Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00262/15.9BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/15/2020

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Frederico Macedo Branco

Descritores:	REQUALIFICAÇÃO; REAFECTAÇÃO; FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

Sumário:	1 – Não se mostra adequadamente fundamentada uma decisão da Administração que a propósito da escolha dos trabalhadores que integrarão a situação de requalificação, estipula o número dos trabalhadores que terão de permanecer ao serviço, sem que se percecione por que razão é aquele o número de trabalhadores necessários, e não qualquer outro, superior ou inferior. 2 – A colocação de um trabalhador em requalificação, como resulta do n.º 1 do art.º 257.º do LGTFP, impõe que haja um processo prévio de reafectação. Com efeito, o referido normativo faz depender a requalificação da impossibilidade de reafectação, o que sempre terá de ser confirmado. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Instituto da Segurança Social, IP
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório
O Instituto da Segurança Social, IP, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por M., tendente à anulação da deliberação do Conselho Diretivo do ISS IP, de 19.12.2014, que determinou a sua integração na lista de pessoal a colocar em situação de requalificação, bem como da deliberação do Conselho Diretivo do ISS IP, de 29.12.2014, que aprovou a lista final do pessoal a colocar em situação de requalificação, inconformado com a Sentença proferida em 31 de dezembro de 2019, que, em síntese, julgou a Ação procedente, veio a apresentar Recurso Jurisdicional, em 12 de fevereiro de 2020, no qual concluiu:
“1- O presente recurso tem como fundamento a errada interpretação dos arts. 251.° e segs. da LTFP, bem como do art,° 124° do CPA, e ainda vícios de erro de julgamento.
2- O primeiro vício imputado ao processo de racionalização de efetivos pelo Tribunal a quo foi a falta/insuficiência de fundamentação do estudo de avaliação organizacional.
3- Para julgar procedente o vício de falta de fundamentação dos atos impugnados, o Tribunal a quo entendeu que no estudo de avaliação organizacional não se demonstrou a justificação concreta relativamente ao número que foi escolhido para os vários postos de trabalho, bem como não permitiu compreender as razões em concreto que comprovam em que medida cada trabalhador era desnecessário à atividade dos serviços.
Contudo, tal decisão mostra-se jurídica e legalmente desacertada.
4- O enquadramento procedimental relativo à extinção/fusão/reestruturação de serviços da Administração Pública, encontrava-se previsto no DL. n.º 200/2006, de 25.10, que estabelecia, no n.º 4 do art. 3.°, que a racionalização de efetivos ocorria quando, por decisão do dirigente máximo ou do membro do Governo de que dependa, se procedia a alterações do seu número ou nas carreiras ou áreas funcionais dos recursos humanos necessários ao adequado funcionamento do serviço, após reconhecimento, em ato fundamentado, na sequência de processo de avaliação, de que o pessoal que lhe estava afeto era desajustado face às suas necessidades permanentes ou à prossecução dos seus objetivos.
5- Resultava do disposto no n.º 1 do art. 7.° do mesmo diploma, que o processo de racionalização de efetivos, compreendia todas as operações necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço, para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objetivos, atribuições, atividades e necessidades de funcionamento, e consequente reafectação ou colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, nos termos previstos nos art. 251° e ss. da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei n ° 35/2014, de 20.06.
6- Após o ISS, I.P. ter determinado a realização de todas as diligências e operações tendentes à avaliação dos respetivos recursos humanos face às necessidades de funcionamento dos serviços, e após ter elaborado um estudo de avaliação organizacional, concluiu que o pessoal que lhe era afeto, se encontrava manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos,
7- O referido desajuste, encontra-se inclusivamente refletido no mapa comparativo entre o número de efetivos existentes e o número de postos de trabalho necessários para assegurar o real exercício das atribuições e competências do Instituto, pelo que foi deliberado pelo CD do ISS, IP., em 05.08.2014, dar início ao processo de racionalização de efetivos, sustentado nas disposições legais supra citadas.
8- Do mapa comparativo referido, retirou-se que o número de trabalhadores da carreira assistente operacional existentes no Instituto era muito superior às reais necessidades dos serviços, bem como, os trabalhadores integrados em algumas carreiras especiais e subsistentes, nomeadamente a carreira docente, cujo conteúdo funcional apenas era adequado às atividades prosseguidas pelos estabelecimentos integrados.
9- À exceção dos Centros Distritais do Porto, Castelo Branco e Évora, onde ainda existiam estabelecimentos sob a gestão do Instituto, no resto do país, os estabelecimentos integrados foram saindo gradualmente da gestão direta do ISS, IP, e a ser assumidos por Instituições Particulares de Solidariedade Social, ao abrigo do art. 23.°, n° 3, da Portaria n.º 135/2012, que dispõe que "Os estabelecimentos integrados podem funcionar sob a gestão de outras entidades, designadamente instituições particulares de solidariedade social, através de acordos de gestão."
10- Assim, quanto aos assistentes operacionais a nível nacional e quanto aos docentes dos Centros Distritais do Porto, Castelo Branco e Évora, aplicou-se o processo de seleção dos trabalhadores e consequente requalificação.
11- No estudo de avaliação organizacional e no relatório fundamentado, descreveu-se de forma exaustiva os fatores exógenos e endógenos que determinaram o processo de requalificação, pelo que se consultarmos o referido estudo/relatório, facilmente constatamos que a fundamentação nele vertida se encontra tudo menos genérica ou mal fundamentada.
12- Aliás pelo contrário, com a devida vénia, é até bastante exaustiva e conclusiva!
13- Aqui muito resumidamente, a título de fatores exógenos, foram indicados a "Implementação da descentralização de competência para os municípios no domínio da Ação Social C..) bem como para as IPSS"; a cedência de vinte e cinco estabelecimentos integrados no ISS, IP., localizados no distrito de Lisboa, à SCML (...); a (...) revisão dos contratos de gestão em 2013 (...) no âmbito da qual se verificou a impossibilidade da SCML prolongar/renovar as situações de cedência de pessoal dos referidos estabelecimentos"; a celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim de infância e apoio à terceira idade."
14- E, também resumidamente, a fundamentação utilizada a título de fatores endógenos foi a da implementação dos programas SCORE e GOPRO que simplificaram os circuitos através de recurso a aplicações informáticas que libertaram inúmeras tarefas anteriormente asseguradas por assistentes operacionais; a implementação do programa START, que substituiu a circulação de papel por suportes digitais, o que facilitou o acesso dos funcionários - através do computador - a toda e qualquer informação anteriormente arquivada em papel; a implementação do programa SMARTDOCS, que faz a digitalização e distribuição da documentação que entra no Instituto, facto que tornou desnecessária a existência de funcionários que procedessem à distribuição interna dos documentos em suporte físico; a reorganização interna de unidades orgânicas através da redução de Unidades, Núcleos, Setores e Equipas, e consequentemente, dos funcionários que a elas sem encontravam afetos;
15- Não se compreende por isso que mais argumentos se pretendia que o ISS, IP. utilizasse para concretizar em que se traduziu a reorganização dos serviços e para demostrar de que forma tal reorganização determinou a desnecessidade de alguns postos de trabalho e carreiras no ISS, IP.
16- Se muitas das competências do ISS, IP. passaram para as IPSS e municípios, se foram cedidos inúmeros estabelecimentos anteriormente sob a gestão do ISS, IP. para a SCML e para as IPSS em todo o pais, se que foram reduzidas as unidades orgânicas internas do Instituto, então tal invocação é mais do que suficiente para fundamentar em que se traduziu a reorganização dos serviços e a desnecessidade da carreira docente no Instituto.
17- Portanto, não se vislumbra, que outras razões de facto e de direito se pretendia que o ISS, IP utilizasse, para fundamentar a desnecessidade dos postos de trabalho da carreira docente naquele Centro Distrital.
18- Aliás, se existissem postos de trabalho para a carreira docente, nunca teria havido a necessidade de colocar a A. a exercer funções que não as adequadas para si, até porque o ISS, IP dispõe de outros trabalhadores com formação mais adequada para o exercício das funções que a mesma vinha desempenhando e que pertencem, de facto, à carreira geral Técnica Superior.
19- O Tribunal a quo, entendeu ter-se verificado uma violação dos arts. 251º e ss da LTFP, fundamentando para o efeito que, a colocação em situação de requalificação, exige sempre um processo prévio de reafectação dos funcionários, devendo a requalificação ser a ultima ratio do processo de racionalização de efetivos.
20- Para assim decidir, o Tribunal a quo teve em atenção exclusivamente a letra da lei, descurando a necessidade da sua interpretação e destituindo-a de todo e qualquer sentido.
21- A carreira especial de educadora de infância (que é a carreira da Autora) tem um conteúdo funcional adequado apenas às atividades prosseguidas pelos estabelecimentos integrados, e, no Centro Distrital de Coimbra (domicílio profissional e necessário da Autora) os estabelecimentos integrados foram gradualmente saindo da gestão do ISS, IP, e a ser assumidos por Instituições Particulares de Solidariedade Social, ao abrigo do art. 23.°, n° 3, da Portaria n.º 135/2012.
22- Pelo que, a carreira docente/educador de infância, deixou de ter enquadramento nas atuais competências do ISS, IP., razão pela qual foi determinada a sua extinção e consequente processo de colocação direta na situação de requalificação.
23- A fase de reafectação que o Tribunal a quo entendeu que devia ter sido aplicada aos trabalhadores que integravam a carreira docente, constituiria in casu um ato inútil e virtualmente impossível, dado estar em causa a extinção daquela carreira (e dos referentes postos de trabalho) no Instituto.
24- A própria DGAEP entendeu que, nos casos de extinção de postos de trabalho, os trabalhadores passavam à situação de requalificação sem aplicação de qualquer método de seleção e reafectação, após cumprimento dos arts. 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo.
25- Para que determinada norma seja aplicada e subsumida ao caso concreto, a sua interpretação não se deverá cingir à sua dimensão semântica, devendo-se também procurar o seu verdadeiro sentido e alcance.
26- A consagração legal da existência de uma fase prévia de reafectação dos trabalhadores, prende-se essencialmente com dois motivos: 1°- relativo à própria administração pública enquanto empregadora e entidade gestora dos seus recursos humanos, já que a fase prévia de reafectação permite a justa distribuição dos efetivos, retirando-os de onde não são necessários e reafectando-os, dentro do mesmo organismo, em serviço que careça daqueles trabalhadores, sem necessidade de contratações externas; 2°- referente aos trabalhadores, já que a fase prévia de reafectação lhes poderá assegurar a possibilidade de continuarem no mesmo organismo estatal, em posto de trabalho adequado às suas carreiras, categorias, formação profissional e académica.
27- In casu, nunca que a existência de uma fase prévia de reafectação permitiria atingir os objetivos que o art. 256° da LTFP pretende assegurar, já que por um lado o ISS, IP, deixara de necessitar de trabalhadores inseridos na carreira docente, e por outro, aos trabalhadores não lhes poderia ser assegurada a reafectação em posto de trabalho adequado às suas carreiras dentro do ISS, IP, pois que há muito haviam deixado de existir os referidos postos.
28- A existir esta fase procedimental, apenas constituiria uma formalidade destituída de qualquer sentido jurídico e prático, o que, estando em causa dinheiros públicos, não se poderia consentir.
29- Os docentes, ao serem colocados diretamente na requalificação, puderam ser recolocados em outro organismo do Estado necessitado de trabalhadores com as suas competências, voltando assim, estes funcionários, a exercer funções adequadas às suas carreiras e para as quais investiram na sua formação académica e profissional.
30- Os únicos postos de trabalho que o ISS, IP. tinha à disposição e nos quais se poderia proceder a uma eventual reafectação de trabalhadores, correspondiam a funções de técnicos superiores (carreira geral) sendo que o ISS, IP. nunca poderia proceder à mobilidade intercarreiras à revelia da vontade da Recorrida.
31- A Recorrida encontrava-se a exercer funções de técnica superior - totalmente desadequadas à sua formação e à sua carreira - precisamente porque o ISS, IP havia deixado de ter postos de trabalho com conteúdo funcional adequado à sua carreira.
32- Andou mal o Tribunal a quo quando, aplicando cegamente a letra da lei, decidiu pela existência de um vicio de forma por preterição dos trâmites previstos no artigo 251.° e segs. da LTFP quando, no caso concreto, não havia, manifestamente, qualquer possibilidade de reafectação da Recorrida.
33- Ainda que se entenda pela verificação da existência de vícios no procedimento de requalificação determinantes da sua invalidade, ainda assim, sempre a sentença ora em crise deverá ser revogada na parte em que condenou o ISS, IP. a apagar os diferenciais remuneratórios relativo ao período de tempo em que não houve prestação efetiva de trabalho por parte da Recorrida.
34- O Tribunal a quo não justificou o porquê de entender que estamos perante um regime de exceção (ainda que não previsto na lei), em que a sinalagmaticidade da prestação efetiva de trabalho em funções públicas não releva para efeitos de auferimento do vencimento.
35- A obrigação da Administração de reconstituir a situação atual hipotética em que se encontraria a A. só poderia ser equacionada se tal reconstituição fosse materialmente possível. E não é.
36- O direito à remuneração é um direito sinalagmático que, para ser auferido, pressupõe a contrapartida de uma prestação efetiva de trabalho que, in casu, não ocorreu, o que torna a reconstituição absolutamente impossível em termos de facto, já que a contrapartida do vencimento (ou seja, o exercício efetivo das correspondentes funções), como prestação sinalagmática que é, não é passível de reconstituição.
37- O princípio de que o vencimento corresponde ao efetivo exercício do cargo em que o funcionário esteja provido prevalece, em caso de conflito, sobre o princípio da reconstituição de uma eventual situação atual hipotética.
38- Desta forma, entendeu Freitas do Amaral quando escreveu que "(...) a Administração Pública sé está legalmente obrigada a pagar vencimentos se tiver havido exercício efetivo de funções no cargo em que o funcionário esteja provido". (cfr A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos", Almedina 2ª Ed. pág. 71).
39- Também do art. 66°, n° 1 da Lei n° 12-A/2008 de 27/02 e do art. 12° do DL n° 427/89 de 7/12 resulta um claro sinalagma entre o direito ao percebimento da remuneração e o efetivo exercício das funções.
40- Como a ora Recorrida não prestou efetivamente funções no período em que se encontrou em situação de requalificação, então nunca teria direito ao percebimento dos diferenciais remuneratórios.
41- Para estes casos, onde em termos práticos é inviável a reconstituição da situação de facto, existe o instituto da responsabilidade civil do Estado.
42- Ou seja, quando muito poderia a A. vir requerer uma indemnização (mediante a instauração de ação própria e autónoma de responsabilidade civil por facto ilícito - teoria da indemnização), pela existência do alegado vicio que não lhe permitiu prestar as suas funções para o Réu ISS, IP., mas jamais poderia ter direito ao pagamento de vencimentos sem a contrapartida do trabalho devido.
43- O direito à remuneração na administração pública não advém da simples qualidade do agente, mas sim do serviço que este efetivamente presta à Administração.
44- Aliás, a nossa jurisprudência e doutrina atuais são unânimes neste entendimento. Veja-se, a título de exemplo, o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, no proc. n° 34388-A de 11.03.99, e ainda no proc. n° 01541A/03, bem como, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul no processo n° 03571/08 e no processo n° 06921/10. Neste sentido, ainda, encontramos diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nomeadamente, o parecer n° P311993 e o parecer n° 861992, entre outros.
45- Neste sentido, já se pronunciou igualmente o próprio Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (no proc. n° 81/15.2BECTB do TAF de Castelo Branco e no proc. n° 184/15.3BECTB), em ações em tudo iguais à presente.
Termos em que, deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte que declarou a existência dos vícios apontados, sendo, consequentemente o ISS, IP. absolvido de todos os pedidos,
Ou, caso assim não se entenda, sempre deverá a sentença ser revogada parcialmente, na parte em que condenou o ISS, IP ao pagamento dos diferenciais remuneratórios, por ser da mais elementar JUSTIÇA!”

A Autora, aqui Recorrida veio apresentar as suas contra-alegações em 4 de março de 2020, aí tendo concluído:

“1.ª O recurso jurisdicional foi interposto contra a douta e irrepreensível sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro notificada a 9 de Janeiro de 2020, que julgou totalmente procedente a ação pela qual se peticionava a anulação dos atos que determinaram a colocação da Autora em situação de requalificação e consequente reintegração desta no mapa de pessoal da Entidade Demandada e pagamento das retribuições que deixou de auferir desde a data em que foi colocada em situação de requalificação.
2.ª O aresto em recurso não padece de erro de julgamento por considerar que o processo de requalificação não foi devidamente fundamentado, uma vez que não só não é possível saber as razões e os critérios em que se baseou a fixação dos postos de trabalhos, como um destinatário normal colocado na situação concreta do trabalhador abrangido no processo de requalificação fica sem saber as razões pelas quais o seu posto de trabalho não é necessário, como foi determinada a sua posição na lista nominativa de trabalhadores a reafectar e os motivos porque não foi reafecto a outro órgão ou serviço, passando à situação de requalificação.
3.ª Aliás, não tem qualquer base legal a interpretação do Recorrente relativamente à fase de reafectação, no âmbito de um processo de requalificação, não ser obrigatória, uma vez que resulta claramente dos artigos 251.° e seguintes da LTFP que a requalificação é a ultima ratio, exigindo sempre um processo prévio de reafectação (v., aliás, neste sentido, os Acórdãos do TCANORTE de 07/07/2017, Proc. n.º 01138/15.5BEPRT, de 28/06/2018, Proc. 00358/15.7BECBR, e de 12/01/2018, 00455/15.9BECBR).
4.ª Acresce que, também não merece qualquer censura o aresto em recurso ao considerar que o processo de requalificação violou a tramitação prevista nos art.ºs 251.º e seguintes da LTFP então em vigor, uma vez que a Recorrida após a racionalização de efetivas foi diretamente colocada em requalificação, sem passar peia fase de reafectação e, portanto, sem cumprir as diversas fases do procedimento.
5.ª Também não assiste qualquer razão ao recorrente quando sustenta que a anulação da decisão impugnada não o obriga a pagar os vencimentos deixados de auferir pela trabalhadora, uma vez que pela anulação contenciosa tudo se passa juridicamente como se a trabalhadora nunca tivesse sido colocada em requalificação e, portanto, constitui o empregador no dever de reconstituir a situação atual hipotética, processando-lhe e pagando todas as remunerações a que ela teria direito se não tivesse sido ilicitamente privada do seu trabalho (v. neste sentido, Ac. do TCANORTE de 21/02/2019, Proc. 1901/15.7BESNT, precisamente no âmbito de processo de requalificação conduzido pelo ISS, I.P. e ainda o Ac. TCA Sul de 18/12/2014, Proc. 06811/10, Ac. TCA Sul de 2/6/2016, Proc. 12417/15, Ac. TCA Norte de 28.06.2018, Proc. 00358/15.7BECBR e Ac. TCA Norte de 07107/2017, Proc. 01138/15.5BEPRT)
Nestes termos, deve ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pelo Recorrente, com as legais consequências.”

Em 14 de março de 2020 foi proferido Despacho de admissão de recurso mais tendo sido ratificado o teor da decisão proferida.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 29 de junho de 2020, nada veio a dizer, requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar os declarados vícios que determinaram a anulação do ato objeto de impugnação.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou provada a seguinte factualidade:
“A - Em 12.12.1977, a Autora foi admitida com a categoria de Educadora de Infância ao serviço do Infantário do Instituto de Obras Sociais de Aveiro, instituição orgânica e funcionalmente dependente do então Centro Regional de Segurança Social de Aveiro, cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial.
B - Em 04.08.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. elaborou documento intitulado “Informação 03/CD/2014”, sob o assunto “Racionalização de Efetivos”, da qual consta designadamente:
“Estudo de avaliação organizacional
Processo de racionalização de efetivos
(…)
Avaliação Organizacional
II
Desde a sua criação, em 2001, até à presente data, o ISS, IP, tem sofrido alterações estruturais e organizacionais decorrentes de fatores exógenos e endógenos, com forte impacto nos seus efetivos.
Mais recentemente, esses fatores verificaram-se, essencialmente, na área funcional da ação social, especificamente no que respeita aos estabelecimentos integrados, como meio de viabilização de novos caminhos para o desenvolvimento da rede de equipamentos sociais em parceria com outras entidades.
2.1. – Fatores Exógenos
2.1.1. Implementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Ação Social, previsto no artigo 90.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, bem como para as IPSS, conforme previsto no Despacho n.º 12154/2013, de 24 de Setembro na Portaria n.º 188/2014, de 18 de Setembro – que procede à criação da Rede Local de Intervenção Social (RLIS) – o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções;
2.1.2. (…).
2.1.3. Celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim-de-infância e apoio à terceira idade. Este processo encontra-se, ainda, em fase de conclusão, (…) mas que possibilitou já a transferência de 35 estabelecimentos para a rede solidária, sendo que se encontravam, à data, a desempenhar funções nos mesmos cerca de 400 trabalhadores que ficaram sem funções atribuídas no ISS porque correspondiam a áreas de trabalho / intervenção inexistentes na estrutura orgânica e na missão dos serviços central e distritais;
2.2. Fatores Endógenos
2.2.1. (…) face a implementação da reengenharia de processos-SCORE e GOPRO – libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores, maioritariamente da carreira de assistente operacional e atualmente desenvolvidas por assistentes técnicos e técnicos superiores, com recurso a aplicações informáticas;
2.2.2. Foi Implementado o Programa START, projeto de Gestão Documental e Arquivo, que desde 2008 e promovido na generalidade dos serviços do ISS, IP, com o intuito de melhorar a qualidade de resposta dos serviços públicos ao cidadão, através da redução da circulação de papel, da substituição progressiva do arquivo em suporte de papel par um arquivo em suporte digital do desenvolvimento das funcionalidades por via eletrónica e telefónica e da flexibilização do acesso à informação, onde, quando e como for necessária;
2.2.3. Foram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva a todos os Serviços do programa de gestão documental Smartdocs, evitando a circulação de papel e, consequentemente o movimento contínuo de trabalhadores que tinham a seu a cargo a distribuição interna dos documentos.
2.2.4. Procedeu-se à reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados (…).
Este impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efetivos (…).
III
Pessoal dos estabelecimentos
3.1. Carreiras especiais e carreiras / categorias subsistentes
(…). Em 2012, continuando a prossecução do supra referido objetivo, o Conselho Diretivo decidiu proceder à abertura de procedimentos para passar a gestão dos demais estabelecimentos integrados para entidades da rede não lucrativa, o que veio a acontecer nos seguintes locais / estabelecimentos,
Aveiro
- Centro Infantil Fiães
- Centro Infantil Santa Maria da Feira
- Centro Infantil De Aveiro (…).
3.2. Carreira Docente
Nos estabelecimentos sob gestão direta do Instituto encontram-se trabalhadores afetos à carreira docente – carreira de educador de infância e docente do ensino básico e secundário – cujo conteúdo funcional é o seguinte:
Lecionar as disciplinas, matérias e cursos para que se encontra habilitado de acordo com as necessidades educativas dos alunos que lhe estejam confiados e no cumprimento do serviço docente que lhe seja atribuído; planear, organizar e preparar as atividades letivas dirigidas à turma ou grupo de alunos nas áreas disciplinares ou matérias que lhe sejam distribuídas, conceber, aplicar, corrigir e classificar os instrumentos de avaliação de aprendizagem e participar no serviço de exames e reuniões de avaliação (…)
O número de trabalhadores afetos a esta carreira, nos Centros Distritais do Porto, Castelo Branco e Évora, é manifestamente excessivo, face às atividades prosseguidas pelos únicos estabelecimentos ainda sob a alçada do Instituto.
No Centro Distrital do Porto apenas existem sob gestão direta estabelecimentos de reabilitação, vocacionados para programas educativos específicos, orientados para jovens e adultos com necessidades especiais, onde os trabalhadores da carreira de educador de infância não se enquadram.
No Centro Distrital de Castelo Branco os estabelecimentos ainda sob a alçada do ISS, IP, assimilaram trabalhadores inseridos na carreira de educador de infância, afetos a estabelecimentos que passaram para a gestão da rede solidária, originando um claro desajuste entre as necessidades dos Serviços e os trabalhadores necessários para as satisfazer.
Já no Centro Distrital de Évora, o único estabelecimento sob alçada direta do Instituto está vocacionado para crianças e jovens originários de famílias disfuncionais, que não requerem acompanhamento por parte de trabalhadores inseridos na carreira de educador de infância. (…)”, cfr. fls. 1 a 16 do processo administrativo apenso aos autos.
C - Na mesma ocasião, o Instituto da Segurança Social, IP elaborou os mapas comparativos entre o número de efetivos existentes no serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos, cfr. fls. 44 a 67 do processo administrativo apenso aos autos.
D - Sobre o documento referido na alínea C), em 05.08.2014, a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., apôs despacho com o seguinte teor:
“O Conselho Diretivo delibera concordar submeter à aprovação do membro do governo da tutela, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 da Lei n.º 35/2014, devendo, ainda, ser submetido à aprovação do membro do Governo responsável pela área das finanças e da administração pública, nos termos do n.º 6 do artigo 255.º do referido diploma. (…)”,cfr. fls. 28 do processo administrativo apenso aos autos;
E - Em 09.09.2014, a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. remeteu ao Gabinete do Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social um ofício sob o assunto “Racionalização de efetivos”, da qual consta designadamente:
“Para efeitos de aprovação, junto se remete a V. Exa., o mapa comparativo, elaborado e aprovado por este Conselho Diretivo, nos termos do art. 29, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como a deliberação do Conselho Diretivo de 5 de agosto de 2014, que aprova o mesmo. (…)”, cfr. fls. 27 do processo administrativo apenso aos autos.
F - Em 28.09.2014, sobre o ofício referido na alínea precedente foi aposto despacho pelo Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social com o seguinte teor:
“Considerando o exposto na presente informação, aprovo. Ao ISS C/C ao Senhor SESSS(…)”, cfr. fls. 27 do processo administrativo apenso aos autos.
G - Em 24.10.2014, os Serviços da Secretaria de Estado da Administração Pública elaboraram documento intitulado “Nota n.º 108/SA/2014”, do qual consta, designadamente:
“(…) 5. Refira-se que da análise aritmética dos mapas comparativos, bem como da fundamentação do estudo organizacional do ISS, IP, sobressai globalmente:
a) A Proposta de redução de 697 postos de trabalho existentes (…) 139 Docentes (…) o que levará à aplicação dos procedimentos previstos nos artigos 252.º e seguintes, eventualmente tendentes à colocação dos trabalhadores em situação de requalificação (cfr. Art. 251.º/8 da LTFP);
b) (…)
c) A diferença de 8442 postos de trabalho existentes e 7780 postos de trabalho necessário no ISS,IP, isto é, o resultado global de pelo menos 662.
(…)
Conclusão:
Face ao exposto, e tendo em conta que os mapas comparativos no âmbito do processo de racionalização de efetivos do ISS, IP foram já aprovados por S.E. o MSESS, nos termos do artigo 29.º, aplicável ex vi artigo 251.º, n.º 5 da LTFP, afigura-se-nos que os referidos mapas reúnem as condições legais previstas no artigo 245.º, n.º 2 e artigo 251.º, n.ºs 1 a 4 (…) ambos da LTFP, assim como do artigo 4.º, n.º 3 e artigo 7.º todos do Decreto-lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, para que, caso V. Exa. assim o entenda, sejam aprovados nos termos e para os efeitos do n.º 6 do artigo 255.º da LTFP, seguindo-se a ulterior tramitação relativa ao procedimento de racionalização de efetivos que foi espoletado pelo Conselho Diretivo do ISS, I.P.(…)”, cfr. fls. 19 e 20 do processo administrativo apenso aos autos.
H - Em 24.10.2014, o Secretário de Estado da Administração Pública proferiu despacho com o seguinte teor:
“Aprovo com base na nota n.º 108/SA/2014, do meu gabinete.”, cfr. fls. 27 do processo administrativo apenso aos autos.
I - Por ofício n.º 3319, de 04.11.2014, sob o assunto “RACIONALIZAÇÃO DE EFETIVOS – INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL”, o Chefe de Gabinete do Ministro da Solidariedade, do Emprego e da Segurança Social, remeteu os documentos a que se alude nas alíneas F), G) e H) à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., cfr. fls. 17 do processo administrativo apenso aos autos.
J - Em 10.11.2014 o Departamento dos Recursos Humanos do Instituto de Segurança Social, I.P., elaborou documento intitulado “Informação n.º 1687/2014”, sob o assunto “Processo Racionalização de Efetivos”, do qual consta, designadamente:
“(…)O processo desenvolveu-se em várias etapas e no cumprimento de procedimentos que importa sumariamente descrever:
(…)
6 – Nos dias 2 e 4 de Outubro são formalmente notificados os Sindicatos, em reuniões individuais, do início do processo de requalificação Nessa reunião, os Sindicatos são informados que, após obtida a autorização para a proposta do mapa de pessoal e do estudo de base que deu origem ao mesmo por parte do Ministério das Finanças, seriam formalmente solicitados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, IP, a que se seguiria a deliberação fundamentada do Conselho Diretivo que daria início formal ao procedimento;
(...)
8 – A 4 de Novembro é devolvido com a classificação de urgente, por parte do gabinete do senhor MSESS, ao Conselho Diretivo do ISS o processo devidamente aprovado (…).
9 – Nessa mesma data são remetidas notificações aos Sindicatos (FESAP, STE, FNSTFPS e FENPROF) dando-lhes conta desta autorização, dos seus termos e fundamentos e solicitando, formalmente, a sua posição sobre o início do processo de requalificação, com remessa de parecer até ao final do dia 7 de Novembro (data de correio);
(…) Nesta sequência, submete-se a aprovação do Conselho Diretivo a deliberação em anexo, com o assunto „ Deliberação Fundamentada sobre o início do processo de requalificação (…), cfr. fls. 68 a 71 do processo administrativo apenso aos autos.
K - Em 10.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. apôs, sobre o documento referido na alínea anterior, despacho com o seguinte teor:
“Concordo. Ao Conselho Diretivo para conhecimento e junção ao processo de aprovação da proposta da racionalização de efetivos.”, cfr. fls. 68 do processo administrativo apenso aos autos.
L - Em 11.11.2014, a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. apôs, sobre o documento referido na alínea anterior, despacho com o seguinte teor:
“O CD delibera concordar.”, cfr. fls. 68 do processo administrativo apenso aos autos.
M - Em 11.11.2014 o Departamento de Recursos Humanos do Instituto da Segurança Social, I.P. elaborou um documento intitulado “Deliberação”, com o n.º 206/2014, sob o assunto “Deliberação fundamentada sobre o início do processo de requalificação”, da qual consta, designadamente:
“(…) Consequentemente, foi elaborado um estudo de avaliação organizacional, que consta em anexo à presente deliberação (…) do qual decorre que o pessoal que se encontra afeto a este é manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos (…).
Neste contexto, delibera o Conselho Diretivo e após audição dos sindicatos nos termos do artigo 338. ° da LTFP:
1. Determinar, após cumprimento dos artigos 100.° e 101º do Código do Procedimento Administrativo, a colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, que ocupam os 196 postos do trabalho extintos nos Serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado referentes às seguintes carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes: - carreira de Enfermagem, carreira de Educador de Infância, carreira de Docente do ensino básico e secundário, carreira de Educador Social, carreira de Técnico de Diagnóstico e Terapêutica, carreira de Técnico de Orientação Escolar, carreira de Técnico Profissional de Reinserção Social, carreira de Auxiliar Técnico de Educação, carreira Médica Hospitalar, Encarregado de Pessoal Auxiliar, Encarregado de Serviços Gerais, Encarregado de Setor e Feitor, conforme descrição constante do anexo I à presente informação.
2. Promover a aplicação do método de seleção de avaliação de competências profissionais previsto no artigo 254.º da LTFP aos trabalhadores que integram a carreira de assistente operacional, cujo universo consta do Anexo II, e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no nº 2 do artigo 254.° e n.º 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos, constantes dos anexos (VI a XI) que fazem parte integrante da presente deliberação;
3. Determinar a aplicação do método de seleção avaliação de competências profissionais aos trabalhadores inseridos na carreira docente, que ocupam postos de trabalho nos estabelecimentos integrados do Centro Distrital do Porto, do Centro Distrital de Castelo Branco e do Centro Distrital de Évora nos termos e ao abrigo dos artigos 252.° a 254.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no n.º 2 do artigo 254.º e n.º 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos constantes dos Anexos (XII a XVII) que fazem parte integrante da presente deliberação;
4. Notificar os trabalhadores inseridos nas carreiras referidas no ponto 1, devidamente identificados na listagem constante do anexo II da presente deliberação, e consequente colocação em situação de requalificação, por extinção do respetivo posto de trabalho, para efeitos de audiência prévia nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 2.º, conjugado com os artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, sendo que os trabalhadores serão notificados de acordo com as minutas constantes dos Anexos XVIII e XIX e terão direito a consultar o processo e documentos remetidos aos serviços, nos locais indicados nas respectivas notificações e cujos modelos fazem parte integrante da presente deliberação;
5. Estabelecer os seguintes trâmites e prazos para a condução e conclusão do processo:
- Até 12 de Dezembro de 2014, notificação, por escrito, dos trabalhadores abrangidos do resultado final da aplicação do método de seleção e respetivo posicionamento na lista nominativa (Anexo XX);
- Até 18 de Dezembro de 2014, colocação de trabalhadores em situação de requalificação (Anexo XXI).
6. Divulgar a presente deliberação na internet e nos locais de estilo (…)”, cfr. fls. 72 a 75 do processo administrativo apenso aos autos.
N - Em 13.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. elaborou uma comunicação dirigida à Autora, sob o assunto “Processo de racionalização de efetivos – ISS, IP”, da qual consta:
“O Instituto da Segurança Social. LP. (ISS. I.P.), encontra-se em processo de racionalização de efetivos, nos termos dos artigos 251º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho o que significa, equacionar de forma sustentada, a viabilidade de manter no mapa de pessoal alguns grupos profissionais que mercê de alteração estrutural substancial, podem revelar -se não necessários.
Ora há trabalhadores integrados nas carreiras especiais (não revistas) e carreiras/categorias subsistentes, corno é o caso de V. Exª. que não têm enquadramento nas atuais competências do ISS, I.P.
Depois de aturado esforço no sentido de serem esgotadas todas as possibilidades, nomeadamente, de reafectação destes trabalhadores revela-se impraticável a manutenção dos postos de trabalho e é assim que o Conselho Diretivo, pese embora reconheça o forte impacto desta decisão, determina a sua extinção.
Dado que a carreira/categoria, onde V. Exa. se insere integra aquelas em se concluiu pela total impossibilidade de colocação noutra área de atuação, não há viabilidade ele manter o seu posto de trabalho.
Nesta sequência, notifica-se V. Exa., nos termos e para os efeitos dos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, da sua passagem à situação de requalificação, mecanismo previsto nos artigos 258.º e seguintes da lei n.º 35/2014, de 20 de junho”, cfr. documento n.º 5 junto com a petição inicial e fls. 137 do processo administrativo.
O - Sobre o documento referido na alínea precedente foi aposta a menção “Recebi em mão”, seguida da assinatura “Maria Clara Guimarães” e da data “14 de novembro de 2014”, cfr. documento n.º 5 junto com a petição inicial e fls. 137 do processo administrativo.
P - Em 25.11.2014 o Diretor da Unidade de Desenvolvimento Social e Programas do Centro Distrital de Aveiro do Instituto de Segurança Social, I.P. subscreveu documento intitulado “DECLARAÇÃO”, do qual consta, designadamente, o seguinte:
“Dr. R., Diretor da Unidade de Desenvolvimento Social e Programas do Centro Distrital de Aveiro do ISS, I.P., declara que para os devidos efeitos, M., Licenciada em Educação de Infância, se encontra desde 31 de agosto de 1998 no Núcleo de Infância e Juventude (N.I.J) a exercer funções de técnica Superior até à presente data (…)”, cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial e fls. 163 do processo administrativo apenso aos autos.
Q - A Autora pronunciou-se relativamente ao projeto de decisão referido em M), por requerimento com data de entrada de 28.11.2014, no qual formula o seguinte pedido: “Termos em que solicita que seja proferida decisão final no sentido da manutenção da requerente no posto de trabalho em que se encontra integrado pois só assim será dado cumprimento à lei e feita justiça.”, cfr. documento n.º 6 junto com a petição inicial e fls. 138 e seguintes do processo administrativo apenso aos autos.
R - O Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. elaborou documento intitulado “Informação n.º 07/2014”, do qual consta, designadamente, o seguinte:
“(…) O Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social teve conhecimento atempado de uma providência cautela apresentada pela federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais apresentada no passado dia 18 de Dezembro de 2014, a qual foi alvo de resolução fundamentada em 22 de dezembro de 2014 e de Oposição à mesma, hoje entregue pelas 17h25m, conforme anexos.
Em simultâneo, tendo dado entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra a 23-12-2014, e apresentado pelo Sindicato dos Professores da Região Centro, uma outra providência cautelar, a mesma mereceu hoje da parte do Conselho Diretivo do ISS, I.P. resolução fundamentada (conforme documento comprovativo entregue às 18h23m)
Estão, assim, reunidas as condições para que o Conselho Diretivo deliberar sobre as propostas remetidas pelo Departamento de Recursos Humanos e por mim subscritas relativas ao prosseguimento do processo de requalificação do ISS, I.P. (…)”, cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial e fls. 243 e 244 do processo administrativo apenso aos autos.
S - Sobre a informação referida na alínea anterior foi aposto despacho datado de 29.12.2014, com o seguinte teor:
“O CO delibera concordar”, cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial e fls. 243 do processo administrativo apenso aos autos.
T - Em 19.12.2014, os Serviços do Instituto da Segurança Social, I.P. elaboraram documento intitulado “Informação n.º 2006/2014”, sob o assunto “Passagem à situação de requalificação de M. - Audiência de Interessados”, da qual consta designadamente:
“(…) Proposta
Face ao exposto anteriormente, e caso mereça decisão superior favorável, propõe-se que o Conselho Diretivo delibere no sentido da passagem à situação de requalificação da funcionária, M., da carreira de Educadora de Infância, na medida em que as alegações apresentadas em nada alteram os factos que conduziram à proposta de decisão, constante da Deliberação n.º 206/2014, de 11.11.2014, e consequentemente deverá manter-se a inclusão na lista de pessoal a colocar em situação de requalificação seguindo-se os demais termos do processo. (…)”, cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 228 a 238 do processo administrativo apenso aos autos.
U - Sobre a informação referida na alínea precedente, em 19.12.2014, o Vogal Conselho Diretivo do Réu proferiu despacho com o seguinte teor:
“Concordo com a proposta.
Mantenha-se a deliberação de colocação em situação de requalificação. (…)”, cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 228 do processo administrativo apenso aos autos.
V - Em 19.12.2014 os Serviços do Instituto de Segurança Social, I.P. elaboraram documento intitulado “Informação n.º 2023/2014”, sob o assunto “Racionalização de efetivos – Proc de requalificação – Extinção de PT – Docentes Carreira/Categoria Educador de Infância e Professor – Colocação em situação de requalificação”, da qual consta, designadamente:
“(…)Assim propõe-se:
1 – Aprovação, de imediato, da lista nominativa anexa elaborada nos termos do n.º 2 do artigo 257.º da LFFP, onde constam todos os trabalhadores que serão colocados em situação de requalificação e a data de efeitos;
2 – A sua divulgação quer na Intranet, quer nos locais de estilo;
3 – A notificação dos trabalhadores em conformidade.
4 – A publicação em Diário da República. (…)”, cfr. fls. 239 a 241 do processo administrativo apenso aos autos.
W - Sobre a informação referida na alínea precedente, em 29.12.2014, o Vogal Conselho Diretivo do Réu proferiu despacho com o seguinte teor:
“Concordo. Ao Conselho Diretivo para deliberar. (…)”, cfr. fls. 239 do processo administrativo apenso aos autos.
X - Sobre a informação referida na alínea U), em 29.12.2014 o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. proferiu despacho com o seguinte teor:
“O CD delibera concordar. Às 20 horas de 29.12.2014. (…)”, cfr. fls. 239 do processo administrativo apenso aos autos.
Y - Em 30.12.2014, “D.” dirigiu uma comunicação via e-mail à Autora, sob o assunto “Racionalização de efetivos – Extinção de postos de trabalho”, da qual consta, designadamente, o seguinte:
“(…) Em cumprimento do determinado, procedo à sua notificação por esta via. (…)”, cfr. fls. 247 do processo administrativo apenso aos autos.
Z - Em data não apurada, a Provedora-Adjunta de Justiça dirigiu à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., parecer, sob o assunto “Processo de racionalização de efetivos”, do qual consta designadamente:
“Deste modo não apresenta o ISS qualquer fundamentação concreta que lhe permita justificar o número de postos de trabalho necessários que constam dos mapas comparativos. (…)”, cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial.
AA - Em 21.01.2015, foi publicado no Diário da República n.º 14, 2.ª Série, o Aviso n.º 687/2015, do qual consta, designadamente:
“Observados os procedimentos previstos nos artigos 251.º e n.º 6 do artigo 255.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, diploma que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), e cumprida a deliberação do Conselho Diretivo de 11 de novembro de 2014, faz-se pública a Lista Nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objeto de extinção, elaborada de acordo com o n.º 2 do artigo 257.º da mesma Lei e aprovada por deliberação do conselho Diretivo de 29 de dezembro de 2014.
Nome (…) M.
(…)
Categoria (…) Educador de Infância (…)”, cfr. documento n.º 7 junto com a petição inicial e fls. 158 do processo administrativo apenso aos autos.
BB - Em 03.03.2015 deu entrada a presente ação, cfr. fls. 1 (paginação eletrónica).
CC - Em 13.11.2017, foi publicado no Diário da República n.º 218, 2.ª Série, o Aviso n.º 13473/2017, do qual consta, designadamente:
“Por meu despacho de 30 de agosto, procede-se à integração dos trabalhadores abaixo identificados no mapa de pessoal do Instituto da Segurança Social, I. P., na carreira/categoria de técnico superior, ao abrigo e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 25/2017, de 30 de maio.
A celebração de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado produz efeitos à data do despacho. (…)
M.. (…)”, facto notório - artigo 5º nº 2 al. c) do CPC que se extrai do sítio na internet com o endereço:
https://dre.pt/web/guest/pesquisa//search/114177840/details/normal?q=MARIA+CLARA+LOPES+RUPINO+DA+CUNHA+GUIMAR%C3%83ES “

IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
No que aqui releva, discorreu-se no discurso jurídico fundamentador da Sentença proferida em 1ª instância, o seguinte:
“a) Do alegado vício de violação da audiência prévia
(...)
Face ao exposto, deverá improceder a alegação da Autora quanto à verificação deste vício.
b) Do alegado vício de falta de fundamentação
(...)
A exigência de fundamentação, que decorre do comando constitucional do artigo 268.º, n.º 3 da CRP e ainda dos artigos 124.º e 125.º do CPA, implica uma declaração contida no ato administrativo por intermédio da qual o seu autor expõe os fundamentos de facto e direito que culminaram naquela decisão. Sublinha-se o disposto na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 125.º do CPA que determina que a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato e ainda o disposto no n.º 2 do mesmo normativo, segundo o qual, equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
Da articulação daqueles preceitos legais resulta que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, dando a conhecer ao administrado o iter cognoscitivo e valorativo que lhe subjaz. Deste modo, o ato administrativo deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito que conduziram àquele sentido da decisão.
Contudo, a enunciação dos fundamentos de facto e de direito do ato não corresponde necessariamente a uma tarefa prolixa, pois que, o que releva é a transmissão, de forma sucinta e clara, das premissas fácticas em que assenta o ato e ainda dos preceitos legais aplicados.
A fundamentação visa, por um lado, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, realize cabalmente a prossecução do interesse público e a transparência da atividade administrativa. Por outro lado, visa permitir ao administrado conhecer o processo intelectual que culminou com determinada decisão.
Importa, pois, que a fundamentação seja clara, concreta, congruente e que se revele contextual. Deste modo, o ato está suficientemente fundamentado se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito em causa, forem enunciadas as circunstâncias fáticas e jurídicas que permitem ao destinatário normal perceber porque se decidiu como decidiu e não de forma diferente.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante dos tribunais superiores, a fundamentação varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que este é praticado. A suficiência da fundamentação é apreciada com base no critério que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
No caso específico do processo de racionalização de efetivos, como configura o caso dos autos, o artigo 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, estatui que a decisão do dirigente máximo do serviço ou do membro do Governo de que dependa pode ser fundamentada em conclusões e recomendações de relatórios de auditoria ou de estudos de avaliação organizacional ou em resultados de ações de racionalização e simplificação administrativas.
Por sua vez, o artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP exige que o número de postos de trabalho necessários seja definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes, sendo que, de acordo com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo, os postos de trabalho devem ser detalhados por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e a área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, quando necessárias.
Retomando o caso dos autos, face à matéria de facto apurada, temos que, foi elaborado estudo de avaliação organizacional [cfr. Facto Provado B)], pelo que importa subsumir os considerandos referidos supra ao caso em análise, analisando se o referido estudo cumpre as exigências de fundamentação.
São ali indicados fatores exógenos, designadamente a “[I]mplementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Ação Social (…) bem como para as IPSS (…) o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções”, a “[C]elebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim-de-infância e apoio à terceira idade”, bem como fatores exógenos, designadamente a“(…) implementação da reengenharia de processos-SCORE e GOPRO – libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores, maioritariamente da carreira de assistente operacional e atualmente desenvolvidas por assistentes técnicos e técnicos superiores, com recurso a aplicações informáticas”, “Foi Implementado o Programa START, projeto de Gestão Documental e Arquivo(…)”, “[F]oram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva a todos os serviços dos programas de contínuo de trabalhadores que tinham a seu a cargo a distribuição interna dos documentos”, a “(…) reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados”.
Constata-se, contudo, que o que acaba de se referir, configura uma fundamentação genérica e abstrata, relatando um conjunto de alterações mas não as relacionando com cada posto de trabalho ou, pelo menos, com cada subunidade orgânica ou carreira.
Analisado o teor do referido estudo de avaliação organizacional, constata-se que do mesmo não consta qualquer documentação que materialize as conclusões ali apontadas, designadamente, dados sobre a forma como se desenvolve o trabalho em cada subunidade orgânica, quais as atividades desenvolvidas e quais os recursos humanos a elas afetas.
Acresce que o estudo em análise não demonstra a justificação concreta relativamente ao número que foi escolhido para os vários postos de trabalho, por carreira, unidade orgânica e área geográfica referindo-se tão-só que “[E]ste impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efetivos (…)”.
Também não permite depreender quais as razões que, em concreto e para cada trabalhador, em especial no caso da Autora, comprovam em que medida (não) são necessários ao desenvolvimento da atividade desses mesmos serviços.
Ora, como vimos supra, o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes (cfr. artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP) sendo que deverão ser detalhados por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e a área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, quando necessárias (cfr. artigo 251.º, n.º 4 da LGTFP), pelo que não se mostra cumprido aquele desiderato legal.
Não podemos olvidar que a fundamentação, em especial no exercício de poderes discricionários, se reveste de particular exigência, porquanto cumpre não apenas objetivos dentro da própria Administração como também entre a Administração e os trabalhadores lesados.
A este respeito, atente-se no Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.11.2013, processo n.º 07589/11, proferido no âmbito de um processo de mobilidade especial, mas com aplicação do mesmo raciocínio quanto às exigências de fundamentação ao caso dos autos, no qual se refere que “(…) a fundamentação daquela lista não cumpre apenas objetivos internos ou ao nível da relação hierárquica entre o dirigente máximo do serviço e o membro do Governo de que aquele depende, mas cumpre, também, objetivos de justificar a atuação da Administração perante os seus trabalhadores e designadamente perante aqueles que possam ficar lesados, por serem colocados na mobilidade especial (cf. neste sentido Acs. do STA n.º 0538/10, de 25.01.2011, do TCAS n.º 05910/10, de 09.05.2013 e n.º 05490/09, de 25.02.2010, todos em www.dgsi.pt) (sublinhado nosso).”
Veja-se ainda o Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de 25.01.2011, processo n.º 0538/10, no qual se considerou existir vício de forma, por falta de fundamentação, numa situação em que a lista dos postos de trabalho necessários em causa era apenas composta por números, ali se afirmando que estes “não se fundamentam a si próprios”.
Ora, no caso dos autos, os mapas que acompanham o referido estudo de avaliação organizacional [cfr. Facto Provado C)], limitam-se a enumerar postos de trabalho ocupados e vagos, por área de atuação, carreira e formação académica, é certo mas sem se perceber as razões pelas quais terão de ser aqueles números de postos de trabalho e não outros, sendo que o estudo de avaliação organizacional também não o permite alcançar.
Conclui-se, assim, que a fundamentação em que se sustentam os atos impugnados não se afigura suficiente, conforme impõem as exigências de fundamentação previstas quantos ao processo de racionalização de efetivos, pelo que não permite dar a conhecer à Autora com clareza e congruência as razões que levaram à sua colocação em situação de requalificação.
Por fim, veja-se o Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.11.2017, processo n.º 00463/15.0BECBR, no qual se discutiu matéria factual idêntica à do caso dos autos, e no qual se sumariou que “[N]ão se mostra adequadamente fundamentada uma decisão da Administração que a propósito da escolha dos trabalhadores que integrarão a situação de requalificação, estipula o número dos trabalhadores que terão de permanecer ao serviço, sem que se percecione por que razão é aquele o número de trabalhadores necessários, e não qualquer outro, superior ou inferior.”
Em consequência, há que julgar procedente o vício de falta de fundamentação imputado aos atos impugnados, o que determinará a sua anulação nos termos do disposto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.
c) Da preterição da fase de reafectação
(...)
Da análise do regime aplicável, em especial do disposto nos artigos 252.º, 255.º, 256.º e 257.º da LGTFP, decorre que os trabalhadores apenas podem ser colocados em regime de requalificação quando passarem pelo procedimento de reafectação. Come efeito, o artigo 257.º, n.º 1 dispõe que “os trabalhadores não reafetos são colocados em situação de requalificação”.
Assim decidiu, designadamente o Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdão de 07.07.2017, processo n.º 01138/15.5BEPRT, no qual se sumariou o seguinte:
“(…) 3. Resulta do teor e do espírito que presidiu à previsão legal do instituto da requalificação e dos artigos 245º a 257º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei nº 35/2014, de 20.06) que este instituto (hoje eliminado da ordem jurídica portuguesa), constituía a última ratio atingível e alcançável apenas quando esgotados os passos procedimentais que necessariamente a antecediam e que visavam, sobretudo, a reafectação de trabalhadores e, só em última instância, a requalificação, como o princípio da tutela da confiança, bem como o princípio da proporcionalidade o exigiam.
4. O elemento histórico que antecede o quadro legal previsto nos artigos 245º a 257º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas induz no sentido de que com os fundamentos constantes do acórdão do Tribunal Constitucional nº 474/2013, só a interpretação de que a preceder a aplicação do instituto da requalificação se exige um procedimento prévio de reafectação respeita todos os princípios que este instituto convoca, bem como todos os elementos presentes na interpretação das normas legais, letra da lei, histórico, sistemático e teleológico – artigo 9º do Código Civil.”
A reafectação consiste na integração do trabalhador noutro órgão ou serviços, a título transitório ou por tempo indeterminado (artigo 256.º, n.º 1 da LGTFP) através de métodos previstos no diploma (artigo 252.º). A partir da aplicação destes métodos, são elaboradas listas dos trabalhadores a reafectar e, esgotadas as possibilidades de atribuição de postos de trabalho, os trabalhadores que excederem os postos disponíveis mantêm-se na lista para efeitos de serem colocados em situação de requalificação (cfr. artigos 255.º, n.º 4 e 257.º, n.º 1).
Ainda assim, a Entidade Demandada alega que “…inexistindo postos de trabalho em virtude da sua total extinção, afigura-se despiciente a promoção de um processo de seleção de colaboradores, com vista à sua reafectação a postos de trabalho que deixaram de existir no Instituto da Segurança Social” (art.º 60.º da contestação).
Sem razão, porém, como decidido no Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte de 28.06.2018, processo n.º 00358/15.7BECBR, cuja parte relevante se cita e acolhe:
“Entende o Recorrente quanto ao aspeto em análise que a atuação do ISS, IP., ao longo do processo de racionalização de efetivos, sempre se pautou pela retidão e legalidade, com o objetivo de adequar as funções efetivamente desempenhadas pelos colaboradores às suas verdadeiras carreiras e categorias e pondo, assim, cobro a situações injustas e abusivas e corrigir erros cometidos no passado, por forma a permitir a reafectação de alguns trabalhadores em organismos, onde o Estado efetivamente deles necessite.
A aqui Recorrente foi considerada na carreira de Educador de Infância, sendo que, de acordo com a Recorrente inexistiria no Centro Distrital de Coimbra qualquer posto de trabalho correspondente à referida carreira, em face do que não teria que haver lugar à aplicação dos métodos de seleção previstos no n.º 8 do art.º 251.º da LGTFP.
Mais entende a Recorrente que não estando em causa a existência de excesso de pessoal para os lugares existentes, mas antes a existência de pessoal não enquadrável em qualquer lugar previsto no quadro, não teria que haver lugar à fase de reafectação, podendo-se passar desde logo para a fase da requalificação.
Nada mais errado. Com efeito, a colocação em requalificação, como resulta do n.º 1 do art.º 257.º do LGTFP, impõe que haja um processo prévio de reafectação.
Com efeito, o referido normativo faz depender a requalificação da impossibilidade de reafectação, o que sempre terá de ser confirmado.
Atento o quadro normativo vigente, a Requalificação de trabalhadores é o fim de linha, adotável, esgotados que estejam os precedentes mecanismos procedimentais, mormente a reafectação.
Aliás, é o próprio ato objeto de impugnação que reconhece que não foi feita qualquer diligência no sentido da reafectação da aqui Recorrida a qualquer noutro serviço no âmbito do Ministério em que se insere, o que desde logo se consubstancia na confissão de que não estariam esgotados os demais degraus procedimentais a percorrer.”
Aplicando tal jurisprudência ao caso em análise, há que concluir, de igual modo, que assiste razão à Autora, uma vez que, no caso concreto, conforme se retira do teor da deliberação n.º 206/2014, o Réu optou por não proceder à abertura do necessário procedimento de reafectação dos técnicos, mediante a aplicação de um dos métodos de seleção previstos para o efeito (artigo 252.º, n.º 1, da LGTFP), antes avançando diretamente para a sua colocação em situação de requalificação. [cfr. Facto Provado M), pois que quanto aos trabalhadores do Centro Distrital de Aveiro, como é o caso da Autora, nada a este respeito é referido: “3. Determinar a aplicação do método de seleção avaliação de competências profissionais aos trabalhadores inseridos na carreira docente, que ocupam postos de trabalho nos estabelecimentos integrados do Centro Distrital do Porto, do Centro Distrital de Castelo Branco e do Centro Distrital de Évora nos termos e ao abrigo dos artigos 252.° a 254.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no n.º 2 do artigo 254.º e n.º 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos constantes dos Anexos (XII a XVII) que fazem parte integrante da presente deliberação(…)”].
No mesmo sentido veja-se ainda a recente jurisprudência do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte de 13.12.2019, processo n.º 00473/15.7BEAVR, no qual se sumariou, entre o mais, que:
“(…)
II- O instituto da requalificação previsto no artigo 251º da LFTP depende, em primeiro lugar, do despoletar de um procedimento de racionalização mediante o qual se conclua pelo irrazoabilidade na gestão da estrutura de recursos humanos [desajustamento face às necessidades da entidade pública] e, em segundo lugar, apenas quando, no âmbito desse procedimento, não tenha sido possível proceder à legal reafetação dos trabalhadores excedentários.
III- A fase prévia de reafetação dos trabalhadores excedentários é uma fase obrigatória do procedimento de reafetação, não podendo ser preterida com fundamento na extinção do posto de trabalho do funcionário a requalificar.”
Atento o exposto, a Entidade Demandada preteriu o obrigatório processo de reafectação previsto nos artigos 251.º e seguintes da LGTFP, vício que conduz à anulabilidade do ato.
d) Da alegada violação de lei
(...)
Pelo exposto, deverá improceder a alegada violação de lei invocada pela Autora.
e) Do alegado vício de erro nos pressupostos e da violação da Diretiva comunitária
(...)(
Conclui-se, por isso, que deverá improceder o alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de violação de Diretiva comunitária.
*
Em suma, deverá proceder o pedido de anulação da deliberação do Conselho Diretivo do 1.º Réu, de 19.12.2014, que determinou a integração da Autora na lista de pessoal a colocar em situação de requalificação, bem como da deliberação do Conselho Diretivo do 1.º Réu, de 29.12.2014, que aprovou a lista final do pessoal a colocar em situação de requalificação, com fundamento na violação do dever de fundamentação previsto no artigo 124.º do CPA e na violação da fase de seleção prevista nos artigos 251.º, n.º 8 e 252.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
f) Dos efeitos da anulação dos atos impugnados e do pedido condenatório
(...)
Em síntese, na situação em análise, a Autora, aqui Recorrida peticionou não só a anulação do ato impugnado, e que o Réu fosse condenado a readmiti-la no seu posto de trabalho, na mesma carreira, com as mesmas funções que tinha à data da sua colocação em situação de requalificação, ficando aquela com mesmo vencimento.
(...)
Analisando a pretensão principal e considerando as invalidades declaradas, importa que se reconstruam todos os efeitos da pronúncia anulatória, compreendendo a readmissão da Autora no seu posto de trabalho na mesma carreira e com as mesmas funções e o mesmo vencimento, esclarecendo-se ainda, que em resultado do decidido, deverão ser pagos os montantes do vencimento e respetivos complementos financeiros a que teria direito se estivesse estado ao serviço desde a data da produção de efeitos da sua colocação em situação de requalificação, até à data da produção de efeitos da sua readmissão.
Igualmente deverá este período ser contado para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade, como sendo de prestação de serviço efetivo. (…)”.
Em consequência, deverá a Entidade Demandada reconstituir a situação jurídica da Autora existente e que decorreu diretamente da anulação das deliberações, na parte que respeita à Autora, o que inclui o pagamento do diferencial de vencimento e respetivos complementos financeiros a que teria direito se não tivesse estado na situação de requalificação e ainda a contabilização deste período para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade”.

Vejamos o suscitado:
Vem o Instituto Recorrente pugnar pela revogação da Sentença proferida no tribunal a quo, “na parte que declarou a existência dos vícios apontados, sendo consequentemente o ISS.IP, absolvido de todos os pedidos, ou (...) sempre deverá a sentença ser revogada parcialmente, na parte que condenou o ISS IP ao pagamento dos diferenciais remuneratórios”

DOS ERROS DE JULGAMENTO
Entende o ISS IP que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar que o processo de requalificação padece de um vício de falta de fundamentação.

Diga-se desde já que, independentemente dos “escolhidos” para passarem à condição de requalificados, em momento do algum do procedimento se perceciona, como se chegou ao número de postos de trabalho que importaria manter e quais aqueles de que se poderia prescindir.

Mesmo quando em sede de Recurso o ISS afirma que “(...) encontra-se inclusivamente refletido no mapa comparativo entre o número de efetivos existentes e o número de postos de trabalho necessários para assegurar o real exercício das atribuições e competências do Instituto”, tal, em qualquer caso, não permite concluir quais os postos de trabalho em concreto que teriam de ser “extintos”, e qual a razão pela qual a aqui Recorrida teria necessariamente de se incluir em tal lote.

Como se afirmou na decisão recorrida e aqui se ratifica, “Conclui-se, assim, que a fundamentação em que se sustentam os atos impugnados não se afigura suficiente, conforme impõem as exigências de fundamentação previstas quantos ao processo de racionalização de efetivos, pelo que não permite dar a conhecer à Autora com clareza e congruência as razões que levaram à sua colocação em situação de requalificação.
Por fim, veja-se o Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.11.2017, processo n.º 00463/15.0BECBR, no qual se discutiu matéria factual idêntica à do caso dos autos, e no qual se sumariou que “[N]ão se mostra adequadamente fundamentada uma decisão da Administração que a propósito da escolha dos trabalhadores que integrarão a situação de requalificação, estipula o número dos trabalhadores que terão de permanecer ao serviço, sem que se percecione por que razão é aquele o número de trabalhadores necessários, e não qualquer outro, superior ou inferior.”

Como pode o ISS IP pugnar pela suficiente fundamentação de todos os elementos relevantes do procedimento em análise, se em momento algum se perceciona por que razão nem sequer foi ponderada a possibilidade do grupo de trabalhadores em que se insere a Recorrida, poderem ser afetos a quaisquer outras funções ou locais de trabalho, sem prejuízo da sua eventual anuência.

Mesmo o estudo organizacional invocado pelo ISS é meramente genérico e conclusivo, não permitindo percecionar a razão pela qual são uns os “escolhidos” e não quaisquer outros.

Em qualquer caso, é manifesto que o tribunal a quo cuidou de justificar as razões pelas quais entendeu que as decisões proferidas, e objeto de impugnação, se mostravam insuficientemente fundamentadas.

Com efeito, sintomaticamente se afirmou na sentença recorrida que, “Constata-se, contudo, que o que acaba de se referir, configura uma fundamentação genérica e abstrata, relatando um conjunto de alterações mas não as relacionando com cada posto de trabalho ou, pelo menos, com cada subunidade orgânica ou carreira.
Analisado o teor do referido estudo de avaliação organizacional, constata-se que do mesmo não consta qualquer documentação que materialize as conclusões ali apontadas, designadamente, dados sobre a forma como se desenvolve o trabalho em cada subunidade orgânica, quais as atividades desenvolvidas e quais os recursos humanos a elas afetas.
Acresce que o estudo em análise não demonstra a justificação concreta relativamente ao número que foi escolhido para os vários postos de trabalho, por carreira, unidade orgânica e área geográfica referindo-se tão-só que “[E]ste impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efetivos (…)”.
Também não permite depreender quais as razões que, em concreto e para cada trabalhador, em especial no caso da Autora, comprovam em que medida (não) são necessários ao desenvolvimento da atividade desses mesmos serviços.

Assim, não se reconhece que a decisão recorrida padeça do invocado erro de julgamento por considerar que o processo não foi devidamente fundamentado, uma vez que não só não é possível saber as razões e os critérios em que se baseou a fixação dos postos de trabalhos, como um destinatário normal colocado na situação concreta do trabalhador abrangido no processo de requalificação fica sem saber as razões pelas quais o seu posto de trabalho não é necessário, como foi determinada a sua posição na lista nominativa de trabalhadores a reafectar e os motivos por que não foi reafecto a outro órgão ou serviço, passando à situação de requalificação.

Como se depreende do já afirmado, não merece, relativamente ao referido aspeto, censura o entendimento adotado pelo tribunal a quo.

Da Preterição da fase de reafectação
Entende o Recorrente quanto ao aspeto em análise que a atuação do ISS, IP., ao longo do processo de racionalização de efetivos, sempre se pautou pela retidão e legalidade, mais referindo que o processo de reafectação era inaplicável à situação concreta em causa, pelo que não incorreu em qualquer violação da lei - nomeadamente dos art.°s 251.° a 256.° da LTFP - ao ter procedido à colocação direta em situação de requalificação dada a extinção total dos postos de trabalho.

É reconhecido pelo próprio ISS IP que optou por não proceder à abertura do necessário procedimento de reafectação, tendo passado diretamente para a sua colocação em situação de requalificação, sendo esta a última ratio, só admissível na impossibilidade de o trabalhador ser reafectado no mesmo ou noutro serviço.

Como se preconizou já neste TCAN (VG. Acórdão de 07/07/2017, Proc. n.º 01138/15.5BEPRT; Acórdão de 28/06/2018, Proc. nº 00358/15.7BECBR, e Acórdão de 12/01/2018, Procº nº 00455/15.9BECBR), "Resulta do teor e do espírito que presidiu à previsão legal do instituto da requalificação e dos artigos 245º a 257º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei nº 35/2014, de 20.06) que este instituto (hoje eliminado da ordem jurídica portuguesa), constituía a última ratio atingível e alcançável apenas quando esgotados os passos procedimentais que necessariamente a antecediam e que visavam, sobretudo, a reafectação de trabalhadores e, só em última instância, a requalificação, como o princípio da tutela da confiança, bem como o princípio da proporcionalidade o exigiam."

Com efeito, a colocação em requalificação, como resulta do n.º 1 do art.º 257.º do LGTFP, impunha incontornavelmente que houvesse um processo prévio de reafectação.

O referido normativo faz depender expressamente a requalificação da impossibilidade de reafectação, o que sempre terá de ser verificado e confirmado.

Atento o quadro normativo então vigente, a Requalificação de trabalhadores era o fim de linha, adotável, esgotados que estivessem os precedentemente referidos mecanismos procedimentais, mormente a reafectação.

Não tendo sido feita confessadamente qualquer diligência para reafectar a Recorrida, o que se consubstancia no facto de não estarem esgotados os demais degraus procedimentais a percorrer, está bem de ver que foi incumprida uma das fases do procedimento o que necessariamente sempre compromete a manutenção na ordem jurídica do controvertido procedimento.

Assim, não merece censura o entendimento adotado em 1ª instância, de acordo com o qual o processo de requalificação violou a tramitação prevista nos art.°s 251.° e seguintes da LTFP então em vigor, uma vez que a Recorrida foi diretamente colocada em requalificação, sem passar pela fase de reafectação e, portanto, sem que tenham sido cumpridas as diversas fases do procedimento.

Do efeito reconstitutivo – Pagamento dos diferenciais remuneratórios
Entende o Recorrente relativamente a este aspeto que a nossa jurisprudência e doutrina se tem pronunciado, uniformemente, no sentido de que, perante a ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais.

Em qualquer caso, como resulta do expendido no acórdão deste TCAN nº 00350/15.1BECBR-A, de 09-06-2017, a Recorrida só “não prestou funções porquanto foi colocada numa situação de requalificação não lhe sendo permitido assumir as suas funções, exatamente por se encontrar em situação de requalificação. Tal equivale a dizer que não pode, agora, o executado vir alegar factum proprium para se eximir ao cumprimento da execução.”
Se é verdade que o direito ao recebimento do vencimento é um direito sinalagmático, ou seja, pressupõe a prestação efetiva de trabalho, não é menos verdade que tal só não o foi porque o executado determinou a impossibilidade da exequente prestar funções naquele período, não podendo agora vir invocar tal facto para não proceder ao pagamento dos vencimentos.
Assiste pois razão ao Recorrido quando advoga que o Recorrente está a invocar facto por si criado.”
A Recorrida “(...) só não se encontrou efetivamente em funções porque o ISS assim o não permitiu ...”

Por outro lado, mas no mesmo sentido, refere-se no Acórdão deste TCAN nº 01138/15.5BEPRT, de 07-07-2017, o seguinte:
“Neste mesmo sentido se pronunciou o mais recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.02.2015, no processo nº 05834/10, de 26/02/2015, com os fundamentos os seguintes fundamentos:
“A execução de sentenças de anulação de atos administrativos importa para a Administração o “dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado” (cfr. artigo 173º, n.º 1 do CPTA).
“(...) os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se em três planos:
(a) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação;
(b) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava;
(c) eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, 2010, pág. 1117).

O entendimento da jurisprudência do STA vai no mesmo sentido, de modo a que, uma vez anulados os atos da Administração, deverá esta reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual) - cfr. entre outros, o Acórdão do Pleno de 8/05/2003, rec. n.º 40821A.

Cita-se ainda no referido acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.02.2015, o processo 05834/10:
“É certo que, a jurisprudência do STA (cfr. acórdãos do Pleno de 9/11/99, rec. n.º 28559-A e acórdãos da secção de CA de 29/01/02, rec. n.º 22651A e de 2/07/02, 0347/02) tem afastado a aplicação da chamada "teoria do vencimento" naquelas hipóteses em que, não havendo exercício efetivo de funções, surgem, por tal facto, fundadas dúvidas sobre se o interessado, nesse período de tempo, se dedicou a outras atividades remuneradas.
Entende-se que, nessas circunstâncias, só o critério da teoria da indemnização assegura que, por via ressarcitória, o interessado não venha a auferir uma vantagem patrimonial superior aos danos por ele efetivamente sofridos (compensatio damni cum lucro), o que, a ocorrer, subverteria o princípio da reconstituição da atual situação que hipoteticamente existiria se o ato declarado ilegal não tivesse sido praticado (cfr. acórdão do STA de 3/07/02, rec. n.º 31932A).

Por forma a compensar os prejuízos sofridos, a teoria da indemnização faz equivaler os mesmos à diferença entre aquilo que o funcionário teria auferido se não fosse o seu afastamento e o que efetivamente recebeu durante o mesmo período.”

Em síntese, na situação em análise, anulando-se os atos objeto de impugnação, importa daí retirar as consequentes ilações remuneratórias de modo a reconstituir a situação que existiria se não tivessem sido proferidos os atos anulados.

Com efeito, a integral execução de uma sentença anulatória passa pela reconstituição da situação atual hipotética, de forma a que se reconstitua "... a situação que teria existido (deveria ter existido ou poderia ter existido) se não tivesse sido praticado o ato ilegal..." (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2ª ed., pág. 277).

Assim, analisando a pretensão da Recorrida e considerando as invalidades declaradas, importa que se reconstruam todos os efeitos da pronúncia anulatória, mormente em termos remuneratórios, de modo a que sejam, nomeadamente, pagos à Recorrida todos os montantes do vencimento e respetivos complementos financeiros a que teria direito se sempre tivesse estado ao serviço.

Igualmente deverá este período ser contado para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade, como sendo de prestação de serviço efetivo.

Em face de tudo quanto precedentemente se expendeu, improcederá igualmente o Recurso relativamente ao item vindo de apreciar.

* * *

Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente

Porto, 15 de julho de 2020

Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Rogério Martins (Em substituição)