Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01952/15.1BEBRG-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/08/2016

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL. PRORROGAÇÃO DO PRAZO PARA APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS.

Sumário:	I) – Se os factos integram a previsão do art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25/07 (“Avarias e problemas de acesso na rede pública”), permitindo a prorrogação do prazo para apresentação de proposta, então nem a adjudicação, nem o contrato, estão inquinados por suposta violação de lei quanto aos pressupostos de facto. II) – Apesar o procedimento enformar de (outras) causas de desconformidade para com o regime legal, no caso não se demonstra que seja de censurar a ponderação feita, que afastou efeito anulatório com concomitante redução do tempo de duração do contrato.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	MG Arquiteto; Lda
Recorrido 1:	Município de Guimarães e Outr(s)...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer de não provimento do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte Secção do Contencioso Administrativo:
MG Arquiteto, Ldª (…), interpõe recurso jurisdicional de sentença proferida pelo TAF de Braga, em acção de contencioso pré-contratual interposta contra Município de Guimarães (…), sendo contra-interessada P... – Arquitectura e Engenharia Integradas, Ldª, (…).
Conclui a recorrente:

1ª

Tal como sucedeu com o facto n.º 10 (instrumental), deve o Tribunal de recurso aditar à matéria assente o facto seguinte: ”A Contra-interessada P..., ainda antes do início do prazo para submissão das propostas, e desde há 2 ou 3 meses, sabia que o seu serviço de Internet funcionava deficientemente e apresentava lentidão”.

2ª

Resulta da matéria assente, sem necessidade da sua alteração, que a Contra-interessada iniciou a submissão electrónica da sua proposta apenas às 16:55:27, pois só a essa hora iniciou o upload do ficheiro PDF Final ZIP que a continha. Idem, quanto ao facto de não haver registo de quaisquer acções entre as 16:18:21 e as 16:52:53.

3ª

O momento procedimentalmente relevante da submissão da proposta da Contra-interessada é às 17:18:47, instante da assinatura electrónica, certificada pela aposição de selo temporal – cfr. art.º 14º, n.º 2, da Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25.07.

4ª

No lapso temporal de mais de meia hora, entre as 16:18:21 e as 16:52:53, sabe-se apenas que a Contra-interessada acedeu com êxito a uma janela (página) da plataforma Vortal, que foi de facto “aberta”, mas sem registo de outras acções ou sequer da sua tentativa.

5ª

O argumento da lentidão do serviço de Internet invocado como justo impedimento é falso, como decorre do facto de o tráfego de dados mais pesado – o que contém o ficheiro PDF Final ZIP com a proposta – ter sido iniciado e concluído em pouco mais de 5 minutos, localizados praticamente na íntegra antes das 17:00, durante o tempo regulamentar – donde, a P... não teve tão-pouco em consideração os 15 minutos julgados necessários à submissão, e que o Tribunal acolheu como um tempo razoável.

6ª

Não colhe a alegação – do domínio da mistificação e da vitimização, em que nem o mais impenitente dos info-excluídos acredita – de que a Internet funcionou com lentidão anormal desde as 16:11:57 até às 16:55:27 e que em cima da hora de fecho, a partir das 16:55:27, adquiriu surpreendente rapidez.

7ª

Tal facto é incompatível com a invocada “sobrecarga e lentidão, sem previsão de melhorias”, que ainda se verificava na zona em 26.02.2015 segundo a informação da operadora NOS (cfr. facto n.º 6).

8ª

O justo impedimento deve ser objecto de avaliação casuística e no caso sub judicio a inobservância do prazo pela Contra-interessada deve-se a culpa sua, sendo-lhe exigíveis, dado o carácter altamente profissionalizado e concorrencial do procedimento em causa, cuidados especialmente acurados, superiores à média.

9ª

A Contra-interessada, actuando diligentemente, deveria ter procurado, com antecipação, uma solução alternativa, pois já sabia, “há 2, 3 meses”, do impedimento invocado, que não era assim imprevisível, inultrapassável nem inescapável. Além disso havia a admonição do Ponto 6.2 do Programa de Concurso (PC) – o problema da Internet era um problema interno, inoponível a terceiros, e releva de má organização empresarial.

10ª

O justo impedimento não cobre situações em que o evento que lhe serviu de causa era susceptível de previsão normal e quem o invoca não se acautelou contra ele.

11ª

A invocação do justo impedimento foi-o em violação do regime do art.º 140º, n.º 2, CPC e do art.º 18º do DL 143-A/2008, pois tem de ocorrer mal cesse a sua causa, ser logo fundamentado e oferecidas as provas.

12ª

Não integra a necessária fundamentação a invocação – a única efectuada nos primeiros 10 dias –, de que “não foi possível entregar a candidatura por motivos que nos são alheios”, quando já se sabia, de há muito, a raiz e a causa do alegado impedimento. O mesmo se diga da (muito) posterior invocação de “lentidão”, vaga e escassa do ponto de vista de uma fundamentação correcta e suficiente.

13ª

A douta sentença faz uma errada interpretação e aplicação dos artigos 140º do CPC e do art.º 62º do CCP, art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008 e o ponto 6 (mormente números 2 e 6) do PC.

14ª

A disciplina legal do justo impedimento, no âmbito da contratação pública, não dá lugar, como seria normal, à prática do acto fora de prazo mas à prorrogação deste por período adequado, com publicação obrigatória e posterior aproveitamento por todos os interessados, nos termos prescritos no art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, cujos critérios especiais se sobrepõem aos do processo civil.

15ª

Assim o exigem razões de certeza e segurança jurídica mas também os princípios da igualdade, imparcialidade, publicidade, transparência e concorrência, que ditam que o termo ad quem do prazo seja igual para todos os candidatos – cfr. art.º 1º, n.º 4, CCP.

16ª

Acresce que até ao final do prazo ou da prorrogação todos os interessados podem modificar e aperfeiçoar as suas propostas, nos termos dos artigos 137º e 176º CCP.

17ª

Havendo justo impedimento – que não havia –, o que a entidade adjudicante devia fazer, além de sustar de imediato a abertura das propostas, era, cumprindo a lei e o PC, prorrogar o termo ad quem do prazo de apresentação das propostas, mediante fundado requerimento do interessado (cfr. art.º 18º, n.º 2) – ocorrendo, neste aspecto, violação de lei por erro quanto aos pressupostos de facto –, pelo período necessário, o qual aproveita a todos os interessados (n.º 3), publicando a decisão antes de esta dever produzir efeitos.

18ª

A falta de publicação e concessão aos interessados viola os supracitados preceitos legais e o ponto 6.4 do PC.

19ª

A “prorrogação” do prazo feita a posteriori, e às ocultas, com efeitos ex tunc, além de violar as citadas normas legais, é uma aberração jurídica na medida em que os seus efeitos se reportam a um momento em que os interessados já não o podem usufruir, em violação portanto dos princípios da igualdade, transparência, publicidade, concorrência e boa fé (art.º 1º, n.º 4, CCP).

20ª

A prorrogação, com efeitos de pretérito, por um período de 18 minutos e 47 segundos, igual ao do atraso da Contra-interessada, e apenas para esta, depois de submetidas e potencialmente cognoscíveis as propostas, viola o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade e importa ainda violação dos princípios da igualdade, da boa fé, imparcialidade, transparência, publicidade e concorrência (artigos 7º, 8º, 6º e 9º do CPA e art.º 1º, n.º 4, CCP).

21ª

A sentença viola ainda o art.º 18º, n. 3, do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, no segmento em que o preceito vincula a entidade adjudicante a critérios de adequação, necessidade e proporcionalidade na fixação do prazo.

22ª

O facto de o júri já conhecer as propostas, e por isso saber perfeitamente que classificação vai atribuir a cada uma, impede-o de praticar actos com implicações substantivas no concurso e com efeitos retroactivos, sob pena de tais actos estarem inquinados pelo conhecimento que o júri entretanto adquiriu no procedimento.

23ª

Isso a lei não o quer e não é possível – veja-se o lugar paralelo do art. 64º do CCP (esclarecimentos e prorrogação do prazo). Tudo sob pena de violação dos citados princípios da transparência, igualdade e concorrência.

24ª

A negação da possibilidade de usufruir da prorrogação do prazo por todos os concorrentes significa que estes ficam privados do direito (material) de substituir, modificar ou aperfeiçoar as suas propostas. E aqui fica violado a lei (art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008) mas também os princípios da igualdade, da transparência e da concorrência.

25ª

Nenhum candidato pode ter um prazo diferente dos outros. O prazo, quer o primitivo quer o suplementar, deve terminar para todos os proponentes à mesma hora e minuto, como garantia de igualdade, transparência, imparcialidade e sã concorrência. Essa obrigação, para o júri, decorria além do mais do disposto no ponto 6º, n.º 4 do PC – que tem carácter regulamentar: “a alteração e prorrogação do prazo atrás mencionado incidirão sobre todos os interessados e concorrentes”, que por conseguinte foi também violado.

26ª

Outro segmento de violação do princípio da concorrência e da imparcialidade (na sua dupla vertente de tratamento imparcial e equidistante dos concorrentes e da projecção pública de confiabilidade) consiste na admissão de uma proposta depois de as outras, atempadamente submetidas, já terem sido disponibilizadas na plataforma.

27ª

O princípio da imparcialidade visa justamente remover esse perigo, mesmo que só potencial, de contaminação por informação privilegiada obtida depois do minuto de fecho quer de concorrentes com quem haja relação de proximidade quer até de eventuais detentores de chaves públicas de acesso.

28ª

E quanto à concorrência, porque essa circunstância é susceptível de distorcer o resultado do concurso.

29ª

O adjudicante, ao determinar a abertura das propostas quando a devia ter sustado, inutilizou o concurso e a possibilidade de prorrogação do termo ad quem do prazo, pois as propostas, depois de conhecidas, são intangíveis, sob pena de violação do princípio da intangibilidade.

30ª

A prorrogação retroactiva, do modo como foi determinada, ou ficcionada, viola o princípio da concorrência e também o da boa fé enquanto padrão ético de conduta. Constitui decisão-surpresa, prorrogar um prazo, com efeitos de pretérito, um mês depois.

31ª

Da concorrência porque de acordo com este princípio o adjudicante está proibido de favorecer ou proporcionar diferentes condições de preparação, apresentação e defesa das propostas e obrigado a aplicar as normas e critérios do procedimento objectivamente, tal como foram inicialmente definidos.

32ª

E viola ainda os princípios da igualdade, imparcialidade, transparência e concorrência, e o da boa fé, quando se atenta no teor do ponto 6.2 do Programa de Concurso, que aqui damos por reproduzido, e segundo o qual “os concorrentes deverão prever o tempo necessário para a inserção das propostas e documentos que as acompanham, bem como para a sua assinatura electrónica, em função do tipo de acesso à Internet de que dispõem, uma vez que todo esse processo só será permitido até à hora e dia atrás fixados”.

33ª

Dá-se, quanto à violação da boa fé, o chamado venire contra factum proprio: o adjudicante anteviu e avisou (ponto 6.2 do PC) que a justificação relacionada com as deficiências ou má qualidade do serviço de Internet não seria nunca uma justificação aceitável e a final aceita-a. O mesmo quanto ao ponto 6.4 do PC. A inflexão do entendimento a que o adjudicante previamente se autovinculou releva de má fé.

34ª

A actuação segundo um padrão de boa fé deve ser vista globalmente e não só relativamente a cada acto concreto. Postula que a Administração actue com lisura, e não às ocultas, sem defraudar a confiança gerada nos administrados.

35ª

E que outra coisa revela, senão má fé, toda a conduta global do adjudicante: ao praticar actos velados, às ocultas; ao fixar um prazo de prorrogação (18m e 47s…) igual ao do atraso de um concorrente concreto; ao procrastinar o prazo de uma decisão que se exigia célere; ao impor exigências que depois deixa cair; quando, à pressa, em violação da moratória legal, tudo para melhor cumprir o seu evidente desígnio de criar um facto consumado, viola a norma legal de stand still.

36ª

E viola o princípio da imparcialidade, pois a prorrogação não se destinou a um universo de potenciais interessados, colocados abstractamente em condição e posição idênticas face ao procedimento – como exige a lei –, mas a “cobrir” um atraso que de outro modo se não poderia validar dentro do procedimento e de acordo com as regras aplicáveis, o que releva de um tratamento parcial e de favor em relação a um proponente em detrimento dos outros.

37ª

O desígnio de favorecimento, visível em toda a actuação do júri e da entidade adjudicante, desde os actos praticados à gestão dos tempos, dá-se em desvio de poder, que ocorre quando o motivo principalmente determinante do acto não é a prossecução do fim público em razão do qual a lei constituiu em certa autoridade o poder de o praticar, mas sim um motivo estranho ao fim legal, nomeadamente a prossecução de interesses privados, como notoriamente ressuma da factualidade provada.

38ª

E foi o que sucedeu: a decisão administrativa é direcionada, por uma via ilegal, ao auxílio de interesses particulares, em desvio de poder, vício gerador da nulidade do acto adjudicatório e do próprio contrato, por aplicação do disposto no art.º 284º n.º 2, do CCP, na parte em que este normativo remetia para o art.º 133º do Código do Procedimento Administrativo, remissão que hoje, no CPA Novo, se deve considerar feita para o art.º 161º, n.º 2, alínea e), do novo código, e também por aplicação dos princípios gerais de direito administrativo, nos termos previstos na mesma norma legal, in fine.

39ª

O Tribunal aplica mal o direito aos factos quando dá por não provada a violação dos princípios da igualdade e concorrência previstos no art.º 1º, n.º 4, do CCP, assim como o da legalidade, prossecução do interesse público, imparcialidade e boa fé a que a Administração Pública está obrigada, todos com consagração constitucional no art.º 266º, números 1 e 2, da Lei Fundamental.

40ª

Dadas as implicações substantivas na composição dos direitos e deveres de todos os concorrentes e interessados, a preterição dos princípios da publicidade e da transparência têm efeito invalidante, ao contrário do doutamente julgado.

41ª

A subsistente invalidade do acto adjudicatório reflecte-se na validade do contrato.

42ª

Nos termos do art.º 283º, n.º 2, do CCP, o contrato é pelo menos anulável, com fundamento na anulabilidade do acto procedimental em que assenta a sua celebração.

43ª

É-o ainda – não anulável, mas nulo – porque foi outorgado em violação do prazo de stand still de 10 dias previsto no art.º 104º CCP, sem possível remissão pela via da redução ao abrigo do art.º 283º CCP, ao contrário do doutamente julgado. Na verdade, a restrição de efeitos da nulidade só é possível se o contrato pudesse sobreviver com o mesmo conteúdo e as mesmas partes – estabilidade objectiva e subjectiva. O que se verifica, in casu, é que o contrato deveria ser celebrado com outro contraente privado, o aqui recorrente, razão por que é nulo.

44ª

E é-o na modalidade mais grave, da nulidade, e não apenas da anulabilidade, decorrente da violação de lei substantiva. Face ao contexto em que os actos são praticados, ao tipo legal de acto e ao fim visado, a nulidade decorre dos termos do art.º 161º, n.º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo, aplicável ex vi do art.º 284º, n.º 2, do CCP, porque a sua outorga antecipada visou um objectivo ilícito: subtrair e inutilizar ao autor o direito de acesso a garantias jurisdicionais efectivas com protecção constitucional e com a natureza de direito fundamental (cfr. art.º 20º da C.R.P.).

O recorrido apresentou contra-alegações, finalizando:

1ª) A matéria de facto referida na conclusão 1a do recurso interposto, que a A. pretende ver aditada aos factos provados, não foi pela mesma alegada, pelo que não podia o tribunal a quo considerar tal matéria (artigo 5° n° 1 do Código de Processo Civil).

2ª) O facto em causa é essencial e não instrumental como alega a A..

3ª) Tal facto nunca poderia ser julgado provado, uma vez que a prova produzida o não permitia, porquanto o que a testemunha HRPA (em cujo depoimento a A. alicerça o pedido), Director Operacional da contra-interessada, disse foi que a lentidão da internet nunca o impediu de submeter propostas em concursos em tempo útil e que o sucedido na situação em apreço jamais havia ocorrido antes.

4ª) As acções efectuadas pela contra-interessada, em 16/02/2015, integraram um conjunto sequencial de tarefas que se foram sucessivamente frustrando (em virtude de sobrecarga na zona da morada de instalação, que levou a urna lentidão do serviço prestado, segundo a informação da NOS de 26/02/2015, pelas 09:57:10 horas - ponto 9 dos factos provados), a partir das 16:11:57 horas até às 16:52:53 horas, altura em que, na sequência de novo acesso à janela de upload foi possível, alguns minutos mais tarde, finalizar o upload do ficheiro.

5ª) A contra-interessada iniciou o procedimento tendente à finalização do upload do ficheiro às 16:11:57 horas, mas, em virtude de lentidão do serviço de internet, esse procedimento frustrou-se sucessivamente até às 16:52:53 horas.

6ª) Para além da prova documental que serviu de base ao facto provado n° 9, a testemunha HRPA, perguntada se a contra-interessada submetera a candidatura, ou seja, iniciara o upload do ficheiro que incorporava a candidatura às 16:55:27 horas, disse que "Não (...) porque é exactamente o mesmo ficheiro das outras tentativas anteriores que era um ficheiro único (...) era acesso e anexação" (48':10" em diante).

7ª) O artigo 18.° n° 2 do Decreto Lei n° 143-A/2008 de 25/07 refere que "Sempre que ocorram problemas técnicos na rede pública que impossibilitem, ou tornem excessivamente demorada, a prática de qualquer acto que, nos termos do Código dos Contratos Públicos ou do programa do procedimento, deva ser praticado na plataforma electrónica, pode um concorrente ou candidato, fundamentadamente, solicitar a prorrogação do respectivo prazo", sendo que o n° 3 da mesma norma ainda refere que "O órgão competente para a decisão de contratar pode prorrogar o prazo pelo período considerado necessário, o qual aproveita a todos os interessados".

8ª) A decisão de prorrogação do prazo para apresentação das propostas foi tomada com base no disposto neste artigo 18.° n° 2 do Decreto Lei n° 143-A/2008 de 25/07 e não, como refere a A., com base no disposto no artigo 140° do Código de Processo Civil.

9ª) A decisão de prorrogação do prazo para apresentação das propostas foi tomada quando todos os concorrentes já tinham apresentado as suas propostas (em 25/03/2015 - fls. 59 do PA e ponto 15 dos factos provados), pelo que o respectivo sentido foi apenas o de considerar as propostas já anteriormente apresentadas, mas fora do prazo estabelecido, pelo que a mesma decisão não carecia de outra publicidade além da que lhe foi conferida através do teor do relatório final apresentado.

10ª) A ninguém foi dada a oportunidade de alterar a proposta já anteriormente apresentada, em estrito respeito pelos princípios da igualdade e da concorrência.

11ª) É certo que a contra-interessada não pediu expressamente a prorrogação do prazo para apresentação da proposta (fls. 57 do PA e ponto 4 dos factos provados), mas os termos utilizados pela mesma a fls. 57 do PA e transcritos no ponto 4 dos factos provados, fazem concluir que a contra-interessada pretendia pedir a prorrogação do prazo para apresentação da proposta e resultava do artigo 76° n° 2 do CPA então em vigor que a administração pública deve suprir oficiosamente as deficiências dos requerimentos de modo a evitar que os interessados sofram prejuízos por virtude de meras imperfeições na formulação dos seus pedidos.

12ª) Por outro lado, ainda que assim não fosse, o Réu, na situação em apreço, poderia determinar oficiosamente a prorrogação do prazo para apresentação da proposta, sem necessitar, por isso, de qualquer pedido para o efeito (ver, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in "Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública", pg. 876).

13ª) O Réu, atentas as circunstâncias supra referidas, deveria determinar a prorrogação do prazo para apresentação da proposta pelo período considerado necessário (artigo 18° n° 3 do Decreto Lei n° 143-A/2008 de 25/07), sendo que, quando foi decidida a prorrogação do prazo, a 25/03/2015 (fls. 59 do PA e ponto 15 dos factos provados), já todos os concorrentes haviam apresentado as respectivas propostas, pelo que não havia necessidade de prorrogar o prazo para apresentação das propostas por período superior, daí não resultando, por isso, qualquer violação do princípio da igualdade.

14ª) Tal segmento do acto (período estabelecido para a prorrogação do prazo) é insindicável pelos tribunais por se dever considerar ser praticado no âmbito da discricionariedade administrativa, ou seja, no âmbito da reserva jurisdicionalmente insindicável da actuação administrativa.

15ª) Alega a A. que o Réu teria decidido diferentemente num outro concurso excluindo-a do mesmo, mas nem sequer teve o cuidado de explicar se as circunstâncias foram as mesmas, se ocorreram problemas técnicos na rede pública, se solicitou a prorrogação do respectivo prazo, pelo que a alegação em causa não deve ser considerada.

16ª) O contrato celebrado é anulável (não nulo) por força do disposto no artigo 283°-A n° 1 alínea b) do CCP que refere que "Os contratos são designadamente anuláveis quando tenham sido celebrados: (...) b) Antes de decorrido, quando aplicável, o prazo de suspensão previsto (..) na alínea a) do n.° I do artigo 104.° (...)".

17ª) Acontece que, o n° 3 alínea a) da mesma norma refere que "O efeito anulatório previsto no n.° 1 pode ser afastado nos termos do n.° 4 do artigo 283.°, devendo a decisão obrigatoriamente determinar uma das seguintes sanções alternativas: a) Redução da duração do contrato (...)".

18ª) O artigo 283° n° 4 do CCP refere que "O efeito anulatório previsto no n.° 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitrai, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa fé ou quando se demonstre inequivocamente que o vício não implicaria uma modificação subjectiva no contrato celebrado nem uma alteração do seu conteúdo essencial".

19ª) Na situação em apreço nunca seria de decretar a anulabilidade do contrato, uma vez que ponderados os interesses públicos em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, a anulação do contrato revela-se desproporcionada.

20ª) O vício em causa não implica uma modificação subjectiva no contrato celebrado, nem uma alteração do seu conteúdo essencial.

21ª) Por aplicação do disposto no artigo 283° n° 4 do CCP e do princípio do aproveitamento dos actos que o mesmo consagra, em nome da economia dos actos públicos, não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnaste, por ele não poder extrair qualquer sentido útil da anulação do contrato administrativo.

22ª) Ainda que o contrato fosse anulado, o Réu poderia celebrar novo contrato com idêntico conteúdo.

23ª) Sempre seria de manter o contrato em causa na ordem jurídica, tornando-se inoperante a força invalidante do vício que o inquina, isto mercê de um juízo quanto à inutilidade da sua anulação.

24ª) O princípio do aproveitamento do acto sempre deveria ser usado pois não se suscitam quaisquer dúvidas de que o incumprimento de dever, no caso concreto, constitui uma formalidade não essencial, ou seja, uma mera irregularidade procedimental, irrelevante na conformação do conteúdo do contrato (acórdão do TCAN de 08/03/2012, proferido no processo n° 1154/03, in www.dgsi.pt).

25ª) Não deverá, pois, ser declarada a anulabilidade do contrato, sendo aplicada uma sanção alternativa que deverá passar pela redução da duração do contrato, tal como resulta da sentença recorrida.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer de não provimento do recurso.

Os factos, que a decisão recorrida elencou como provados:
1. Por anúncio de procedimento concursal nº 53/2015, publicado no Diário da República nº 4, II Série, Parte L, de 07.01.2015, o Município de Guimarães publicitou a abertura do concurso público internacional nº 100/287E de aquisição de serviços designado “ Reabilitação do edifício Jordão e garagem Avenida para escola de música, artes performativas e visuais”(Cfr. Doc. n.º 3 junto com a petição inicial e fls. 272 a 274 do Processo Administrativo (PA) apenso).
2. Do programa de procedimento consta na parte que releva:
“(…) Artigo 6º APRESENTAÇÃO DE PROPOSTA
6.1 As propostas e os documentos que as acompanham devem ser apresentadas até às 17:00 do vigésimo dia, após a publicação em diário da república, exclusivamente de forma electrónica, através da plataforma electrónica de contratação pública VortalGOV, acessível no sitio electrónico http://www.vortalgov.pt.
6.2 Os concorrentes deverão prever o tempo necessário para a inserção das propostas e documentos que as acompanham, bem como para a sua assinatura electrónica, em função do tipo de acesso à Internet de que dispõem, uma vez que todo esse processo só será permitido atá à hora e dia atrás fixados.
6.3 A data limite fixada em 6.1 poderá, a pedido dos interessados, e em casos devidamente fundamentados, ser prorrogada por prazo considerado adequado.
6.4 A alteração e prorrogação do prazo atrás mencionado incidirão sobre todos os interessados e concorrentes.
6.5 A proposta e os documentos que a acompanham devem ser redigidos em língua portuguesa.
6.6 A entrega das propostas a efectuar através da plataforma electrónica de contratação pública VortalGOV, deverá incluir nas áreas “1 – Visualizar pedido”. “2- Formulário de Respostas” e “3 - Criar propostas”, as seguintes informações, sem prejuízo de outras que o concorrente entenda convenientes:
(…)”(Cfr. Fls. 245 do PA apenso)
3. Apresentaram-se ao concurso sete concorrentes a saber:
• Consórcio S... – Sociedade de prestação de serviços e engenharia civil, S.A e JS, arquitetos, Lda;
• Consórcio A... – Engenheiros, Lda. e O... Unipessoal, Lda.;
• MG Arquiteto, Lda.;
• JCT – Consultores de Engenharia, Lda.;
• Consórcio HP..., Sociedade de Arquitetos, Lda., GT.. – Gestão de projetos e Investimentos, Lda., M... Arquitectonicas Y Proyectos Imobiliarios, S.L., D... – Internacional projetos, LDA., O - M – Gabinete de Engenharia Eletrotécnica, Lda., C... – Consultores de Engenharia, Lda.;
• E... – Gestão Estudos e Projetos, LDA.;
• P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda. (Cfr. Fls. 117 do PA apenso)
4. No dia 16.02.2015 pelas 18:54:10 horas, a contra interessada submeteu na plataforma VORTAL o esclarecimento com o teor que se transcreve:
“Ex.mo Júri,
Vimos por este meio esclarecer que por motivos técnicos que nos são alheios não nos foi possível efetuar o carregamento completo da nossa proposta dentro do prazo de submissão. Este assunto é do conhecimento integral da Vortal e aguardamos a todo o momento que nos enviem a respetiva declaração que valide/ateste a nossa proposta, a qual será aqui anexada.”(Cfr. Fls. 183 do PA apenso e face aos depoimentos das testemunhas ACRSN, JFTF e HRPA.)
5. Na data de 27.02.2015, pelas 16:47:11, a contra interessada submeteu na plataforma VORTAL, novo esclarecimento, com o teor que se transcreve:
“Exmo. Júri,
No seguimento da última informação prestada e conforme o teor da mesma, vimos apresentar informação prestada pela Vortal.
Entretanto, à mesma data, foram também pedidos esclarecimentos sobre a ocorrência de problemas técnicos e intermitências no serviço prestado pela empresa “NOS” – nosso prestador de serviços de comunicações (Internet).
A este respeito anexamos a respetiva correspondência que confirma as anomalias de rede verificadas no serviço de comunicações, a que somos totalmente alheios.
Assim, fundamentalmente, solicitamos que a nossa proposta seja aceita ao abrigo do art. 18 do Dec. Lei 143ª/2008, de 25 de Julho.
Sem outro assunto”. (Cfr. Fls. 172 do PA apenso e face aos depoimentos das testemunhas ACRSN, JFTF e HRPA.)
6. Com o esclarecimento referido em 5 a contra interessada juntou os emails trocados com a VORTAL e que se transcrevem:
“Assunto: RE: Esclarecimento - Procedimento CP 100/287E
De: Vortal Info PT
Data: 23-02-2015 16:20
Para: HRPA
Exmo. Sr. HRPA,
Na sequência da V/ solicitação, a qual mereceu a nossa melhor atenção, vimos pelo presente prestar o seguinte esclarecimento:
Após análise dos novos elementos disponibilizados por V/ Exas., reiteramos a informação anteriormente transmitida de que não temos registo de dificuldades aplicacionais na plataforma que possam ter motivado a situação reportada.
De acordo com o nosso sistema de registo de acessos previsto no artigo 33º da Portaria 701-G/2008, temos registo que V/Exas. acederam à janela de anexação de ficheiros às 16:11:57 horas e às 16:18:21 horas do dia 16 de Fevereiro, sem que tenhamos registo que a anexação de ficheiros tivesse sido despoletada nestes acessos. Assim e relativamente à situação que descreve (“ao chegar a cerca de 30% essa janela desaparecia”), informamos que os 30% na barra de progressão não representam ainda a anexação efetiva do(s) ficheiro(s), mas sim o cálculo do Hash do mesmo.
O Hash é um código único por ficheiro, sendo que no processo de anexação temos um controlo de integridade adicional implementado que faz a leitura do Hash do ficheiro antes da sua anexação, sendo o mesmo comparado com o Hash calculado após a anexação. No caso de serem diferentes, o processo de anexação é abortado, surgindo uma mensagem de erro ao utilizador.
Uma vez que este cálculo é feito com recurso a uma ferramenta do navegador de internet do utilizador, não temos registo do sucesso desta ação ou de eventuais dificuldades que possam ter ocorrido neste processo.
Às 16:52:35 horas temos registo de um novo acesso à janela de anexação, tendo sido iniciada a anexação do ficheiro às 16:55:27 horas e terminada às 17:00:19 horas da mesma data.
Informamos que iremos colocar o presente esclarecimento à consideração do júri do procedimento.
(…)
…………………………………………………………….
From: HRPA
Sent: quarta-feira, 18 de Fevereiro de 2015
To: Vortal Info PT
Subject: Re: Esclarecimento – Procedimento CP 100/287E
Bom dia,
Conforme já tinha dito ao telefone e por email: Sempre que se tentava efetuar o Upload do ficheiro da proposta (que referem e bem – “PDF FINAL.zip” com 64MB) ao chegar a cerca de 30% essa janela desaparecia (facto pelo qual não consigo enviar print-screen) o que me obrigava a iniciar a anexação do documento e só após tentar uma série de vezes é que se conseguiu o upload completo – como também refere, apenas às 17:00:19 horas.
Também conforme dizem, e bem, iniciamos a criação da proposta às 16:06:42 horas do dia 16 de Fevereiro de 2015. Como sabem a anexação de uma proposta deste tipo, com a plataforma a funcionar normalmente, não demora cerca de 54 min para inserir um ficheiro único e com o tamanho apresentado. Conforme podem verificar, não se tratou da nossa 1ª proposta, onde em condições normais em 10/15 min se insere uma proposta deste tipo.
(…)
…………………………………………………………….
On 18-02-2015 11:33, Vortal Info PT wrote:
Exmo. Sr. HRPA,
Na sequência da V/ solicitação, a qual mereceu a nossa melhor atenção, vimos pelo presente prestar o seguinte esclarecimento:
De acordo ao nosso sistema de registo de acessos previsto no artigo 33º da Portaria 701- G/2008, não temos registo de dificuldades na plataforma que possam ter motivado a situação reportada por V/Exas. Não obstante e uma vez que V/Exas. referem a existência de dificuldades, solicitamos que nos dêem mais detalhe e informações sobre as mesmas, nomeadamente qual a mensagem de erro que surgia (se possível ilustrando com Print Screen) e hora aproximada. Temos registo que V/Exas. iniciaram a criação da proposta às 16:06:42 horas do dia 16 de Fevereiro de 2015, tendo anexado o ficheiro “PDF FINAL.zip” com 64 MB às 17:00:19 horas e assinado o mesmo às 17:18:01 horas.
A proposta veria a ser submetida ás 17:18:47 horas, após V/ Exas. contactarem a nossa Linha de Apoio ao Cliente (chamada que decorreu entre as 17:12:31 horas e as 17:20:17 horas) para reportarem que submeteram a proposta fora de horas por dificuldades na plataforma, tenho o operador durante a chamada detectado que a proposta estava no estado “Aprovada” e não “Submetida” e dado instruções para procederem à efectiva submissão da proposta.
Mais informamos que à hora que V/Exas. encetaram o contacto com a Linha de Apoio ao Cliente o ficheiro “PDF FINAL.zip” já havia sido anexado, pelo que o suporte prestado durante a chamada foi no processo de assinatura e submissão da proposta.
(…)
…………………………………………………………….
From: HRPA
Sent: terça-feira, 17 de Fevereiro de 2015
To: Vortal Info PT
Subject: Re: Urgente – Pedido de Declaração
Boa tarde,
Após novo contacto com a linha de apoio, foi-me dito que deveria solicitar resposta com a máxima urgência possível – via email- do envio da declaração, uma vez que a abertura das propostas é durante o dia de hoje. Era de todo conveniente a anexação da dita declaração ao procedimento ainda durante o dia de hoje.
(…)
……………On 16-02-2015 19:19, Vortal Info PT wrote:
(….)
………………….…………………………………………
From: HRPA
Sent: segunda-feira, 16 de Fevereiro de 2015
To: Vortal Info PT
Subject: Re: Urgente – Pedido de Declaração
(…)
Solicito a máxima urgência no envio da declaração para que possa inserir ainda no dia de hoje.
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On 16-02-2015 17:48, Vortal wrote:
Exmo. Sr. HRPA:
No seguimento do seu email, o qual mereceu a nossa melhor atenção, vimos por este meio solicitar que nos indique os seguintes dados para que possamos encaminhar a situação para análise, com a maior brevidade possível.
(…)
……………………………………………….……………
From: HRPA
Sent: segunda-feira, 16 de Fevereiro de 2015
To: Vortal Info PT
Subject: Re: Urgente – Pedido de Declaração
Reabilitação do edifício Jordão e garagem Avenida para escola de música, artes performativas e visuais
(…)
Boa tarde,
Conforme se poderá verificar demos início à apresentação da proposta em tempo útil, mas por problemas com a plataforma, que nos são alheios, não nos foi possível anexar o ficheiro que continha a proposta. Vimos por este meio solicitar declaração que valide/ateste a nossa proposta.”(Cfr. Fls. 173 a 178 do PA apenso)
7. Com o esclarecimento referido em 5 a contra interessada juntou os emails trocados com a operadora NOS e com o conteúdo que se transcreve:
“Assunto: RE: FWD: Pedido de Declaração (INC000004827435)
Data: 26-02-2015 09:57
(…)
Caro(a) Cliente,
Desde já agradecemos a sua comunicação que nos mereceu a melhor atenção.
Em seguimento ao exposto vimos por este meio informar que em conformidade com o despiste técnico número INC000004774629, verifica-se uma sobrecarga na zona da morada de instalação: R JOS nº 5 4810-015 Guimarães. Sendo que esta situação leva a uma lentidão do serviço prestado, e não estão previstas melhorias.
………….…………………………………………………
Data: 2015-02-23 11.06
De: heliopinto@pitagoras.pt
Para: empresas@nosempresas.pt
Assunto: FWD: Pedido de Declaração
(…) Bom dia, Como é do vosso conhecimento, o serviço de internet do qual somos clientes já de à muito que não funciona correctamente. Na passada 2ª feira (dia 16.02) não nos foi possível apresentar uma proposta a um concurso pela plataforma Vortal em tempo útil. Solicitamos análise aos serviços técnicos da Vortal no sentido de se saber o que teria falhado. (…)”(Cfr. fls. 179 a 180 do PA apenso)
8. No dia 05.03.2015, pelas 18:04:46 horas, a contra interessada submeteu na plataforma VORTAL novo pedido de esclarecimento com o seguinte teor:
“ Ex.mo Júri,
No seguimento das informações já prestadas vimos apresentar nova declaração da
Vortal, confirmando as várias tentativas de anexação de ficheiro de proposta”.(Cfr. Fls. 192 do PA apenso)
9. Em anexo ao requerimento referido em 8, a contra interessada enviou os emails trocados com a operadora NOS e com a VORTAL, com o teor que segue:
“ Data: 2015-02-23 11.06
De: heliopinto@pitagoras.pt
Para: empresas@nosempresas.pt
Assunto: FWD: Pedido de Declaração
(…) Bom dia, Como é do vosso conhecimento, o serviço de internet do qual somos clientes já de à muito que não funciona correctamente. Na passada 2ª feira (dia 16.02) não nos foi possível apresentar uma proposta a um concurso pela plataforma Vortal em tempo útil. Solicitamos análise aos serviços técnicos da Vortal no sentido de se saber o que teria falhado. (…)
………………………………………….…………………
Assunto: RE: FWD: Pedido de Declaração (INC000004827435)
Data: Thu, 26 Feb 2015 09:57:10
(…)
Caro(a) Cliente,
Desde já agradecemos a sua comunicação que nos mereceu a melhor atenção.
Em seguimento ao exposto vimos por este meio informar que em conformidade com o despiste técnico número INC000004774629, verifica-se uma sobrecarga na zona da morada de instalação: R JOS nº 5 4810-015 Guimarães. Sendo que esta situação leva a uma lentidão do serviço prestado, e não estão previstas melhorias”.
……………………………………………….……………
Assunto: RE: FWD: Pedido de Declaração (INC000004827435)
Data: Wed, 04 Mar 2015 15:26:54
(…)
Cara CM:
Como combinado, recebemos informações da NOS confirmando problemas no serviços.
De acordo com este novo dado, solicito nova análise, com o objetivo de a enquadrarem na vossa informação.
……………..……………………………………………..
Assunto: Esclarecimento – Procedimento CP 100/287E
De: Vortal Info PT
Data: 05-03-2015 16:55
Para: HRPA
Exmo. Sr. HRPA,
Na sequência da V/ solicitação, vimos pelo presente remeter todas as ações efetuadas por V/Exss, no dia 16 de Fevereiro, retiradas do nosso sistema de registo de acessos previsto no artigo 33º da Portaria 701-G/2008, no âmbito do procedimento em apreço, desde o primeiro acesso à janela de upload até à finalização do upload do ficheiro:
Evento Data/Hora do Evento
Acesso à janela de upload 16/02/2015 16:11:57
Acesso à janela de upload 16/02/2015 16:13:20
Acesso à oportunidade CP 100/287E 16/02/2015 16:17:06
Editar Proposta 16/02/2015 16:17:13
Acesso à janela de upload 16/02/2015 16:18:21
Acesso à janela de upload 16/02/2015 16:52:53
Início do upload do Ficheiro “PDF FINAL.zip” 16/02/2015 16:55:27
Término do upload do Ficheiro “PDF FINAL.zip” 16/02/2015 17:00:45
(Cfr. Fls. 190 a 192 do PA apenso)
10. A proposta da contra interessada necessita de 15 minutos para ser submetida na plataforma electrónica (resultou do depoimento da testemunha HRPA)
11. Em 17.03.2014 foi emitida pela Chefe da Divisão Jurídica da Câmara Municipal de Guimarães, a Informação nº 126/2015, com o teor que em parte se transcreve:
“(…)
De acordo com a informação do júri, “um dos concorrentes submeteu a sua proposta para lé do limite temporal definido no programa do procedimento.
Posteriormente, via plataforma electrónica, submeteu esclarecimento sobre tal situação, alegando que a apresentação do prazo para lé do seu limite temporal fixado ocorreu em função do problemas com a infra estrutura/operador de comunicação (tal como conta dos elementos em anexo), na prática, não podendo ao mesmo ser imputada essa responsabilidade e prejuízo.
(…)
Analisada a informação e seus documentos anexos, informo:
O procedimento em causa está a tramitar através da Plataforma Vortal, onde se pode constatar que o concorrente aqui em análise apresentou a sua proposta no dia 16 de fevereiro de 2015, pelas 17:18:47h, ultrapassando, assim, o prazo limite previsto no programa de procedimento que previa como limite as 17:00h.
Da plataforma Vortal foi ainda possível recolher o documento em anexo (doc. 1), que constitui uma mensagem apresentada pelo concorrente naquela plataforma, às 18:54:10h, dirigida ao júri do procedimento e dando conta de “vimos por este meio esclarecer que por motivos técnicos que nos são alheios, não nos foi possível efectuar o carregamento completo da nossa proposta dentro prazo de submissão. Este assunto é do conhecimento integral da Vortal e aguardamos a todo o momento que nos enviem a respectiva declaração que valide/ateste a nossa proposta, a qual será aqui anexada.
(…)
Ora, na situação em apreço, e de acordo com os documentos juntos ao processo, quer da parte da plataforma utilizada pela entidade adjudicante, a Plataforma Vortal, quer do servidor utilizado pelo concorrente, a empresa NOS, verifica-se que existiu um problema relacionado com a sobrecarga do servidor na hora em que o concorrente tentou introduzir a sua proposta na Plataforma Vortal.
(…)
Ora, logo no próprio dia em que apresentou a sua proposta fora de prazo o concorrente enviou ao júri do concurso uma mensagem alertando para as dificuldades sentidas na apresentação da sua proposta, que ocorreu, segundo ele, por “motivos técnicos que nos são alheios, não nos foi possível efectuar o carregamento completo da nossa proposta dentro prazo de submissão.”
Informou, também, que o assunto era do conhecimento integral da Vortal e que aguardava o envio da declaração daquela entidade que validasse/atestasse a sua proposta, que depois seria enviada ao júri através da plataforma, o que veio a acontecer posteriormente.
Ora, dando nota destes factos ao júri no próprio dia em que que se verificaram os problemas técnicos relacionados com a entrega da proposta na plataforma, e embora o pedido não tenha sido expresso, presume-se que o que o concorrente pretendia era solicitar uma prorrogação do prazo inicial que lhe permitisse ser aceite a sua proposta.
Deste modo, atento o supra exposto, e os documentos apresentados pelo concorrente, consideramos que esta situação pode ser enquadrada na previsão legal do nº 2 do art.º 18 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, de 25 de Julho, podendo o órgão competente para a decisão de contratar prorrogar o prazo pelo período considerado necessário, o qual aproveita a todos os interessados. (nº 3 do mesmo artigo).” (Cfr. Fls. 132 a 134 do PA apenso)
12. Na mesma data referida em 11, o Presidente da Câmara Municipal de Guimarães proferiu o despacho seguinte: “ Ao júri do procedimento.” (Cfr. fls. 132 do PA apenso)
13. Em 23.03.2015 o júri do procedimento concursal propôs a deliberação que se transcreve:
“(…)
Assim sendo, em nome não só do cumprimento previsto no código de contratação pública mas também na procura da salvaguarda de condições similares para todos os concorrentes, nos termos da legislação aplicável, entende o Júri de procedimento submeter ao órgão executivo a deliberação sobre a aceitação da extensão do prazo fixado no programa concursal, ou seja, a consideração da extensão do prazo das 17:00h, para as 17:18:47, hora em que o concorrente último terá conseguido finalizar o carregamento da sua proposta (face à dificuldade técnica detectada).” (Cfr. Fls. 59 e 60 do PA apenso)
14. Em 24.03.2015 foi elaborado pelo júri do procedimento o Relatório Preliminar, cujo teor se transcreve na parte que releva:
“Relatório Preliminar
Procedimento: “ Reabilitação do edifício Jordão e garagem Avenida para escola de música, artes performativas e visuais”
1. INTRODUÇÃO
(…)
2. APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS
Na globalidade foram apresentadas sete propostas, respeitantes a sete concorrentes, verificando-se que duas das mesmas observam a conclusão da respetiva submissão na plataforma eletrónica após o prazo definido no programa de procedimento.
Procedendo a análise sobre a reunião das condições de admissibilidade de todas as propostas, verificou-se:
O concorrente “P... – Arquitetura e engenharias integradas, Lda” apresentou a sua proposta às 18.47, ou seja depois do termo fixado para a sua apresentação. No entanto, justificou tal entrega depois do prazo através de uma informação do seu prestador de serviços de rede de comunicações, na qual o mesmo declara que se registou “uma lentidão do serviço prestado, e não estão previstas melhorias”. (Anexo 1)
Tendo sido solicitado parecer jurídico sobre este assunto (Anexo 2), foi a causídica de parecer que, de acordo com o nº 2 do artigo 18 do Decreto-Lei 143-A/2008 de 25 de Julho, o órgão competente para a decisão de contratar pode prorrogar o prazo pelo período considerado necessário, o qual aproveita a todos os interessados.
Assim, em função do disposto no número 2 do artigo 18 Decreto-Lei 143-A/2008 de 25 de Julho (“sempre que ocorram problemas técnicos na rede pública que impossibilitem, ou tornem excessivamente demorada, a prática de qualquer ato que, nos termos do Código dos Contratos Públicos ou do programa do procedimento, deva ser praticado na plataforma eletrónica, pode um concorrente ou candidato, fundamentadamente, solicitar a prorrogação do respetivo prazo”) e número 3 (“ órgão competente para a decisão de contratar pode prorrogar o prazo pelo período considerado necessário, o qual aproveita a todos os interessados”), e visando não só perseguir o cumprimento do previsto no código de contratação pública m as também procurar a salvaguarda de condições similares para todos os concorrentes, nos termos da legislação aplicável, entendeu o Júri de procedimento submeter ao órgão executivo a deliberação sobre aceitação da extensão do prazo fixado no programa concursal até 17:18:47 (hora em que o concorrente último terá conseguido finalizar o carregamento da sua proposta).
Tendo o órgão competente para a decisão de contratar aprovado a prorrogação de prazo (Anexo 3), por despacho datado de 24/3/20415, o júri decidiu pela admissão da proposta apresentada por este concorrente.
O concorrente “E... – Gestão Estudos e Projectos, Lda.”, apresentou a sua proposta entre as 17:00 e as 17.18.47, ou seja, depois do termo fixado para a sua apresentação e antes da apresentação da proposta do concorrente “P... – Arquitectura e engenharias integradas, Lda.”. Embora não tenha justificado este atraso, mas tendo apresentado a sua proposta mais cedo que o concorrente “P... – Arquitectura e engenharias integradas, Lda.”, em coerência com o atrás descrito, este mesmo concorrente aproveita a prorrogação de prazo para entrega das propostas aprovada pelo que o júri propor também a admissão da proposta deste concorrente.
(…)
4. CLASSIFICAÇÃO FINAL
(… )
CONCORRENTE NOTA
1 P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda. 9.21
2 MG Arquiteto, Lda. 8.92
3 Consórcio S... – Sociedade de prestação de serviços e engenharia civil, S.A e JS, arquitetos, Lda.
8.57
4 JCT – Consultores de Engenharia, Lda. 8.48
5 Consórcio HP..., Sociedade de Arquitetos, Lda., GT.. – Gestão de projetos e Investimentos, Lda., M... Arquitectonicas Y Proyectos Imobiliarios, S.L., D... – Internacional projetos, LDA., O-M – Gabinete de Engenharia Eletrotécnica, Lda., C... – Consultores de Engenharia, Lda.
8.46
6 Consórcio A... – Engenheiros, Lda. e O... Unipessoal, Lda.
8.10
7 E... – Gestão Estudos e Projetos, LDA. 7.78
(Cfr. Fls. 116 a 125 do PA apenso)
15. Por referência à proposta do júri vertida em 13, o Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, em 25.03.2015, proferiu despacho do seguinte teor:
“Concordo. À próxima reunião da Câmara, para conhecimento”. (Cfr.Fls. 59 do PA apenso)
16. Em sede de Audiência Prévia manifestaram-se os concorrentes MG Arquitetos, Lda; Consórcio A... – Engenheiros, Lda. e O... Unipessoal, Lda.; Consórcio HP..., Sociedade de Arquitetos, Lda., GT.. – Gestão de projetos e Investimentos, Lda., M... Arquitectonicas Y Proyectos Imobiliarios, S.L., D... – Internacional projetos, LDA., O-M–Gabinete de Engenharia Eletrotécnica, Lda., C... – Consultores de Engenharia, Lda. (Cfr. Fls. 30 do PA apenso)
17. Em 14.04.2015 foi elaborado pelo júri do procedimento o Relatório Final, do qual se transcreve a parte que releva:
“(…)
5. LISTA ORDENADA DAS PROPOSTAS
De acordo com o nº1 do artº 146º do CCP, propõe-se a ordenação das propostas, de acordo com o quadro seguinte.
CONCORRENTE NOTA
1 P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda. 9.21
2 MG Arquiteto, Lda. 8.92
3 Consórcio S... – Sociedade de prestação de serviços e engenharia civil, S.A e JS, arquitetos, Lda.
8.57
4 JCT – Consultores de Engenharia, Lda. 8.48
5 Consórcio HP..., Sociedade de Arquitetos, Lda., GT.. – Gestão de projetos e Investimentos, Lda., M... Arquitectonicas Y Proyectos Imobiliarios, S.L.,
8.46
D... – Internacional projetos, LDA., O-M – Gabinete de Engenharia Eletrotécnica, Lda., C... – Consultores de Engenharia, Lda.
6 Consórcio A... – Engenheiros, Lda. e O... Unipessoal, Lda.
8.10
7 E... – Gestão Estudos e Projetos, LDA. 7.78
6. CONCLUSÃO
Assim, a proposta do concorrente “P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda.” é considerada a mais vantajosa pelo que, de acordo com o previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 74º do CCP, o júri deliberou, por unanimidade, propor que o projeto de “Reabilitação do Edifício de Jordão e garagem Avenida para escola de música, arte performativas e visuais” seja adjudicada ao concorrente “P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda.” pelo preço 195.890,00 € + IVA para um prazo de execução de 14 semanas, nos termos previstos no Caderno de Encargos”. (Cfr. Fls. 35 e 36 do PA apenso)
18. Em 28.04.2015 o Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal de Guimarães proferiu o despacho seguinte:
“Adjudico nos termos da presente informação. À próxima reunião da Câmara para conhecimento”. (Cfr. Fls. 30 do PA apenso)
19. O Autor foi através do ofício nº. 214/SCP, datado de 29.04.2015, remetido em 4.05.2015, foi notificado da adjudicação nos seguintes termos:
“Nos termos e para efeitos do disposto no artº 77º do Código dos Contratos Públicos ficam V. Ex.as notificados de que, por meu despacho, datado de 25 de abril de 2015, foi adjudicada ao concorrente “ P... – ARQUITETURA E ENG. INTEGRADAS, LDA.” a aquisição de serviços em epígrafe pelo preço contratual de 195.890,00€ + IVA, conforme relatório final de análise das propostas de que se junta cópia”. (Cfr. Fls. 18 e 20 do PA apenso)
20. O Relatório Final e o despacho de adjudicação foram disponibilizados na plataforma VORTAL em 05.05.2015. (Cfr. Fls. 17 do PA apenso)
21. Em 13.05.2015 foi celebrado o contrato de aquisição de serviços entre o Município de Guimarães e a Sociedade “P... – Arquitetura e Eng. Integradas, Lda.”, com o teor que, na parte que importa no caso, se transcreve:
“No dia 13 de maio de 2015, no Departamento de Administração Geral da Câmara Municipal de Guimarães, perante mim (…), compareceram os outorgantes:
PRIMEIRO: DBS, casado, natural da freguesia de Pinheiro, do concelho de Guimarães, com domicílio profissional no …, Nesta cidade de Guimarães, intervindo em representação do MUNICIPIO DE GUIMARÃES, na qualidade de Presidente da respetiva Câmara Municipal, pessoa coletiva de direito público nº 505..., com sede na morada acima referida.
SEGUNDO: FJBPSS, titular do cartão de cidadão nº …, residente na Praça …, do concelho de Guimarães, e EAFPCL, titular do cartão do cidadão nº …, residente na Rua D. CSB, do concelho de Guimarães, que outorgam em representação da Sociedade “P... – ARQUITETURA E ENG. INTEGRADAS, LDA”, na qualidade de gerentes NIPC 502… (…).
(…)
E pelo primeiro outorgante foi dito:
Que, por seu despacho datado de 28 de abril de 2015, foi adjudicada à representada dos segundos outorgantes, mediante procedimento por concurso público a que corresponde o registo interno nº 100/287E, a aquisição de serviços designada por “REABILITAÇÃO DO EDIFÍCIO JORDÃO E GARAGEM AVENIDA PARA ESCOLA DE MÚSICA, ARTE PERFORMATIVAS E VISUAIS”, pelo preço contratual de €195.890,00 (cento e noventa e cinco mil oitocentos e noventa euros), acrescido do Imposto sobre o Valor Acrescentado, de acordo com a proposta apresentada, Programa de Procedimento e caderno de encargos, documentos que ficam arquivados em pasta anexa ao presente contrato e deste ficam a fazer parte integrante.
- Que a aquisição de serviços objeto do presente contrato obteve parecer prévio favorável do órgão Executivo em reunião de 23 de dezembro de 2014, cuja deliberação se arquiva.
- Que, por seu despacho daquela mesma data de 28 de abril de 2015, foi aprovada a minuta do presente contrato.
- Que o prazo de execução da referida aquisição de serviços é de 14 semanas, nos termos previsto no caderno de encargos.
- Que o pagamento será efetuado da seguinte forma:
- Elaboração do programa base – 10% do valor da adjudicação:
- Elaboração do estudo prévio – 15% do valor da adjudicação;
- Elaboração do anteprojeto – 30% do valor da adjudicação;
- Elaboração do projeto de execução – 35% do valor da adjudicação;
- Prestação de assistência técnica – 10% do valor da adjudicação.
(…)”(Cfr. fls. 1 a 3 do PA apenso)
22. O contrato referido em 21 foi publicado no Base em 15.05.2015 (Cfr. fls. 4 do PA apenso)
23. O concurso público tramitou electronicamente na plataforma VORTAL (Cfr. PA apenso e Acordo)
24. A presente acção de contencioso pré-contratual foi apresentada neste Tribunal em 03.06.2015. (Cfr. fls. 3 do suporte físico)

O mérito da apelação:
A decisão recorrida estatuiu:
«a) julgo procedente a excepção peremptória invocada pelo Município de Guimarães e pela contra interessada; e
b) determino em consequência, a aplicação da sanção de redução da duração do contrato para 12 meses, conforme previsto no art. 283º - A nº 3 do CCP, conduzindo à modificação da cláusula do contrato celebrado em 13.05.2015, referente à duração da execução do contrato, cuja demonstração deve ser feita junto deste Tribunal no prazo de 15 dias após o trânsito em julgado».
Melhor assimilando o que gravita em discussão, transcreve-se o que foi discurso fundamentador:
«(…)
Nesta acção de contencioso pré-contratual, vem o Autor por um lado impugnar o ato de adjudicação proferido pelo Sr. Vice-presidente da Câmara Municipal de Guimarães, em 28.04.2015, no âmbito do concurso internacional para a adjudicação da aquisição de serviços designado de “Reabilitação do Edifício Jordão e Garagem Avenida para Escola de Música, Ates Performativas e Visuais”.
Alega o Autor que tal ato se encontra ferido de nulidade ou anulabilidade, imputando os seguintes vícios:
- desvio de poder;
- violação de lei, nomeadamente do art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008;
- violação dos princípios da transparência, igualdade e concorrência;
- violação dos princípios gerais da administração pública, previstos no art. 266º nº 1 e 2 da CRP.
Por outro lado, vem o Autor requerer nulidade ou anulabilidade do contrato de aquisição de serviços, celebrado entre a Entidade Demandada e a contra interessada em 13.05.2015, publicado em 15.05.2015, imputando os seguintes vícios:
- invalidade consequente resultante da invalidade do ato de adjudicação;
- violação do prazo standstill.
Cumpre apreciar e decidir cada um dos vícios que o Autor imputa aos actos impugnados.

A- DOS VICIOS DO ATO DE ADJUDICAÇÃO
• DO DESVIO DE PODER
Invoca o Autor que a decisão de prorrogação do prazo de apresentação das propostas, tomada pelo Sr. Vice-presidente da Câmara Municipal de Guimarães, viola os pressupostos legais de que depende a prorrogação, tendo existido apenas com o intuito de “salvar” a proposta da contra interessada que foi submetida fora do prazo previsto no Programa do Procedimento. Tal ato constitui desvio de poder, gerador de nulidade do ato adjudicatório.
Por seu turno, a Entidade Demandada e o contra interessado contrapõem referindo que a prorrogação do prazo de apresentação das propostas, não consistiu num ato de favorecimento, até porque todos os concorrentes já haviam apresentado as suas propostas. Referem que o ato se encontra nos limites previstos na lei e devidamente justificado face ao erro técnico ocorrido no serviço prestado pela operadora NOS, para o qual não contribuiu o contra interessado.
Vejamos.
De acordo com o previsto do art. 62º nº 4 do CCP (Código dos Contratos Públicos), os termos a que deve obedecer a apresentação e recepção das propostas é regulado em diploma próprio.
Tal regulamentação surge no Decreto-Lei nº 143-A/2008, de 25 de Julho, que vem estabelecer os princípios e regras a que devem obedecer as comunicações, trocas e arquivo de dados e informações, mais concretamente a disponibilização das peças do procedimento, bem como envio e recepção dos documentos que constituem as candidaturas, as propostas e as soluções (Cfr. art. 1º do Decreto-Lei nº 143-A/2008)
O art. 12º deste Decreto-Lei regula o envio de propostas, candidaturas e soluções, prevendo, nomeadamente que “as entidades adjudicantes e os restantes concorrentes só tomam conhecimento do conteúdo das propostas, candidaturas e soluções depois de expirado o prazo previsto para a sua apresentação” (nº 1).
Por seu turno, o art. 14º do mesmo Decreto-Lei regula, tal como refere a sua epígrafe a “data e hora de apresentação das propostas, candidatura ou solução”, e dispõe do seguinte modo:
“1- Para efeitos de determinação da data e hora de entrega das propostas, candidaturas ou soluções, deve ter-se em consideração o momento em que o concorrente procede à submissão da totalidade dos documentos que integram as propostas, as candidaturas ou as soluções.
2- Entende-se por submissão da proposta, candidatura ou solução o momento, após o carregamento das mesmas na plataforma electrónica, em que o concorrente ou candidato efectiva a assinatura electrónica das mesmas.
3- A plataforma electrónica deve operacionalizar um sistema de aviso de recepção electrónico que comprove o envio, bem sucedido, dos documentos que constituem a proposta, a candidatura ou as soluções, bem como a data e a hora da submissão.
4- A plataforma electrónica deve assegurar a determinação, com precisão, da data e hora da transmissão dos dados referidos no número anterior a definir na portaria a que se referem os nºs 2 e 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, devendo aqueles dados ser inscritos na proposta no momento da sua recepção.
5- O aviso de recepção referido no nº 3 é enviado, de imediato, para o interessado.
6- Caso o envio completo não seja bem sucedido, considera-se não ter existido qualquer apresentação das propostas, candidaturas ou soluções, devendo o interessado ser, de imediato, notificado desse facto.”
O que se retira deste normativo, para o que releva nos presentes autos, é que para determinar a data e hora exacta em que se considera que as propostas foram entregues, deve atender-se ao momento em que o concorrente insere todos os documentos que integram a sua proposta, sendo que tal momento final se reporta à assinatura electrónica da proposta.
Nas situações do envio não ter sido feito na sua totalidade, considera-se que não houve, para o efeito, submissão da proposta nos termos previstos no nº 2 do art. 14 supra transcrito.
No entanto, tais situações de não submissão podem ficar-se a dever a motivos alheios ao próprio concorrente, nomeadamente falhas técnicas ou avarias. Reconhecendo a possibilidade de tais problemas acontecerem, o Decreto-Lei nº 143-A/2008, salvaguardou tais situações no seu art. 18º, que dispõe o seguinte:
“1- A entidade adjudicante bem como a entidade gestora da plataforma electrónica não são responsáveis por problemas técnicos ou falhas ocorridos na rede pública que sejam alheios ao sistema em que a plataforma electrónica opera e não sejam imputáveis a nenhuma delas.
2- Sempre que ocorram problemas técnicos na rede pública que impossibilitem, ou tornem, excessivamente demorada, a prática de qualquer ato que, nos termos do Código dos Contratos Públicos ou do programa do procedimento, deva ser praticado na plataforma electrónica, pode um concorrente ou candidato, fundamentadamente, solicitar a prorrogação do respectivo prazo.
3- O órgão competente para a decisão de contratar pode prorrogar o prazo pelo período considerado necessário, o qual aproveita a todos os interessados.
4- Caso ocorram problemas técnicos na plataforma electrónica que impossibilitem, ou tornem excessivamente demorada, a prática de qualquer ato referido no número anterior, deve a entidade adjudicante tomar todas as medidas necessárias de forma que os interessados não sejam praticados, podendo, nomeadamente, prorrogar o prazo para a prática desses mesmos actos, o qual aproveita a todos os concorrentes e candidatos.
5- A entidade adjudicante deve informar, através de anúncio publicado na plataforma electrónica em área de acesso livre a todos os interessados, as medidas tomadas nos termos do número anterior.”
Para que o quadro legal fique completo, é ainda de referir o disposto no art. 63º do CCP, que disciplina a fixação do prazo para a apresentação das propostas. Escreve este artigo:
“1 – O prazo para a apresentação das propostas é fixado livremente, com respeito pelos limites miminhos estabelecidos no presente Código.
2- Na fixação do prazo para a apresentação das propostas, deve ser tido em conta o tempo necessário à sua elaboração, em função da natureza, das características, do volume e da complexidade das prestações objecto do contrato a celebrar, em especial dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, bem como a necessidade de prévia inspecção ou visita a locais ou equipamentos, por forma a permitir a sua elaboração em condições adequadas e de efectiva concorrências.”
Atentemos ao em análise
Conforme resulta da matéria de facto assente em 2, do programa do procedimento constava que a entrega das propostas deveria ser feita até às 17h, do vigésimo dia, contado após a publicação no Diário da República, do anúncio do concurso, mais concretamente até as 17h do dia 16 de Fevereiro de 2015.
O termo do prazo previsto para a submissão das propostas é preclusivo, no sentido de que propostas entregues após a hora prevista não são consideradas, ou melhor consideram-se não submetidas. O mesmo acontece, como resulta do nº 6 do art. 14º do DL nº 143-A/2008, na situação em que a proposta não é submetida totalmente até ao termo da hora prevista.
Ora, o que se verificou no procedimento concursal em causa, foi que a contra interessada – P..., submeteu a sua proposta 18 minutos e 47 segundos, após a hora prevista no programa do procedimento. Numa situação em que não se verifique nenhuma anormalidade do sistema técnico, ou seja, que a submissão tardia se deva exclusivamente à conduta do candidato, tal proposta não é considerada, sendo o candidato excluído por submissão da proposta extemporaneamente.
No entanto, na situação dos autos, a contra interessada e a entidade demandada, vêm alegar que tal entrega fora do prazo previsto, não se verificou pela incúria da contra interessada, mas antes por avaria no servidor da NOS.
Tal informação foi levada em tempo ao procedimento concursal, tendo em 25.03.2015, o Sr. Vice Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, emitido um despacho no sentido da prorrogação do prazo para a entrega das propostas. Tal despacho teve por base a informação nº 126/2015, da divisão dos serviços jurídicos do Município, bem como a proposta de deliberação apresentada pelo júri do procedimento em 23.03.2015.
Segundo a alegação trazida pela Autora a estes autos, a decisão do Sr. Vice Presidente da Câmara que ocorreu cerca de 1 mês após o termo do prazo da entrega das propostas, teve como único propósito admitir a contra interessada ao procedimento, em detrimento dos demais candidatos que cumpriram as regras estipuladas, tendo o Sr. Presidente agido em desvio de poder.
O desvio de poder é a ilegalidade típica do exercício dos designados poderes discricionários, de modo desconforme ao seu fim. “O desvio de poder será sempre um vício correspondente à discrepância entre o fim efectivamente prosseguido pela Administração e o fim legal”. (Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª. Ed. 2014, Pág. 114)
Cabe aqui analisar, se tal despacho de prorrogação do prazo de apresentação das propostas, consubstancia um acto praticado em desvio de poder, que inquina o acto de adjudicação. Tal análise comporta, desde já, a análise da legalidade da actuação contendendo com o vício de violação de lei que também é alegado pelo Autor.
Cabia à contra interessada o ónus de prova de demostrar que não submeteu a proposta até as 17h do dia 16.02.2015, por motivos que lhe eram alheios.
Tal como resulta da matéria assente, a contra interessada informou no próprio dia o júri do procedimento das dificuldades que teve ao submeter a proposta (facto 4 da matéria fáctica), tendo enviado em 27.02.2015, comprovativo dos emails trocados com a plataforma Vortal e a operadora de rede NOS, acerca do sucedido (facto 6, 7 e 8 da matéria fáctica).
Da matéria assente e que se acabou de referir, resulta que a contra interessada tentou resolver, ou pelo menos tentou perceber, o que despoletou as dificuldades de submissão das propostas na plataforma, tendo junto ao procedimento os emails comprovativos de tais diligências.
Das explicações que a contra interessada tentou obter junta da plataforma Vortal, resultou que na mesma plataforma não houve qualquer problema técnico que leva-se a tal falha de envio. No entanto, e do que resulta dos emails trocados e que foram levados ao júri do procedimento, é que a contra interessada iniciou a criação da proposta pelas 16:06:42 horas, tendo procedido à primeira tentativa de anexação do ficheiro às 16:11:57 horas, que falhou, havendo uma nova tentativa às 16:18:21 horas também frustrada; novo registo às 16:52:35 horas, com inicio da anexação às 16:55:27 horas e terminus do upload às 17:00:19.
Do que resulta dos contactos encetados com a operadora NOS, e que a contra interessada também deu a conhecer ao júri do procedimento é que efectivamente se verificou uma sobrecarga do sistema, tendo contribuído para a lentidão no serviço de distribuição de internet.
Atenta tal descrição factual, considera-se que a contra interessada conseguiu demonstrar que iniciou a submissão da proposta em tempo, e que existiam problemas no servidor de rede de internet que justificavam a lentidão do sistema, e poderiam levar a que não fosse possível carregar os ficheiros. Daí que seja passível desde já concluir que a não submissão da proposta no tempo devido, proveio de um facto alheio à contra interessada.
Prevendo este tipo de situações, o art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008, veio estipular a prorrogação do prazo de entrega das propostas, quando estão em causa problemas técnicos alheios quer à entidade adjudicante, quer à entidade gestora da plataforma. Como acabamos de ver, a operadora NOS assumiu quebra no serviço de rede, não sendo por isso aqui as falhas reportadas imputáveis nem ao contra interessado nem à plataforma Vortal.
O que refere o nº 2 do art. 18 deste Decreto-Lei é que face a tais problemas técnicos que impossibilitem ou tornem excessivamente demorada a prática de actos na plataforma, pode o concorrente solicitar a prorrogação do prazo.
Ora, o que a Autora vem alegar, é que não podia a Entidade adjudicatária, aqui Entidade Demandada, ter prorrogado o prazo de entrega das propostas quando o mesmo não foi requerido.
Do que resulta do ponto 4 da matéria de facto assente, a comunicação feita pela contra interessada ao Júri no dia 16 de Fevereiro, foi a seguinte:
“Vimos por este meio esclarecer que por motivos técnicos que nos são alheios não nos foi possível efetuar o carregamento completo da nossa proposta dentro do prazo de submissão. Este assunto é do conhecimento integral da Vortal e aguardamos a todo o momento que nos enviem a respetiva declaração que valide/ateste a nossa proposta, a qual será aqui anexada.”
Com efeito, não se verifica na presente comunicação e nas que se seguiram, um pedido expresso de prorrogação do prazo, mas concorda-se com o que refere a Entidade Demandada e a contra interessada no sentido de que tal pedido está implícito. De outro modo, não se justificaria a contra interessada ter junto tal esclarecimento no mesmo dia e poucos minutos após ter conseguido submeter a proposta. Para além do mais, o segmento final do esclarecimento que se transcreveu, implicitamente requer a consideração da proposta como válida no procedimento, o que implica necessariamente a prorrogação do prazo.
Neste sentido referem-se Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, ao afirmarem o seguinte:
“caso peculiar de prorrogação do prazo para a apresentação das propostas é o previsto no art. 18.º/2 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, respeitante à ocorrência de problemas técnicos na rede pública – mas são-lhe equiparáveis evidentemente quaisquer problemas de funcionamento da plataforma alheios aos concorrentes – que impossibilitem ou tornem excessivamente demoradas as operações de apresentação electrónica das propostas, o que, pelo menos, a ocorrer no último dia do prazo, há-se dar lugar à prorrogação oficiosa do respectivo prazo, mesmo se, por cautela, os interessados deverão (como se dispõe naquela norma) requerer essa prorrogação”.
Ora, entende-se que, contrariamente ao alegado pela Autora, na circunstância de perto do fim do prazo estabelecido, ocorrer uma falha de ordem electrónica que torne objectivamente impossível ou excessivamente demorada a submissão das propostas, a prorrogação do prazo pode ser oficiosa, não necessitando de um pedido expresso da contra-interessada a quem aproveita.
Para além disso, e como refere o nº 3 do art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008, a prorrogação do prazo pelo período considerado necessário aproveita todos os interessados. Deste normativo retiram-se duas conclusões para o que nos autos se discute. Por um lado, retira-se que a prorrogação deve ser feita pelo período que o órgão competente para a decisão de contratar entenda ser o necessário. Não há por isso, qualquer estipulação legal de prazo previsto para a prorrogação, nem uma indicação de que os prazos de prorrogação devem ser “redondos” como quer fazer crer a Autora. O que estipula este artigo é um critério de necessidade.
Tendo o órgão verificado que as razões invocadas pela contra interessada eram razões que justificavam a prorrogação, teriam então de fazer um juízo de necessidade quanto ao tempo adequado ao fim da prorrogação. Como se retira do relatório preliminar, que consta do ponto 15 da matéria de facto assente, a contra interessada P..., foi a última a apresentar a proposta, tendo todos os outros candidatos, submetido as respectivas propostas antes da contra interessada. Justificando-se a prorrogação do prazo pela situação invocada pela contra interessada, e apenas por essa razão, não haveria necessidade do prazo de prorrogação se prolongar mais no tempo, concluindo-se ser suficiente a prorrogação por 18minutos e 47segundos.
Cumpre ainda referir, que entre data da ocorrência dos factos e a data da decisão de prorrogação do prazo d submissão das propostas mediou cerca de 1 mês. No entanto, não se consegue ver em tal decurso do tempo qualquer “manobra” de aproveitamento, percebendo-se antes a razão da dilação. Nesta situação concreta a decisão em causa, necessitava de diligências prévias no sentido de perceber se a falha foi de facto uma falha técnica ou antes se se deveu à responsabilidade da contra interessada. Tais diligências compreendiam contactos com a plataforma Vortal e com a operadora do serviço de comunicações NOS, bem como pareceres do júri do procedimento e do gabinete de apoio jurídico do próprio Município. Como se pode verificar, não é uma decisão passível de ser tomada na data da ocorrência dos factos, necessitando de diligências que permitam ajuizar da necessidade da prorrogação.
O decurso de tempo que mediou entre o dia da submissão das propostas e a data da tomada de decisão por parte do órgão competente para a decisão de contratar, é um juízo de necessidade e adequação a fazer pelo próprio ente com competência para decidir, cabendo na discricionariedade das suas funções.
Acrescenta-se ainda, que foi cumprido o previsto no art. 18º nº 3 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, uma vez que, conforme resulta do relatório preliminar, outro concorrente – E... - Gestão Estudos e Projetos, LDA. – havia submetido a proposta após as 17h00 mas antes de ter sido submetida a proposta da contra interessada, tendo sido determinado o seu aproveitamento com a prorrogação do prazo de submissão das candidaturas.
Após a análise, de todos estes parâmetros, verifica-se que a actuação do Sr. Vice-presidente da Câmara de Municipal, não enferma de desvio de poder.
Com efeito, o desvio de poder caracteriza-se pela uma desarmonia entre o fim legal e o fim efectivamente prosseguido pela Administração.
De acordo com o que a Autora invoca na sua petição inicial, o Sr. Presidente da Câmara de Guimarães, ao ter decidido prorrogar o prazo de submissão das propostas agiu em claro favorecimento da contra interessada.
Ora, do quadro legal convocado, não podemos concluir do mesmo modo.
Nas suas atribuições o Vice-presidente da Câmara Municipal de Guimarães, tinha na sua disponibilidade prorrogar ao não o prazo de submissão das propostas. O que fez, mas como já se analisou, não o fez de modo arbitrário.
Tinha à sua disposição tal faculdade de prorrogação, mas dentro dos limites e condicionantes previstos no art. 18º do Decreto-lei nº 143-A/2008, de 25 de Julho. Enquadrando-se tal actuação neste normativo legal não se verifica uma actuação contrária ao previsto, nomeadamente ao fim previsto neste artigo 18º, cuja ratio que lhe subjaz é a não oneração de um candidato por circunstâncias que não lhe são imputáveis, uma vez que a entrega das propostas fora do prazo acarreta a exclusão.
Pelo exposto, improcede o vício de desvio de poder imputado pelo Autor ao ato emitido em 25.03.2015, pelo Sr. Vice-presidente da Câmara Municipal de Guimarães, de prorrogação do prazo de submissão das propostas, não inquinando consequentemente o ato de adjudicação.

• DO VICIO DE VIOLAÇÃO DE LEI
Invoca o Autor na sua petição inicial, que a decisão de prorrogação do prazo de submissão da proposta, ofende o regime de prorrogação de prazos previsto no art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008.
Quanto a esta questão cumpre referir que toda a apreciação da legalidade da actuação da Administração adjudicante, já foi devidamente apreciada no tópico anterior, pelo que se escusa de repetir, fazendo aplicação integral de tudo o quanto foi referido.
Apenas em jeito de súmula deixa-se referido, que a decisão de prorrogação do prazo de submissão das candidaturas, encontra-se devidamente justificada face ao preceituado no art. 18º do Decreto-Lei nº 143º-A/2008, de 25 de Julho.
Tal como se analisou supra, a contra interessada junto do procedimento justificou o atraso, justificação essa que se subsume às situações particulares do art. 18º do DL nº 143-A/2008, designadamente quando ocorrem falhas técnicas que impossibilitem ou atrasem excessivamente a prática de qualquer ato na plataforma electrónica. A medida adoptada neste procedimento, também vai de encontro ao previsto no nº 4 do referido artigo, que expressamente admite a prorrogação do prazo para a prática dos actos, como uma espécie de medida correctiva de uma falha que prejudica o concorrente que não lhe é imputável por qualquer meio.
Trata-se assim, de uma actuação possível porque dentro dos limites estipulados na lei, que depende do ónus de demonstração por parte da contra interessada de que tal atraso não lhe foi imputado e de um juízo de necessidade de adequação do órgão competente para a decisão de contratar. Todos estes aspectos foram analisados anteriormente, cabendo, neste momento, apenas julgar improcedente o alegado vícios de violação de lei, porquanto que vinculações legais foram cumpridas, não se verificando uma actuação em desarmonia com os preceitos legais convocados.

• DA VIOLAÇÃO DOS PRINCIPIOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA E DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Preceitua o art. 1º nº 4 do CCP que “à contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência.”
E por seu turno, o art. 266º nº 1 da CRP determina o seguinte: “ a Administração pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direito e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, consagrando assim o princípio da prossecução do interesse público.
Alega o Autor que admissão da contra interessada no procedimento concursal, face à decisão de prorrogação do prazo de submissão das candidaturas, viola o principia transparência, na vertente publicidade e na vertente imparcialidade. Refere que se retira do art. 18º nº 4 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, a obrigatoriedade da entidade adjudicante informar e publicitar na plataforma electrónica as medidas tomadas, sendo portanto a prorrogação do prazo de publicitação obrigatória. Por outro lado, invoca a violação do princípio da transparência, por desrespeito do princípio da imparcialidade, uma vez que a validação de uma proposta entregue extemporaneamente traduz-se num tratamento de favor e de excepção, em relação a um concorrente em comparação com os demais.
Vejamos.

• Princípio da Transparência/Principio da Publicidade
O princípio da transparência é afirmado como um dos princípios basilares da contratação pública, consagrado desde 2008 no art. 1º nº 4 do CCP e já antes previsto quer no art. 2º da Directiva 2004/18/CE, quer no art. 10º da Directiva 2004/17/CE.
Este princípio comporta “essencialmente a finalidade de garantir a ausência de qualquer risco de favoritismo ou de arbítrio da parte da entidade adjudicante (cf. Acórdão do TJ de 16/04/2015, SC Enterprise Focused Solutions SRL, Proc. C- 278/14), no sentido de que a obrigação de transparência se destina, nomeadamente, a garantir a ausência de qualquer risco de arbitrariedade por parte da entidade adjudicante”. (Cfr. Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, Almedina, 2015, pág. 147)
O TJCE pronunciou-se a este propósito no Acórdão Telaustria (Ac. Do TJCE, de 7 de Dezembro de 2000, Processo C-324/98) dizendo nas suas conclusões, que o princípio da não discriminação que os contratos devem respeitar “implica, nomeadamente, uma obrigação de transparência que permite à entidade adjudicante assegurar-se que o referido princípio é respeitado”. E continua definindo que “esta obrigação de transparência a cargo da entidade adjudicante consiste em garantir, a favor de todos os potenciais concorrentes, um grau de publicidade adequado para garantir a abertura à concorrência dos contratos de serviços, bem como o controlo da imparcialidade dos processos de adjudicação”.
Com a previsão deste artigo no Código dos Contratos Públicos, ganha força a ideia primária de entidades adjudicantes e procedimentos adjudicatórios transparentes, exigências antes de mais comunitárias, no sentido de procedimentos abertos sem manobras sub-reptícias e pouco isentas.
Deste modo, e como bem refere o Autor, a transparência realiza-se, nomeadamente, através do princípio da publicidade, abarcando desde logo, a publicitação da intenção de contratar e as principais condições do contrato a celebrar, bem como a publicitação das regras do procedimento. No entanto, este princípio pode muitas vezes surgir autonomizado, embora as mais das vezes as exigência feitas por este princípio, repercutem-se na transparência do procedimento. Só em função de uma exigência de conhecimento pleno é que se torna possível aferir da bondade e validade dos actos do procedimento. (Cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, 2014, pág. 229)
Refere o Autor que era obrigação da Entidade Adjudicatária, após a prolação da decisão de prorrogar o prazo para a submissão das propostas, publicitá-lo na plataforma electrónica, como prevê o art. 18º nº 5 do Decreto-Lei 143-A/2008.
Dispõe expressamente este artigo que “a entidade adjudicante deve informar, através de anúncio publicado na plataforma electrónica em área de acesso livre a todos os interessados, as medidas tomadas nos termos do número anterior”.
Este normativo prevê, que nas situações de aplicação de medidas ao abrigo do nº 4 do art. 18º do Decreto-lei referido, que abarca a medida de prorrogação do prazo de submissão das propostas como na situação dos autos, haverá lugar a publicitação da decisão através de anúncio na plataforma electrónica na área de acesso livre.
Esta disposição, configura-se como uma obrigação expressa e direccionada de publicitação do ato, que a entidade adjudicante não pode desconhecer nem desconsiderar.
Na situação dos autos, estamos perante uma manifestação do princípio da publicidade no plano intraprocedimental, ou seja, perante um acto praticado no seio do procedimento, por quem tem competência para a decisão de contratar, mas que exerce tal competência num plano distinto da decisão de contratar e consequente exigência de publicitação do anúncio de abertura do procedimento.
Como refere Rodrigues Esteves de Oliveira, no plano intraprocedimental, este princípio obriga a que todas as decisões tomadas pela entidade adjudicante, que tenham relevo no procedimento de selecção do concorrente, sejam comunicadas a todos os intervenientes. (Cfr. Rodrigues Esteves de Oliveira, “Os Princípios Gerais da Contratação Pública”, in Estudos da Contratação Pública, Coimbra Editora, 2008, pág. 103)
Ora, não podia a entidade adjudicante, in casu, a entidade demandada, ter feito “tábua rasa” deste preceito legal, e não publicitar a decisão de prorrogação do prazo de submissão das propostas, em virtude do servidor de rede de comunicações NOS ter atrasado consideravelmente a submissão da proposta da contra interessada.
Como refere expressamente o nº 5 do já referido art. 18º, tal publicitação teria de ser feita na plataforma electrónica em lugar de acesso livre. Ora, ficar apenas consignada tal decisão no relatório preliminar, não satisfaz tal exigência que demonstra ter um âmbito mais alargado de destinatários.
A ratio que subjaz a tal preceito, será similar à prevista no art. 50º nº 4 do CCP, que prevê a disponibilização dos esclarecimentos e rectificações, na plataforma electrónica de acesso a todos os interessados. Tal como neste normativo, o art. 18º nº 5 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, pretende que a publicitação da decisão tomada ao abrigo do nº 4 do mesmo normativo, tenha uma abrangência maior do que as decisões tomadas após a entrega das propostas.
Neste sentido, referem-se Mário Esteves de Oliveira e Rodrigues Esteves de Oliveira, quando afirmam o seguinte:
“Compreende-se então que aqui o universo de pessoas em relação às quais funciona o princípio seja diferente daquele a que respeita a publicidade do próprio procedimento, só havendo similitude quando os actos procedimentais são praticados antes de terminado o prazo para a presentação de candidaturas ou propostas (soluções e trabalhos), pois, não estando até aí fechada a possibilidade de acesso ao procedimento, há que divulgar ao mesmo universo junto de quem foi publicitada a abertura do procedimento, os actos com relevo procedimento que possam influenciar a vontade de as pessoas se candidatarem ou de concorrerem.
Quando se verificar o termo do prazo para poder aceder-se ao procedimento, então sim, o universo concorrencial fecha-se, passando a ser constituído apenas pelas entidades que constam da respectiva lista de concorrentes ou de candidatos (artigos 138º e 177º), e é em relação apenas a estes que funciona o princípio da publicidade – e funcionará enquanto eles mantiverem qualquer laço ao procedimento, qualquer posição que lhes permita poderem aspirar à adjudicação do contrato (ou à qualificação para tal).” (Cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, 2014, pág. 232 e 233)
Seguindo de perto este entendimento, diga-se que o ato que prorrogou o prazo para submissão das propostas, trata-se de um ato cuja abrangência de destinatários será a mesma do momento da abertura do procedimento concursal, ou seja, serão os destinatários todos os interessados e não apenas e tão só os concorrentes ou os candidatos. Não descuramos no entanto, que tal decisão foi tomada em 25.03.2015, mais de um mês após a data de entrega das propostas (16.02.2015), e após a elaboração do Relatório Preliminar, tendo sido tomada já num momento posterior ao encerramento da entrega das propostas e movendo-se já num plano onde apenas figuravam como destinatários os concorrentes. O certo é que tal acto remonta a um momento procedimental anterior com pressupostos próprios e distintos.
Conclui-se assim, que a entidade adjudicante actuou em violação do princípio da publicidade, expressamente previsto no art. 18º nº 5 do Decreto-Lei nº 143-A/2008, de 25 de Julho.
Tendo-se concluído pela violação do princípio da publicidade, cumpre antes de mais perceber da extensão desta violação ao princípio da transparência, que segundo o Autor consome a violação do princípio da publicidade.
Supra referiu-se que o princípio da publicidade surge como uma decorrência ou extensão do princípio da transparência, daí que a violação das regras da publicidade comportem a violação das regras da transparência.
Com a não publicação da decisão de prorrogar o prazo de submissão das propostas, a entidade adjudicante agiu de forma pouco aberta, algo velada, não permitindo aos interessados/concorrentes, conhecer uma decisão que podia influenciar a sua conduta no âmbito do procedimento.
Decorre do princípio da transparência, como acima já se fez constar, que o procedimento decorra da forma mais aberta possível, sem criar entraves aos interessados e posteriormente aos concorrentes, decorrentes, por exemplo, da falta de conhecimento da actuação da entidade adjudicante. A Administração adjudicante, está por força do art. 1º nº 4 e das Directivas da União Europeia, vinculada ao princípio da transparência, sendo que a violação do mesmo comporta a invalidade do ato emitido que se afigura consentâneo com a violação do princípio da transparência.
A falta de manifestação formal da decisão tomada, leva a que a entidade adjudicante tenha agido em desconformidade com o princípio da transparência e a ratio da sua existência no mercado público.
Assim, procede o alegado vício de violação do princípio da transparência, na sua manifestação de publicidade.

• Princípio da Imparcialidade/ Principio da Igualdade
Alega o Autor, que o princípio da transparência está intimamente ligado ao princípio da imparcialidade, que requer que na prossecução do interesse público sejam adoptados critérios uniformes. Não se coaduna com a existência deste princípio a decisão de prorrogar o prazo para abarcar uma proposta extemporânea, conduzindo a um tratamento de favor e de excepção em relação aos restantes concorrentes.
Cumpre analisar.
O princípio da imparcialidade, surge plasmado no art. 266º nº 1 da CRP, e actualmente no art. 9º do CPA de 2014 (Código do Procedimento Administrativo), surgindo nos procedimentos adjudicatórios como um dos princípios fundamentais a que a entidade adjudicante na sua actuação está adstrita.
Sendo o princípio da imparcialidade uma extensão/decorrência do princípio da igualdade, muitas vezes não chega a ter expressão própria, no entanto, haverá sempre casos em que o princípio da igualdade não poderá ser chamado à colação, e aí o princípio da imparcialidade desempenhará a sua função de invalidar o ato por favorecimento ou desfavorecimento de um concorrente.
Tendo em conta este entendimento, e considerando-se que o Autor também imputa ao acto, a violação do princípio da igualdade irá proceder-se à análise dos dois princípios em conjunto.
O princípio da igualdade é um princípio fundamental do direito comunitário da contratação pública, e por isso é também a base da construção do mercado comum. Este lugar de predominância sobre os procedimentos adjudicatórios, que o princípio da igualdade ocupa, não teve consagração expressa no Tratado da CE, mas encontra-se previsto no art. 266º nº2 da Constituição da República Portuguesa, bem como no art. 2º da Directiva 2004/18/CE, no art. 10º da Directiva 2004/17/CE e no art. 1º nº 4 do CCP.
Este princípio, mais do que uma interdição, transporta consigo uma obrigação positiva de agir, de serem tomadas decisões que garantam a prossecução efectiva da igualdade. Tal como afirma Cláudia Viana, estamos perante uma “igualdade material, que implique que se trate de forma idêntica as situações idênticas e de forma diferente as situações diferentes, devendo essa comparação ser feita com base em critérios objetivos”. (Cfr. Cláudia Viana, Os princípios comunitários na Contratação Pública, Coimbra Editora, 2007, pág. 112) Significa portanto, que situações iguais devem ser tratadas da mesma maneira, salvo se essa diferença se basear num motivo forte que a justifique.
O princípio da igualdade tem ainda outra dimensão que se consubstancia na proibição da prática de discriminações ostensivas ou directas, bem como discriminações indirectas. Tal como referiu o TJCE no acórdão Comissão/Itália, “o princípio da igualdade de tratamento, de que os artigos 52º a 59º do Tratado (relativos ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços, atualmente previstos nos arts. 43º a 49º) constituem um afloramento especial, proíbe não somente as discriminações ostensivas, baseadas na nacionalidade, mas ainda todas as formas disfarçadas de discriminação que, por aplicação de outros critérios de distinção redundem de facto no mesmo resultado. (Cfr. Ac. do TJCE Comissão/Itália, de 5 de Dezembro de 1989, Proc. n.º C-3/88)
Em suma, “devem as entidades adjudicantes assegurar a igualdade de tratamento dos concorrentes na apresentação, na comparação e na avaliação das propostas”. (Cfr. Pedro Costa Gonçalves, Direitos dos Contratos Públicos, Almedina, 2015, pág. 145)
Neste sentido, aos concorrentes devem ser dadas as mesmas oportunidades de entrega das propostas, o que implica que as mesmas regras e as mesmas condições sejam adoptadas para todos os concorrentes sem distinção.
Ora, o que cumpre verificar no caso em análise, é se com a decisão de prorrogar o prazo de submissão das propostas, foi violado o princípio da igualdade, nomeadamente por tratamento diferenciado dos operadores económicos.
Convoca-se aqui tudo o que já antes de analisou a propósito do desvio de poder, onde se percorreu toda a factualidade em apreço. Conjugando-se o que supra se analisou com as exigências resultantes do princípio da igualdade, é de concluir que a decisão de prorrogar o prazo de submissão das propostas por 18minutos e 47 segundos, não consubstancia uma decisão atentatória contra o princípio da igualdade. Isto porque, tal como se verificou, todos os concorrentes já haviam submetido a sua proposta, bem como foi aproveitada a proposta da concorrente E... que havia sido submetida após as 17h mas antes das 17:18:47h. Para além do mais, não parece ser verdadeiro o que refere o Autor quanto à possibilidade da contra interessada ter tido acesso às propostas já inseridas em virtude da prorrogação do prazo de submissão das propostas.
Estipula o art. 20º nº 4 da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Junho, que “ as plataformas electrónicas asseguram que os concorrentes possam consultar as propostas submetidas no âmbito do procedimento de formação do contrato, em qualquer momento a partir da respectiva desencriptação por parte do júri e até seis meses após a conclusão do procedimento”. Ora, de acordo com este preceito é necessário existir um ato do júri para que as propostas possam ser visíveis por parte dos concorrentes, o que significa que o júri teria iniciar a abertura das propostas às 17h01m e o contra interessado teria de dispor do seu serviço de rede de internet a funcionar com rapidez. Para além disso e como ficou demostrado pelo matéria assente, a contra interessada esteve até as 17:17:48 a tentar fazer o upload da sua proposta na mesma plataforma electrónica. A tudo isto ainda se acrescenta o facto de, a prorrogação não ter abrangido um prazo de prorrogação considerável, mas apenas e tão só 18 minutos e 47 segundos após o limite inicialmente estipulado, coincidente com o tempo que o contra interessado necessitou para submeter a sua proposta, contando com as várias tentativas que levou a cabo.
Fazendo o cruzamento do que agora foi dito, com o que estipula o princípio da imparcialidade.
Como se referiu, o princípio da imparcialidade actuará naquilo que não ficar protegido pelo princípio da igualdade, tendo a sua expressão no sistema de impedimentos e suspeições previstos nos artigos 69º a 76º do CPA.
Não se afigura aqui haver violação do princípio da imparcialidade, na medida em que por toda a análise a que já se procedeu, verifica-se que foram levados ao procedimento motivos justificativos para a considerarão da proposta extemporaneamente submetida. Não se tratou de uma decisão arbitrária de favorecimento mas antes de uma decisão tomada atentos os critérios previstos no art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008 e justificada pelos pareceres da divisão jurídica da Câmara Municipal e pela proposta de deliberação do júri do procedimento. Haveria violação do princípio da imparcialidade, se resultasse da factualidade vertida e assente, uma clara decisão de aproveitamento da proposta enquanto tratamento de favor daquele concorrente face aos restantes.
No entanto, a possibilidade de adopção deste tipo medida surge devidamente balizada pela lei, dependendo na sua consideração concreta da factualidade apresentada por quem deste mecanismo se pretende aproveitar.
Pelo exposto, improcedem os alegados vícios de violação do princípio da igualdade e violação do princípio da imparcialidade imputados pelo Autor ao ato de prorrogação do prazo de submissão das propostas.

• Princípio da Concorrência/Principio da Intangibilidade das Propostas
Invoca ainda o Autor, a violação do princípio da concorrência, porquanto que entende que a contra interessada possa ter acedido às propostas já submetidas na plataforma. Por outro lado, alega violação do princípio da concorrência em virtude da violação do princípio da intangibilidade das propostas, na medida em que em que não foi facultado aos outros interessados/concorrentes a faculdade de alterar ou substituir as propostas.
Vejamos.
Quanto à primeira alegação, convocam-se todos os argumentos acabados de analisar no âmbito da alegação violação dos princípios da igualdade e imparcialidade, desde já referindo que, quanto a tal argumento improcede a violação do princípio da concorrência.
Especificando.
O princípio da concorrência é o princípio central, a trave-mestra da contratação pública, que liga e perpassa todo o Código dos Contratos Públicos.
Tal como refere Pedro Costa Gonçalves “ o princípio da concorrência funciona aqui, na contratação, como um cânone ou critério normativo que adstringe a entidade adjudicante a usar procedimentos de adjudicação abertos a todos os operadores económicos interessados (igualdade de acesso), impondo-lhes ainda a obrigação de tratar igualmente os participantes (igualdade de tratamento).” (Cfr. Pedro Costa Gonçalves, Direitos dos Contratos Públicos, Almedina, pág. 138)
Como tem vindo a referir a jurisprudência e parafraseando o Acórdão do TCAN de 26.09.2013, Proc. nº 00592/12:
“só uma concorrência real e efetiva garante iguais condições de acesso e de participação dos interessados, evitando discriminações ilegítimas entre eles e permitindo que as suas propostas sejam valoradas e pontuadas de modo isento de transparente ( principio da igualdade).
Se não for feito funcionar, totalmente, o princípio da concorrência, fica prejudicada a própria finalidade do procedimento concursal, pois que se trata de assegurar que as diferentes propostas cumpram as imposições e os limites referidos nas peças do respectivo procedimento, de modo a permitir uma plena «comparação» entre elas, visando escolher a melhor que o mercado forneceu (princípio da comparabilidade das propostas). E esta «comparação» só poderá ser efetuada entre propostas que respeitem as regras do jogo.
É conatural ao concurso público, portanto, que as propostas apresentadas concorram entre si, sendo para isso indispensável, além do mais, que elas não possam ser «alteradas», mormente «melhoradas» devido ao conhecimento das demais (princípio da intangibilidade das propostas).
O princípio da intangibilidade das propostas ou da sua imutabilidade, surge como refracção daqueles princípios da concorrência e da igualdade, e significa que com a entrega da proposta o concorrente fica «vinculado» à mesma, não a podendo retirar ou alterar até que seja proferido o ato de adjudicação, ou até decorrer o respectivo prazo de validade. Destarte, «as propostas apresentadas ao procedimento adjudicatário não devem, após o decurso do prazo para a sua apresentação, considerar-se na disponibilidade dos concorrentes, de ninguém, aliás, tornando-se intangíveis, documental e materialmente» (Ver - Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, páginas 76 a 84).”
Ora, tal como resulta dos artigos 137º e 176º do CCP, e alega o Autor, os concorrentes têm a possibilidade de alterar ou substituir as propostas até ao termo do prazo da sua apresentação. Com efeito, no caso dos autos, o prazo foi prorrogado quando os concorrentes nada já podiam fazer quanto às suas propostas. No entanto, da factualidade já analisada e congregando tudo o quanto até ao momento se veio a afirmar, não resulta que in casu se verifique a violação do princípio da intangibilidade das propostas rectius do princípio da concorrência.
Como resulta do acórdão que se transcreveu para se verificar a violação do princípio da concorrência, é necessário que se verifique que foram disponibilizadas diferentes condições de acesso e de participação dos interessados, levando assim a descriminações ilegítimas.
Antes de mais, cumpre referir que se dá por integralmente aplicável nesta análise concreta, tudo o quanto se deixou escrito acerca do princípio da igualdade, que aqui se reproduz na íntegra. Por outro lado, o comportamento distinto que se verificou relativamente à contra interessada, foi um desvio legítimo face a circunstâncias concretas, devidamente valoradas, que não conduziram a qualquer benefício da contra interessada face aos demais concorrentes. Com efeito, a proposta da contra interessada apenas não foi submetida no limite de tempo previsto, por dificuldades na rede de abastecimento de comunicações (NOS) que ficaram comprovadas através dos emails juntos pela contra interessada e dados a conhecer ao júri do procedimento (que constam do dos pontos 6, 7 e 8 da matéria fáctica assente).
Acresce que o tempo pelo qual foi prorrogado o prazo de submissão das propostas, consistiu no tempo exactamente necessário até a contra interessada ultrapassar as frustrações do serviço de telecomunicações e conseguir fazer o upload da proposta e assiná-la electronicamente dando assim por submetida a proposta. Todos estes passos encontram-se documentalmente comprovados tanto pelo entidade servidora das comunicações – NOS - como pela Vortal, que reconheceu que o Autor vinha desde as 16:11:57 em tentativas sucessivas para submeter a proposta.
Assim, não se verificou na situação dos autos uma prorrogação do prazo para alteração da proposta inicialmente submetida. Aliás como é possível verificar da matéria de facto assente, o ficheiro submetido tem sempre a mesma designação – “PDF FINAL.zip”, tendo estado sucessivamente a tentar ser carregado por parte da contra interessada.
Tal prorrogação do prazo de submissão da proposta justificou-se apenas por motivos de avaria técnica que impossibilitava o final da operação de submissão da proposta, medida que está expressamente prevista no art. 18º do Decreto-Lei nº 143-A/2008.
Pelo exposto, e por todas as razões convocadas, improcede o alegado vício de violação do princípio da concorrência bem como do princípio da intangibilidade das propostas.

• Princípio da boa-fé
Invoca ainda o Autor, a violação do princípio da boa-fé, alegando que a entidade demandada não atua sempre do mesmo modo, privilegiando claramente a contra interessada que sequer cumpriu com os seus deveres enquanto interessada em concorrer ao procedimento pré-contratual.
Fundamenta o Autor que, o art. 6º do programa do procedimento não foi respeitado nem pela aqui entidade demandada nem pela contra interessada.
Que o atraso na entrega da proposta é imputável apenas à contra interessada que devia ter previsto as situações inesperadas que podem ocorrer e iniciado a submissão da proposta mais cedo. Acrescenta que a contra interessada também não apresentou requerimento fundamentado a pedir a prorrogação do prazo.
Vejamos.
Antes de mais cumpre referir, que parte das alegações que o Autor invoca para fundamentar a violação do princípio da boa-fé também já foram alvo de análise acima, pelo que os argumentos têm-se por reproduzidos, e que serão agora alvo de uma análise direccionada.
O princípio da boa-fé decorre da previsão genérica dos princípios gerais da actividade administrava preceituados no art. 266º da CRP, e mais concretamente do art. 10º do CPA de 2014.
O referido art. 10º preceitua o seguinte:
“1- No exercício da atividade e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras de boa-fé.
2- No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar a atuação empreendida.”
Genericamente o que este princípio impõe, é que a Administração adopte uma actuação conforme, que não atraiçoe a confiança que os particulares lhe depositaram e da qual esperam comportamentos adequados. Com esta previsão mais ampla, o princípio da boa-fé abarca a sindicância de actuações desconformes ao princípio da protecção da confiança e ao princípio da segurança jurídica.
Transpondo a aplicação deste princípio para o caso dos autos, era devido à Administração adjudicante que actuasse de acordo com o procedimento que ela própria estipulou no programa de procedimento, não causando situações “surpresa” para os concorrentes, capazes de pôr em causa a confiança no funcionamento consentâneo da entidade adjudicante.
Quanto à violação do princípio da boa-fé, decorrente do favorecimento da contra interessada, com a decisão de prorrogação do prazo de submissão das propostas, convoca-se para aqui toda a análise feita a propósito dos princípios da transparência, da igualdade e da concorrência. Com efeito, concluiu-se supra que o ato de prorrogação do prazo não constituiu um acto de “favor” ou direccionado a um fim diverso do próprio procedimento concursal. Também aqui se usa a argumentação já expendia, no sentido de que tal ato não se tratou de um ato de aproveitamento de um concorrente em detrimento dos restantes, mas antes um ato legalmente possível e justificado, à luz das previsões legais, da necessidade e da adequação, não se vislumbrado também aqui razões para se defender o contrário.
No entanto, segundo a Autora a violação do princípio da boa-fé, decorre também da actuação desconforme da entidade adjudicante, aqui entidade demandada com o estimulado no art. 6º do programa do procedimento. Resulta deste artigo 6º que:
“6.2 Os concorrentes deverão prever o tempo necessário para a inserção das propostas e documentos que as acompanham, bem como para a sua assinatura eletrónica, em função do tipo de acesso à Internet de que dispõem, uma vez que todo esse processo só será permitido atá à hora e dia atrás fixados.
6.3 A data limite fixada em 6.1 poderá, a pedido dos interessados, e em casos devidamente fundamentados, ser prorrogada por prazo considerado adequado.”
Não se discute que impendia tal obrigação sobre o interessado em apresentar a proposta, por um lado, e por outro, sobre a entidade adjudicante de ajuizar se, ocorrendo algum atraso na entrega das propostas e tendo sido pedida a consideração da proposta, o interessado agiu em descuido e incúria potenciando a probabilidade de ocorrerem falhas.
Entende o Autor, que o atraso da entrega apenas se pode imputar à contra interessada, que devia ter sido mais diligência e previsto que ao iniciar a entrega perto do fim do limite estabelecido, poderia ter de lidar com determinados episódios não expectáveis num cenário normal.
Ora, é convicção que esta alegação do Autor não está correta.
Como resultou da matéria dada como provada, o atraso na entrega das propostas deveu-se a problemas na distribuidora de rede de internet e não na interessada. É certo que a interessada já podia saber de antemão, que o servidor sofria alterações quanto à frequência do serviço de internet prestado, no entanto, não se trata de uma situação em que a possível resolução esteja nas “mãos” da contra interessada.
Como efeito, resulta de um email constante do facto assente no ponto 6., que o serviço NOS, detectou uma sobrecarga na rede na área da sede da contra interessada, provocando lentidão no serviço, não havendo prazo para melhorias. É a própria operadora de comunicações que faz a ressalva de não existiram melhorias previstas, o que leva a concluir que independente da diligência da entidade adjudicante, o certo é que não tinha como evitar tal lentidão do servidor, sendo tal falha alheia à contra interessada, independentemente das cautelas que possa ter tomado.
Ainda, não é passível afirmar-se que a entrega da proposta após 18 minutos e 47 segundos do fim do prazo estipulado no programa do procedimento, seja totalmente devida à falta de cuidado da contra interessada. Ficou demonstrado em sede de audiência de discussão e julgamento, que uma proposta com as especificidades e composição da entregue pela contra interessada, em condições normais, concretizando, em condições de normal funcionamento do servidor de comunicações da NOS, a submissão integral da proposta demoraria cerca de 15 minutos. Ora, tal facto não foi posto em causa, pelo que se considerou assente, permitindo que através da sua instrumentalidade se conclua que, conforme resulta dos emails trocados entre o contra interessado e a plataforma Vortal (facto 6 da matéria fáctica assente), o contra interessado iniciou a criação da proposta na plataforma às 16:06:42 e fez o primeiro acesso à janela de anexação (início do upload) às 16:11:57. Se não tivesse decorrido qualquer falha ou anomalia, do momento em que a contra interessada iniciou a criação da proposta até ao termo do prazo de submissão das propostas, teria conseguido submeter a sua proposta atempadamente, sem constrangimentos de tempo. A contra interessada iniciou todo o procedimento electrónico cerca de 54 minutos antes do termo previsto para a submissão das propostas e tendo em conta que apenas necessitaria de 15 minutos, é forçoso concluir que agiu com a diligência requerida.
E assim sendo, não se verifica que o princípio da boa-fé tenha sido violado, não tendo a entidade demandada atuado contra o artigo 6º do programa de procedimento que ela própria estipulou, uma vez que não é nesse plano que a questão se coloca. A entidade demandada não agiu contrariando aquilo que estava previamente previsto, não demonstrando por conseguinte um desvio de comportamento, gerador de desconfiança na administração adjudicante.
Ainda, no que concerne à questão da falta de requerimento fundamentado para prorrogação do prazo.
A análise desta questão já foi feita supra, a propósito do vício de desvio de poder imputado.
Referiu-se naquela sede, que não assistia razão ao Autor, uma vez que, se concluiu que tal pedido é uma faculdade de quem deste prazo de quer aproveitar.
O que resulta da matéria de facto assente, é que a contra interessada, comunicou no próprio dia ao júri a falha ocorrida, referindo que estava a aguardar por declaração que atestasse os factos (conforme facto 4 da matéria fáctica assente).
Na realidade, não se verificou um pedido expresso da contra interessada, mas deduz-se com elevado grau de certeza que com tal comunicação, a contra interessada estava a pedir a prorrogação do prazo, sob a forma de consideração da proposta.
Segue-se aqui de perto, o parágrafo de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que acima já se transcreveu, e que muito sinteticamente, defendem que o pedido de prorrogação é uma mera cautela dos interessando, havendo nestes casos lugar à prorrogação oficiosa do prazo. Ora, este entendimento bem se adapta à situação dos autos, em que a entrega extemporânea da proposta se deveu a uma falha de ordem electrónica susceptível de que tornar objectivamente impossível ou excessivamente demorada, afigurando-se a comunicação feita instruída pelos meios ilustrativos da irresponsabilidade do interessado, como um pedido fundamentado de prorrogação do prazo.
Não se considera pois, que a actuação da entidade demandada ao considerar tais interpelações feitas pela contra interessada, como um pedido implícito de prorrogação do prazo, seja desconforme ao princípio da boa-fé. A entidade demandada não agiu a mais do que lhe era devido, uma vez que está na sua disponibilidade aplicar medidas face a estas situações, sendo a prorrogação do prazo um medida oficiosa que não necessita de um pedido expresso por quem dele se quer aproveitar. Tal decisão não é indicadora de um favorecimento especial da contra interessada, ou de um comportamento privilegiado, desconforme com a confiança nas administrações públicas e com segurança jurídica.
Pelo exposto, improcede o alegado vício de violação do princípio da boa fé.
Analisados os vícios imputados ao acto de adjudicação, e tendo-se concluído pela procedência do princípio da transparência na dimensão da publicidade, cumpre agora fazer um juízo de manutenção do acto ferido.

B- DO APROVEITAMENTO DO ATO DE ADJUDICAÇÃO
Concluiu-se, em sede de análise da conformidade do ato de prorrogação do prazo de submissão das propostas com o princípio da transparência rectius princípio da publicidade, que tal ato havia sido praticado em desobediência de tais princípios.
Assim, e atenta a actual redacção do art. 163º nº 1 do CPA de 2014, o acto de prorrogação do prazo de submissão das propostas, emitido em 25.03.2015, pelo Sr. Vice-presidente da Câmara Municipal de Guimarães, é anulável, sendo consequentemente anulável o ato de adjudicação.
Preceitua o referido artigo que, “ são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção”, recaindo nesta estatuição a violação dos princípios referidos, erigidos a princípios da contratação pública, nos termos do art. 1º nº 4 do CCP.
A inobservância do princípio da publicidade, traduz-se in casu, na falta de publicação do ato de prorrogação do prazo de submissão das propostas, tratando-se na sua essência, na inobservância de uma condição de eficácia do próprio acto.
Não se pode no entanto olvidar, que tal inobservância do requisito formal, comportou também a inobservância do princípio da transparência, mas que “destapado o véu” se reconduzirá sempre a uma decorrência normal da não publicação do ato emitido, sendo uma questão de ineficácia e não de invalidade.
Desde há vários anos que a jurisprudência tem vindo a reconhecer a relevância do actualmente designado princípio do aproveitamento do acto, ou noutras formulações, princípio da inoperância dos vícios ou princípio anti formalista, ou na fórmula latina utile per inutile no vitiatur.
A discussão quanto à aplicação deste princípio ganhou expressão em virtude da relevância comparativa da substância sobre forma e sobre o procedimento, conduzindo a conclusões que se mantiveram na defesa da degradação ou irrelevância das formas essenciais, em virtude da substância do acto.
No âmbito dos procedimentos pré-contratuais este princípio assume a designação de “favorecimento do procedimento concursal”, impondo “ uma actuação judiciária no sentido de evitar a prática de actos inúteis, devendo manter-se na ordem jurídica o ato que, não obstante inquinado de ilegalidade indutora da sua anulação, não poderá deixar de ser renovado, em instância executiva, exactamente no mesmo sentido”. (Cfr. Ac. do TCAS de 26.09.2013, Proc. nº 00593/12.1BEPNF)
O princípio do aproveitamento do ato, mereceu consagração legal no CPA de 2014, que prevê expressamente no seu nº 5 o seguinte:
“ Não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vicio, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”
Será de chamar aqui à colação a al. b) supra transcrita que “pretende abranger as situações em que os vícios de forma ou de procedimento não interferiram com as garantias procedimentais ou processuais que visavam tutelar, alcançando-se por outra via o fim por elas visado”. (Cfr. Ana Celeste Carvalho, “ Os vários caminhos da jurisprudência administrativa na aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo”, in Estudos em Homenagem a Rui Manchete, Almedina, Nov. 2015, pág. 36)
Transportando-nos para o caso dos autos, o vício que se sindicou e fez proceder, como vício atentatório do ato impugnado, reconduz-se na sua essencialidade a um vício de forma. A entidade adjudicante ao não proceder à publicação legalmente prevista, violou os princípios da publicidade e da transparência, obstando a que o ato fosse conhecido pelos concorrentes, logo após a sua emissão. Com tal actuação, a entidade demandante introduziu um entorse formal ao procedimento, que previa expressamente tal publicação. Com essa actuação, os concorrentes ficarão impedidos do conhecimento imediato do conteúdo do acto, tendo sido levado ao seu conhecimento em momento posterior.
Ora, daqui se retira, que independentemente da publicação do acto, o seu conteúdo sempre seria o mesmo, uma vez que não estamos perante uma condição de validade mas sim de eficácia do acto. O que é necessário tentar perceber é que garantias procedimentais ou processuais saem lesadas com este vício formal.
O objectivo essencial da publicação, é levar ao conhecimento dos concorrentes que foi praticado o acto no procedimento e o seu conteúdo. Trata-se de um acto relevante, que alterou o curso do procedimento para o aqui
Autor, cujas probabilidades de “ganhar”, a adjudicação do concurso, em teoria aumentavam, com a exclusão da contra interessada. No entanto, a publicação do acto não comporta qualquer implicação no seu conteúdo, mantendo-se o mesmo resultado para o Autor. O que se poderia pôr aqui em questão, seria a violação dos direitos de defesa do Autor. No entanto, o acto que decidiu prorrogar o prazo de submissão das propostas, trata-se de um acto interlocutório ou preparatório, destacável e por isso autonomamente impugnável porque produtor de efeitos externos para os concorrentes. Apesar da sua caracterização como acto destacável, a realidade processual é que os vícios que o enfermam podem ser invocados como vícios que determinam a anulabilidade do próprio acto de adjudicação, existindo uma espécie de consunção dos vícios pelo acto de adjudicação.
O que se pretende concluir com o caminho explicitado é que o acto apesar de ser passível de impugnação autónoma, após o seu conhecimento pelos concorrentes, dependendo esse conhecimento da publicação na plataforma electrónica, não coarcta na totalidade os direitos de defesa do Autor.
O Autor teve conhecimento do acto mas não de acordo com a forma legalmente prevista na lei.
Daqui se conclui, que o fim visado pela exigência procedimental de publicação do acto, sempre poderia ter sido alcançado por outra via, tal como se verificou através dos presentes autos de impugnação do acto de adjudicação.
Tal como ficou demonstrado, se o objectivo primário da publicação é dar a conhecer o conteúdo do acto para quem dele se aproveita ou com ele for prejudicado, ter a possibilidade de reagir/agir em conformidade, tal objectivo foi alcançado ainda que com violação do principio da publicidade.
O Autor teve conhecimento do acto e dele pode reagir, ainda que por outras vias, não ficando prejudicado nos seus direitos processuais e procedimentais.
Como referiu o Acórdão do STA em 22.05.2007, que acompanhamos nesta análise:
“À face deste princípio não se justifica a anulação de um ato, mesmo que enferme de um vício de violação de lei ou de forma, quando a existência desse vício não se veio a traduzir numa lesão em concreto para o interessado cuja proteção a norma visa, designadamente, no caso de um vício procedimental, quando a sua ocorrência não teve qualquer reflexo no procedimento administrativo.
Isto significa, assim, que, os casos em que se apurar em concreto, com segurança, atentas as específicas circunstâncias do caso, que não ocorreu uma lesão dos direitos procedimentais dos interessados por sua intervenção no procedimento não poder ter virtualidade, à face da lei, para influenciar o sentido da decisão, não se justificará a anulação do ato.” (Ac. do STA de 22.05.2007, Proc. nº 0161/07)
Concluiu-se que, face à argumentação expendida, cabe nesta instância aproveitar o acto de adjudicação emitido em 28.04.2015, que decidiu pela entrega do contrato de prestação de serviços à candidata P... – ARQUITETURA E ENG. INTEGRADAS, LDA., negando-se por conseguinte a relevância anulatória da violação do princípio da publicação e da transparência, tendo em conta que o fim pretendido foi alcançado, ao que se acrescenta o facto do conteúdo do acto se manter inalterado.

DOS VICIOS DO CONTRATO
Para além, dos vícios imputados ao ato de adjudicação, vem o Autor colocar em causa a validade do contrato de aquisição de serviços celebrado entre a Entidade Demandada e a contra interessada.
Começa o Autor, por referir que o contrato padece de invalidade consequente, em virtude da anulabilidade/nulidade do acto de adjudicação.
Tomando posição desde já sobre tal argumento, cabe dizer que tendo-se concluído supra pela validade do acto de adjudicação, não há qualquer invalidade que possa contagiar o contrato.
Assim, não há lugar a análise da invalidade consequente do contrato em virtude da invalidade do acto de adjudicação, uma vez que tal acto não enferma de qualquer vício (a contrario art. 283º do CCP)
Por outro lado, o Autor refere ainda que o contrato celebrado é nulo por violação do prazo stand still, não recaindo o presente contrato em nenhuma das circunstâncias excepcionais que justifiquem a outorga antecipada do contrato.
Na contestação apresentada, a entidade demandada afirma ter celebrado o contrato a 13.05.2015, mas que tal actuação se justifica por razões de prossecução de superior interesse público, que resulta nomeadamente da necessidade do projecto em causa estar concluído para o Município poder submeter a sua candidatura ao programa de fundo comunitário, Portugal 2020.
Acrescenta que considerando-se a anulabilidade do contrato deverá ser aplicada uma sanção alternativa de redução da duração do contrato.
Também, a contra interessada vem tomar posição sobre esta alegação do Autor, não contrariando a alegação da violação do prazo stand still, referindo antes, seguindo a esteira da entidade demandada, que ainda que se entenda que o acto deve ser anulado, sempre haverá lugar ao seu aproveitamento, de acordo com o princípio do aproveitamento do acto.
Vejamos.
Preceitua o art. 104º do CCP, com a epígrafe “Outorga do Contrato”, o seguinte:
“1- A outorga do contrato deve ter lugar no prazo de 30 dias contados da data da aceitação da minuta ou da decisão sobre a reclamação, mas nunca antes de:
a) Decorridos 10 dias contados da data da notificação da decisão de adjudicação a todos os concorrentes;
b) Apresentados todos os documentos de habilitação exigidos;
c) Comprovada a prestação de caução, quando esta for devida, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 90º;
d) Confirmados os compromissos referidos na alínea c) do nº 2 do art. 77º.
2- O disposto na alínea a) do número anterior não é aplicável quando:
a) Não tenha sido publicado anúncio do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia;
b) (Revogado);
c) Se trate de celebração de contrato ao abrigo de acordo quadro cujos termos abranjam todos os seus aspetos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade;
d) Só tenha sido apresentada uma proposta.
(…)”
O disposto na alínea a) transcrita corresponde ao designado prazo stand still, que estipula um efeito suspensivo mínimo de 10 dias, contados desde a data da decisão de adjudicação a todos os concorrentes, e que inibe a celebração do contrato no decurso do mesmo.
Como refere o aresto do TCAS de 28.10.2010, no Proc. nº 0616/10:
“2.2.2. – A Directiva 2007/66/CE, de 11/12, do Parlamento Europeu e do Conselho, alterou as Directivas 89/665/CEE e 92/13/CEE (normalmente identificadas como “Directivas recursos” ou “Directivas meios contenciosos”), com o objectivo de melhorar a eficácia do recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos, instituindo mecanismos eficazes para evitar a prática generalizada de acelerar a celebração do contrato, de modo a produzir uma situação de facto consumado (Cfr. considerando nº 4).
Um desses mecanismos consistiu na obrigatoriedade da adopção de uma cláusula de “Standstill”, ou seja, de um prazo suspensivo mínimo de 10 dias entre a decisão de adjudicação e a celebração do contrato, a fim de que os concorrentes preteridos pudessem analisar aquela decisão e averiguar das possibilidades de recurso aos meios contenciosos.
Esta solução veio a ser consagrada no Código dos Contratos Públicos (Cfr. art. 104º, nº 1, al. a).”
O Autor refere que o contrato foi celebrado em desrespeito por este prazo de 10 dias, sendo que nem a entidade demandada nem a contra interessada, contrariaram tal argumento.
Da matéria de facto assente retira-se que o acto de adjudicação e o relatório final foram dados a conhecer ao Autor em 05.05.2015 (ponto 19. Do probatório), tendo o contrato sido celebrado em 13.05.2015 (ponto 20. Do probatório). Dúvidas não existem que tendo por base estas datas o prazo de 10 dias previsto no art. 104º nº 1 al. a) do CCP, não foi respeitado pela entidade demandada e pelo contra interessado.
O nº 2 do art. 104º do CCP, prevê três situações em que prazo stand still não tem aplicação, não se subsumindo a situação em análise a qualquer uma dessas previsões, ficando os outorgantes na obrigação de respeitar tal prazo de suspensão.
Verificando-se que os outorgantes agiram em violação deste artigo, cumpre retirar as consequências legais para o contrato celebrado.
A previsão deste prazo de suspensão automática mínimo entrou no Código dos Contratos Públicos, pelo Decreto-Lei nº 131/2010, de 14 de Dezembro, por imposição do estipulado na Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho - Directiva recursos. Prevê esta Directiva no seu art. 2º - A nº 2 o seguinte:
“A celebração de um contrato na sequência da decisão de adjudicação de um contrato abrangido pela Directiva 2004/18/CE não pode ter lugar antes do termo de um prazo mínimo de 10 dias consecutivos, a contar do dia seguinte à data em que a decisão de adjudicação do contrato tiver sido enviada aos proponentes e candidatos interessados, em caso de utilização de telecópia ou de meios electrónicos, ou, em caso de utilização de outros meios de comunicação, antes do termo de um prazo mínimo, alternativamente, de 15 dias consecutivos a contar do dia seguinte à data em que a decisão de adjudicação tiver sido comunicada aos proponentes e candidatos interessados ou de 10 dias consecutivos a contar do dia seguinte à data da recepção da decisão de adjudicação do contrato”.
Mais do que a violação de uma disposição legal consagrada no Códigos dos Contratos Públicos, estamos aqui perante a violação de uma imposição comunitária de consagração da proibição de dar início a qualquer aspecto da execução do contrato antes de decorrido tal prazo de 10 dias.
No entanto, o art. 283º- A do CCP, introduzido também pelo Decreto-Lei nº 131/2010, de 14 de Dezembro, dispõe expressamente sobre a anulação dos contratos em virtude de vícios procedimentos como o que está aqui em causa, consagrando:
“1- Os contratos são designadamente anuláveis quando tenham sido celebrados:
a) Na sequência de um procedimento de formação de contratos sem publicação prévia de anúncio do respectivo procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, quando exigível;
b) Antes de decorrido, quando aplicável, o prazo de suspensão previsto no nº 3 do artigo 95º ou na alínea a) do nº 1 do artigo 104º, conforme o caso”.
A alínea b) prevê expressamente o regime da anulabilidade para as situações de violação do prazo stand still.
Trata-se aqui de uma invalidade própria do contrato, que resulta de vícios que atingem o próprio contrato, em consequência do desrespeito de um requisito procedimental. Neste sentido refere Pedro Costa Gonçalves que, “embora a lei não o esclareça, parece-nos que as duas situações contempladas nas alíneas transcritas correspondem a dois tipos diferentes de invalidade: o caso da alínea a) refere-se a um episódio de invalidade derivada; já o vicio a que se reporta a alínea b) conduz a uma invalidade própria do contrato, dado que se trata de um vício de procedimento ocorrido após a adjudicação”. (Cfr. Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, Almedina, pág. 615)
Pelo exposto, o contrato celebrado em 13.05.2015 entre a entidade demandada e a contra interessada é anulável nos termos do disposto no art. 283º - A nº 1 al. b) do CCP, por desrespeito do prazo stand still estipulado no art. 104º nº 1 al. a) do CCP.
No entanto, não se pode encerrar a questão sem considerar o prescrito no nº 3 art. 283º - A do CCP.
Diz o citado normativo:
“O efeito anulatório previsto no nº 1 pode ser afastado nos termos do nº 4 do artigo 283º, devendo a decisão obrigatoriamente determinar uma das seguintes sanções alternativas:
a) Redução da duração do contrato;
b) Sanção pecuniária de montante inferior ou igual ao preço contratual.”
Por seu turno, este artigo estipula como critério a ter em conta para afastar o feito anulatório, o preceituado no nº 4 do art. 283º do CCP, que refere:
“O efeito anulatório previsto no nº 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé ou quando se demonstre inequivocamente que o vício não implicaria uma modificação subjectiva no contrato celebrado nem uma alteração do seu conteúdo essencial.”
Cumpre proceder, por fim, a esta ponderação tendente a afastar o efeito anulatório que supra se concluiu.
O nº 4 do art. 283º do CCP, maleabiliza os efeitos da invalidade dos actos procedimentais sobre a validade do contrato, autorizando o tribunal a afastar o efeito anulatório automático, mediante a verificação de uma das situações lá consignadas.
Ora, será aqui de considerar a aplicação do segmento final deste nº 4 que prevê que o efeito anulatório seja afastado quando fique inequivocamente demonstrado que a manutenção de tal efeito não implicaria uma modificação subjectiva do mesmo, nem uma alteração do seu conteúdo essencial. Assim, “aqui tratar-se-á de explicitar que, em face da função de anulação (a reposição da legalidade), o seu efeito retroactivo só se justificará quando implique uma alteração do “estado das coisas”. Demonstrada inequivocamente – note-se a exigência reforçada de prova – a irrelevância do vício na configuração (subjectiva ou objectiva) do contrato celebrado, estará também demonstrada a desnecessidade de fazer operar as consequências desta invalidade. Na verdade, o que nos parece existir nesta hipótese da parte final do nº 4 é apenas uma presunção reforçada dos efeitos nefastos do ato. Isto é, o legislador parece presumir que a invalidade do APR implicará sempre uma alteração objectiva (“do seu conteúdo essencial”) ou subjectiva do contrato, permitindo que não se faça sentir o efeito anulatório quando se demonstre o contrário.” (Cfr. Nuno Sousa e Silva e Pedro Cerqueira Gomes, “Invalidades Contratuais no CCP – Visita de Estudo” trabalho elaborado no âmbito do Mestrado)
Revisitando a situação dos autos, o que se retira é que o efeito anulatório do contrato promana da inobservância de uma regra procedimental. Daí que fazendo operar tal efeito anulatório, e tendo em conta que o ato de adjudicação é válido, a entidade demandada para cumprir o julgado anulatório, teria de anular os actos praticados desde o ato de adjudicação, até ao momento, adquirindo a oportunidade de refazer os actos desde que não enfermados da mesma causa invalidante. Ou seja, o que tenderá a acontecer é a celebração do contrato entre os mesmos outorgantes. Estamos aqui perante uma situação, em que a anulação do contrato não implicará qualquer modificação objectiva ou subjectiva do mesmo, implicará tão só a anulação dos actos praticados inoportunamente ou melhor sem respeito do prazo de suspensão mínimo, que nada contende com o conteúdo do contrato.
Perante tal situação terá de ser feita uma leitura mais maleável, da prova requerida pelo nº 4 do art. 283º do CCP, na parte em que se refere que fique “demonstrado inequivocamente”. Não é necessário que a entidade demandada faça uma demonstração inequívoca, uma vez que tal certeza resulta da própria factualidade, ou melhor, tratando-se de um vício procedimental que não contende nem com os sujeitos nem com o conteúdo do contrato, fica de per si demonstrado o impacto de efeito anulatório, que no caso será praticam ente nulo.
Daqui resulta preenchido o critério do nº 4 do art. 283º do CCP, podendo ser afastado o efeito anulatório do contrato.
No entanto recorde-se, que para que tal afastamento possa operar é necessário que obrigatoriamente seja aplicada uma das sanções tipificadas no nº 3 do art. 283º- A do CCP.
Assim, para fazer operar o afastamento do efeito anulatório do contrato, determina-se a aplicação da redução da duração do contrato de 14 para 12 meses (ponto 20 do probatório), de acordo com o disposto no art. 283º - A nº 3 al. a) do CCP.
Ainda, para demonstrar o cumprimento da sanção imposta, deve a Entidade Demandada entregar no prazo de 15 dias após o trânsito em julgado da presente sentença, comprovativo da modificação do contrato, na cláusula referente ao prazo de execução do contrato.
Pelo exposto, e verificadas as condições estipuladas, procede a excepção peremptória invocada pela Entidade Demandada e pela Contra interessada, ficando assim afastado efeito anulatório determinado ex ante, mediante o cumprimento da sanção aplicada.
(…)».

Quanto aos factos:
A recorrente propõe o seguinte aditamento: ”A Contra-interessada P..., ainda antes do início do prazo para submissão das propostas, e desde há 2 ou 3 meses, sabia que o seu serviço de Internet funcionava deficientemente e apresentava lentidão”.
Não se acolhe.
Pois que não é necessário ao correto julgamento.
Se bem que no seu esquálido e objectivo sentido até nem haja controvérsia que tudo se tenha passado num contexto em que deficiência de funcionamento com a Internet já vinha de pretérito, mesmo pelo que a própria contra-interessada deu conta em troca de correspondência (supra em 9. do probatório).
A proposta de aditamento encontra-se funcionalizada à demonstração de incúria imputável à própria contra-interessada.
Mas a tal juízo se não chega, mesmo na afirmativa de tal matéria.
Notar-se-á que o tribunal deu como provado que “A proposta da contra-interessada necessita de 15 minutos para ser submetida na plataforma electrónica”, em resultado do depoimento da testemunha HRPA, depoimento em que também (para além do que para o que documentalmente remete) a recorrente alicerça prova.
Testemunha que, como o Mmº juiz “a quo” refere ao fundamentar convicção, “Explicou que a linha sofria variações no abastecimento da internet, mas que tal nunca havia obstado à entrega de documentos, caracterizando-se apenas por episódios de lentidão”.
Assim, o pretérito deficiente funcionamento, mesmo projectando uma expectável manutenção do estado de coisas, não tem suficiente densificação para colocar em causa que, aquando da suposta primeira operação às 16:11:57 horas, mesmo assim, não estivesse a contra-interessada ainda assim em bom tempo; juízo diferente se retiraria se essa sua primeira operação tivesse início menos de 15 minutos para termo final de apresentação de propostas, já que esse, segundo todos dão conta e a fundamentação exarada quanto à aquisição de convicção pelo tribunal também confirma, seria um tempo previsível em condições normais; o que se não alcança é, não sendo essas as condições, quanto mais tempo então poderia ser de previsão para a contra-interessada, de modo a tirar ilação que pudesse imputar-lhe censura em não ter tido acção mais tempestiva; assim, inócuo é o aditamento.
Quanto ao direito:
Os recursos jurisdicionais visam a sindicância das decisões recorridas, sendo balizados pelas críticas que a estas são feitas e condensadas nas conclusões. O que significa que, na sua decisão, o que há que ter em conta é o conteúdo real dessas decisões, por um lado, e o ataque que lhes é feito, por outro.
Deve assim expressar-se pelos motivos de discordância para com o decidido, e não em toada de reafirmação de imputadas ilegalidades objecto da acção, sob pena de se esvaírem razões que justifiquem reapreciação jurisdicional da decisão recorrida.
Vejamos, pois, do que confronta a decisão sob recurso.
I) ---
Ao longo do seu recurso, a vários passos, a recorrente não exerce qualquer impugnação, mormente quando mais não sustenta o ponto em que lhe foi dada razão, em que se julgou que “procede o alegado vício de violação do princípio da transparência, na sua manifestação de publicidade”.
Por aí nada o recurso impulsiona reexame da questão (sequer a discordância do recorrido, que sem impugnar jurisdicionalmente apenas contra-alega), não suscitando nesta instância pronúncia.
II) ---
Num primeiro acervo de crítica(s) a recorrente dirige baterias quanto ao acolhimento de uma situação de “justo impedimento”.
Aduz que a sentença faz uma errada interpretação e aplicação dos artigos 140º do CPC e do art.º 62º do CCP, art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25/07, e o ponto 6 (mormente números 2 e 6) do PC.
Mas, como facilmente se capta, não foi à luz da norma de processo civil que a situação foi tratada (logo por aí falecem juízos argumentativos que no instituto, e com tal configuração normativa, buscam apoio).
Tal como a própria recorrente sustenta, a disciplina teria de ser encontrada pelos termos prescritos no art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25/07 (“Avarias e problemas de acesso na rede pública”).
E, precisamente, por aí foi o caminho trilhado em sentença, procurando saber se bem existia fundamento de prorrogação de prazo para apresentação de proposta.
Possibilidade que não conflitua com o Programa de procedimento nem com o CCP, quanto a prazos e modo; fontes que também prevêem ou não refutam a hipótese.
No entanto, discorda a recorrente que caiba ao caso.
As suas objecções referem-se à possibilidade de a contra-interessada poder configurar, em previsão normal, dificuldade como a que teve, não cuidando de ser diligente, antes e por ocasião, bem assim questionando da congruência dos sucessivos passos e lentidão do serviço de Internet.
A sentença fez uma análise criteriosa, identificando não se tratar de um problema interno, antes da rede pública (o que a recorrente também não coloca em causa); não obstante, e no concreto, pelos passos e momentos, sem recair censura sobre a contra-interessada, que não se terá quedado pela passividade que a recorrente lhe imputa.
Isto, dentro de um contexto em que é fora de dúvidas que se pode afirmar ocorrerem problemas técnicos na rede pública.
Sem que se veja ter sido feito uma apreciação crítica da prova fora das máximas da experiência.
O fio lógico seguido não cede face às razões argumentativas da recorrente: é possível, não existindo concretos motivos de rejeição, um comportamento variável na facilidade de acesso e uso da Internet, mesmo dentro de uma linha padrão, susceptível de conduzir em diferentes momentos a diferentes êxitos ou fracassos, rapidez ou lentidão; tanto quanto se extrai da informação trocada em mail pela gestora da plataforma, os acessos à janela da anexação têm registo, bem assim as anexações efectuadas, mas não as tentativas fracassadas, sendo compatível o informado por terceiros com especial domínio e conhecimento (Vortal e Meo) com a narrativa feita pela contra-interessada quanto a tais e possíveis infrutíferas tentativas; perante o primeiro tempo de início, bem assim o comprovado tempo previsível para o êxito, mesmo em já conhecido ambiente de dificuldade da rede pública, e sem mais informação que dite outro juízo (veja-se supra, a propósito do sugerido aditamento), não é possível verter censura quanto à actuação da contra-interessada.
O juízo feito em sentença, apoiado nos elementos que teve em alicerce e confronto, quanto à possibilidade de prorrogação do prazo para apresentação da proposta da contra-interessada ao abrigo da hipótese do art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25/07, é de manter.
Matéria vinculada que arreda a imputada violação da miríade de princípios que enuncia consequencialmente, assentes neste fulcro de discussão quanto à possibilidade de prorrogação do prazo para apresentação de propostas.
III) ---
Num segundo bloco argumentativo a recorrente critica que possa existir uma prorrogação de prazo “retroactiva”, já depois de conhecidas outras propostas [assinalar-se-á, a crer no que vem em troca de mails, que só terão sido desencriptadas dia 17, quando a proposta da contra-interessada já se encontrava submetida], que tem como perniciosa também para todo um amplo conjunto de princípios, concomitantemente violadora do próprio art.º 18º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25/07.
Matéria nova, sem envolver qualquer conhecimento oficioso, não pode aqui ser conhecida.
IV) ---
No que toca ao desvio de poder, acaba a recorrente por fazer mero exercício de reafirmação concludente ao que sustenta em relação à possibilidade, ou não, de prorrogação da proposta da contra-interessada, sem suporte probatório autónomo, aí confluindo mesmas razões de discordância, domínio em que - já se viu -, o julgamento é de manter.
V) ---
A respeito do decidido aproveitamento do acto e redução do contrato – questões autonomizadas na lógica da discussão, mas que de alguma maneira se fundem na disciplina do CCP –, a recorrente limita-se a expor a sua visão discordante, sem verdadeiramente consubstanciar razões de desacerto, perante o que se aparenta ser correcto equacionamento.
Cfr. Ac. do STA, de 09-05-2012, proc. nº 0760/11:
VI - O nº4 do artº283º do CCP encerra o princípio de que nem toda a invalidação do acto em que assenta a celebração do contrato provoca, necessariamente, a invalidação do próprio contrato.
VII - A apreciação da consequência da invalidação do contrato à luz dos princípios da proporcionalidade e da boa fé traduz uma ampla discricionariedade jurisdicional, onde há lugar a uma ponderação de todos os interesses em presença e a uma realística relevância dos diferentes níveis de gravidade.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 8 de Abril de 2016.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins