| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
VSRF, devidamente identificado nos autos de Ação Administrativa Especial, que intentou contra o Instituto da Segurança Social IP, tendente a impugnar o ato que determinou a devolução das prestações de Desemprego que havia recebido, veio recorrer jurisdicionalmente do Saneador/Sentença que em 20 de fevereiro de 2018, no TAF de Braga, declarou a caducidade do direito de ação, mais absolvendo o Réu do pedido, concluindo:
“1. Está em causa a atribuição de subsídio de desemprego e assim a decisão que indeferiu a mesma;
2. Em sede de despacho saneador, o Tribunal a quo reconheceu a caducidade do direito do Autor de impugnar a decisão da Ré relativamente ao subsídio de desemprego;
3. Para tal considerou que o direito do Autor para impugnar terminou a 5 de Setembro de 2014;
4. O Autor apresentou impugnação, conforme registo de petição inicial, em 6 de Julho de 2015.
5. Sucede então que o Autor foi notificado de decisão de indeferimento a 14/02/2014;
6. No entanto, formalmente a notificação recebida a 14/02/2014, não compreende uma decisão, mas uma proposta de decisão;
7. Acresce que a própria Ré, refere na predita notificação que a decisão já havia sido tomada a 16/12/2013;
8. Considerando que a Ré assume que já havia tomado a decisão a 16/12/2013, determina que por omissão de notificação do Autor tanto daquela decisão como de proposta da decisão, verifica-se nulidade de todo o processo a partir de 16/12/2013;
9. Ainda assim, o Autor apresentou impugnação judicial colocando em crise a decisão do recurso hierárquico que manteve a decisão de indeferimento.
10. Tal decisão foi efetivamente recebida a 02/04/2015.
11. A referida decisão é a que define á final a lesão do direito do Autor.
12. Sendo que as decisões anteriores são interlocutórias, passiveis de alteração pelo órgão decisório;
13. Pelo exposto, o Autor poderia ter impugnado em prazo regular a decisão até 6 de Julho de 2015;
14. Poderia ainda impugnar tal decisão até 3 dias úteis após, sendo que o fez no primeiro dia útil, tendo apresentado comprovativo de pagamento.
15. Por fim, apesar do Autor ter requerido no decurso dos autos o reconhecimento da nulidade do processo administrativo tomado pela Ré a partir de 16/12/2013, o Tribunal A quo não tomou qualquer posição.
Termos em que deverá ser revogada a decisão constante do despacho saneador que reconheceu a caducidade do direito do Autor em impugnar decisão administrativa da Ré, porquanto, estamos perante omissão de decisão quanto á nulidade invocada pelo Autor quanto ao processo administrativo de tomada de decisão, que se verifica.
Caso não seja reconhecida a nulidade invocada, deverá ser reconhecido que o Autor exerceu o direito de impugnar dentro do prazo e por conseguinte revogada por esta razão a decisão constante do despacho saneador.”* Não foram apresentadas contra-alegações de Recurso.* Em 21 de junho de 2018 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso Jurisdicional interposto.* O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 28 de junho de 2018, veio a emitir Parecer em 5 de julho de 20128, no qual, a final, se pronuncia no sentido do recurso jurisdicional não dever obter provimento.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita que se não teria verificado a declarada caducidade do direito de Ação.
III – Fundamentação de Facto
No que aqui releva, consta do Despacho Recorrido:
“(…)
Dispõe o art. 87º do CPTA que “Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo;…”.
As questões prévias que podem obstar ao conhecimento do objeto do processo são aquelas que se encontram elencadas no art. 89º, nelas constando, mais concretamente na al. h) deste preceito legal, a caducidade do direito de ação.
A caducidade da ação é uma exceção dilatória insuprível, de conhecimento oficioso, que impede o prosseguimento da ação, logo, não é possível, no caso de caducidade deste direito, proferir despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do disposto no 88º do CPTA.
A caducidade do direito de ação corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos fixados nos art.s 58º a 60º do CPTA.
De acordo com o disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, tem natureza perentória, pelo que, obrigatoriamente, a impugnação tem que ocorrer no prazo de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no Código de Processo Civil, ou seja, contando-se o prazo de três meses como prazo substantivo, de forma continua e com suspensão durante as férias judiciais, de acordo com o disposto no art. 144º do CPC.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 1 do CPTA).
Ora, na presente situação, o Autor faz o seguinte pedido na sua petição inicial “(…) Termos em que a decisão que indeferiu o requerimento de pagamento de prestações de desemprego, que veio a ser alvo de recurso hierárquico que manteve a decisão, deve ser anulada, ser substituída por outra que tome em consideração a prova apresentada pelo impugnante (…)”.
Assim, interpretando o pedido do Autor é claro, até pelo elemento literal do seu pedido, que o ato administrativo que este pretende impugnar é o ato proferido pela Diretora do Núcleo de Prestações, Desemprego e Benefícios Diferidos, notificado por ofício datado de 11 de Fevereiro de 2014.
Ora, considerando que o Autor foi notificado do ato administrativo que impugna no dia 14 de Fevereiro de 2014 (cfr. fls. 39 dos autos e alegação do próprio Autor) e a presente ação deu entrada neste TAF de Braga no dia 6 de Julho de 2015, logo fora dos três meses após a notificação do ato impugnando.
Aplicando-se à contagem destes três meses o regime preceituado no art. 144º do CPC este prazo é contínuo e suspende nas férias judiciais, motivo pelo qual se deve entender que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias, para o efeito de nele serem descontados os dias de férias que eventualmente fiquem abrangidos (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Aroso de Almeida e Carlos Cadilhe, pág. 348).
Para além, das férias, o prazo de impugnação suspende com a apresentação de recurso hierárquico, conforme disposto no art. 59º nº 4 do CPTA.
Ora, o Autor interpôs recurso hierárquico do ato impugnando no dia 28 de Fevereiro de 2014, data em que suspendeu o prazo de impugnação.
Tal prazo reiniciou a sua contagem em 7 de Maio de 2014, uma vez que o Réu só proferiu decisão de indeferimento no recurso hierárquico apresentado pelo Autor em 25 de Março de 2015 e notificou esta decisão ao Autor no dia 27 de Março de 2015.
O prazo voltou a suspender nas férias judiciais da Páscoa que, no ano de 2014, decorreram de 14 de Abril de 21 de Abril inclusive.
Assim, contando o prazo desde a data da notificação do ato administrativo ao interessado Autor, dia 14 de Fevereiro de 2014, descontando o período de férias judiciais e o período de suspensão do decurso do prazo, atenta a interposição do recurso hierárquico, o prazo de 90 dias terminou no dia 19 de Junho de 2014, ou seja, o prazo de três meses previsto no nº1 do art. 58º do CPTA, terminou, efetivamente, no dia 5 de Setembro de 2014 e a presente ação foi proposta no dia 7 de Julho de 2015.
Desta forma, mesmo que, eventualmente, se verificasse fundamento de procedência da presente ação administrativa especial, não é possível conhecer do mérito da mesma, porquanto quando o Autor intentou a presente ação já se encontrava ultrapassado o prazo que lhe permitia exercer tal direito.
(…)”.* IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Refira-se desde já que atenta a fundamentação aduzida em 1ª instância, não merecerá censura o Saneador/Sentença Recorrido.
Vejamos:
O regime aplicável quanto aos prazos de interposição de Ações mostrava-se explícito dos artigos 133.º e 135.º, do anterior CPA.
Assim, do referido regime resultavam do seu Artº 58.º do CPTA, os seguintes prazos para a apresentação em juízo das Ações:
a) Quanto aos atos nulos e inexistentes - a todo o tempo (n.º 1);
b) Relativamente ao Ministério Público - o prazo de um ano [n.º 2, al. a)];
c) Quando a conduta da Administração tiver induzido o interessado em erro, quando o atraso deva ser considerado desculpável ou quando se ter verificado uma situação de justo impedimento - o prazo de um ano [n.º 4, alíneas a), b) e c)];
d) nos restantes casos - três meses [n.º 2, al. b)].
Do referido artigo 58.º decorre que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade só poderão ser impugnados, em regra, no prazo de três meses.
Deste modo, uma vez deixado esgotar o referido prazo pelos particulares, tais atos permanecerão e consolidar-se-ão legitimamente na ordem jurídica, por força do caso resolvido ou decidido.
Relativamente à contagem de prazos refere ainda o artigo 72.º, do anterior CPA, que:
“1 - À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.
2 - Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses incluem-se os sábados, domingos e feriados”.
Decorre ainda do Acórdão deste TCAN nº 00298/10.6BEMDL de 18-12-2015 que “Resulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.
A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Assim, quando o prazo abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Efetivamente, decorre do entendimento firmado na doutrina e na jurisprudência, que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.° do CPTA, se deve considerar um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a) do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais.
Neste sentido se pronunciaram também e designadamente Mário Aroso e Carlos Cadilha, defendendo que “a nosso ver, tal não deverá impedir que, nos casos em que não haja lugar à suspensão do prazo, este se conte de data a data, segundo o disposto no artigo 279.°, alínea a), do Código Civil, terminando no dia que corresponde, dentro do terceiro mês, à data do termo inicial do prazo” (in «Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 3.ª edição revista, Almedina, 2010, página 389, nota 392).
No entanto, mais referem os mesmos autores que “(...) Deve, entretanto, entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias para o efeito de nele serem descontados os dias de férias judiciais que eventualmente fiquem abrangidos (...)” (in obra cit., pág. 388).
No mesmo sentido se pronunciam Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, ao afirmarem que “(...) É evidente, por último, que a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (...)”. (in «Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, 2004, Volume I, pág. 382).
Igualmente, em idêntico sentido, alude-se ao Acórdão do STA, de 08/11/2007, no Recurso n.º 0703/07, onde se referiu que “(...) A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber como deve efetuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais”.
(…) Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de ação, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Pois que, nos termos do art. 12.º, da Lei 3/99, de 13.1 (red. Lei 42/2005, de 29.8), «decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 1 a 31 de Agosto».
“Daí a dificuldade, suscitada pela questão a decidir, decorrente da impossibilidade de se subtraírem dias a meses (a prazos de meses).
“(...) Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, com os prazos fixados em dias”.
Também no Acórdão deste TCAN, de 29/11/2007, no Processo n.º 00760/06BEPNF, se refere que “Quando abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 144.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do citado artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
É a seguinte a factualidade relevante, atenta a matéria precedentemente dada como provada:
a) Em 14.2.2014 foi o Autor notificado do ato que impugna;
b) Em 28.2.2014 o Autor apresentou recurso hierárquico do ato que impugna;
c) Em 06.07.2015 é instaurada a presente ação.
Os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” sendo que “a suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”.
Resulta assim do CPTA então em vigor, um regime que confere ao interessado a possibilidade de acumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial.
Em qualquer caso, a regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários.
No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, que é o que aqui está em causa, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Neste sentido apontaram, designadamente, os Acórdãos do TCAN de 02/07/2009, no Procº n.º 00708/07BECBR e do TCAS, de 03/12/2009, no Procº n.º 04122/08 e de 27/03/2008, no Procº n.º 03297/07.
É manifesto que a situação em apreciação não configura uma situação de recurso hierárquico necessário, mas de mero recurso hierárquico facultativo, o que determina que predominantemente tenha de se atender à data em que foi proferido o ato primário, sendo que estamos em presença de ato meramente anulável.
No que concerne especificamente à caducidade do direito de ação, sublinha-se que o aqui Recorrente, nos termos do artigo 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, dispunha de um prazo de 3 meses para a propositura da presente ação administrativa especial, prazo convertível em 90 dias em decorrência das férias judiciais.
Tendo sido apresentado Recurso hierárquico facultativo em 28 de fevereiro de 2014, tal veio a suspender o prazo para apresentação de Recurso jurisdicional.
Na realidade, com a interposição do recurso hierárquico facultativo, o prazo suspendeu-se pelo período de 45 dias úteis, correspondente ao período de 30 dias úteis (art. 72.º do CPA) previsto no art.º 175.º do CPA de que dispunha a entidade ad quem para a decisão do recurso hierárquico (Cfr. Ac. do TCA Norte de 1.4.2011, Procº nº 00249/10BEAVR)
Atenta a circunstância do recurso hierárquico ter sido decidido em 25.03.2015, quando já havia decorrido o prazo legal para a decisão do recurso hierárquico, prevalecerá este prazo, por ter ocorrido em primeiro lugar.
Assim, mesmo descontando as férias judiciais e o prazo de resposta ao Recurso Hierárquico, quando a Ação foi apresentada em juízo em 6 de junho de 2015, há muito que se havia esgotado o prazo para que a mesma pudesse ser intentada.
O facto ainda invocado pelo Recorrente, de acordo com o qual, e em função da notificação do ISS IP, a decisão já haver sido tomada em 16/12/2013, não altera os pressupostos da questão aqui em presença, nem determina qualquer nulidade, pois que o ato aqui objeto de impugnação foi notificado ao Autor, aqui Recorrente, em 14 de fevereiro de 2014
Incontornavelmente, quando foi apresentada em juízo a presente Ação há muito que se encontrava esgotado o prazo para a propositura da ação, o que determinou a declarada caducidade do direito de Ação, que aqui se confirmará.
Efetivamente, na situação em apreciação, como resulta da conjugação dos artigos 59.º, n.º 4, do CPTA e 175.º, n.º 1, do CPA, o prazo para intentar a presente Ação, não se reiniciou com a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico facultativo, uma vez que já se havia reiniciado a contagem do prazo ainda não decorrido, a partir do dia seguinte ao do termo do prazo para que a administração se pronunciasse relativamente ao Recurso Hierárquico facultativo, descontadas as férias judiciais (neste sentido, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Fevereiro de 2008, Processo nº 848/06).
No sumário do referenciado acórdão se diz sintética mas lapidarmente que “nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”
Assim sendo, atenta a circunstância da Ação ter sido apresentada em 6 de julho de 2015, é manifesto ser a mesma intempestiva, por ter sido apresentada muito para além do prazo legalmente estabelecido para o efeito, o que necessariamente determina a verificação da decidida exceção dilatória da caducidade do direito de ação.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, mantendo-se a Sentença Recorrido nos seus precisos termos.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que possa gozar
Porto, 7 de dezembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
