| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
MMR, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada contra o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - SEF, tendente a impugnar o ato que lhe foi notificado em 4 de Agosto de 2009, no sentido de “… abandonar Território Nacional no prazo de 20 dias”, inconformada com o Acórdão proferido em 21 de Junho de 2013, através do qual foi julgada improcedente a acção, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância e em coletivo, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
Formula a aqui Recorrente nas suas alegações de recurso, apresentadas em 16 de Setembro de 2013, as seguintes conclusões:
“1ª A recorrente entrou legalmente em Portugal ao abrigo do acordo internacional da supressão de vistos entre Portugal e Brasil, tendo durante a sua estadia conseguido obter um contrato de trabalho, o qual aceitou para ajudar financeiramente a sua família.
Assim, considerar fundamentada situação irregular e o ato administrativo de abandono do país, por a A. ter entrado em Portugal com a intenção de aqui desenvolver uma atividade laboral, em confronto com a sua entrada legal em território nacional, como turista, não é lógico, pelo menos, para esta que é pessoa pouco culta e pouco letrada.
2ª A decisão dos juízes “a quo” de que não assiste qualquer direito à A. de ver apreciado o seu pedido de autorização de residência ao abrigo do art.88º nº02 da L. nº23/2007, trata-se de um erro grosseiro, pois a recorrente entrou legalmente em Portugal, ao abrigo do acordo de supressão de vistos, e permanecia em Portugal legalmente, pois solicitou a autorização de residência, pelo que tal pedido estava em apreciação aquando da prática do ato impugnado, isto é não se encontrava em situação irregular, porém também não se encontrava devidamente legalizada, estava num “limbo” jurídico.
Na verdade, a recorrente efetuava os descontos para a Segurança Social e pagava os seus impostos, trata-se de uma hipocrisia legal considerar a recorrente em situação regular para “pagar” e numa situação irregular para se tentar legalizar.
3ª Assim, considerando que o ato requerido ao abrigo do art.88º nº02 da L. nº23/2007 deve ser apreciado, tem como consequência a invalidade do ato de abandono voluntário, considerando-se que a interpretação dada pelos juízes “a quo” a este preceito legal é incorreta.
4ª Interpretar o art.88º nº02 da Lei nº23/2007 desta forma é inconstitucional pois viola o princípio da igualdade, já que um estrangeiro que tenha entrada em Portugal para turismo e que entretanto veja o seu visto caducado poderá requerer a sua legalização nos termos do art.88º da Lei nº23/2007.
5ª Interpretar como irrecorrível a decisão proferida ao abrigo do art.88º é inconstitucional por violar o princípio da igualdade e acesso á justiça, arts.13ºº e 32º nº01 da CRP.
Nestes termos, requer a V. Exª. se digne considerar procedente e provado o presente recurso, e em consequência revogar-se a douta sentença recorrida e declarar-se anulados os atos administrativos impugnados.
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido, por Despacho de 24 de Setembro de 2013 (Cfr. Fls. 202 e 203 Procº físico).
O aqui Recorrido/SEF veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 9 de Outubro de 2013, tendo concluído:
“1ª O regime regra de concessão de autorização de residência encontra-se vertido nos arts.77º da Lei 23/07, de 04 de Julho, o regime previsto no art. 88.º n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, configura um procedimento excecional e oficioso, consubstanciando um procedimento de iniciativa da Administração, ao qual se aplicam as regras plasmadas nos arts. 54.º ab initio e 55.º do CPA.
2ª A ora Recorrente apresentou apenas uma manifestação de interesse que não origina qualquer procedimento, e que é analisada para efeitos de eventual enquadramento, ou não, no n.º 2 do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.
3ª Se cumprir com os requisitos daquela norma, o cidadão é notificado do início do procedimento oficioso (cf. artº 55.º do CPA), se isso não acontecer, o cidadão estrangeiro é notificado para efeitos do art. 9.º daquele Código.
4ª O ora Recorrido cingiu-se, após análise da manifestação de interesse apresentada a reconhecer que o ora Recorrente não cumpria os requisitos cumulativos previstos na lei, não havendo, pois, condições para dar início ao procedimento oficioso.
5ª Na informação de insusceptibilidade de enquadramento no regime excecional de concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada, previsto no nº2 do art.º 88º da lei 23/07, de 04 de Julho, encontram-se elencados os factos que não permitiram à ora Recorrida dar início ao procedimento administrativo;
6ª A supra referida Informação respeitou integralmente os princípios, normas e trâmites constitucional e legalmente previstos, nomeadamente os Princípios da Legalidade, Prossecução do Interesse Público.
7ª O conteúdo específico do interesse público em causa encontra completa e legitima identificação no procedimento prosseguido, que respeitou todas as garantias da ora Recorrente.
8ª Isto, porque o interesse que aqui se patenteia, é de que a Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal, não saia defraudada pela utilização abusiva, por parte de quem vê negada a sua permanência, de certos meios legais, sem preencher as condições legalmente exigidas pela Lei.
Termos em que deve o Tribunal julgar improcedente por não provado o presente recurso, confirmando o douto acórdão ora recorrido”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 31 de Outubro de 2013 (Cfr. Fls. 232 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se invoca, designadamente, “falta de fundamentação”, “erro grosseiro”, uma vez que permaneceria legalmente em Portugal, mais entendendo que a interpretação dada às leis aplicáveis se terá mostrado inconstitucional, por violação do princípio da igualdade e acesso à justiça.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
“1. Consta da “Informação” subscrita pelo Diretor Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, com declaração de tomada de conhecimento pela Autora (fls. 14 do P.A.):
“Aos catorze dias do mês de Agosto de dois mil e nove, informa-se a Exma. Senhora MMR (…) o seguinte:
1. Atendendo ao facto de V. Ex.ª ter apresentado nesta data junto deste Serviço de Estrangeiros e Fronteiras/Ministério da Administração Interna, exposição para efeitos de eventual enquadramento no regime excecional previsto no n.º 2 do artigo 88.º da lei n.º 23/2007, de 4 de Julho;
(…)
3.Após análise da referida exposição, constatou-se que a mesma não é suscetível de enquadramento nos requisitos cumulativos exigidos pelo n.º 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, não podendo assim a situação fáctica na mesma relatada ser assumida naquele regime excecional, uma vez que se verificou que não fez prova de:
“não se confirmam as intenções quanto ao objetivo finalidade da entrada e permanência em território nacional”
4. Perante o exposto, informa-se V. Ex.ª que, relativamente à exposição supra identificada, o pedido não será objeito de apreciação, de acordo com o previsto no n.º 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho;
2. Consta da “Entrevista” subscrita pela “Inspetora-adjunta” do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, e pela Autora (fls. 13 do P.A.):
“Em 04/08/2009, nesta Delegação Regional de Castelo Branco, onde se encontrava a Inspetora-adjunta CF, compareceu a cidadã de nacionalidade brasileira MMR, nascida aos 29/03/1976, a qual, relativamente à manifestação de interesse apresentada ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho declarou:
1 – Quanto aos motivos que impediram a obtenção de adequado Visto de Residência:
Refere que não sabia que era possível pedir o documento no seu país de origem;
2 – Quanto aos motivos de força maior que a obrigam a permanecer em Portugal:
Pretende trabalhar e ajudar a família no Brasil;
3- Quanto à existência de familiares a residir legalmente em Portugal, ou o facto de ter filhos nascidos ou a estudar no país:
Não tem família em Portugal, no Brasil tem os irmãos;
4 – Quanto à(s) atividades(s) que tem desenvolvido em Portugal desde a sua chegada:
Veio para Portugal pela primeira vez no início de 2008, crê que em Janeiro. Em Março de 2008 foi detestada pelo SEF num bar de alterne, e notificada para abandonar o país. Voltou ao Brasil em Abril de 2008, Regressou a Portugal em Julho de 2008, e começou a trabalhar no restaurante VV em H.O. Em 23 de Dezembro de 2008 regressou ao país, por sua mãe se encontrar doente. Permaneceu no Brasil alguns meses, e regressou aos 28 de Março de 2009, via Paris, mas não carimbaram o passaporte.
3. A Autora subscreveu um contrato de trabalho, com data de 15 de Outubro de 2008, pelo prazo de 12 meses, “podendo ser renovado por períodos iguais” no qual figura como primeira outorgante a sociedade por quotas “Restaurante VV, Ld.ª” (fls 11 e 12 do P.A.)
4. Em 4 de Agosto de 2009, foi notificado à Autora o seguinte Despacho (Fls 6 do P.A.):
“Observado o conceito de permanência ilegal previsto no art. 181.º da Lei n.º 23/2007 de 4 de Julho, constata-se que a cidadã estrangeira MMR, nacional de Brasil, nascida aos 29/03/1976, se encontra em situação irregular em Território Nacional, atento o ato de ter entrado no Espaço Schengen, aos 28/03/2009, e de não ser titular de qualquer visto ou autorização de residência que lhe permita permanecer legalmente em Portugal.
Contudo, considerando que se encontra documentada, entende-se, depois de analisada a situação, haver lugar à aplicação do disposto no art.º 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, pelo que determino que se notifique a abandonar o território Nacional no prazo de vinte (20) dias.
IV – Do Direito
A Recorrente assenta muito da sua argumentação numa suposta falta de fundamentação do originário ato objeto de impugnação, o que não foi reconhecido pelo tribunal a quo.
No que concerne especificamente à Fundamentação, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).
Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.
Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).
Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do Colendo STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.
No caso aqui em apreciação importa atender não só ao ato objeto de impugnação, mas também todo o procedimento em que se insere.
Os atos administrativos, quer sejam praticados no exercício de poderes discricionários, quer no de poderes vinculados devem pois ser fundamentados (artigo do 124.º do CPA) – isto é, devem conter, de forma clara, congruente, suficiente e concreta, os motivos de facto e de direito subjacentes à decisão que consubstanciam.
Na situação controvertida, o ato cuja anulação vem requerida cumpre suficiente e adequadamente o imperativo legal de fundamentação, pois os pressupostos legais e de facto em que assenta são perfeitamente alcançáveis e percetíveis.
No que concerne à recusa da apreciação do pedido efetuado ao abrigo do regime excecional previsto no art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, a expressão contida na “Informação” que suporta o ato, deve ser interpretada e enquadrada sistematicamente de acordo com os demais elementos disponibilizados, designadamente pela aqui Recorrente, aos serviços do SEF.
A fim de permitir uma mais eficaz visualização do que aqui está em apreciação, infra se transcreverá, no que releva, o Artº 88º da Lei nº 23/2007:
“Artigo 88.º
Autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada
1—Para além dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, só é concedida autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros que tenham contrato de trabalho celebrado nos termos da lei e estejam inscritos na segurança social.
2—Excecionalmente, mediante proposta do diretor-geral do SEF ou por iniciativa do Ministro da Administração Interna, pode ser dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas nessa disposição, preencha as seguintes condições:
a) Possua um contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por associação com assento no Conselho Consultivo ou pela Inspeção-geral do Trabalho;
b) Tenha entrado legalmente em território nacional e aqui permaneça legalmente;
c) Esteja inscrito e tenha a sua situação regularizada perante a segurança social.
(…)”
Da entrevista realizada resultou desde logo que a intenção da Recorrente ao entrar em território nacional era a de aqui desenvolver uma atividade laboral por conta de outrem, sem quem para o efeito estivesse habilitada com o competente visto.
O ato originariamente impugnado está pois suficientemente fundamentado, o que foi reconhecido pelo tribunal a quo, pois que, como se disse já, facilmente a Recorrente poderia reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decisora.
Efetivamente, e como resulta do n.º 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, o mesmo tem carater excecional, inserindo-se na margem de livre apreciação por parte da administração, na qualificação das situações em análise, sendo manifesto que a Recorrente se não encontrava em situação regular.
Efetivamente, sempre importaria que estivessem preenchidos cumulativamente os pressupostos legais de viabilização do almejado pela Recorrente, a saber, que tivesse entrado legalmente e que assim permanecesse, o que aquela não logrou demonstrar integralmente.
Não se verificou pois nem a invocada Falta de Fundamentação do ato originariamente impugnado, nem o tribunal a quo incorreu em “erro grosseiro”, na medida em que o mesmo se limitou a retirar as devidas e ilações e consequências da situação irregular em que se encontrava a Recorrente, pois que esta não detinha, designadamente, qualquer autorização de residência.
Finalmente, a conclusivamente invocada inconstitucionalidade da interpretação dada ao nº 2 do Artº 88º da referida Lei nº 23/2007, por suposta violação dos princípios da igualdade e acesso à justiça, sempre careceriam de mais e melhor densificação.
Se é certo que se não vislumbra a violação de qualquer dos princípios enunciados, ainda assim teria o Recorrente que densificar do modo mais eficaz, em que se consubstanciariam tais violações, que em bom rigor constituiriam a violação de princípios, designadamente de cariz Constitucional.
Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípio constitucional.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando o Acórdão objeto de Recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 20 de Novembro de 2014
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Maria do Céu Neves |
