Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00167/19.4BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/08/2021

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	INFRAÇÃO DISCIPLINAR – CIRCUNSTÂNCIA DIRIMENTE

Sumário:	I – Detetando-se que a atuação do R.A. - traduzida na expedição de comunicação escrita dirigida a entidade externa em nome do órgão executivo com vista à averiguação da legalidade de determinada construção - não integra o seu conteúdo funcional, carecendo de ser expressamente autorizada pelo superior hierárquico, imediatamente se conclui, na exata medida da inexistência de tal determinação superior, que a mesma reveste a natureza de infração disciplinar, emergente da contravenção do conteúdo funcional do R.A. II- A existência de circunstância dirimente consubstanciada na não exigibilidade de conduta diversa releva em sede de culpa e escolha e graduação da medida da pena, mas já não em sede de verificação e apreciação dos factos.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	STAL
Recorrido 1:	MUNICIPIO (...)
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I – RELATÓRIO

O SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E REGIONAL [STAL], devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos, que, em 24.04.2020, julgou a presente ação totalmente improcedente, e, em consequência, absolveu o Réu MUNICÍPIO (...), aqui Recorrido, do pedido.

Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:“(…)
a) Do processo disciplinar administrativo instrutor não consta apenas a factualidade aduzida no capítulo III do douto aresto recorrido, nomeadamente a informação/participação e o relatório da instrutora com incontornáveis segmentos conclusivos e juízos que fez do que relatou;
b) O processo disciplinar administrativo instrutor contém também os factos alegados nos artigos 7° e 8°, 23° a 27° e 38° a 45° da p.i., sustentados por remissão para o processo disciplinar administrativo instrutor, concretamente para as folhas 16, 99 verso, 100, 116, 116 verso, 140, 156, 180 e 206;
c) Neste contexto, também decorre da matéria do processo disciplinar administrativo instrutor, que o sócio do Recorrente e os seus colegas, por várias vezes, antes do facto que lhe foi disciplinarmente assacado e pelo qual foi punido, solicitaram ao superior hierárquico e serviço, informações, instruções e o acesso ao processo nada tendo logrado, para aquilatarem de algum fundamento para a alteração física da obra constatada já em novembro de 2017;
d) Processo de licenciamento de obra particular, em terreno inserido em Reserva Ecológica Nacional, logo envolvendo outro interesse público, que não apenas o municipal, e que importava a intervenção de várias entidades públicas, para além do Réu;
e) Nada permitindo a asserção consistente em que o universo de aplicação da alínea e) do n° 1 do artigo 190°, da LTFP, é igual ao das normas do artigo 177°, da mesma Lei, ou seja, que a circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar, consistente no exercício de um direito ou o cumprimento de um dever, só se verifica e somente é atendível, no caso de responsabilidade disciplinar pelo cumprimento de ordens;
f) Aquele preceito do artigo 190°, n° 1, da LTFP é bem mais abrangente incluindo o caso em apreço no aresto recorrido, em que o sócio do Recorrente agiu na ausência de uma ordem, impelido pelo seu dever profissional e também no seu direito de cidadão;
g) Desde a revisão de carreiras operada pelo DL n° 412-A/98, de 30/12, a carreira de fiscal municipal era uma carreira especial, adentro das que integravam o universo das carreiras da administração local, com requisitos especiais nomeadamente em termos de habilitações académicas e formação profissional, como decorre das normas deste diploma, passando a ser exigido para o ingresso na mesma a posse do 12° ano de escolaridade e formação específica;
h) Carreira esta que se vai manter no seu regime jurídico, exceto quanto à progressão remuneratória, integrando um conjunto de carreiras às quais, pelas suas peculiaridades, o legislador não conseguiu, durante um período considerável, confessadamente, dar o tratamento que deu às demais (cfr. artigo 41°, da Lei n° 35/2014), o que só veio a suceder em 1/9/2019, com a entrada em vigor do DL n° 114/2019, de 20/8;
i) A carreira de fiscal municipal sempre foi uma carreira específica, com requisitos de ingresso especiais e um conteúdo funcional igualmente especial, basicamente, zelar pelo cumprimento das normas, posturas e regulamentos, sendo, assim, o guardião no terreno do interesse público, seja ele municipal ou de âmbito geral, nomeadamente em matérias tão sensíveis como urbanismo e ambiente;
j) Daí que, aos fiscais municipais, sejam impostos deveres acrescidos relativamente aos genericamente impostos aos trabalhadores em funções públicas, bastando ter em conta o disposto no artigo 101° do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, DL n° 555/99, de 16/9;
k) Em suma, ao sócio do Recorrente incumbia-lhe fiscalizar e autuar o que viola a lei e regulamentos e, tendo dúvidas naquele caso, pediu adentro da autarquia esclarecimentos para atuar tendo decorrido meses sem que superiores hierárquicos ou órgãos da autárquicos, o esclarecessem vendo-se forçado a, para o desempenho da sua missão, ter de se esclarecer junto de outra entidade, igualmente interessada no procedimento;
l) Agiu impelido pelo dever decorrente das suas específicas funções e, também, com a preocupação de cidadão sobre uma questão envolvendo o ambiente no seu concelho;
l) Pelo que o aresto recorrido, ao manter na ordem jurídica o acto contenciosamente impugnado, fez errada interpretação e aplicação das normas dos artigos 183° e 190°, n° 1, alínea e), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, LTFP, aprovada pela Lei n° 35/2014, de 20/6 (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido contra-alegou, tendo defendido a manutenção do decidido quanto à improcedência da ação.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior silenciou quanto ao propósito a que se alude no nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A..

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Neste pressuposto, a questão a dirimir consiste em saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance explicitados no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito, por “(…) errada interpretação e aplicação das normas dos artigos 183° e 190°, n° 1, alínea e), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, LTFP, aprovada pela Lei n° 35/2014, de 20/6 (…)”.

Assim sendo, esta será a questão a apreciar e decidir.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico [e respetiva motivação] apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte: “(…)
A) O associado do Autor é trabalhador da Câmara Municipal (...) e desempenha as funções inerentes à categoria profissional de Fiscal Municipal (acordo);
B) No dia 03.04.2018, o associado do Autor remeteu, do seu endereço eletrónico profissional, uma mensagem de correio eletrónico dirigida à Comissão de Coordenação com o seguinte teor:
“Boa tarde.
No lugar de (...) em (...), Rua (...), foi construído de raiz umas edificações em betão, é possível? Chamam-lhe casa de campo.
Agradeço verificação da legalidade.
RP” (cfr. fls. 57 e ss, do processo administrativo);
C) Em 20.04.2018, os Serviços do Réu, exararam a seguinte informação/participação:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

D) Em 24.04.2018, com referência à participação que antecede, o Presidente da Câmara Municipal (...) proferiu o seguinte despacho: “Concordo, proceda-se em conformidade.” (cfr. fls. 12, do processo administrativo);
E) Em 17.07.2018, foi elaborado o relatório final no processo disciplinar a que se reportam as alíneas anteriores, do qual se extrai o seguinte:

(cfr. fls. 278 e ss, do processo administrativo);
F) Em 08.11.2018, com referência ao relatório que antecede a Câmara Municipal (...) deliberou, por maioria, por escrutínio secreto, com sete votos a favor e um voto em branco, concordar e aprovar o relatório final e aplicar ao associado do Autor a pena de repreensão escrita (cfr. fls. 295, do processo administrativo).

A formação da nossa convicção, para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados, resulta das posições assumidas pelas partes nos seus articulados e dos documentos que constituem o processo administrativo junto aos autos, todos aí devidamente referenciados (…)”.

III.2 - DO DIREITO

O Autor, aqui Recorrente, em devido tempo, intentou a presente ação contra o MUNICÍPIO (...), peticionando o provimento do presente meio processual por forma a ser desintegrada juridicamente a deliberação de 08.11.2018 da Câmara Municipal (...), que aplicou a pena de repreensão escrita ao Representado do Autor [doravante RA] de seu nome M..
Estribou tal pretensão jurisdicional no entendimento de que o acto impugnado viola[va] as normas dos artigos 183.º e 190.º, n.º 1, alínea e), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, por não ter o RA cometido qualquer infração disciplinar.

O T.A.F. de Aveiro, como sabemos, julgou improcedente a presente ação, sobretudo, por entender que o R.A., contrariamente ao sustentado, efectivamente, cometeu uma infração disciplinar, pois que “(…) tomou a iniciativa de, na sua qualidade de funcionário do Réu e sem respeitar os circuitos de comunicação existentes para o exterior, reportar para outra Instituição uma situação que teve conhecimento no exercício das suas funções, mas sem que essa comunicação lhe tivesse sido solicitada e/ou lhe coubesse no âmbito das funções de fiscalização que lhe estão adstritas (…)”, não sendo convocável para o caso sub juditio o disposto no artigo 190º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
Vem agora o Recorrente, por intermédio do recurso sub juditio, colocar em crise a decisão judicial assim promanada.
Realmente, patenteiam as conclusões alegatórias que o Autor, aqui Recorrente, insurge-se quanto ao assim fundamentado e decidido, imputando-lhe erro de julgamento de direito, o que estriba, no mais essencial, na crença de que ao R.A. “(…) incumbia-lhe fiscalizar e autuar o que viola a lei e regulamentos e, tendo dúvidas naquele caso, pediu adentro da autarquia esclarecimentos, (…) mas decorreram meses e, nem superiores hierárquicos, nem órgãos da autarquia, o esclareciam vendo-se forçado a, para fazer o seu trabalho, ter de se esclarecer junto de outra entidade, igualmente interessada no procedimento (…) De onde, o que é censurado no relatório final ao qual a deliberação impugnada adere, jamais constituiria infração disciplinar antes correspondendo ao cumprimento do dever (…)”.
Do que se vem de expor assoma evidente que a questão recursiva a dirimir prendem-se com o acerto [ou desacerto] do decidido em 1ª instância no domínio da integração da conduta do R.A. no campo da infração disciplinar.
Vejamos, sublinhando, desde já, que, ao direito disciplinar aqui tratado é regulado pela Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
É o seguinte o teor do artigo 183º da citada Lei nº. 35/2014: “Considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce (…)”.
Conforme emerge do exposto, deveres, para fins disciplinares, são todos aqueles inerentes à função que exerce.
Os deveres gerais são os que se impõem a todo o servidor público, qualquer que seja o serviço em que exerce funções.
Os deveres especiais são aqueles cujo cumprimento é exigido por cada serviço em particular, variando consoante a sua natureza e a posição hierárquica do funcionário ou agente que está em causa.
A questão está em saber se foi feita correta subsunção jurídica dos factos com relevância disciplinar e que sustentou a medida punitiva na violação dos deveres gerais ou especiais inerentes à função que o RA exerce.
Conforme decorre da factualidade apurada, o R.A. é trabalhador da Câmara Municipal (...) e desempenha as funções inerentes à categoria profissional de Fiscal Municipal.
Nessa qualidade, remeteu do seu endereço de correio eletrónico profissional uma mensagem dirigida à Comissão de Coordenação da Região Centro solicitando a verificação da legalidade de uma construção sita no lugar de (...) em (...), Rua (...).
Ocorre, porém, que, o R.A., no exercício das suas funções, não está autorizado a expedir comunicações escritas, sob qualquer forma, dirigidas a entidades externas ou particulares, sem a devida autorização ou no cumprimento de determinação emanada pelos seus superiores hierárquicos [cfr. ponto 5) da factualidade apurada em sede de Relatório Final, realidade que aqui expressamente se acolhe, por não vir questionada, mas também por se apresentar perfeitamente coerente e correlacionada com o conteúdo funcional de um fiscal camarário, a quem não compete estabelecer relações externas em nome da órgão executivo camarário].
De facto, ao fiscal camarário compete apenas a tarefa de fiscalização e inspeção das construções erigidas no solo municipal, não podendo este atuar a bel prazer em contravenção do seu conteúdo funcional.
Assim, a atuação do R.A. traduzida na expedição de comunicação escrita dirigida a entidade externa em nome do órgão executivo com vista à averiguação da legalidade de determinada construção não integra o seu conteúdo funcional, carecendo de ser prévia e expressamente autorizada pelo superior hierárquico.
Desta feita, na exata medida da inexistência de tal determinação superior, imediatamente se conclui que a mesma reveste a natureza de infração disciplinar emergente da contravenção do conteúdo funcional do RA, o que é integrável, desde logo, nos domínios da violação dos deveres gerais de obediência e lealdade.
Por isso, na perspetiva em apreço, não se pode considerar demonstrar a falta de acerto do enquadramento da infração disciplinar praticada pelo representado do A.
Refira-se que o assim decidido em nada briga com o disposto no artigo 190º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que trata da matéria relativa às circunstâncias dirimentes e atenuantes da responsabilidade disciplinar.
Realmente, o Recorrente procura enquadrar a conduta do R.A. nas alíneas d) e e) do nº. 1 do artigo 190º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, ou seja, como uma circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar consubstanciada na (i) não exigibilidade de conduta diversa e/ou (ii) cumprimento de um dever.
Sucede, todavia, que, como se viu supra, a conduta do R.A. descrita nos autos não integra nenhum dever funcional a que este estivesse legalmente estrito, antes consubstanciando uma atuação a bel prazer em contravenção do seu conteúdo funcional.
Por sua vez, e no que tange à invocação da não exigibilidade de conduta diversa, temos, para nós, que o Recorrente leva a efeito um erróneo enquadramento de tal circunstância, dado que a não exigibilidade de conduta diversa configura uma causa de exclusão da culpa do infrator e não, propriamente, uma causa de exclusão da ilicitude.
Isto é, a não exigibilidade de conduta diversa respeita ao grau de censurabilidade que o infrator merece, verificado que foi que a atuação deste integra o tipo objectivo da violação de um dever funcional.
Sendo assim, a circunstância dirimente deve ser objeto de apreciação, inequivocamente, em sede de culpa e escolha e graduação da medida da pena, mas não em sede de verificação e apreciação dos factos.
Dito doutro modo, ainda que tal não exigibilidade de conduta diversa ocorresse no caso versado, tal não implica que a atuação do RA apurada no autos não se devesse qualificar como injustificada.
Em todo o caso, a não exigibilidade em questão só pode suceder se o cometimento da infração sucede no exercício de um direito ou no cumprimento de um dever, configurando, de certo modo, a reunião de circunstâncias externas à própria vontade do infrator, que o arrastam irresistivelmente para a prática do facto, extirpando-o de toda a possibilidade de se comportar diferentemente.
No caso que agora se analisa, assoma como inequívoco que o R.A. não se enquadra na classe de situações definida.
Realmente, como supra referido, a conduta do R.A. descrita nos autos não integra nenhum dever funcional a que estivesse legalmente estrito.
Outrossim é de relevar o facto de não resultar provado que a expedição de comunicação escrita dirigida a entidade externa em nome do órgão executivo com vista à averiguação da legalidade de determinada construção derivasse de instruções ou informações fornecidas pelos serviços do RA.
Aliás, em contrário desta tese milita a factualidade inserta, desde logo, no ponto 5 do Relatório Final – que aqui se tem como perfeitamente cristalizada -, que indica, precisamente, que o procedimento efetivado pelo RA carecia de expressa prévia determinação superior, o que não se lograr efetivar.
Por tudo isso, não pode o Recorrente fazer emergir a existência da circunstância dirimente da culpa de não exigibilidade de conduta diversa.
Pelo que, quanto a esta temática, nada mais há a referir atento o fracasso da tese do Recorrente.
Assim, e atentando no caso recursivo em apreço, assoma evidente que se mostra bem realizado o julgamento efetuado pelo Tribunal no capítulo em apreço.
Concludentemente, improcedem as todas conclusões de recurso em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a sentença recorrida.
Assim se decidirá.

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IV – DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo do Recorrente.
Registe e Notifique-se.

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Porto, 08 de outubro de 2021,

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Luís Migueis Garcia