Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00582/12.4BEAVR
Secção:2ª Secção - Contencioso Tributário
Data do Acordão:11/13/2014
Tribunal:TAF de Aveiro
Relator:Cristina Flora
Descritores:TAXA DE PUBLICIDADE,
COMPETÊNCIA DA EP
Sumário:Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.*
* Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:P..., S.A.
Recorrido 1:EP..., S.A.
Decisão:Concedido provimento ao recurso
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. RELATÓRIO

P…, S.A., com demais sinais nos autos, vem recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Aveiro que julgou improcedente a impugnação do acto liquidação de taxa de publicidade.

A Recorrente apresentou as suas alegações, e formulou as seguintes conclusões:

a) A sentença é nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123° n°2 e 125° do CPPT.
b) Da sentença recorrida não resulta a indicação do meio concreto de prova constante dos presentes autos, através do qual deu como provada a alegada existência de publicidade, bem como o apuramento e mensuração da área da mesma.
c) Cabe à Recorrida em sede de impugnação judicial apresentada pela Recorrente, o ónus da prova da verificação dos pressupostos da tributação nos termos do Artigo 74° n° 1 da LGT.
d) O Tribunal a quo não deve ater-se apenas às informações produzidas pela Recorrida e presumir uma alegada existência da alegada publicidade do posto de abastecimento em questão e sua área, sem verificar a existência dos pressupostos da liquidação em prol da descoberta da verdade material, nos termos conjugados dos Artigos 115º n° 2 do CPPT e 265° nos 1 e 3, 266° n°52, 3 e4e 519° do CPC.
e) Nessa medida, a sentença recorrida viola o princípio do inquisitório previsto nos Artigos 99°, da LGT e 13° nº1 do CPPT.
f) A sentença recorrida assenta no pressuposto de facto falso de que a estrada nacional junto à qual se localiza o posto de abastecimento em questão faz parte da concessão da Entidade Impugnada.
g) A sentença recorrida entende erradamente que o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, ainda se encontra em vigor na íntegra.
h) Nos termos do Artigo 9º, n°s 1 e 2 do Código Civil é necessário interpretar a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei n° 13/71, do Decreto-Lei n° 637/76, da Lei n° 97/88, do Decreto-lei n° 105/98 e do Decreto-lei n°25/2004.
i) Nos termos conjugados dos Artigos 8°, n°1, al. f), 10°, n°1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n°1, j), do Decreto-Lei n° 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
j) A vigência do Decreto-Lei n° 13/71, no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo n° 06432/10.
k) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
l) Nos termos do Artigo 7°, n° 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei n° 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Entidade Impugnada uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
m) Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8°, n°1, al. f), 10°, n°1, al. b), 11°, al. c) e 15°, n°1, j), do Decreto-Lei n° 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1°, n°1, 3°, 4°, n°3 e 11°, do Decreto-Lei n°637/76, e não como regime geral da Lei n° 97/88.
n) Assim, a sentença a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso.
o) No que diz respeito às competências do InIR, a sentença recorrida reduziu-as à «supervisão e regulamentação» das infra-estruturas rodoviárias, o que demonstra uma incorrecta interpretação de todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei n° 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n° 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei n° 380/2007 de 13 de Novembro.
p) A entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de ... I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, n° 2 do Decreto-Lei n° 148/2007.
q) A Entidade Impugnada sucedeu à EP - …, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2° do Decreto-Lei n° 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
r) O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Entidade Impugnada a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
s) O Artigo 3°, n° 3, alínea e) deste diploma legal consagra uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei n° 13/71.
t) Nos poderes de supervisão do InIR previstos no Artigo 17° do Decreto-Lei n° 148/2007, incluem-se conceder autorizações e aprovações, assim como
u) O legislador pretendeu atribuir o exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ao InIR como consta expressamente do preâmbulo do Decreto-Lei n° 380/2007.
v) A Entidade Impugnada passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4°, n°1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8° e 10° daquele diploma.
w) Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto- Lei n° 380/2007, de 13 de Novembro, a Entidade Impugnada não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2°, 4°, n°1, 8°, n° 1 e 10°, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei n° 374/2007.
x) O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Entidade Impugnada, por via do Artigo 3° do Decreto-lei n° 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.° 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10° do Decreto-Lei n° 374/2007.
y) No momento da transformação da Entidade Impugnada já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei n°13/71, como determina o artigo 3°, n°3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
z) Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, n° 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
aa)Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Entidade Impugnada, nos termos do Artigo 10°, n°1 do Decreto- Lei no 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4°, n°1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei n° 380/2007, ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei n° 222/98.
bb) O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Entidade Impugnada o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4°, n° 1 do Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro.
cc) Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Entidade Impugnada pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei n° 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3° daquele diploma, competem ao InIR.
dd)Acresce que, não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo.
ee)Em suma, (i) a Entidade Impugnada não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (hi) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1°, 2°, 3° e 10°, 15°, n° 1, alínea j) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro.
ff) A sentença recorrida reflecte uma errada interpretação e aplicação dos Artigos 7°, n°2 e 9° nºs 1 e 2 do Código Civil; os Artigos 10º, n°1, b), 11º, 12° e 15°, n°1, al. j) do Decreto-Lei n° 13/71; os Artigos 1°, 3° e 4° do Decreto-Lei n° 637/76; os Artigos 1°, n°s1, 2 e 3 e 2°, n°s1 e 2 da Lei n° 97/88; os Artigos 2°, 3°, n°s 1, 2, 3°, 16°, 17°, 19° e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8°, 10° e 13° do Decreto-Lei 37412007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei n° 380/2007 de 13 de Novembro.
gg) Para que o acto impugnado esteja devidamente fundamentado não basta a identificação do posto de abastecimento, a área considerada como publicidade e a indicação das normas legais aplicadas.
hh) A fundamentação deve permitir ao destinatário apreender quais os elementos taxados, a sua área, o cálculo da taxa e os motivos da liquidação, em moldes de compreensibilidade, para que com esta se possa conformar ou reagir.
ii) Ora, só com a demonstração da liquidação - isto é, só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos - é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela.
jj) Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos Artigos 268.°, n.°3 CRP, 77º nº 6 da LGT e 124.° e 125.º do CPA.
kk)A sentença recorrida considera publicidade a denominação da empresa e respectivo logótipo e a identificação do titular do estabelecimento.
ll) A sentença recorrida reflecte, assim, uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos Artigos 3° do Código da Publicidade; do 4° alínea a), do Decreto-Lei n° 105/98.
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A Recorrida, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

1. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está em vigor.

2. Este diploma sofreu algumas alterações ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto.

3. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi, nos últimos anos, abundantes vezes citado em decisões jurisprudenciais, que nele se louvam.

4. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de proteção à estrada.

5. Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.

6. É que, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, cuja importância não diminuiu,

7. Inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

8. Acresce que, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

9. Bem como, pelo Decreto-Lei n.º 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que “o conjunto de normas tendentes a promover a defesa das estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.ºs 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2006, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro.”

10. Pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas.

11. Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos.

12. Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio.

13. Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.

14. Relativamente à afixação de publicidade dentro da faixa de respeito (alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.

15. De facto, a legislação de protecção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88.

16. Verifica-se, assim, um concurso aparente de competências, pois a zona de protecção às estradas não foi afectada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, aliena b), ambos do DL 13/71).

17. Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL 637/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisdição da autarquia fosse perceptível da zona de jurisdição daquela.

18. O legislador de 1988 (Lei 97/88) também quis dizer o mesmo do de 1976 (DL 637/76), mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrem sem qualquer suporte sistemático.

19. Mas mesmo que se admita o concurso real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do DL 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea j), do mesmo diploma.

20. Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competências, será sempre permitido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais.

21. O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril,

22. Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho.

23. Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

24. A missão do InIR consiste em “…regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril).

25. A actividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da atividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários.

26.A actividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador.

27. Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta.

28. É que, as actividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora recorrida (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro).

29. As funções em matéria de supervisão, anteriormente atribuídas à EP – …, E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Recorrida e transitaram para o mesmo InIR.

30. Isto é, efectivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP - …, E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.”

31. Acresce que, na alínea c), do n.º 1, do artigo 13.º, do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.

32.Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de seis anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou.

33. É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende.

34. Não havendo nenhum serviço do InIR a que compita praticar o ato impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

35. Concluindo, é à EP que cumpre praticar o acto impugnado e, em consequência, cobrar a respectiva taxa, prevista na al. l), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

36.Como consta da matéria dada como provada, a Recorrida notificou a Recorrente para “proceder ao pagamento da importância de € 1.306,17, cobrada a título de publicidade no PAC já identificado (…)”.

37.Com esta notificação foi junto um Relatório de Publicidade, onde se encontram discriminadas as áreas contabilizadas pela Delegação Regional de Aveiro, quanto à publicidade existente, conforme consta de fls. 19 e 20.

38. Assim, no que se refere à área contabilizada, a mesma encontra-se devidamente discriminada, no Relatório de Publicidade, elaborado pela Delegação Regional de Aveiro, o qual foi enviado à Recorrente, juntamente com o ofício com a saída 10641, datado de 31/01/2012, constante do PA, a fls. 19 e 20.

39. Em sede de audiência prévia, a Recorrente não colocou em crise a área cobrada, mas tão somente a legitimidade da EP em cobrar a taxa que lhe tinha sido notificada, tendo sido notificada da decisão final.

40. Relativamente ao troço da EN 234, km 35+750, onde se localiza a PAC dos autos, consta do PRN 2000, publicado no Decreto-Lei n.º 222/98.

41. Assim sendo, a jurisdição é da Recorrida, não se encontrando, esta estrada, abrangida pelo Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de maio.

42.Pelo que, em face do exposto, bem decidiu a douta sentença recorrida, não reflectindo uma errada interpretação e aplicação do direito.


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Foram os autos a vista do Magistrado do Ministério Público que emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.
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As questões a apreciar e decidir são as seguintes:

I. Nulidade por não especificação dos fundamentos de facto da decisão;
II. Erro de julgamento quanto: à competência da entidade impugnada, à existência dos pressupostos de facto para a liquidação, à falta de fundamentação da taxa liquidada; inexigibilidade das taxas impugnadas.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

“1 – Dá-se aqui por reproduzido os diplomas de licença nºs 136 e 389 e constantes do PA de fls. 65 a 76.
2 – Dá-se aqui por reproduzida a ficha de recolha de dados de fiscalização Postos de Abastecimento de Combustível e Áreas de Serviço efetuada em 27.10.2009 e respeitante ao posto de abastecimento sito na EN 234, Km. 35+750, Luso, nos termos constantes de fls. 61 a 64 do PA.
3 – Dá-se aqui por reproduzido o contrato de cessão de exploração e constante do PA de fls. 38 e 39.
4 – Por carta datada de 29.09.2010, foi a impugnante notificada, entre outros, para no prazo de trinta dias apresentar projecto de publicidade do PAC que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, cfr. fls. 31 e 32 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
5 – Por carta datada de 31.01.2012 foi a impugnante notificada para proceder ao pagamento da importância de € 1.306,17, cobrada a título de publicidade no PAC já identificado, cfr. fls. 17 a 20 do PA e que aqui se dão por reproduzidas.
6 – Em 26 de Abril de 2012, foi emitida a certidão de dívida nos termos constantes de fls. 6 do PA e que aqui se dá por reproduzida.
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Alicerçou-se a convicção do Tribunal na matéria de facto dada como assente, nos factos alegados e não impugnados e na análise dos documentos acima identificados e não impugnados.
Factos não provados:
Inexistem com interesse para a presente decisão.”

2. Do Direito

I. Invoca, desde logo a Recorrente, que a sentença é nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123.° n.° 2 e 125.° do CPPT.

Apreciando.

Dispõe o art. 123.º, n.º 2 do CPPT que na sentença “[o] juiz discriminará também a matéria provada da não provada, fundamentando as suas decisões”, sendo que a não especificação dos fundamentos de facto constitui nulidade da sentença nos termos do disposto no n.º 1 do art. 125.º do CPPT.

Deste modo, o juiz deve discriminar na sentença os factos provados e os não provados, e ainda os elementos de prova com base nos quais formou a sua convicção.

A indicação dos elementos de prova deve consistir numa exteriorização das razões pelas quais se decidiu num sentido e não noutro, sendo que, a maior ou menor exigência dessa indicação depende, sobretudo, dos meios de prova que estejam em causa.

Deste modo, quando subjacente à matéria provada estão meios de prova, cujo valor é objectivo, como sucede maioritariamente com a prova documental, será suficiente a indicação dos respectivos documentos, mas claro, “sem prejuízo da necessidade de fazer uma apreciação crítica, quando for questionável o valor probatório de algum ou alguns documentos ou existirem documentos que apontam em sentidos contraditórios” (cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário- anotado e comentado, Vol. II, 6.º Ed., Áreas Editora, 2011, p. 321).

In casu, os meios de prova subjacentes a todas as alíneas da factualidade dada por provada, são de natureza documental, e nessa medida, foi indicado em concreto, cada um dos documentos considerados, e por outro lado, fez-se ainda constar da sentença que “a convicção do Tribunal na matéria de facto dada como assente, nos factos alegados e não impugnados e na análise dos documentos acima identificados e não impugnados”, pelo que há que considerar que foi minimamente satisfeita a exigência do n.º 1 do art. 125.º do CPPT, e nessa medida, não se verifica a nulidade arguida.

Situação diversa será a de saber se, com base naqueles documentos o juiz a quo poderia ou não ter concluído pela existência de publicidade, mas tal questão situa-se no âmbito do erro de julgamento.

Face ao exposto, não se verifica a nulidade invocada.

II. Passamos então a aferir se, conforme alega a Recorrente, a EP- …, S.A. não tem competência própria da para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos, pois a merecer provimento o recurso quanto a este fundamento, fica prejudicado o conhecimento dos demais.

Conforme resulta da sentença recorrida, julgou-se a impugnação improcedente porquanto, entendeu-se, em síntese, que a EP- ..., S.A. tem competência própria da para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos.

A Recorrente insurge-se contra este entendimento e considera que a EP- ..., S.A não dispõe de poderes para conceder autorização ou licença para implantação de tabuletas e objectos de publicidade nem para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos.

A questão que ora nos ocupa, da competência da EP – ..., S.A para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88, de 17/8, tem sido objecto de abundante jurisprudência do STA no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – ..., S.A. (vide, Acórdãos da 2.ª Secção de Contencioso Tributário de 4/6/2014, no processo n.º 01730/13, de 2/7/2014, processos N.º 492/14, n.º 605/14, 615/14 e 653/14, de 10/09/2014, processos n.ºs 079/14 e 319/14 (na vertente da tributação do licenciamento); e ainda Acórdãos da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do próprio licenciamento, «a se»), entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13; e em 29/4/2014, no proc. nº 073/14).

Deste modo, sufragamos a jurisprudência supra citada, que tem sido uniforme e reiteradamente aplicada, e nessa medida, por todos, aqui chamamos à colação a fundamentação exarada no acórdão da 2.ª Secção do Contencioso Tributário do STA de 26/6/2013, processo nº 0232/13, que é inteiramente aplicável ao caso dos autos:

“3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.
Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.
Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).
Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.
Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.).
Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
(…)
3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.
Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.
As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.
Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.
No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».

Em suma, sufragando a jurisprudência supra citada, que tem sido uniforme e reiteradamente aplicada, e com a qual concordamos na íntegra, concluímos que, por força da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que exigia a aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, foi derrogado, e essa exigência limita-se à emissão de parecer. Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído às câmaras municipais, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de determinadas entidades, que embora não vinculativo, têm de ser tidos em consideração na emissão de licença final.

Em suma, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ..., S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Por conseguinte, o recurso merece provimento, devendo a sentença ser revogada, julgando-se procedente a impugnação, e deste modo, fica prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso, nos termos do disposto no nos termos do disposto no art. 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi art. 663.º, n.º 2 do CPC.

3. Sumário do acórdão

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ..., S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

III. DECISÃO

Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso interposto, revogando-se a decisão recorrida.
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Custas pela Recorrida, em ambas as instâncias.
D.n.
Porto, 13 de Novembro de 2014.
Ass. Cristina Flora
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos