstitucionalidade invocada para a liquidação da taxa.
3. FUNDAMENTOS
3.1 DE FACTO
Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:
“…
1 - Em 08 de Maio de 1997 foi concedida a licença nº 129/97 em nome da Petróleos de Portugal para remodelação de um posto de abastecimento de combustíveis, ao Km 254,800D da E.N. 1 nos termos constantes de fls. 46 a 48 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
2 - Dá-se aqui por reproduzida a ficha de recolha de dados de fiscalização Postos de Abastecimento de Combustível e Áreas de Serviço efetuada em 11.11.2009 e respeitante ao posto de abastecimento identificado em 1), nos termos constantes de fls. 37 a 45 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
3 - Dá-se aqui por reproduzida a carta remetida pelas Estradas de Portugal à impugnante e constante do PA de fls. 34 a 36.
4 - Por carta datada de 31.05.2010 foi a impugnante notificada, entre outros, para no prazo de trinta dias apresentar projeto de publicidade do PAC que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respetiva infra estrutura, descritiva dos elementos publicitários, cfr. fls. 31 e 32 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
5 - Por carta datada de 31.01.2012 foi a impugnante notificada para proceder ao pagamento da importância de € 1.533,33, cobrada a título de publicidade no PAC já identificado, cfr. fls. 17 a 20 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
6 - Em 26 de Abril de 2012, foi emitida a certidão de dívida nos termos constantes de fls. 3 do PA e que aqui se dá por reproduzida. * Alicerçou-se a convicção do Tribunal na matéria de facto dada como assente, nos factos alegados e não impugnados e na análise dos documentos acima identificados e não impugnados.
Factos não provados:
Inexistem com interesse para a presente decisão.”3.2 DE DIREITO
Antes de mais, cumpre apreciar a questão prévia suscitada pela Recorrida quando aponta que o recurso apresentado pela Recorrente não pode ser aceite, por ter dado entrada no tribunal fora de prazo para a sua apresentação, pelas razões que a seguir se elencam:
a) A recorrente foi notificada do douto despacho de admissão do presente recurso no dia 21/06/2013;
b) Considerando que a recorrente se encontra notificada no 3.º dia útil posterior ao do envio da notificação, o prazo para a apresentação das alegações de recurso, inicia-se no dia 25/06/2013;
c) O prazo para apresentação das alegações é de 15 dias, nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 282º, do CPPT;
d) O último dia para a apresentação das alegações terminaria no dia 09/07/2013;
e) As alegações de recurso deram entrada no dia 10/07/2013, conforme se constata da entrada 004095284, do SITAF.
f) Nos termos do disposto no n.º 5, do artigo 145º, do CPC:
“Independentemente de justo impedimento, pode o acto ser praticado dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, ficando a sua validade dependente do pagamento, até ao termo do 1.º dia útil posterior ao da prática do acto, de uma multa”.
g) De acordo com esta disposição legal as alegações de recurso da Impugnante podiam ter dado entrada até ao dia 12/07/2013, tendo o pagamento da multa de ser efetuado até ao dia 1310712013, que no presente processo transitaria para o dia 15/07/2013.
h) Acontece que as alegações de recurso, conforme referido em e) deram entrada no tribunal em 10/07/2013, sem ter sido alegado qualquer impedimento e sem ter sido liquidada qualquer multa.
Em face do exposto, deverão as alegações de recurso ser rejeitadas por extemporaneidade, não devendo, por isso, ser objeto de apreciação por parte dos Venerandos Juízes Desembargadores.
Pois bem, compulsados os autos, se é certo que o exposto pela Recorrida nas als. a) a d) tem pleno cabimento legal, não é menos certo que o referido em e) não abarca a plenitude da realidade em apreço, pois que as alegações de recurso apresentadas pela Recorrente “Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.” foram remetidas por correio electrónico em 09-07-2013 (fls. 159 do processo físico), data em que também foram enviadas pelo mesmo meio à Ilustre Advogada que patrocina a ora Recorrida.
Assim sendo, ao contrário do exposto pela Recorrida, tem de entender-se que as alegações foram apresentadas em 09-07-2013, de modo que, independentemente de o carimbo de entrada no Tribunal ter data de 10-07-2013, a mesma data da incorporação no SITAF, é a primeira data que releva nesta sede, o que significa que as alegações de recurso foram apresentadas dentro do prazo previsto na lei, não podendo proceder a questão prévia apontada pela Recorrida.
A partir daqui, e assente que está a factualidade apurada nos autos, cabe entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal, está cometida, desde logo, a tarefa de indagar da nulidade da sentença por falta de fundamentação.
Com efeito, no âmbito das suas alegações, a Recorrente aponta que a sentença é nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123º nº 2 e 125º do CPPT na medida em que da sentença recorrida não resulta a indicação do meio concreto de prova constante dos presentes autos, através do qual deu como provada a alegada existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma, sendo que cabe à Recorrida em sede de impugnação judicial apresentada pela Recorrente, o ónus da prova da verificação dos pressupostos da tributação nos termos do Artigo 74º nº 1 da LGT e o Tribunal a quo não deve ater-se apenas às informações produzidas pela Recorrida e presumir uma alegada existência da alegada publicidade do posto de abastecimento em questão e sua área, sem verificar a existência dos pressupostos da liquidação em prol da descoberta da verdade material, nos termos conjugados dos Artigos 115º nº 2 do CPPT e 265º nºs 1 e 3, 266º nºs 2, 3 e 4 e 519º do CPC, de modo que, e nessa medida, a sentença recorrida viola o princípio do inquisitório previsto nos Artigos 99º, da LGT e 13º nº 1 do CPPT.
Por outro lado, a sentença recorrida assenta no pressuposto de facto falso de que a estrada nacional junto à qual se localiza o posto de abastecimento em questão faz parte da concessão da Entidade Impugnada.
No que concerne ao núcleo essencial desta arguição, há que ter em atenção que, como é sabido, só se verifica tal nulidade quando ocorre falta absoluta de fundamentação - Ac. do S.T.A. de 16-11-2011, Proc. nº 0802/10, www.dgsi.pt - , sendo que tal como refere o Prof. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 140 “há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto.”.
Porém, como refere o Cons. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, 5ª ed., Vol. I, pág. 909, “deverão considerar-se como falta absoluta de fundamentação os casos em que ela não tenha relação perceptível com o julgado ou seja ininteligível, situações em que se está perante uma mera aparência de fundamentação.
Com efeito, a fundamentação destina-se a esclarecer as partes, primacialmente a que tiver ficado vencida, sobre os motivos da decisão, não só para ficar convencida de que não tem razão, mas também porque o conhecimento daqueles é necessário ou, pelo menos, conveniente, para poder impugnar eficazmente a decisão em recurso ou arguir nulidades, designadamente a derivada de eventual contradição entre os fundamentos e a decisão.
Por isso, quando a fundamentação não for minimamente elucidativa das razões que levaram a decidir como se decidiu deverá entender-se que se está perante uma nulidade por falta de fundamentação”.
A partir daqui, é manifesto que a Recorrente não tem razão no que diz respeito à invocada nulidade da sentença, dado que, as questões apontadas nos autos foram apreciadas na decisão recorrida, não tendo qualquer sentido a apresentação desta questão enquanto fundamento de nulidade da sentença neste domínio, além de que na decisão recorrida foi elencada a realidade de facto que esteve na base da decisão, a qual foi enquadrada em termos que permitiram à ora Recorrente apreender tal situação, tal como o presente recurso bem evidencia.
No mais, resta apenas acrescentar que também não tem qualquer virtualidade a alegação de que a sentença não está fundamentada de facto, sendo de notar que esta nulidade apenas se verifica, como se disse, quando haja falta absoluta de fundamentos, e não quando a justificação seja apenas deficiente, visto o tribunal não estar adstrito à obrigação de apreciar todos os argumentos das partes, o que manifestamente não sucede no caso em apreço.
Além disso, no que concerne à fundamentação da decisão em matéria de facto, nomeadamente em relação à falta de indicação do meio de prova através do qual deu como provada a alegada existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma, a decisão recorrida não merece censura, pois que, como consta do ponto 5) da matéria dada como provada, a Recorrida notificou a Recorrente para “proceder ao pagamento da importância de € 1.533,33, cobrada a título de publicidade no PAC já identificado, sendo que com esta notificação foi junto um Relatório de Publicidade, onde se encontram discriminadas as áreas contabilizadas pela Delegação Regional de Aveiro, quanto à publicidade existente, conforme consta de fls. 19 e 20, de modo que, no que se refere á área contabilizada, a mesma encontra-se devidamente discriminada, no Relatório de Publicidade, elaborado pela Delegação Regional de Aveiro, o qual foi enviado à Recorrente, juntamente com o ofício com a saída 10761, datado de 31/01/2012, constante do PA, a fls. 19 e 20, não existindo qualquer fundamento para acolher a posição da Recorrente no que concerne às nulidades apontadas nos autos.
Naturalmente, e nesta sequência, não se vislumbra qualquer violação do princípio do inquisitório ou que a situação em crise seja susceptível de ser enquadrada no âmbito de uma fundada dúvida sobre a existência e quantificação da alegada existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma, na medida em que, como ficou exposto, a consideração de tal matéria está relacionada com a constatação, em acção de fiscalização, dos elementos descritos relativos a publicidade.
De resto, a Recorrente em momento algum pôs em causa esta matéria, o que significa que não pode conferir-se qualquer virtualidade ao exposto pela Recorrente, quando agora pretende discutir a existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma, dado que nem sequer na sua petição inicial de impugnação a ora Recorrente esgrimiu com tal factualidade, como da análise da matéria dos 72 artigos da sua petição de impugnação judicial se pode colher, desta forma não podendo deixar de improceder o recurso neste domínio.
Quanto às grandes questões em equação nos autos, a primeira relacionada com a invocada incompetência absoluta da ora Recorrida para emitir a liquidação impugnada, a Recorrente aponta que a sentença recorrida entende erradamente que o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, ainda se encontra em vigor na íntegra, pois que, nos termos do Artigo 9º, nºs 1 e 2 do Código Civil é necessário interpretar a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004 e nos termos conjugados dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. 1,), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
A vigência do Decreto-Lei nº 13/71, no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10 e com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº 3.
Nos termos do Artigo 7º, nº 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Entidade Impugnada uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº 1, 3º, 4º, nº 3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88, o que significa que a sentença a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso.
Em suma, (i) a Entidade Impugnada não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
Que dizer?
Nesta matéria, relacionada com a competência da EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, cabe notar, tal como se aponta no Ac. do S.T.A. de 26-06-2013, Proc. nº 0232/13, www.dgsi.pt, que “… 3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.
Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.
Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.
Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).
Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.
Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.
Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170).
Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.
Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.
Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.
No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”
Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.
Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.
Vejamos.
3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.
Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.
Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.
As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças.
As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.
Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.
Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.
No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88. …”.
Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, devendo o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer, de modo que, limitando-se a competência da ora Recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que não lhe compete a iniciativa do mesmo, não existindo assim fundamento para a liquidação de taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária na situação descrita nos autos, o que significa que a sentença recorrida não pode ser confirmada, com a natural procedência do presente recurso, ficando prejudicado o conhecimento do mais apontado nos autos.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, revogando a sentença recorrida, com a natural procedência da presente impugnação judicial e anulação da liquidação impugnada.
Custas pela Recorrida.
Notifique-se. D.N.. Porto, 13 de Março de 2014
Ass. Pedro Vergueiro
Ass. Pedro Marques
Ass. Fernanda Esteves |
