| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A sociedade FC e Filhos, Lda. Veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 25.10.2018, foi julgada totalmente improcedente a acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual que intentou contra o Município da PV e em que indicou como Contrainteressada a sociedade ACF & Irmãos, S.A., para: anulação do acto que declarou a caducidade da adjudicação do contrato à Autora; anulação do acto de adjudicação do contrato à Contrainteressada; anulação do respectivo contrato de empreitada, caso entretanto tenha sido celebrado; condenação da Entidade Demandada a adjudicar o contrato à Autora, pelo valor da sua proposta, bem como a praticar todos os actos que se mostrem necessários para esse efeito; e, finalmente, para condenação da Entidade Demandada a conceder um prazo de dez dias para a Autora prestar caução, no caso de se demonstrar que a caução não foi atempadamente prestada.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou o artigo 91º, nº 1, do Código de Contratos Públicos, uma vez que não é imputável à Autora a apresentação do "seguro-caução" sem as condições exigidas pela Demandada Entidade Adjudicante, sendo que a decisão impugnada, ao contrário do decidido, viola os princípios da boa-fé, da confiança e da proporcionalidade.* O Município Recorrido apresentou contra-alegações defendendo a manutenção da decisão recorrida.* A Contrainteressada também contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. O presente recurso é interposto contra a decisão do Tribunal a quo que considerou legítima a declaração da Demandada Entidade Adjudicante de caducidade da adjudicação da obra a favor da Autora, por não apresentação do "seguro-caução", de acordo com as exigências da Demandada Entidade Adjudicante.
2. Está pois em causa a apresentação pela Autora, ora Recorrente, do "seguro-caução" exigido pelo programa do concurso e pelos artigos 88. ° e 89. ° do Código dos Contratos Públicos.
3. Resulta dos factos provados que a Autora apresentou um "seguro-caução" celebrado com a seguradora AIGEL, Londres.
4. O seguro-caução em causa foi negociado e tratado com a empresa mediadora de seguros denominada OPS, L.da, que declara, no "seguro-caução" - documento 5 da petição inicial - agir como mandatária da AIGEL, Londres.
5. A Recorrente mantem uma relação comercial com a OPS com mais de 20 anos e já celebrou com ela inúmeros seguros, sem qualquer problema, conforme alegado no artigo 18 da petição inicial.
6. Face às dúvidas que o "seguro-caução" suscitou à Demandada Entidade Adjudicante, esta notificou a Autora para apresentar uma declaração emitida pela seguradora que certificasse o "seguro-caução" e que confirmasse que a AIGEL se encontrava vinculada perante a Demandada Entidade Adjudicante (por força do "seguro-caução" emitido).
7. Em cumprimento do ordenado, a Recorrente solicitou à OPS - enquanto mediadora de seguros que atuou por mandato da AIGEL Europe Ltd, Londres e que, em sua representação, emitiu o seguro-caução - a emissão de um documento complementar de certificação a fim de ser entregue à Câmara Municipal da PV.
8. A OPS entregou à Autora um documento de certificação intitulado "Certificação de Seguro de Caução" (documento 8 da petição inicial), emitido em papel timbrado da AIGEL e assinado por um seu representante, que confirmava o vínculo da AIGEL Europe Ltd, Londres ao "seguro-caução" emitido.
9. O comportamento da Autora foi adequado, tendo atuado com a diligência e o zelo que a situação exigia.
10. Após o envio do documento de "Certificação de Seguro de Caução", a Demandada Entidade Adjudicante contactou a sucursal em Portugal da AIGEL (cfr. mails de 18 e 19.06.2018, integrantes do documento 9 da petição inicial) no sentido de obter mais esclarecimentos face às dúvidas que a situação lhe gerava.
11. Foi-lhe então comunicado pela sucursal em Portugal da AIGEL que esta não se considerava vinculada pelo seguro-caução e que não tinha atribuído poderes à OPS para representar a AIGEL na celebração deste seguro.
12. Importa sublinhar que o pedido de esclarecimentos efetuado pela Demandada Entidade Adjudicante foi dirigido à sucursal em Portugal da AIGEL.
13. Ora, o "seguro-caução" entregue pela Autora à Demandada Entidade Adjudicante foi emitido pela AIGEL, Londres, Inglaterra e não pela sucursal da AIGEL em Portugal, sendo certo que a OPS assegurou à Autora que o "seguro-caução" havia sido celebrado com a AIGEL, Londres e não com a sucursal da AIGEL em Portugal.
14. Note-se que a carta da AIGEL (que integra o documento 9 da petição inicial), datada de 19.06.2018, diz "que a OPS não é representante da AIGEL - sucursal em Portugal, nem dispõe de quaisquer poderes para, em circunstância alguma e para qualquer efeito, representar a AIGEL"; ou seja, fala em nome da sucursal da AIGEL em Portugal, quando o "seguro-caução" foi emitido pela AIGEL, Londres, o que, salvo melhor opinião, justificaria por parte da Demandada Entidade Adjudicante, um pedido de esclarecimentos, no sentido de apurar se a AIGEL, sucursal de Portugal, falava em representação da empresa mãe, sediada em Londres.
15. Os autos não evidenciam nenhuma comunicação escrita da AIGEL, Londres, a dizer que não emitira o seguro em causa. Este aspecto é relevante na medida em que a OPS sempre afirmou à Autora que o "seguro-caução" fora tratado com Londres e não com a sucursal da AIGEL em Portugal.
16. A haver falta de diligência e de cuidado quanto à validade do "seguro-caução" tal deverá ser assacado à Demandada Entidade Adjudicante.
17. Na sequência dos esclarecimentos prestados pela AIGEL - sucursal em Portugal à Demandada Entidade Adjudicante, esta notificou a Autora da intenção de declarar a caducidade da adjudicação com fundamento na falta de prestação de uma garantia válida, tendo-lhe sido concedido prazo para se pronunciar sobre a intenção da Demandada Entidade Adjudicante.
18. Confrontada com os factos acima descritos, aos quais era totalmente alheia, a Autora esclareceu a Demandada Entidade Adjudicante que sempre atuara com diligência e boa-fé, informando que contactara a mediadora de seguros (OPS) com quem trabalhava e celebrara inúmeros seguros - e cuja relação nunca tinha, até ao momento, gerado qualquer problema, para que fosse obtido o seguro-caução.
19. Posteriormente, face às dúvidas levantadas pela Demandada Entidade Adjudicante quanto ao "seguro-caução", diligenciou, junto da mediadora de seguros (OPS), pelos documentos complementares e esclarecimentos requeridos, tudo dentro do prazo estabelecido para o efeito.
20. Não obstante ser alheia a qualquer eventual ilícito ou irregularidade na emissão do "seguro-caução", mas para que dúvidas não restassem quanto à correção do seu comportamento e da sua boa-fé, disponibilizou-se para substituir o "seguro-caução" prestado por outra caução, "obrigando-se a proceder ao depósito em numerário no valor de tal caução" (cfr. artigo 21° da resposta à notificação do despacho do Sr. Presidente da Câmara da PV - documento 10 da petição inicial), pedindo que lhe fosse concedido prazo para o efeito.
21. Tal pedido foi-lhe negado, sem mais, pela Demandada Entidade Adjudicante, através de notificação remetida no dia 4 de julho de 2018 (cfr. documento 11 da petição inicial).
22. Do exposto resulta que: (I) a Autora atuou sempre diligentemente e no cumprimento dos seus deveres legais em todo o processo pré-contratual, nunca deixando de diligenciar, dentro das circunstâncias do caso, por toda a documentação e esclarecimentos requeridos pela Demandada Entidade Adjudicante; (II) obteve os documentos necessários (isto é, seguro-caução e certificação por parte da seguradora) em tempo, junto da mediadora de seguros, entidade com quem sempre trabalhou e na qual depositava total confiança, nunca tendo concebido a possibilidade de os documentos disponibilizados não serem absolutamente válidos e verdadeiros; e (III) quando confrontada com a possibilidade de tais documentos não serem válidos (ou, pelo menos, de não serem bastantes para aceitação como garantia pela Demandada Entidade Adjudicante), e não obstante tal facto lhe ser totalmente alheio prontamente se disponibilizou para substituir a garantia prestada por caução de depósito em numerário.
23. A demonstrar-se que tais documentos não vinculam a entidade AIGEL, Londres ao seguro-caução alegadamente por ela prestado, a Autora foi vítima de uma fraude por parte da mediadora OPS, de tal forma que a não prestação da caução em tempo não pode ser imputável à Autora, nos termos do artigo 91.º, n.° 1, do Código e Contratos Públicos.
24. Nesse sentido, é desproporcional penalizar a Autora com a caducidade da adjudicação já que a Autora pode ter sido vítima de uma fraude (ou foi mesmo vítima de uma fraude, o que verdadeiramente, neste momento, ainda não sabe), para a qual não contribuiu, e não lhe era exigível outro comportamento, já que nunca se apercebeu de qualquer irregularidade ou ilícito e, apesar da incerteza da situação, ofereceu-se para substituir o "seguro-caução" por caução de depósito em numerário.
25. A decisão de declarar a caducidade da adjudicação é, pois, desproporcional e violadora dos princípios de boa-fé e confiança que devem pautar a atuação das entidades adjudicantes e a contratação pública.
26. Assim, e tendo em conta as circunstâncias do caso, a Autora está convicta de que apenas uma decisão poderia ter sido tomada pela Demandada Entidade Adjudicante: não imputabilidade à Autora pela não prestação do "seguro-caução" nos termos exigidos pela Demandada Entidade Adjudicante, com a consequente atribuição de novo prazo à Autora para que substituísse o "seguro-caução" por caução de depósito em numerário.
27. A decisão recorrida violou o artigo 91º, nº 1, do Código de Contratos Públicos, uma vez que não é imputável à Autora a apresentação do "seguro-caução" sem as condições exigidas pela Demandada Entidade Adjudicante.* II –Matéria de facto.
A Recorrente não apontou qualquer ponto de facto incorretamente julgado, indicando os concretos meios probatórios que impunham decisão diferente nem apontou qualquer facto relevante omitido ou qualquer excesso na fixação da matéria de facto, especificando qual a decisão que se impunha sobre a matéria de facto, nos termos exigidos pelas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 640º do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo Civil.
Nem se vislumbra qualquer erro, deficiência ou excesso no julgamento da matéria de facto.
Deveremos assim considerar como provados os seguintes factos, alinhados na decisão recorrida:
A. Mediante deliberação da Câmara Municipal da PV de 27.03.2018 foi determinada a abertura de concurso público, com o preço base de 2.368.690,00 euros, tendo em vista a adjudicação da empreitada da obra denominada “Ampliação da Rede de Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates (2.ª Fase)” – cfr. deliberação constante da pasta designada “Abertura Procedimento” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
B. Mediante deliberação da Assembleia Municipal da PV de 22.07.2018 foi ratificada por unanimidade a decisão acabada de referir – cfr. certidão da deliberação constante da pasta designada “Abertura Procedimento” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
C. O concurso acima referido foi anunciado em Diário da República de 28.03.2018, II-Série, Número 62 – cfr. anúncio de procedimento n.º 1883/2018 constante da pasta “Anúncio de abertura” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
D. No âmbito deste concurso foi aprovado programa do concurso, cujas disposições no mais relevante ora se transcrevem:
“(…) ARTIGO 1.º
IDENTIFICAÇÃO DO CONCURSO E DISPONIBILIZAÇÃO DAS PEÇAS DO PROCEDIMENTO
1. O presente procedimento segue a tramitação de concurso público, nos termos do Código dos Contratos Públicos, e tem por objecto a adjudicação da empreitada “Ampliação da rede águas residuais domésticas na freguesia de Rates – 2.ª fase”, nos termos e condições previstas no Caderno de Encargos.
2. O montante máximo que o Município da PV se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato a celebrar é de X 2.368.690,00 (dois milhões, trezentos e sessenta e oito mil, seiscentos e noventa euros), com exclusão do IVA.
3. As peças do concurso, estão integralmente disponibilizadas na plataforma electrónica de contratação pública vortalGOV acessível através do sítio electrónico http://pt.vortal.biz/, disponibilizada pela empresa VORTAL – Comércio Electrónico, Consultoria e Multimédia, SA., desde o dia da publicação do anúncio no Diário da República.
4. O acesso à referida plataforma electrónica é gratuito e permite efectuar a consulta e download das peças de procedimento.
ARTIGO 2.º
ENTIDADE ADJUDICANTE
A entidade adjudicante é o Município da PV, Pessoa Colectiva n.º 506 741 400, com sede na Praça do Almada, 4490-438 Póvoa de Varzim - Portugal,
_ telefone: 252 298500
_ telefax: 252 624828
_ e-mail: geral@cm-pvarzim.pt
_ endereço eletrónico: www.cm-pvarzim.pt.
ARTIGO 3.º
ÓRGÃO QUE TOMOU A DECISÃO DE CONTRATAR
1. A decisão de contratar foi tomada pela Câmara Municipal da PV, em reunião ordinária de 27 de março de 2018, tendo sido determinado o procedimento de concurso público.
2. A decisão foi tomada no exercício da competência conferida à Câmara Municipal pelas disposições conjugadas da alínea f) do n.º 1 do artigo 33.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (aprovado pela Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro) e do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho (aplicável por remissão da alínea f) do n.º 1 do artigo 14º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos).
ARTIGO 4.º
OBJETO DA EMPREITADA
A empreitada consiste nos trabalhos de construção civil necessários para materializar a ampliação da rede águas residuais domésticas da freguesia, composta por coletores em PVC Ø 200 mm e respectivos elementos acessórios, que inclui, face à orografia existente, cinco estações elevatórias. Incluem-se também os trabalhos complementares relativos à execução de troços da rede pública de abastecimento de água, de modo a complementar as áreas cobertas pela rede de saneamento projetada ou à substituição de troços de condutas de água que apresentam avarias regulares, e à requalificação de um importante eixo viário da freguesia, através da reformulação integral dos pavimentos e das infraestruturas hidráulicas.
(…)
ARTIGO 18.º
DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO
1. Os documentos de habilitação deverão ser apresentados pelo adjudicatário dentro do prazo de 10 dias contados da notificação da decisão de adjudicação.
2. O adjudicatário deverá apresentar, através da plataforma de contratação pública vortalGOV, reprodução dos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo II ao CCP;
b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas
b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP;
c) Documento comprovativo da titularidade de alvará ou certificado de empreiteiro de obras públicas, emitido pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P. (IMPIC, I. P.), contendo as seguintes habilitações:
• A 6.ª subcategoria (saneamento básico) da 2.ª categoria, em classe correspondente ao valor da proposta;
• A 1.ª subcategoria (vias de circulação rodoviária e aeródromos) da 2.ª categoria, na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeite;
• A 1.ª subcategoria (instalações elétricas de utilização de baixa tensão em potência até 50 Kva) da 4.ª categoria, na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeite.
3. As demais regras e termos de apresentação dos documentos de habilitação são as constantes dos artigos 3.º e seguintes da Portaria n.º 372/2017, de 14 de dezembro.
19.º
VALOR E MODO DE PRESTAÇÃO DA CAUÇÃO
1. O adjudicatário deve prestar a caução prevista nos artigos 88.º e 89.º do Código dos Contratos Públicos no prazo de 10 dias a contar da notificação da decisão de adjudicação, devendo comprovar essa prestação junto do Município no dia imediatamente subsequente.
2. O valor da caução é de 5% do preço contratual.
3. A caução é prestada, nos termos previstos no artigo 90.º do Código dos Contratos Públicos, por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo Estado, ou mediante garantia bancária ou seguro-caução, devendo obedecer aos modelos apresentados nos Anexo III ou Anexo IV deste Programa de Concurso.
4. Todas as despesas relativas à prestação da caução são da responsabilidade do adjudicatário. (…)”
- cfr. programa do procedimento constante da pasta “Programa Procedimento e Caderno de Encargos” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
E. No âmbito do concurso identificado em A) foi aprovado o caderno de encargos, cujas cláusulas no mais relevante ora se transcrevem:
“Disposições iniciais
Cláusula 1.ª
Objeto
O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar no âmbito do concurso para a realização da empreitada de “AMPLIAÇÃO DA REDE DE ÁGUAS RESIDUAIS DOMÉSTICAS NA FREGUESIA DE RATES (2.ª FASE)”, nomeadamente no que se refere aos trabalhos de construção civil necessários para materializar a ampliação da rede de águas residuais domésticas da freguesia, composta por coletores em PVC Ø200mm e respetivos elementos acessórios, que inclui, face à orografia existente, cinco estações elevatórias. Incluem-se também os trabalhos complementares relativos à execução de troços da rede pública de abastecimento de água, de modo a complementar as áreas cobertas pela rede de saneamento projetada ou à substituição de troços de condutas de águas que apresentam avarias regulares, e à requalificação um importante eixo viário da freguesia, através da reformulação integral dos pavimentos e das infraestruturas hidráulicas.”
- cfr. caderno de encargos constante da pasta “Programa Procedimento e Caderno de Encargos” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
F. A Autora e a Contrainteressada apresentaram propostas ao concurso público acima identificado – cfr. propostas constantes das pastas “Proposta AC, SA”, “Proposta FC & Filhos, Lda.” e “Lista de concorrentes” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
G. A 04.05.2018 o júri do procedimento elaborou relatório preliminar, cujo teor no mais relevante ora se transcreve:
“(…) Proposta de Decisão
Face ao vindo de expor, atento o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos, o Júri delibera, por unanimidade propor:
4.2 A exclusão dos concorrentes (…) por não terem apresentado os documentos exigidos no artigo 9.º do Programa do Procedimento, ao abrigo da alínea a) do ponto 2 do artigo 70.º, do Código dos Contratos Públicos.
4.3 Que a empreitada de “Ampliação da Rede Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.ª Fase”, seja adjudicada ao concorrente FC & Filhos, Lda., pelo valor de 1.986.412,05 € (um milhão, novecentos e oitenta e seis mil, quatrocentos e doze euros e oito cêntimos), ao qual deve ser acrescentado o IVA, nos termos da sua proposta e nas demais condições constantes do processo de concurso. (…)”
- cfr. relatório preliminar constante da paste “Relatório Preliminar” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
H. A 18.05.2018 o júri do procedimento elaborou relatório final, cujo teor no mais relevante ora se transcreve:
“(…) Proposta de Decisão Final
Face ao vindo de expor, este júri delibera por unanimidade manter inalterado o sentido e os fundamentos da proposta de decisão constante do Relatório Preliminar. Nestes termos, deverá o presente relatório ser enviado ao órgão competente para a decisão de contratar, para decisão final sobre as propostas apresentadas por este júri, nomeadamente a indicação de adjudicar a empreitada “Ampliação da Rede Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.ª Fase”, ao concorrente FC & Filhos, Lda., pelo valor de 1.986.412,05 € (um milhão, novecentos e oitenta e seis mil, quatrocentos e doze euros e oito cêntimos), ao qual deve ser acrescentado o IVA, nos termos da sua proposta e nas demais condições constantes do processo de concurso. (…)”
- cfr. relatório final constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
I. Mediante despacho da presidência n.º 58/GR/2018 de 28.05.2018 foi adjudicada a obra acima identificada à Autora – cfr. despacho constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
J. Mediante deliberação da Câmara Municipal de PV de 06/2018 foi o despacho identificado em I) objecto de ratificação – cfr. deliberação constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
K. Mediante ofício de 30.05.2018 com a referência 2308/18, submetido na plataforma electrónica, foram solicitados à Autora os documentos de habilitação, assim como, caução no montante de 5% do valor total do preço contratual, ou seja, 99.320,60 € (noventa e nove mil e trezentos e vinte euros e sessenta cêntimos) – cfr. ofício constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
L. A Autora apresentou à Entidade Adjudicante, para efeitos dos documentos acabados de referir, o seguinte documento:
SEGURO DE CAUÇÃO
(Operação n.º 2018.407242802.0315)
A Companhia de Seguros AIGEL, registada em Inglaterra e País de Gales, com NIPC 01…60, com sede Edifício AIGEL, 58 F… Street, Londres EC3M 4 AB, Reino Unido, aqui representada por Sucursal em Portugal pela OPS lda., com NIPC 50…96, com sede na Rua E…, 4760-143 Vila Nova de Famalicão, registada na ASF — Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, presta a favor do MUNICÍPIO DA PV, pessoa colectiva n.º 50…00, garantia autónoma, à primeira solicitação, até ao valor de € 198.641,21 (cento e noventa e oito mil, seiscentos e quarenta e um euros e vinte um cêntimos), correspondente a 5% do depósito definitivo e 5 % de vigésimos, destinados a garantir o bom e integral cumprimento das obrigações que a FC E FILHOS, LDA., sociedade por quotas, com sede na Rua V…, Vila Nova de Famalicão, com matricula e pessoa colectiva n.º 50…17, assumirá no contrato que com ela o MUNICÍPIO DA PV vai outorgar e que tem por objectivo a Empreitada de "Ampliação da Rede Aguas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates -2ª Fase", nos termos dos n.ºs 7 e 8 do artigo 90º do código dos contratos Públicos.
Fica determinado que a Companhia de Seguros garante, no caso de vir a ser chamada a honrar a presente garantia, não poderá tomar em consideração quaisquer objecções do garantido, sendo-lhe igualmente vedado opor ao MUNICÍPIO DA PV quaisquer reservas ou meios de defesa de que o garantido se possa valer face ao garante.
A presente garantia permanece válida até que seja expressamente autorizada a sua libertação pela entidade beneficiária, não podendo ser anulada ou alterada sem esse mesmo consentimento, independentemente de quaisquer prémios que sejam devidos.
Fica determinado que todas as comunicações serão efectuadas pelo registo do MUNICÍPIO DA PV e a OPS, entidade de responsabilidade solidária da AIGEL.
Vila Nova de Famalicão, 07 de Junho de 2018[imagem que aqui se dá por reproduzida] - cfr. documento designado “seguro-caução” constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
M. Após entrega deste documento, o Gabinete Jurídico do Município da PV comunicou o seguinte aos membros do júri do concurso, assim como, ao Vereador e ao Presidente da câmara da PV:
(…) Notificada da adjudicação, veio FC & Filhos, Lda. apresentar seguro-caução, titulado pelo documento do qual se anexa cópia.
No caso do seguro-caução, determina o CCP (…)
O teor do documento apresentado merece naturais reservas.
Neste enquadramento, e uma vez que de acordo com o n.º 1 do artigo 91.º do CCP, a “adjudicação caduca se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não prestar, em tempo e nos termos estabelecidos nos artigos anteriores, a caução que lhe seja exigida”, sugere-se que se notifique a adjudicatária FC & Filhos, Lda. para, no prazo de cinco dias:
- apresentar documento emitido pela AIGEL atestando que esta Companhia de Seguros fica vinculada nos exactos termos do “Seguro de Caução” passado pela OPS, Lda. no dia 7 do corrente mês de junho;
- apresentar documento que ateste que a OPS, Lda. é “uma entidade autorizada a realizar este seguro”.
- cfr. comunicação constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
N. No seguimento da informação do Gabinete Jurídico acabada de citar, foi a Autora notificada do seguinte:
“Apreciado o documento submetido por essa empresa, denominado “Seguro de Caução” (…) fica essa sociedade notificada para, até às 17.00 horas do dia 13 do corrente mês de Junho, apresentar
- documento emitido pela AIGEL atestando que esta Companhia de Seguros fica vinculada nos exactos termos do “Seguro de Caução” passado pela OPS, Lda. no dia 7 do corrente mês de junho;
- apresentar documento que ateste que a OPS, Lda. é “uma entidade autorizada a realizar este seguro.
Mais se notifica essa sociedade de que, não sendo apresentados os documentos agora exigidos, concluiremos que não foi prestada a caução exigida (…)”
- cfr. comunicação submetida na plataforma electrónica constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
O. Em resposta a esta notificação a Autora apresentou o seguinte documento:
CERTIFICAÇÃO DE SEGURO DE CAUÇÃO
A Companhia de Seguros AIGEL, registada em Portugal na ASF - Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões certifica a operação n°. 2018.407242802.0315, Seguro de Caução, representada com poderes para o acto pela OPS Lda., emitida a favor do MUNICIPIO DA PV, pessoa colectiva n°. 50…00, até ao valor de € 198.641,21 (cento e noventa e oito mil, seiscentos e quarenta e um euros e vinte um cêntimos), correspondente a 5% do depósito definitivo e 5% de vigésimos, destinados a garantir o bom e integral cumprimento das obrigações que FC E FILHOS, LDA., pessoa colectiva n°. 500…17, assumirá no contrato que com ela o MUNICIPIO DA PV vai outorgar e que tem por objectivo a empreitada de "Ampliação da Rede Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates - 2ª Fase",
A OPS Lda. detém o Seguro de Responsabilidade Civil Profissional, subscrito através da APROSE, com a AIGEL EUROPE e cujo limite de indemnização é de 1.250.618 Euros por sinistro e de 1.875.927 Euros por ano.
Lisboa, 12 de Junho de 2018
AIGEL
- cfr. documento designado “certificação de seguro de caução” constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
P. No seguimento da junção do documento identificado em O), a Entidade Adjudicante pediu esclarecimentos ao Director da AIGEL, nomeadamente:
“(…) solicita.se seja esclarecido se a OPS, Lda. tem poderes para vincular a AIGEL e, bem assim, se a AIGEL fica vinculada, perante o Município da PV, nos exactos termos do “Seguro de Caução” passado pela OPS, Lda. no dia 7 do corrente mês de junho”
- cfr. comunicação constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Q. Em resposta a AIGEL, mediante comunicação dirigida ao Município da PV, informou o seguinte:
“(…) Após análise da sua comunicação datada do passado dia 13 de junho, que desde já agradecemos, e das questões nela colocadas, cumpre-nos esclarecer que a OPS, Lda. não é representada pela AIGEL – Sucursal em Portugal, nem dispõe de quaisquer poderes para, em circunstância alguma e para qualquer efeito, representar a AIGEL.
Muito nos surpreende, pois, que tenha sido elaborado e apresentado junto de V. Exas. documento no qual, sem qualquer tipo de fundamento a OPS, Lda. invoca esta qualidade (cfr. documento em anexo, designado “Seguro de Caução”, datado de 7 de junho).
Ainda a este respeito, mais entendemos esclarecer que a AIGEL não emitiu o referido documento “Certificação do Seguro de Caução”, desconhecendo em absoluto o contexto e circunstancialismo subjacentes à produção do mesmo. Com efeito, o Seguro de Caução em apreço não foi contratado nem submetido aos serviços da AIGEL.
Assim, no sentido de dissipar quaisquer dúvidas, e em complemento do exposto, acrescente-se ainda que a AIGEL não fica vinculada perante o Município da PV, tanto nos termos no referido documento designado “Seguro de Caução”, como nos termos do documento designado “Certificação de Seguro de Caução”, datado de 12 de junho, relativamente aos quais a AIGEL é inteiramente alheia.
Por último, a AIGEL informa que está a tomar todas as diligências reputadas necessárias em relação a este assunto, recorrendo às vias legais disponíveis com vista a apurar responsabilidades. (…)”
- cfr. comunicação constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
R. Mediante despacho do Presidente da Câmara da PV de 16.06.2018, exarado da informação interna n.º 086/2018, foi determinada a notificação à Autora da intenção de declarar a caducidade da adjudicação, com fundamento na falta de prestação de garantia válida, assim como, da concessão de prazo para que a mesma se pronunciasse sobre a intenção da Entidade Adjudicante – cfr. despacho e informação constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
S. Após esta notificação, a Autora pronunciou-se sobre a intenção da Entidade Adjudicante declarar a caducidade da adjudicação, nos seguintes termos:
“(…) Ora, no caso sub judice nenhuma actuação ou omissão poderá ser imputada à respondente no que concerne à não prestação da caução.
10. De facto, pretendendo a mesma prestar caução através da modalidade “seguro caução”, dirigiu-se a uma entidade mediadora de seguros, no caso a sociedade OPS, Lda., solicitando a esta a contratação de seguro caução.
11. Na circunstância, solicitou à dita mediadora que o seguro caução fosse o necessário e suficiente para cumprir as regras estabelecidas no CCP, e nomeadamente as condições estabelecidas na adjudicação da empreitada sub judice.
12. Concretamente, deveria cobrir tal seguro caução o valor de €198.641,21 (cento e noventa e oito mil, seiscentos e quarenta e um euros e vinte e um cêntimos), valor esse que era o correspondente a 5% (…)
13. Feito que foi tal pedido através da identificada mediadora de seguros, foi esta que formalizou toda a contratação do seguro em causa,
14. tendo sido a mediadora que celebrou e entregou à respondente os documentos referentes ao seguro causação, e, nomeadamente, o documento emitido pela dita “OPS, Lda.”, datado de 7 de Junho de 2018, e um outro denominado “Certificado de seguro de caução”, datado de 12 de Junho de 2018, alegadamente emitido pela Companhia de Seguros “AIGEL”.
15. Pelo que se expôs, e que corresponde à realidade dos factos, é pois a respondente totalmente alheia à elaboração material dos documentos em causa.
16. tendo acreditado, justificadamente, que as declarações nos mesmos constantes não só correspondiam à vontade real dos respectivos declarantes, como também haviam sido, na verdade, emitidos por tais declarantes, como também haviam sido, na verdade, emitidos por tais declarantes, ou seja, pela pita “OPS” e pela invocada “AIGEL”.
17. Assim, quando a respondente, na posse de tais documentos, os fez juntar ao procedimento administrativo, legitimamente representou estar a cumprir integralmente o preceituado no n.º 7 do invocado art.º 90.º do Código dos Contratos Públicos, pois que, nenhuma razão ou fundamento tinha para duvidar da autenticidade de tais declarações escritas, que, reafirma-se, não são da sua autoria.
18. Consequentemente, mesmo que se comprove que tais documentos não são verdadeiros, ou porque foram adulterados, ou porque não foram emitidos pelas entidades supostamente declarantes, o que se não concede, assim mesmo não ocorre fundamento para declarar a caducidade da adjudicação, já que esta só poderá ocorrer por facto imputável ao adjudicatário o que, manifestamente não ocorre no caso em apreço.
19. Já que, a respondente contratou “seguro-caução” através da empresa gestora de seguros, empresa que se encontra devidamente certificada para exercer intermediação de seguros.
20. Circunstância essa que, fundamentalmente lhe criou a convicção que havia ajustado efectivamente seguro-caução, válido e eficaz.
21. Ora, ocorrendo a “irregularidade” inovada no documento que atempadamente e oportunamente foi junto pela ora respondente, atendendo a que tal irregularidade não pode ser imputada à respondente, sempre seria de considerar, não a invocada caducidade, mas sim a concessão de prazo adicional para suprir tal deficiência ou irregularidade, através da prestação de caução ou qualquer uma das modalidades previstas (…)”
- cfr. notificação e pronúncia da Autora constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
T. Mediante despacho do Presidente da Câmara de 28.06.2018, exarado da informação interna n.º 087/2018 foi determinado o seguinte:
“(…) Dentro do prazo, a adjudicatária FC & Filhos, Lda. submeteu um documento com a denominação de “Seguro de Caução”, emitido pela sociedade OPS, Lda., supostamente em representação da companhia de seguros AIGEL.
De acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 90.º do Código dos Contratos Públicos o seguro-caução é consubstanciado em (…)
Considerando que o teor do documento apresentado pela adjudicatária merecia (no mínimo) muitas reservas, foi dirigida a esta, em 11 do corrente, a seguinte comunicação (…)
Em resposta, a adjudicatária FC & Filhos, Lda. submeteu um documento, em 12 de julho, com a denominação de “Certificação de Seguro de Caução”, supostamente emitido pela AIGEL, em que esta diz certificar a operação Seguro de Caução “imitida” pela OPS, Lda. a favor do Município.
Nada mais!
Acerca do documento submetido em 12 de junho, importa deixar aqui duas notas:
- Não há qualquer evidência de que o documento denominado “Certificação de Seguro de Caução” tenha sido passada pela AIGEL, quer pelo seu teor, quer pela circunstância de a assinatura aposta no mesmo não se encontrar reconhecida ou, sequer, identificado o seu autor;
O Director da Sucursal em Portugal da AIGEL, respondendo a um pedido de esclarecimento formulado pelo Município acerca do Seguro Caução, (…) enviou carta cuja cópia se anexa e cujo teor aqui se dá por reproduzido.
Faze a todo o exposto, e sem necessidade de considerações complementares, não se pode extrair outra conclusão que não seja a de que a adjudicatária FC & Filhos, Lda., não prestou, em tempo, a caução que lhe foi exigida.
(…) Em cumprimento ao n.º 2 do artigo 86.º do CCP, foi a FC & Filhos, Lda., notificada da intenção de declarar a caducidade da adjudicação, fixando-lhe o prazo de 5 dias para se pronuncie (…)
Ou seja, a adjudicatária
- admite “irregularidade” nos documentos que apresentou.,
- alega que essa “irregularidade” não lhe é imputável e, por isso,
- pede que lhe seja concedido prazo adicional para prestar a caução.
No domínio aqui em causa, estamos perante dados objectivos:
- ou a adjudicatária presta caução (em tempo e nos termos estabelecidos nos artigos anteriores),
- ou não o faz!
O Município, naturalmente é de todo alheio à relação que a adjudicatária estabeleceu com a entidade com a qual contratou p seguro-caução (e não será desadequado recordar a comunicação dirigida à adjudicatária em 11 de junho, data e, que ainda não se havia esgotado o prazo para prestar a caução…).
Ora, a pronúncia prevista pelo n.º 2 do artigo 86.º do CCP não é prévia à ocorrência da caducidade, mas sim posterior à efectiva ocorrência da mesma e destina-se, tão só, a permitir o esclarecimento por parte do adjudicatário de eventual erro na consideração dos pressupostos da caducidade já ocorrida (ou alguma irregularidade na constatação dos factos que a ela levaram), mas não poderá servir para suprir a omissão de instrução no prazo determinado.
E o que está em causa é que, até ao termo do prazo fixado no programa do procedimento, a adjudicatária FC & Filhos, Lda. não prestou a caução exigida.
Pelos motivos expostos, deve concluir-se pela caducidade da primeira adjudicação à FC & Filhos, Lda. e, reapreciado o procedimento, promover a adjudicação à proposta ordenada na posição subsequente no Relatório Preliminar, concretamente à concorrente ACF & Irmão, S.A. (…)”.
- cfr. informação interna n.º 087/2018 e despacho do presidente da câmara da PV de 28.06.2018 constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
U. Mediante deliberação da Câmara Municipal de 03.07.2018 foi declarada a caducidade da adjudicação da empreitada da obra denominada “Ampliação da Rede de Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.º Fase” à Autora e, por conseguinte, adjudicada a referida obra à Contrainteressada – cfr. deliberação da câmara constante da constante da pasta “Relatório Final – Adjudicação” do processo administrativo digital, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.* III - Enquadramento jurídico.
É o seguinte o teor da decisão recorrida, na parte relevante:
“(…)
V – Fundamentação de Direito.
1. Da anulabilidade da decisão que declarou a caducidade da adjudicação contrato à Autora;
Invoca a Autora, em sustento da sua pretensão anulatória trazida a juízo e como fundamento de anulabilidade da decisão que declarou a caducidade da adjudicação do contrato, que, no dia 30-05-2018, com vista à celebração do contrato escrito, foi notificada para apresentar através de submissão na plataforma electrónica – onde fora tramitada o concurso público – os documentos de habilitação, entre os quais caução no montante de 5% do valor total do preço contratual, ou seja, no valor de 99.320,60 euros.
Assevera que no dia 08-06-2018 submeteu, juntamente com os demais documentos, o seguro-caução no montante de 198.641,21 euros, tal como exigido na notificação para junção dos documentos de habilitação. Sucede que, prossegue a Autora, foi solicitado pela Entidade Demandada documento emitido pela AIGEL, no qual esta assegurasse que se encontrava vinculada nos precisos termos do estipulado no “Seguro-Caução” emitido pela OPS, Lda. [OPS], assim como, lhe foi solicitado documento que assegurasse que a OPS é, para os devidos efeitos legais, uma entidade legalmente autorizada a realizar este seguro.
Entende a Autora, que o documento entregue em momento posterior à solicitação supra referida – Certificação de seguro de caução – emitido pela OPS era suficiente para suprir as exigências da Entidade Adjudicante quanto á efectiva prestação da garantia exigida.
Ao ter sido confrontada com a decisão de caducidade da adjudicação, assegura a Autora que entrou em contacto com o mediador de seguros – com quem mantém uma relação de amizade de cerca de 20 anos – que lhe haveria assegurado que o seguro-caução era válido e se encontrava em plena vigência. Arguindo que em momento algum suspeitou que o seguro-caução poderia não ter sido celebrado, ou que o documento que o titulava poderia não reflectir a realidade.
A Autora afirma, ainda hoje, não ter a certeza se o seguro-caução foi ou não celebrado ou se está ou não em vigor. Em todo o caso, a Autora entende que a concluir-se que o mesmo não foi celebrado, tal facto não lhe poderá ser imputado, porquanto apresentou à Entidade Adjudicante todos os documentos que lhe foram exigidos e nos prazos estipulados por aquela. Arvora a sua pretensão, no facto de sempre ter confiado no trabalho e na actuação da OPS, pelo que não lhe poderá ser imputável qualquer irregularidade da operação relativa ao seguro-caução. Afirmando, mais uma vez, que não tem a certeza se o seguro foi ou não celebrado ou se está ou não em vigor.
Por outro lado, em sede de audiência prévia – na qual terá explicado ter absolutamente alheia à irregularidade do seguro – sempre deveria a Entidade Adjudicante ter concedido prazo adicional para a prestação de nova caução [mediante depósito em numerário conforme requerido]. Ou então, ter concedido prazo para suprir a irregularidade em questão, à luz do Artigo 86.º n.º 1 do CCP, no caso de se considerar que o seguro caução constitui um documento de habilitação [que não é o entendimento da Autora].
Conclui, asseverando que foram violados os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da prossecução do interessa público e da boa-fé.
A Entidade Demandada, relativamente à questão nuclear levantada pela Autora, recorre a dois argumentos. Por um lado, a lei e o programa de procedimento exigem a prestação de garantia idónea para a celebração do contrato, pelo que sem a mesma a adjudicação caduca e contrato não se firma entre as partes. Por outro lado, a Autora foi notificada para apresentar a caução e não o fez de forma válida, ainda que tenha sido notificada para esclarecer a Entidade Adjudicante quanto às reservas que o documento que apresentou inicialmente suscitou.
Acresce que, a AIGEL – seguradora em nome de quem a OPS, alegadamente, actuou – informou a Entidade Demandada que a OPS não estava mandatava para agir em seu nome, assim como, não se encontrava a AIGEL vinculada ao Município da PV nos termos expostos no documento “Seguro-Caução”.
Quanto ao prazo adicional para prestar outra garantia ou para suprimento da irregularidade que a Autora invoca, a Entidade Demandada assevera que o regime legal invocado tem como propósito o de suprir ou colmatar situações de suficiência de documentos, ainda que entregues tardiamente por facto não imputável ao adjudicatário, e não para suprir a entrega, ainda que atempada, de documentos de habilitação que não são válidos.
A Contra-interessada argumenta que não restou outra alternativa à Entidade Adjudicante, que não a de declarar a caducidade da adjudicação, dado que os documentos apresentados pela Autora eram inidóneos ao cumprimento da obrigação legal e procedimental de prestação de caução. Estriba a sua argumentação no facto de a Autora afirmar que ela própria não tem a certeza se o seguro caução foi ou não celebrado ou se é válido, pelo que nunca poderia a Entidade Adjudicante, em face de documentos inverdadeiros, considerar que a caução, exigida para a celebração do contrato, foi validamente prestada. Além de que, não pode a Autora escudar-se no desconhecimento da validade dos documentos, ou na sua crença de que os mesmos eram idóneos, para a isentar de responsabilidades relativamente ao cumprimento das obrigações impostas para a celebração do contrato com a Entidade Adjudicante. Sendo certo que, a falta de prestação de caução válida, não se trata de uma mera irregularidade, susceptível de suprimento à luz do regime do Artigo 86.º n.º do CCP.
a) Relativamente ao argumento aduzido pela Autora, segundo o qual não deveria a Entidade Adjudicante ter declarado a caducidade da adjudicação, dado que a falta de prestação caução válida não lhe poderá ser imputável.
Cumpre antes de mais esclarecer que a caução não constitui, ao abrigo das disposições legais aplicáveis, um documento de habilitação.
Senão vejamos.
Nos termos do Artigo 77.º n.º 2do Código dos Contratos Públicos, Juntamente com a notificação da decisão de adjudicação, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário para: a) Apresentar os documentos de habilitação exigidos nos termos do disposto no artigo 81.º; b) Prestar caução, se esta for devida, indicando expressamente o seu valor;”.
Por seu turno, estipula do Artigo 81.º do mesmo diploma legal – constante do Capítulo VIII do Título II [Fase de Formação do Contrato], designado de Habilitação - o seguinte:
“1 - Nos procedimentos de formação de quaisquer contratos, o adjudicatário deve apresentar os seguintes documentos de habilitação: a) Declaração do anexo ii ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º. 2 - A habilitação, designadamente a titularidade de alvará e certificado de empreiteiro de obras públicas, bem como o modo de apresentação desses documentos, obedece às regras e termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área das obras públicas. 3 - (Revogado.) 4 - (Revogado.) 5 - (Revogado.) 6 - (Revogado.) 7 - (Revogado.) 8 - O órgão competente para a decisão de contratar pode sempre solicitar ao adjudicatário, ainda que tal não conste do programa do procedimento, a apresentação de quaisquer documentos comprovativos da titularidade das habilitações legalmente exigidas para a execução das prestações objecto do contrato a celebrar, fixando-lhe prazo para o efeito.”
A não apresentação dos documentos de habilitação, entenda-se os referidos no Artigo 81.º do CCP, no prazo estabelecido no programa do procedimento, no prazo fixado pela entidade adjudicante para os documentos referidos no n.º 8 do Artigo 81.º ou redigidos em língua que não seja a portuguesa [ou acompanhados de tradução], determinam a caducidade da adjudicação, nos termos do Artigo 86.º n.º 1 do mesmo diploma legal.
Ora, a caução não está elencada no Artigo 81.º do CCP, nem consta do Artigo 86.º do mesmo diploma legal para os casos de caducidade da adjudicação em caso de não entrega dos documentos de habilitação. A caução encontra-se consagrada em Título diverso do Capítulo relativo à firmação do contrato, o qual se designa, precisamente, de caução [Título III do Capítulo VIII].
Estipula o Artigo 88.º n.º 1 do CCP que, “No caso de contratos que impliquem o pagamento de um preço pela entidade adjudicante, deve ser exigida ao adjudicatário a prestação de uma caução destinada a garantir a sua celebração, bem como o exacto e pontual cumprimento de todas as obrigações legais e contratuais que assume com essa celebração.” Sendo que o valor da caução deverá corresponder no máximo a 5% do preço contratual [cfr. Artigo 89.º n.º 1 do CCP]. Ora, no caso dos presentes foi precisamente esse o valor estipulado no programa de procedimento, conforme se alcança pelo Artigo 19.º [cfr. Item C) do probatório]. Acresce que, foi o próprio programa do procedimento que, seguindo a sistematização do CCP, autonomizou os documentos de habilitação da caução [cfr. Artigos 18.º e 19.º do programa do procedimento – Item C) do probatório]. Face à autonomização que se verifica tanto no CCP como no programa de procedimento, só se poderá concluir que a caução não é um documento de habilitação.
Em todo o caso, a consequência da não prestação de caução nos termos estabelecidos nos Artigos 89.º e 90.º do CCP, é idêntica à não apresentação dos documentos de habilitação nos termos do Artigo 81.º e 86.º do CCP, ou seja, a caducidade da adjudicação. Estipula, portanto, o Artigo 91.º n.º 2 do CCP que “A adjudicação caduca se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não prestar, em tempo e nos termos estabelecidos nos artigos anteriores, a caução que lhe seja exigida.”, devendo o órgão competente para a decisão de contratar adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente [cfr. n.º 2 do Artigo 91.º do CCP].
Importa, portanto, aferir, de acordo com o que foi alegado pela Autora, se o seguro caução apresentado é valido e se, caso não o seja, lhe será ou não imputável.
Dispõe o Artigo 90.º do CCP o seguinte:
“1 - O adjudicatário deve prestar a caução no prazo de 10 dias a contar da notificação prevista no n.º 2 do artigo 77.º, devendo comprovar essa prestação junto da entidade adjudicante no dia imediatamente subsequente.
2 - A caução é prestada por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo Estado, ou mediante garantia bancária ou seguro-caução.
(…)
7 - Tratando-se de seguro-caução, o programa do procedimento pode exigir a apresentação de apólice pela qual uma entidade legalmente autorizada a realizar este seguro assuma, até ao limite do valor da caução, o encargo de satisfazer de imediato quaisquer importâncias exigidas pela entidade adjudicante em virtude do incumprimento de quaisquer obrigações a que o seguro respeita.
8 - Das condições da garantia bancária ou da apólice de seguro-caução não pode, em caso algum, resultar uma diminuição das garantias da entidade adjudicante, nos moldes em que são asseguradas pelas outras formas admitidas de prestação da caução.
9 - Todas as despesas relativas à prestação da caução são da responsabilidade do adjudicatário.”
Ora, no âmbito da contratação pública, a caução “(…) é um instrumento jurídico através do qual o adjudicatário de um contrato público garante por meios financeiros a sua celebração e a sua execução nos termos contratados”. A sua função é, portanto, a de caucionar a celebração e o cumprimento do contrato [cfr. Artigo 88.º n.º 1 do CCP] – SILVA, Jorge Andrade da, Dicionário dos Contratos Públicos, 2.º Edição, Almedina.
Ficou demonstrado nos presentes autos que a Autora foi adjudicatária no concurso público de empreitada de obras públicas para a obra designada de “Ampliação da Rede de Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.ª Fase” [cfr. Item A), I) e J) do probatório], e que na sequência da adjudicação foram solicitados àquela os documentos de habilitação, assim como, a prestação de caução no montante de 5% do valor total do preço contratual [Item K) do probatório], tendo a Autora apresentado, para efeitos de caução, um documento designada de “Seguro de Caução” [cfr. Item L) do probatório], nos termos do qual a Companhia de Seguros AIGEL representada em Portugal pela OPS – Organização Portuguesa de Seguradores, Lda., “(…) presta a favor do Município da PV (…) à primeira solicitação, até ao valor de € 198.641,21 (cento e noventa e oito mil e seiscentos e quarenta um euros e vinte e um cêntimos), correspondente a 5% do depósito definitivo e 5% de vigésimos, destinados a garantir o bom e integral cumprimento das obrigações que a FC & Filhos, Lda., (…) assumirá no contrato que com ela o Município da PV vai outorgar e que tem por objectivo a Empreitada de “Ampliação da Rede de Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.ª Fase” (…)
Fica determinado que a Companhia de Seguros garante, no caso de vir a ser chamada a honrar a presente garantia, não poderá tomar em consideração quaisquer objecções do garantido, sendo-lhe igualmente vedado opor ao Município da PV quaisquer reservas ou meios de defesa (…)” [cfr. Item L) do probatório].
Mais ficou demonstrado que, em face das reservas que o documento levantou junto da entidade adjudicante [cfr. Item M) do probatório], foi solicitado à Autora que remetesse àquela documento emitido pela AIGEL assegurando que esta Companhia de Seguros fica vinculada nos exactos termos do supra citado documento - denominado “Seguro de Caução” – emitido pela OPS, assim como, a apresentar documento que comprovasse que a OPS estava autorizada a realizar o seguro caução apresentado pela Autora para efeitos do cumprimento do disposto no Artigo 87.º do CCP [cfr. Item N) do probatório]. Em resposta a Autora apresentou documento, denominado de “Certificação de Seguro de Caução”, nos termos do qual a AIGEL certificaria a operação titulada pelo documento designado “Seguro Caução” [cfr. Item O) do probatório].
Sucede que, após pedido de informação da entidade adjudicante à AIGEL, esta informou aquela que a OPS não era representante da AIGEL em Portugal, nem dispunha sequer de poderes para tal. Referiu ainda aquela companhia de seguros que não emitiu o documento denominado de “Certificação do Seguro de Caução”, assim como, esclareceu que não se encontrava, fosse por que meio fosse, vinculada ao Município da PV nos termos descritos no documento designado de “Seguro de Caução” [cfr. Itens P) e Q) do probatório]. Por outras palavras, a AIGEL, seguradora que a Autora declarou estar vinculada por meio de seguro caução à entidade adjudicante, nos termos exigidos no procedimento do concurso – Artigo19.º - e nos termos do Artigo 88 n.º 1.º do CCP, afirmou peremptoriamente que não estava vinculada ao Município da PV, ou seja, não garantiria o cumprimento das obrigações da Autora, na qualidade de adjudicatária, que adviessem do contrato firmado com a Entidade Demandada no âmbito do concurso público para “Ampliação da Rede de Águas Residuais Domésticas na Freguesia de Rates – 2.ª Fase”.
Ante o exposto, só se poderá concluir que a Autora não prestou caução válida, nos termos exigidos no programa de procedimento e no CCP, pois que tendo a prestação de caução a função de garantir a celebração do contrato, bem como o exacto e pontual cumprimento de todas as obrigações legais e contratuais que a adjudicatária assumir nos termos do contrato, não estando a AIGEL vinculada nos termos do documento apresentado pela Autora – “Seguro Caução” – este documento não servirá os propósitos legalmente exigidos com a prestação de caução pelo adjudicatário. Caso contrário, a Entidade Demandada encontrar-se-ia na contingência de celebrar um contrato de empreitada de obras públicas no valor de cerca de dois milhões de euros – com recurso a financiamento comunitário – sem que houvesse garantia prestada, no sentido de garantir o bom cumprimento pela adjudicatária, das obrigações emergentes do contrato.
A própria Autora que inicialmente afirma que o seguro caução é válido, afirma três vezes no seu articulado inicial que continua sem saber se o seguro foi ou não celebrado ou se é ou não válido [facto que já havia alegado em sede de audiência prévia]. Ora, se a Autora que era interessada na celebração do contrato não tem a certeza se o seguro foi celebrado ou se é sequer válido, não poderá esperar, naturalmente, que a Entidade Demandada “faça ouvidos de mercador” e desatenda aos esclarecimentos prestados pela AIGEL, considere idóneo o documento apresentado e outorgue, sem qualquer tipo de garantia, o contrato em questão.
Quanto ao argumento avançado pela Autora, de que tal facto não lhe é imputável e, como tal, não poderia a Entidade Demandada declarar a caducidade da adjudicação, diga-se que não lhe assiste razão.
A declaração de caducidade da adjudicação pressupõe um juízo ponderativo por parte da entidade adjudicante e exige, à semelhança do previsto no artigo 86º do CCP, a audição prévia do adjudicatário [o que sucedeu – cfr. Item S) do probatório], nos termos gerais previstos nos artigos 121.º e seguintes do CPA. Com efeito, a entidade adjudicante deve verificar se a causa do incumprimento é ou não imputável ao adjudicatário, o que normalmente não se resolverá com meros juízos de subsunção ou de simples lógica; há, pois, juízos integrados no chamado “poder discricionário”, sindicáveis nos termos gerais e que só têm a ganhar com a audiência prévia.
Em todo o caso, por facto não imputável ao adjudicatário deverá entender-se motivo justificável, o que convoca a estes casos o regime de justo impedimento, por se tratar de circunstâncias que não estão no domínio do adjudicatário, ou seja, que não por são por este controláveis, logo não lhe poderia ser exigível outro comportamento ou diligência.
Ainda assim, como se disse, tal juízo é da competência da entidade adjudicante ao abrigo das suas competências no procedimento concursal, pelo que ao Tribunal cabe sindicar a observância dos princípios gerais da actividade administrativa e dos princípios próprios dos procedimentos de contratação Pública, assim como, da possível existência de erro grosseiro na decisão tomada.
Ora, é manifesto que não é esse o caso. Por um lado, porque como se referiu a menos que se tratasse de um motivo justificável, não controlável pelo adjudicatário, poderia ser-lhe exigível outro comportamento ou, no limite, outro tipo de diligência, desde logo, porque a entidade adjudicante solicitou elementos adicionais à Autora mesmo antes de ser proposta a caducidade da adjudicação [cfr. Item N) do probatório]. Por outro lado, não se afigura que a Entidade Demandada tenha violado princípios orientadores da actividade administrativa ou próprios dos procedimentos de contratação pública relevantes para esta situação em concreta – desde logo o princípio da participação e da informação. Antes pelo contrário. A Entidade Demandada, antes de tomar qualquer decisão que culminaria com a não celebração do contrato com a Autora, cuidou de solicitar elementos adicionais à Autora, assim como, de pedir esclarecimentos à AIGEL. E só depois de se encontrar munida dos elementos que reputou necessários, tomou a decisão de declarar a caducidade da adjudicação; pelo que, a decisão da Entidade Demandada, nesta matéria, não merece censura.
Sendo certo que, a Entidade Demandada é totalmente alheia às relações que a Autora mantém com a OPS, assim como, às condições e circunstâncias envolvidas na contratação do seguro caução com aquela seguradora. Razão pela qual, não poderá, naturalmente, a Entidade Demandada ficar á mercê de tais contingências, olvidar à validade da documentação apresentada, e sujeitar a celebração do contrato às vicissitudes que se terão verificado entre a OPS e a Autora.
Se a OPS agiu de forma deliberada, se enganou a Autora ou se não a esclareceu, tais factos apenas relevam para as relações comerciais que se estabeleceram entre a OPS e a Autora. Pelo que, não poderá a Autora ter a pretensão de reclamar a Entidade Demandada o que quer que seja com fundamento em tais factos. Caso pretenda assacar responsabilidades, deverá fazê-lo à OPS, com quem contratou o seguro, e não à Entidade Demandada.
b) Relativamente ao argumento aduzido pela Autora, segundo o qual a Entidade Demandada deveria ter-lhe concedido prazo adicional para prestar caução, mediante depósito em numerário.
Com efeito, a caução mediante depósito em numerário constitui uma das modalidades de caução previstas no Artigo 90.º n.º 2 do CPP [O depósito em dinheiro ou títulos é efectuado em Portugal, em qualquer instituição de crédito, à ordem da entidade que for indicada no programa do procedimento, devendo ser especificado o fim a que se destina.]. Porém, à semelhança da caução mediante seguro-caução, deverá ser prestado no prazo de 10 dias a contar da notificação da decisão de adjudicação [cfr. Artigo 90.º n.º 1 do CCP e Artigo 19.º do Programa de Procedimento]. Ora, em sede de audiência prévia já aquele prazo se havia esgotado, pelo que não estava a Entidade Demandada obrigada, nos termos da lei e dor programa de procedimento, a conceder qualquer prazo para a Autora prestar nova caução.
A norma é de redacção clara, não sendo a caução prestada nos termos das disposições legais aplicáveis – de forma válida e em tempo – a consequência é a caducidade da adjudicação.
Assim sendo, quanto a esta questão, a decisão da Entidade Demandada não merece censura.
c) Relativamente ao argumento aduzido pela Autora, segundo o qual a Entidade Demandada deveria ter-lhe concedido prazo para suprir as irregularidades verificadas nos documentos de habilitação.
Ora, já foi referido que a caução não é documento de habilitação, nos termos dos Artigos 77.º n.º 2, 81.º, 86.º e 88.º e seguintes do CPP, assim como, nos termos dos Artigos 18.º e 19.º do programa do procedimento.
A Autora invoca o regime constante do Artigo 86.º n.º 3 do CCP, para defender a tese de que a Entidade Demandada deveria ter concedido prazo para que a Autora suprisse a irregularidade verificada com a apresentação da caução. Porém, sem razão.
O regime constante do Artigo 86.º do CCP é aplicável aos documentos de habilitação. Não sendo a caução um documento de habilitação, a prorrogativa estipulada no n.º 3 do CPP não lhe é aplicável.
Porém, ainda que o fosse, a n.º3 do Artigo 86.º do referido diploma legal, é aplicável quando se verifique uma das situações do n.º 1, ou seja, a não apresentação dos documentos: “a) No prazo fixado no programa do procedimento; b) No prazo fixado pelo órgão competente para a decisão de contratar, no caso previsto no n.º 8 do artigo 81.º; c) Redigidos em língua portuguesa, ou acompanhados de tradução devidamente legalizada no caso de estarem, pela sua natureza ou origem, redigidos numa outra língua.” Ora, nenhuma dessas situações se verifica quanto ao documento apresentado pela Autora, dado que não se trata de incumprimento do prazo estipulado, não se tratam de documentos identificados no n.º 8 do Artigo 81.º do CCP, nem tão pouco de documentos redigidos em língua estrangeiros e sem tradução.
Em todo o caso, bisa-se, que a Entidade Demandada cuidou de solicitar elementos adicionais à Autora, assim como, de pedir esclarecimentos à AIGEL, pelo que nada mais lhe era exigível. Por outras palavras, a decisão da Entidade Demandada, quanto a esta questão, não merece censura.
d) Relativamente ao argumento aduzido pela Autora, segundo o qual a Entidade Demandada ao ter declarado a caducidade da adjudicação violou os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da prossecução do interessa público e da boa-fé.
Por fim, entende a Autora que a decisão da Entidade Demandada violou os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da boa-fé.
Entende que foi violado o princípio da legalidade, dado que “(…) a decisão da Demandada violou a lei e, por isso, violou o princípio da legalidade”. Ora, conforme supra referido a decisão da Entidade Demandada não merece censura quanto aos vícios que lhe foram apontados pela Autora, nem violou quaisquer disposições legais aplicáveis.
Entende, igualmente, que foi violado o princípio da proporcionalidade dado que “(…) perante a notificação efectuada pela Demandada e a alegada irregularidade detectada no seguro-caução, a Autora exerceu o seu direito de audiência prévia e explanou ser totalmente alheia a tal irregularidade e que a mesma não podia ser-lhe imputada pois havia actuado com a diligência que lhe era exigível, nos termos supra amplamente alegados e que aqui se dão por reproduzidos.
79. Nesse mesmo acto, e sem que estivesse comprovada a referida irregularidade do seguro-caução, a Autora desde logo requereu que lhe fosse concedido um prazo para a prestação da caução por depósito em numerário.
80. O que a Demandada peremptoriamente negou.
81. Esta decisão no sentido de não permitir a prestação de caução por depósito em numerário é desproporcional na medida em que desrespeita as dimensões essenciais do princípio da proporcionalidade: adequação, necessidade e equilíbrio.”
Ora, n.º 2 do Artigo 7.º do CPA dispõe que “As decisões da Administração Pública que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.” Esta disposição legal consagra o princípio da proporcionalidade pela qual de deve pautar qualquer conduta da Administração Pública, a qual deverá representar um menor sacrifício possível para as posições jurídicas subjectivas dos cidadãos. Segundo tem sido vastamente sufragado pela Jurisprudência e pela Doutrina, o princípio da proporcionalidade é constituído por três dimensões, quando coludente com a posição dos particulares face à concreta actuação da Administração. A saber: i) adequação, significa que a actuação da Administração se mostra adequada ao objectivo almejado e, bem assim, que se destina ao fim que lhe subjaz e não a outro; ii) necessidade, a actuação da administração e, por conseguinte, a lesão da posição jurídica do cidadão terá de ser necessária ou exigível, dado que não existe ou forma menos onerosa de obter o mesmo resultado; iii) proporcionalidade em sentido estrito, a actuação da Administração deverá ser proporcional ao fim que se visa obter e, consequentemente, a lesão sofrida pelo cidadão não poderá ir além do estritamente necessário face ao benefício alcançado para o interesse público.
Ante a factualidade provada nos presentes autos, só se poderá concluir que a decisão impugnada não violou o princípio da proporcionalidade, nem a conduta da Entidade Demandada merece censura nesta matéria.
A sua conduta foi a adequada, pois que se demonstrou apropriada ao objectivo almejado – cuidar pelo bom andamento do procedimento concursal, em vista à celebração efectiva do contrato de empreitada, assim como, garantir que era prestada uma caução válida para garantia do com cumprimento das obrigações contratuais do adjudicatário. A decisão da Entidade Demandada foi, portanto, adequada ao fim que lhe subjaz e não a outro; foi necessária, dado que não existia forma menos onerosa de obter o mesmo resultado – a Autora incumpriu com a sua obrigação de prestar caução válida, nos termos do Artigo 90.º do CCP, pelo que a Entidade Demandada só cumpriu o que lhe legalmente imposto, ou seja, declarou a caducidade da adjudicação e adjudicou a proposta graduada subsequentemente [cfr. n.º 2 do Artigo 93.º do CCP]; e foi proporcional em sentido estrito, dado que a conduta da Entidade Demandada foi harmoniosa em relação fim que se visa obter com o procedimento atinente à celebração de um contrato de empreitada de obras públicas e congruente com as imposições legais aplicáveis ao procedimento concursal em causa.
Em todo o caso, bisa-se, que a Entidade Demandada não era obrigada, nos termos da lei ou do programa de procedimento, a permitir que a Autora prestasse outra garantia, após o termo do prazo para a prestação de caução. Pelo que, só se pode concluir que a sua conduta foi conforme o que lhe era legalmente exigível. Antes mesmo de ser declarada a caducidade da adjudicação a Entidade Demandada foi diligente e tratou de pedir esclarecimentos adicionais à Autora e à AIGEL, de forma a estar munida de todos os elementos necessários para formar a sua convicção e tomar uma decisão. Não poderia a Autora ficar na expectativa de a Entidade Adjudicante, que está vinculada às normas do procedimento – que como se sabe são bastante rígidas atendendo aos interesses envolvidos – lhe concedesse um prazo, que não encontra respaldo na lei, para apresentar nova caução [situação que, também, não tem acolhimento legal].
Aceitar tal entendimento, comportaria sim a violação do princípio da legalidade. Pois que a lei não constitui apenas um limite à actividade administrativa, mas também é pressuposto e fundamento da mesma, na medida em que a Administração Pública actua com base nos poderes que lhe conferidos nos termos da lei [pressuposto] e em conformidade com os fins que lhe foram, de igual forma, atribuídos por lei [fundamento], dependendo, naturalmente, da extensão da vinculação legal que, no caso concreto, se verifique. Por outras palavras, a actuação da administração não pode, jamais, ultrapassar os limites legalmente estabelecidos para a sua actuação, sob pena de a sua actuação se ter por ilegal.
A Autora secunda ainda o entendimento de que foram violados os princípios da prossecução do interesse público e da boa-fé; o primeiro, uma vez que não permitiu à Autora a prestação de caução por depósito em numerário e “(…) adjudicou a empreitada à Contrainteressada, cujo preço é superior ao da Autora em €12.576,75”; e o segundo, pois que imbuiu a Autora num sentimento de confiança decorrente da adjudicação do contrato de empreitada, não lhe permitindo prestar caução por depósito em numerário.
Nos termos no Artigo 4.º do CPA “Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.” Esta disposição consigna, portanto, o princípio da prossecução do interesse público e do respeito pelos direitos dos cidadãos, o que implica, necessariamente, a “manifestação da sujeição da Administração em relação à lei, na medida em que não se concebe que existam interesses sociais qualificáveis como públicos (…) que não tenham sido elegidos, como tais, pelo legislador ou sob a sua habilitação. (…) significa também que em toda a actuação administrativa há-se ser considerada e valorizada uma dimensão teleológica, finalística, seja para a invalidar juridicamente (…), seja para “condenar” aquele que, actuando como Administração, se decidiu (intencionalmente ou não) com intuitos diversos da prossecução do interesse público.” [OLIVEIRA, Mário Esteves de, GONÇALVES, Pedro Costa, AMORIM, J. Pacheco de, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 97]. (sublinhado nosso).
Ora, é manifesto que a Entidade Adjudicante não violou o princípio do interesse público, ao ter adjudicado a proposta da Contra-interessada. A Entidade Demandada estava, aliás, obrigada a fazê-lo. Pois que declarada a caducidade da adjudicação nos termos do n.º 1 do Artigo 91.º do CCP, deverá o órgão competente para a decisão de contratar proceder à adjudicação da proposta graduada subsequentemente [cfr. Artigo 91.º n.º 2 do CCP – “No caso previsto no número anterior, o órgão competente para a decisão de contratar deve adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente.”].
Quanto ao princípio da boa-fé, este concretiza a ideia de Estado de Direito Democrático previsto nos termos do Artigo 2º da CRP, tendo como objectivo a protecção da confiança, certeza e segurança jurídica na actuação dos poderes públicos, permitindo que os administrados um mínimo de certeza e segurança quanto às actuações da Administração Pública.
Pautar a sua actividade pelo mínimo de boa-fé, significa para a Administração Pública que esta deverá adoptar uma conduta que concretize uma continuidade na posição e comportamento que tem vindo a adoptar perante os particulares. Uma ruptura de posição, sem motivo que se afigure premente, comportará uma violação deste princípio [Veja-se o entendimento sufragado pela jurisprudência do STA, segundo o qual “no âmbito do CPA a boa fé é não apenas um interesse mais a ponderar nas decisões administrativas ou jurisdicionais, mas também a expressão de um dever de agir, uma norma procedimental.” – Acórdão do STA de 25/09/2012, p. 0168/12, disponível em www.dgsi.pt.].
Assim, uma conduta Administrativa irrepreensível do ponto de vista do princípio da boa-fé impõe fidelidade à conduta adoptada ao longo do procedimento administrativo, de forma que o particular esteja imbuído de um mínimo de certeza relativamente àquela, vedando-se, por conseguinte, qualquer surpresa ou perplexidade nos comportamentos, decisões ou ocorrências procedimentais.
A Autora sabia que, na eventualidade de vir a ser adjudicatária, teria de cumprir uma série de requisitos legalmente exigíveis, caso contrário o contrato não se celebraria. Um deles é a prestação de caução. E não poderá a Autora afirmar que se viu imbuída num espírito de confiança e de expectativa de que o contrato seria celebrado, se desde o início a Entidade Demandada colocou reservas quanto ao documento “Seguro-Caução” apresentado, sendo que desde logo as manifestou junto da Autora. Sendo certo que, a Entidade Demandada é totalmente alheia às relações que a Autora mantém com a OPS, assim como, às condições e circunstâncias envolvidas na contratação do seguro caução com aquela seguradora. Razão pela qual, não poderá, naturalmente, a Entidade Demandada ficar á mercê de tais contingências, olvidar à validade da documentação apresentada, e sujeitar a celebração do contrato às vicissitudes que se terão verificado entre a OPS e a Autora.
Se a OPS agiu de forma deliberada, se enganou a Autora ou se não a esclareceu, tais factos apenas relevam para as relações comerciais que se estabeleceram entre a OPS e a Autora. Pelo que, não poderá a Autora ter a pretensão de demandar a Entidade Demandada por tais factos. Caso pretenda assacar responsabilidades, deverá fazê-lo à OPS, com quem contratou o seguro, e não à Entidade Demandada.
Por outro lado, o fundamento subjacente à decisão ora impugnado é válido, ou seja, a Entidade Demandada não decidiu declarar a caducidade da adjudicação sem motivo premente. Razão pela qual, só haverá que concluir que não foi violado o princípio da boa-fé. Bisando, mais uma vez, que não estava a Entidade Demandada obrigada a permitir que a Autora prestasse outra garantia, após o termo do prazo para a prestação de caução, como a Autora pretendendo.
Face a tudo quanto até aqui foi exposto, constata-se que a conduta e decisão da Entidade Demandada não merecem qualquer censura.
Face à improcedência da questão a decidir n.º 1, que determinou a não anulabilidade da decisão da Entidade Demandada que declarou a caducidade da adjudicação, fica prejudicado o conhecimento das questões a decidir n’s 2 a 5, dado que o conhecimento das mesmas implicaria, naturalmente, a procedência da questão a decidir n.º 1, ou seja, a anulabilidade da decisão que declarou a caducidade da adjudicação [cfr. Artigo 608.º n.º 2 do CPC aplicável ex vi Artigo 1.º do CPTA].
(…)”.
Mostra-se total o acerto da decisão recorrida elaborada, de resto, de forma irrepreensível e exemplar.
Sendo certo que as alegações da Recorrente se limitam, no essencial, a repetir os argumentos apresentados na acção, em nada afrontando minimamente os fundamentos da decisão recorrida.
O documento apresentado como “seguro caução” (facto da alínea L) deveria ter suscitado dúvidas à Autora como suscitou à Entidade Demandada e que se vieram a demonstrar fundadas face aos esclarecimentos ao Director da AIGEL, destacando-se destes o seguinte (facto da alínea Q):
“…a OPS, Lda. não é representada pela AIGEL – Sucursal em Portugal (“AIGEL”), nem dispõe de quaisquer poderes para, em circunstância alguma e para qualquer efeito, representar a AIGEL.
(…)”
Na verdade, do referido documento “seguro-caução”, nada consta que comprove que a OPS L.da é a sucursal que representa em Portugal a Companhia de Seguros AIGEL, registada em Inglaterra e País de Gales, como aí se afirma.
O que era necessário comprovar pois é essa empresa estrangeira que se obriga nos termos desse documento.
E sendo certo que as sucursais não têm personalidade jurídica autónoma, sendo meros órgãos da empresa que representam.
Como se refere no Tribunal da Relação de Lisboa de 16.11.2010, processo 487/08.3 TBVFX.L1-1 (ponto I do sumário):
“As sucursais não gozam de personalidade jurídica e como tal não constituem sujeitos autónomos de direitos e obrigações, pois são meros órgãos de administração local dentro da estrutura da sociedade”.
Perante esta fundada dúvida, a Entidade Demandada fez o que lhe competia, solicitando à Autora os elementos necessários para esclarecer as dúvidas.
Mas, em vez de juntar documentos esclarecedores, a Autora veio ainda acentuar as dúvidas ao apresentar o documento "Certificação de Seguro de Caução" (documento 8 da petição inicial).
Com efeito neste documento nada comprova que tenha sido emitido pela AIGEL quer pelo respectivo teor quer pela circunstância de a assinatura aposta no mesmo não se encontrar reconhecida, não estar identificado o seu autor nem a qualidade em que interveio.
Tanto não comprova que o Director da Sucursal em Portugal da AIGEL, no documento acima referido e em relação a esta “certificação”, deixou claro (facto da alínea Q):
(…)
“Ainda a este respeito, mais entendemos esclarecer que a AIGEL não emitiu o referido documento “Certificação do Seguro de Caução”, desconhecendo em absoluto o contexto e circunstancialismo subjacentes à produção do mesmo. Com efeito, o Seguro de Caução em apreço não foi contratado nem submetido aos serviços da AIGEL.
Assim, no sentido de dissipar quaisquer dúvidas, e em complemento do exposto, acrescente-se ainda que a AIGEL não fica vinculada perante o Município da PV, tanto nos termos no referido documento designado “Seguro de Caução”, como nos termos do documento designado “Certificação de Seguro de Caução”, datado de 12 de junho, relativamente aos quais a AIGEL é inteiramente alheia.
Por último, a AIGEL informa que está a tomar todas as diligências reputadas necessárias em relação a este assunto, recorrendo às vias legais disponíveis com vista a apurar responsabilidades.
(…)”
Face a este circunstancialismo não se pode afirmar, como a própria faz, que o comportamento da Autora foi adequado, tendo actuado com a diligência e o zelo que a situação exigia.
Menos ainda se pode afirmar que a Entidade Demandada violou, com este comportamento, os princípios da boa-fé e da confiança.
Pelo contrário, a Entidade Demandada deu à Autora a oportunidade de apresentar caução válida, a que esta respondeu com a manutenção da mesma inválida caução, manifestamente inválida.
Também não vale o argumento de que o pedido de esclarecimentos efetuado pela Demandada Entidade Adjudicante foi dirigido à sucursal em Portugal da AIGEL e deveria ter sido dirigido à AIGEL Londres.
Isto porque ao contrário do sustentado pela Recorrente para defender esta tese, que o “seguro-caução" (facto provado em L) quer a “certificação do seguro caução” (facto provado em Q) entregue pela Autora à Demandada Entidade Adjudicante não foi emitido pela AIGEL, Londres, Inglaterra, mas, segundo os documentos, pela representante em Portugal, face aos locais indicados como de assinatura de tais documentos, Vila Nova de Famalicão e Lisboa, respectivamente.
Do mesmo modo não se pode imputar violação do princípio da proporcionalidade pois esta violação só se pode verificar quando a Administração pode optar por várias soluções legalmente possíveis, ou seja, contidas nos parâmetros da legalidade.
No caso face à invalidade da causação prestada e perante a insistência em manter tal caução por parte da Autora, à Entidade Demandada não restava outra solução que não fosse declarar a caducidade da adjudicação com a consequente adjudicação ao concorrente que tinha ficado graduado imediatamente a seguir, a Contrainteressada.
No estrito cumprimento – e não no desrespeito, como pretende a Recorrente – do disposto nos artigos 86º, n.º2, 90º, n.º7, e 91º do Código de Contratos Públicos.
Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 29.03.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
