Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00371/11.3BEBRG-A
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/31/2019
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Rogério Paulo da Costa Martins
Descritores:EXECUÇÃO DE JULGADO; CONCURSO; NOVA LEGISLAÇÃO; TRANSPORTES PÚBLICOS MUNICIPAIS; REGIME JURÍDICO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS; LEI Nº 52/2015, DE 09.06; CAUSA LEGÍTIMA DE INEXECUÇÃO; IMPOSSIBILIDADE DA LIDE;
EXTINÇÃO DA INSTÂNCIA; MODIFICAÇÃO OBJECTIVA DA INSTÂNCIA; INDEMNIZAÇÃO; ARTIGOS 163º, Nº 1, E 175º, NºS 1 E 2, E 178º, DO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (DE 2002).
Sumário:
1. A publicação, posterior ao acórdão dado à execução, de nova legislação que alterou substancialmente o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros - Lei nº 52/2015, de 09.06 - e posterior regulamentação dessa Lei e porque os municípios e as comunidades intermunicipais devem definir o âmbito de competências, enquanto autoridades de transportes, quanto à gestão dos transportes de âmbito municipal, supramunicipal e inter-regional, justifica a anulação do concurso aberto pelo município requerido, concurso que, por força desse acórdão, se deveria executar.
2. Estas alterações normativas são de molde a configurar uma impossibilidade absoluta de repetir tal concurso, já que as normas que estiveram na base da abertura do mesmo foram substancialmente alteradas, pelo que a repetição do concurso violaria essas novas normas agora em vigor; por outro lado, tendo em conta os interesses públicos em jogo e em particular a necessidade de reorganizar os serviços públicos de transportes de forma coerente de acordo com um único corpo normativo, a aplicação apenas a este concurso das normas em vigor à data em que foi aberto, prejudicaria essa unidade e coerência de soluções jurídicas e práticas.
3. O que constitui uma causa legítima de inexecução, nos termos dos artigos 163º, nº 1, e 175º, nºs 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, aplicável por força do disposto no artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, já que a presente execução se iniciou no ano de 2013.
4. A solução processual neste caso não é a da extinção da instância por impossibilidade da lide mas a da alteração objectiva da instância para o processo prosseguir com vista à fixação de uma indemnização, devida pelo facto da inexecução, nos termos dos artigos 178º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. *
* Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:AVTVA, L.da.
Recorrido 1:Município de VNF
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:
Julgar o recurso parcialmente procedente
Revogar a decisão
Julgar existente a causa legitima de inexecução e baixar os autos para acordo quanto a indemnização
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer
1
Decisão Texto Integral:EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A AVTVA, L.da veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 12.04.2018, que indeferiu totalmente o requerido e, consequentemente, absolveu o Executado da instância executiva em acção executiva que a ora Recorrente interpôs contra o Município de VNF, pedindo a execução do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte proferido nos autos principais, em 12.10.2012, que julgou as normas dos artigos 12º, n.º1, alínea d) e 12, n.º5,5 do Programa do Concurso ilegais por violarem o disposto no artigo 75º do Código dos Contratos Públicos e que confirmou a sentença recorrida, que considerou ilegais as normas dos artigos 7º, n.º1, alínea c), 7º, n.º2, alínea g) e 12ª, n.º4, do referido Programa do Concurso, por violação do princípio da concorrência, alegando que o Executado não deu cumprimento a essas decisões judiciais, uma vez que não foi notificada da decisão final do concurso para “adjudicação da Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de VNF”, mais pedindo que se determine a execução de tais decisões, no prazo de trinta dias, nomeadamente que o executado reformule as peças processuais para os concorrentes adaptarem a sua oferta às novas exigências contratuais.
Invocou para tanto, em síntese, que não se verifica causa legítima de inexecução, por não existir nem impossibilidade absoluta nem grave prejuízo para o interesse público, pelo que a sentença recorrida viola o disposto no artigo 158º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao não considerar a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos; que nem na deliberação de anulação do procedimento de 23.12.2015, nem em qualquer peça processual o Executado alegou que linhas do concurso de serviço de transporte perderam a sua utilidade e a razão, tratando-se de uma alegação genérica e conclusiva insusceptível de poder ser comprovada, à qual não é aplicável o artigo 80º, nº 2, do Código dos Contratos Públicos; que a execução do acórdão anulatório e a força de caso julgado impõe a declaração de nulidade dos actos consequentes, nomeadamente, a deliberação camarária de 31.12.2015 e que a existência de causa legítima de inexecução deve ser alegada na contestação ao processo de execução (artigo 177º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e que esta a ocorrer teria o tribunal que ordenar a notificação das partes para acordarem no montante da indemnização devida à Exequente (artigo 178º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
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O Recorrido não contra-alegou.
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O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A.- A sentença em apreço julgou que “atentas as circunstâncias supervenientes concretas, que surgiram após a prolacção do acórdão proferido nos autos principais, não é exigível ao executado, até para satisfação do interesse público que o executado visa satisfazer, que volte a iniciar este mesmo procedimento concursal.”
B.- Importa considerar que as circunstâncias supervenientes referidas na sentença em apreço são também supervenientes ao presente processo executivo:
- Em 11.08.2013, a Exequente instaurou a presente execução (alínea g) dos factos
provados).
- Em 23.12.2015 (decorridos mais de dois anos) o Executado Município deliberou a
anulação do procedimento.
C.- O julgador a quo, apesar de reconhecer que o não houve execução do acórdão anulatório e apesar de não apreciar a existência de uma causa legítima de inexecução, considera que o Executado tinha um motivo válido para não executar, violando o disposto no artigo 163º de Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
D.- Violou também o disposto no artigo 158º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos ao não considerar a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos.
E.- No caso em apreço não existe nem impossibilidade absoluta nem grave prejuízo para o interesse público.
F.- A deliberação do Executado de 2015 determina a revogação da deliberação que decidiu a abertura de um concurso público, com fundamento na necessidade actual de novas carreiras, linhas e redes de transporte e nova legislação.
G.- Esta necessidade de reformulação dos serviços de transportes não foi provada pelo Executado (cfr. Factos provados).
H.- Aliás, nem na deliberação, nem em qualquer peça processual o Executado alegou que linhas do concurso de serviço de transporte perderam a sua utilidade e porquê. Tratou-se duma alegação genérica e conclusiva insusceptível de poder ser comprovada.
I.- A existência de uma causa justificativa para a não adjudicação cabe à entidade demandada.
J.- Na sentença refere-se que as circunstâncias supervenientes ocorreram após o início do procedimento e antes do termo de apresentação de propostas. Ignorando-se que a Exequente apresentou uma proposta no “Concurso de concessão de Transportes Urbanos de VNF, cujas normas do programa foram julgados ilegais (cfr. acórdão executado).
L.- Pelo que, não seria aplicável o artigo 80º, n.º2, do Código de Contratos Públicos.
M.- A execução do acórdão anulatório e a força de caso julgado impõe a declaração de nulidade dos actos consequentes, nomeadamente, a deliberação camarária de 31.12.2015.
N.- Acresce que a existência de causa legítima de inexecução deve ser alegada na contestação ao processo de execução (artigo 177º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Sem conceder
O.- A ocorrer causa legítima de inexecução, o tribunal teria que ordenar a notificação das partes para acordarem no montante da indemnização devida à Exequente (artigo 178º Código de Processo dos Tribunais Administrativos).
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
a) Por sentença proferida na acção de contencioso pré-contratual nº371/11.3 BRG, foi esta acção julgada parcialmente procedente, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida.
b) A sentença, acabada de referir, julgou verificada a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, n. 1c, 7º, nº 2g, e 12º, nº 4, do Programa do Concurso.
c) A Exequente interpôs recurso jurisdicional desta sentença.
d) Por acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 12.10.2012, foram julgadas ilegais as normas do artigo 12º nº1 d) e nº5 do Programa do Procedimento e manteve no demais o decidido naquela sentença.
e) O acórdão acima referido, transitou em julgado.
f) A Exequente não foi notificada da decisão final do concurso para “Adjudicação da Concessão do Serviço Público de Transportes Urbanos de VNF”.
g) Em 11.09.2013, a Exequente instaurou a presente execução do referido acórdão.
h) O Executado Município de VNF por deliberação, datada de 2312.2015, deliberou a anulação do procedimento concursal e revogação da decisão de contratar, conforme expresso na acta nº 27/2015, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida.
i) A exequente foi notificada desta acta.
j) O executado não voltou a abrir concurso público para concessão da exploração dos transportes urbanos de VNF.
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III - Enquadramento jurídico.
1. Da existência de causa legítima de inexecução.
Estabelece o artigo 163º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2015:
“1- Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excepcional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
2- A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda a decisão ou a parte dela.
3- A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respectivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior, e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo.”
Comecemos por apreciar se se verifica a impossibilidade absoluta da execução do acórdão proferido nos autos principais.
O teor da acta nº 27/2015, de 23.12.2015, da Câmara Municipal de VNF, é explícito quanto à verificação da impossibilidade absoluta da execução do acórdão proferido nos autos principais, pelo que se passa a reproduzir o seu teor:
“Proposta:
Assunto: Anulação do procedimento concursal de concessão da exploração dos transportes urbanos de VNF – revogação da decisão de contratar.
Em reunião realizada a 16-11-2010, a Câmara Municipal deliberou autorizar a abertura de um procedimento de concurso público tendo em vista a adjudicação da concessão do serviço público de transportes urbanos de VNF, tendo nessa reunião sido aprovadas as respectivas peças concursais (Programa do Procedimento e Caderno de Encargos) – Cfr. deliberação em anexo.
Foi simultaneamente deliberado adjudicar por ajuste directo à sociedade TUF – Transportes Urbanos de Famalicão a concessão dos transportes urbanos de VNF, por um prazo necessário até à conclusão do concurso público de concessão, tendo como fundamento o interesse público relevante da manutenção em funcionamento dos transportes urbanos no concelho – Cfr. contrato de prestação de serviço em anexo.
Sucede que a concorrente AVTVA, Ldª. intentou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAFB) uma acção judicial de contencioso pré-contratual, visando a anulação de várias normas constantes dos artigos 7º, nº 1-c), 7, nº 2 e 12º, nº 4 do Programa de Concurso.
Não conformada com esta decisão, a AVTVA, Ldª interpôs recurso jurisdicional desta mesma sentença.
Por acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), datado de 12-10-2012, foram também julgadas ilegais as normas do art. 12º nº 1-d) e nº 5 do Programa de Concurso.
A 11-09-2013, a AVTVA, Ldª. intentou uma execução com vista ao cumprimento daquelas decisões judiciais, tendo o TCAN, em Acórdão de 10.11.2015, decidido que a Câmara Municipal deve fazer alguma coisa de positivo, ou seja, praticar um novo acto administrativo, com efeitos retroactivos, que substitua o acto ilegal.
Considerando que no decurso deste período de tempo (2010 a 2015) se alteraram os pressupostos nos quais se baseou a decisão de contratar, havendo necessidade de fazer um novo planeamento das carreiras, linhas e redes de transportes.
Considerando que foi entretanto publicada e entrou em vigor a Lei nº 52/2015, de 9 de Junho, que aprovou o novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, diploma que alterou substancialmente o enquadramento legislativo aplicável ao sector dos transportes , nomeadamente procedendo à descentralização de competências relativas à gestão do sistema de transportes públicos em diversos níveis da administração pública (Estado, Municípios, Comunidades Intermunicipais, Áreas Metropolitanas, Instituto da Mobilidade e Transportes e Autoridade da Mobilidade e Transportes).
Considerando que a presente Lei carece ainda de ser regulamentada, designadamente no que concerne a títulos de transportes e bonificações, ao transporte de passageiros expresso e ao transporte escolar.
Considerando que se encontra em curso, sob a orientação do IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., uma fase de execução do regime transitório de implementação do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, durante a qual os municípios e as comunidades intermunicipais devem definir o âmbito de competências, enquanto autoridades de transportes, quanto à gestão dos transportes do âmbito municipal, supramunicipal e inter-regional.
Considerando que, face àquelas decisões judiciais e perante a nova realidade jurídica entretanto existente, a decisão que se mostra mais adequada à defesa do interesse público é a da anulação do concurso nº 04/10/DHFJT e das respetivas peças concursais que lhe serviram de base.
Considerando o disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 79º conjugada com o nº 1 do artigo 80º, ambos do Código dos Contratos Públicos.
Proponho que a Câmara Municipal delibere:
1- A revogação parcial da deliberação, datada de 16-11-2010, na parte em que foi decidida a abertura de um concurso público com vista à adjudicação da concessão de exploração dos transportes urbanos de VNF e a consequente anulação do concurso nº 04/10/DHFJT;
2- A notificação do presente acto administrativo aos concorrentes do concurso supra referido;
3- Que mais seja deliberado dar início aos estudos e ao planeamento das novas carreiras, linhas e redes de transportes, visando a abertura de um novo procedimento concursal de concessão da exploração dos transportes urbanos de VNF, ao abrigo do novo Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº 52/2015, de 9 de Junho.
VNF, 10 de Dezembro de 2015
A Vereadora do Pelouro
Da Mobilidade e dos Transportes,
(SF, Drª)”
Esta proposta foi aprovada pela Câmara Municipal de VNF em reunião de Câmara de 23.12.2015.
Vejamos.
Estamos perante um quadro normativo novo que entrou em vigor depois da prolação do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 06.11.2015, que determinou que a execução prosseguisse os seus legais termos.
Rebatendo o argumento avançado pela Exequente nas suas alegações de recurso de que a necessidade de reformulação dos serviços de transportes (novas carreiras, linhas e redes de transportes) não foi provada pelo Executado, cumpre salientar que não foi esta situação que determinou a causa legítima de inexecução, mas sim a publicação posterior ao referido acórdão de nova legislação que alterou substancialmente o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros - Lei nº 52/2015, de 09.06 - e posterior regulamentação dessa Lei e porque os municípios e as comunidades intermunicipais devem definir o âmbito de competências, enquanto autoridades de transportes, quanto à gestão dos transportes de âmbito municipal, supramunicipal e inter-regional.
Este quadro normativo novo fundou a anulação do concurso aberto pela Câmara Municipal de VNF, por esta edilidade, concurso que, por força desse acórdão, se deveria executar nos presentes autos.
Estas alterações normativas são de molde a configurar uma impossibilidade absoluta de repetir tal concurso, já que as normas que estiveram na base da abertura do mesmo foram substancialmente alteradas, pelo que a repetição do concurso violaria essas novas normas agora em vigor.
Por outro lado, tendo em conta os interesses públicos em jogo e em particular a necessidade de reorganizar os serviços públicos de transportes de forma coerente de acordo com um único corpo normativo, a aplicação apenas a este concurso das normas em vigor à data em que foi aberto, prejudicaria essa unidade e coerência de soluções jurídicas e práticas.
Julga-se, pois, existente causa legítima de inexecução, nos termos dos artigos 163º, nº 1, e 175º, nºs 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, aplicável por força do disposto no artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, já que a presente execução se iniciou no ano de 2013.
Nos termos do artigo 178º, nº 1, do mesmo Código, impõe-se ordenar a notificação da Câmara Municipal de VNG e da Exequente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo, com a cominação de que não chegando a acordo no referido prazo, os autos seguem os trâmites previstos no artigo 166º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a que se vem aludindo.
Do exposto se conclui que não há violação do trânsito em julgado do decidido no acórdão deste Tribunal Central Administrativa, de 06.11.2015, que determinou que a execução prosseguisse os seus legais termos dentro de um quadro legal anterior e que, por isso, não impõe a sua autoridade de caso julgado face ao novo quadro legal, inovatório.
Sucede que a existência de causa legítima de inexecução não pode apenas ser invocada na contestação, como refere a Exequente, apontando para o disposto no n.º 3 do artigo 177º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O que dispõe este preceito é o seguinte:
“No caso de concordar com a existência de causa legítima de inexecução apenas invocada na contestação, o autor pode pedir a fixação da indemnização devida, seguindo-se os termos prescritos no artigo 166.º”
Este preceito prevê e regula a hipótese de a causa legítima de inexecução ter sido invocada apenas na contestação. Não determina que esta é a única hipótese possível.
De resto se a causa legítima de inexecução for a impossibilidade de execução do julgado, legal, como é o caso, ou material, como qualquer causa de impossibilidade superveniente da lide, neste caso da lide executiva, impõe-se por si mesma ao Tribunal, logicamente, pela natureza das coisas, e, por isso, tem de ser declarada independentemente da sua invocação ou do momento da invocação.
De acordo, em todo o caso, com as regras gerais estabelecidas no artigo 45º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 277º, alínea e), do Código de Processo Civil.
Simplesmente a verificação de uma causa legítima de inexecução que conduza à impossibilidade (legal ou material) da lide, não determina a extinção da instância, pura e simples, nos termos gerais do artigo 277º, alínea e), do Código de Processo Civil.
Isto porque existe uma normal especial, a do n.º1 do artigo 178º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
“Quando julgue procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o tribunal ordena a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo”.
Pelo exposto não merece provimento o recurso na parte em que pede a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução do julgado anulatório, o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2015, mas merece provimento na parte em que, subsidiariamente, se pode a notificação da Câmara Municipal de VNG e da Exequente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização, nos termos do n.º1 do artigo 178º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
***
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PARCIAL PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:
A) Revogam a decisão recorrida.
B) Julgam existente causa legítima de inexecução.
C) Ordenam a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida, seguindo-se os ulteriores termos legais.
D) Absolvem o Executado da instância relativamente ao demais que é pedido pela Exequente.
Custas em partes iguais em ambas as instâncias – artigo 536º, nº 1, do Código de Processo Civil.
Porto, 31.05.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre