| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * *
I – RELATÓRIO
O INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos, que julgou a presente ação parcialmente procedente, e, em consequência, anulou o acto do Réu de 23.07.2013, que indeferiu o pedido do Autor de concessão do subsídio por cessação de atividade profissional e, bem assim, condenou o Réu a retomar o procedimento referente ao pedido do Autor e a apreciá-lo nos termos e com os limites decorrentes do Decreto-Lei n.º 12/2013, de 25 de janeiro, no prazo máximo de 30 (trinta) dias úteis, a contar da data do trânsito em julgado da presente sentença, mais absolvendo o Réu dos demais pedidos formulados pelo Autor.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:“(…)
1. Vem o presente recurso interposto da douta Sentença de fls. ... e ss., proferido nos autos de Ação Administrativa Especial de pretensão conexa com atos administrativos supra identificados, que, concedendo parcial razão ao A., ora recorrido, anulou o acto recorrido de 23/7/2017, condenando o ora R. a retomar o procedimento referente ao pedido do A. para atribuição de subsídio por cessação da atividade profissional, instituído pelo Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro.
2. Porém, cremos que o Ilustre Tribunal a quo errou na interpretação do art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013.
3. Refere a douta Sentença que “do citado artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, resulta que o prazo de garantia fixado para atribuição dos subsídios por cessação de atividade profissional tem de se ter verificado antes da data da cessação de atividade. Assim, do exposto se infere que o legislador quis contemplar as situações jurídicas existentes à data, ou seja, as pessoas que na data da entrada em vigor do diploma já estivessem desempregadas e que ainda estivessem em tempo de requerer o subsídio bem como aquelas que, entretanto, ficassem desempregadas, desde que tivessem já aquele prazo de garantia.”
4. No entanto, o douto Tribunal a quo foi além do espírito do legislador.
5. De facto, é o próprio legislador que refere no próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, que irá implementar “ uma medida de proteção social inovadora’’. consagrando “um regime jurídico de proteção na eventualidade desemprego de natureza contributiva” - sublinha-se e reitera-se aqui a palavra contributiva.
6. E mais ainda refere o legislador no preambulo do referido Decreto-Lei que “no que respeita à sustentabilidade financeira da medida, e atenta a natureza previdencial da mesma, foram cumpridas as regras definidas no âmbito dos regimes de natureza previdencial, pelo que o alargamento da proteção nesta eventualidade tem como consequência a aplicação, a estes trabalhadores, da taxa contributiva resultante da consideração da garantia de proteção na totalidade das eventualidades definidas para o sistema. ”
7. Enquadrando a questão, importa ter presente que, até então, os Trabalhadores Independentes descontavam a uma taxa de 29,60% sobre o valor base de incidência contributiva e os Trabalhadores por Conta de Outrem descontavam a uma taxa de 34,75 %.
8. E a razão para esta diferença de taxas contributiva entre uns e outros trabalhadores prendia-se exatamente com o facto dos Trabalhadores Independentes não poderem auferir qualquer subsídio de desemprego.
9. No entanto, a partir do momento em que se institui o subsídio por cessão de atividade, a razão de ser da disparidade de regimes deixou de existir, e o Trabalhador Independente, para beneficiar da proteção que é agora conferida pelo presente Decreto-Lei, terá que passar a contribuir a uma taxa superior para o sistema previdencial do que aquela que até então tinha vindo a contribuir.
10. De outro modo, estar-se-ia a comprometer a sustentabilidade financeira do sistema de Segurança Social - cfr. nos é referido no citado preâmbulo.
11. Ora, contrapõe a douta sentença sub judice que “o legislador não fez depender a atribuição daquele subsidio da alteração da taxa contributiva dos trabalhadores independentes. (...) É que se assim fosse, o quadro legal neste matéria teria sofrido alterações aquando da entrada em vigor deste diploma, o que não sucedeu”.
12. No entanto, labora em claro erro, isto porque a referida taxa foi efectivamente alterada dos 29,60% para os 34,75% no inicio de 2013.
13. De facto, com a aprovação do art. 116.°, da Lei n.° 66-B/2012, de 31 de dezembro (LOE 2013), o art. 168.°, n.° 4, do Código de Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, passou a dispor que “é fixada em 34,75 a taxa contributiva a cargo dos empresários em nome individual e dos titulares de estabelecimento individual de responsabilidade limitada e respetivos cônjuges”.
14. Conforme bem refere Albano Santos, in “Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social Anotado”, junho de 2013, pág. 214, “A taxa contributiva fixada no n.° 4 corresponde à do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, o que bem se compreende pelo facto de os ENI [...1 passarem a beneficiar de proteção no desemprego, nos termos do Dec.-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro. Se as coberturas são iguais às do regime geral, naturalmente as taxas contributivas teriam de ser também equiparadas às desse regime. Assim, à taxa geral de 29,60% foi acrescido o custo técnico da cobertura da eventualidade desemprego (5,14%)”.
15. Mais refere a douta sentença sub judice que “da interpretação dada pelo Réu àquela norma resultaria que apenas começariam a ser atribuídos subsídios de desemprego em 2015 (dois anos depois da entrada em vigor deste diploma)”.
16. Sucede que este entendimento vem claramente reforçado pelo legislador quando apenas em 19/12/2014, foi publicado no Diário da República, 2ª. Série, n.° 250, de 29 de dezembro, o Despacho n.° 15654/2014, do Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, o qual vem aprovar os necessários requerimentos de prestações de desemprego para Trabalhadores independentes com atividade empresarial e Membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas, nos termos do n.° 2, do art. 18.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro.
17. Nesta sequência, o ora A. para ter direito ao subsídio de desemprego por cessação de atividade, teria de ter um prazo de garantia “de 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação de atividade” - cfr. art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013 - descontados à taxa de 34,75%, i. é, desde a entrada em vigor do referido diploma legal, o que não sucede no presente caso.
18. Pelo que indubitavelmente se infere que o requerido pelo ora A. terá que obrigatoriamente ser indeferido, tendo a Douta Sentença recorrida feito uma errada interpretação do art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro e dos arts. 9.° e 12.°, do Código Civil. (…)”.
*
Notificado que foi para o efeito, o Recorrido J. não contra-alegou.* O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.* O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior silenciou quanto ao propósito a que se alude no nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.*
* * II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir é a de saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito, por incorreta interpretação “(…) do art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro e dos arts. 9.° e 12.°, do Código Civil. (…)”.
Assim sendo, esta será a questão a apreciar e decidir.* *
III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte:
“(…)
A) O Autor é arquiteto (acordo e fls. 1 e ss do processo administrativo);
B) Em 01.01.2011, inscreveu-se na Segurança Social como trabalhador independente (fls. 66 e ss, do processo administrativo);
C) Em 31.01.2013, apresentou junto da Autoridade Tributária declaração de cessação de atividade como trabalhador independente (fls. 5 e ss do processo administrativo);
D) Em 01.02.2013, foi emitida declaração pelo Diretor do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P -Centro de Emprego de Vila Nova de Gaia, de onde consta o seguinte: "Declara-se para os devidos efeitos, que J. portador Cartão do Cidadão n.° (...), residente em Rua (…), se encontra inscrito(a) no SERVIÇO DE EMPREGO DE VILA NOVA DE GAIA com o ID n° 5295249 desde 2013.02.01, como DESEMPREGADO -NOVO EMPREGO." (fls. 9 do processo administrativo);
E) Por carta registada em 07.02.2013, o Autor dirigiu ao Diretor do Instituto de Segurança Social, I.P um requerimento, do qual se extrai o seguinte: "J., NISS (…) e NIF (…), Arquiteto, com o estatuto fiscal de trabalhador independente, com cessação de atividade em 31/01/2013, actualmente na condição de desempregado com inscrição no Centro de Emprego desde 01/02/2013, vem expor a V/ Ex.a o seguinte:
Após me ter dirigido ao Centro da Segurança Social em Espinho, com o objectivo de solicitar e formalizar a aceitação do meu pedido de subsídio de desemprego de trabalhador independente, ao abrigo do D. lei 12/2013 de 25 de janeiro, fui informado que tal direito social, ainda não se encontrava em vigor, tendo em conta, o prazo de garantia que o art.º 9° do referido D. Lei prevê, assim como, porque não estão disponíveis os formulários para inscrição.
Como considero, neste caso, haver uma interpretação abusiva e errónea da lei, e, porque considero satisfazer todas as exigências para usufruir de tal direito, venho por este meio, solicitar a V/ Exa., a aceitação formal do meu pedido de subsídio de desemprego ao abrigo do D. Lei 12/2013 de 25 de janeiro." (documento n.° 3 junto com a petição inicial e fls.2 e 3 do processo administrativo);
F) Em 19.07.2013, foi remetido pelo Chefe da Equipa de Desemprego e Lay Off do Réu a seguinte comunicação: "Informamos que o requerimento acima indicado será indeferido se, no prazo de 5 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não deu entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam impedir o indeferimento, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para o indeferimento são os a seguir indicados:
Não ter prazo de garantia de 720 dias de exercício de atividade independente, economicamente dependente, com o correspondente pagamento efetivo de contribuições, no período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação involuntária do contrato de prestação de serviços (alínea b) do n.°1 do artigo 6.°e artigo 8.°).
Mais se informa que, na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil seguinte ao fim do prazo acima referido (...)” (fls. 15 do processo administrativo);
G) Em 05.08.2013, o Autor remeteu ao Diretor do Instituto da Segurança Social, I.P- Centro Distrital de Aveiro uma carta a responder à comunicação mencionada no ponto anterior, da qual se extrai o seguinte:
“1- A resposta agora apresentada, refere-se à vossa notificação, por mim recebida a 29 de julho de 2013.
2- Importa salientar que desde já, por enquanto, não há meios de prova passíveis de serem apresentados, porquanto, e tendo em conta a falta de exemplaridade profissional por vós demonstrada, importa primeiro que V/Exas se dignem responder com base no Decreto - Lei sobre o qual é feita referência no meu requerimento inicial. Ou seja, Decreto-Lei 12/2013 de 25 de janeiro, e não, como erradamente o fazem, tendo em conta o Decreto-lei 65/2012 de 15 de março, alterado pelo Decreto-Lei 13/2013, de 25 de janeiro. (...)
6-Tendo em conta o acima referido, exijo uma resposta rápida ao meu requerimento inicial, esperando não ter que aguardar mais seis meses e, ainda que a referida resposta seja profissionalmente exemplar.” (cfr. fls. 18 do processo administrativo);
H) Em 28.11.2013, pelo Chefe da Equipa de Desemprego e Lay Off do Réu, foi enviado um ofício ao Autor, sob o assunto: “Notificação de proposta de decisão de indeferimento”, do qual consta o seguinte:
“De facto, a notificação remetida a Vª. Ex.a de 23/07/2013 padecia de uma irregularidade na identificação dos diplomas legais aplicáveis à situação em concreto. São efetivamente aplicáveis os seguintes diplomas legais, o Dec. Lei n.° 12/2013 de 25 de janeiro e subsidiariamente o Dec. Lei n.° 220/2006 de 3/11.
No entanto, informa-se que os fundamentos de indeferimento da prestação de desemprego requerida por Vª Ex.a mantêm-se.
Assim sendo, dispõe do prazo de 5 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam impedir o indeferimento, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para o indeferimento são os a seguir indicados:
Não ter prazo de garantia de 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações, num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação involuntária de atividade, de acordo com o estipulado no art.° 9°, 10°, 13° n.°1 do D.L. n.°12/2013 de 25 de janeiro.
O prazo de garantia referido supra começa a contar a partir do dia 1 de fevereiro de 2013, data de entrada em vigor do diploma supra referido, pelo que, apenas no ano de 2015 teria Vª. Ex.a os 720 dias de exercício de atividade profissional necessários para atribuição do subsídio de desemprego.
Mais se informa que, na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil seguinte ao fim do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
• 3 meses para recorrer hierarquicamente para o(a) Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
• 3 meses para impugnar contenciosamente.” (cfr. fls. 26 do processo administrativo);
I) Em 09.12.2013 o Autor remeteu ao Instituto da Segurança Social, I.P- Centro Distrital de Aveiro carta sob o assunto “Resposta/Reclamação à notificação de decisão ref. 205124 de 28 de novembro de 2013”, de onde se extrai o seguinte: “ (...) 10-Mais uma vez insisto que atento o quadro legal em vigor (Decreto-Lei 12/2013 de 25/01) e ao facto de possuir 720 dias consecutivos de descontos, tenho direito ao subsídio de desemprego que então requeri.” (fls. 27 e 28 do processo administrativo);
J) Em 30.12.2013, o Chefe da Equipa de Desemprego e Lay Off do Réu, proferiu despacho do qual se extrai o seguinte: “O teor da carta do beneficiário nada traz de novo, pelo que, deverá o beneficiário ser notificado da decisão de indeferimento do subsidio de desemprego concedendo-lhe os prazos de recurso legais.” (fls. 29 do processo administrativo);
K) Com data de 31.12.2013 foi remetido um ofício ao Autor, pelo Chefe da Equipa de Desemprego e Lay Off do Réu, sob o assunto: “Notificação de decisão de indeferimento”, do qual consta o seguinte:
“Informa-se V. Exa. de que as alegações apresentadas, relativamente à notificação de indeferimento acima indicado, não foram consideradas relevantes para obstar ao referido indeferimento.
Assim, confirma-se o indeferimento do pedido com os seguintes fundamentos:
Não ter prazo de garantia de 720 dias de exercício de atividade profissional, como trabalhador independente com atividade empresarial, com o correspondente registo de remunerações, num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação involuntária de atividade, de acordo com o estipulado nos art.° 3.°, 9°, 10°, 13° n.°1 do D.L. n.°12/2013 de 25 de janeiro.
O prazo de garantia referido supra começa a contar a partir do dia 1 de fevereiro de 2013, data de entrada em vigor do diploma supra referido, pelo que, apenas no ano de 2015 teria Vª. Ex.a os 720 dias de exercício de atividade profissional necessários para atribuição do subsídio de desemprego.
Mais se informa que, nesta data se inicia a contagem dos prazos de:
• 3 meses para recorrer hierarquicamente para o(a) Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
• 3 meses para impugnar contenciosamente." (fls. 31 do processo administrativo);
L) Do extrato de remunerações do Autor, referente ao período de 2003/01 a 2013/01 constam os seguintes registos: (…)”.[imagem que aqui se dá por reproduzida]
M) Em 25.06.2014, o Autor deu entrada da presente ação neste Tribunal (fls. 2 e ss);
N) Em 19.12.2014, foi publicado no Diário da República, 2.a Série, n.° 250, de 29 de dezembro, o Despacho n.° 15654/2014, do Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, do qual se extrai o seguinte:
“Assim, em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 18.° do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, são aprovados os seguintes modelos de requerimento e de declaração, que constam em anexo ao presente despacho, do qual fazem parte integrante: a) Modelo RP 5065- DGSS, Requerimento de prestações de desemprego — Trabalhadores independentes com atividade empresarial; b) Modelo RP 5085- DGSS, Requerimento de prestações de desemprego - Membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas; c) Modelo RP 5066 - DGSS, Declaração de situação de desemprego - Trabalhadores independentes com atividade empresarial; d) Modelo RP 5082 -DGSS, Declaração de situação de desemprego - Membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas.".* A matéria de facto dada como assente nos presentes autos foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito, inexistindo, para o efeito, quaisquer factos não provados, com interesse para a decisão. A formação da nossa convicção para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados teve por base os documentos constantes do processo administrativo apenso aos autos e a vontade concordante das partes (…)”.* III.2 - DO DIREITO * * Assente a factualidade que antecede, cumpre, agora, apreciar a questão decidenda suscitada no recurso jurisdicional sub juditio.* O Autor, aqui Recorrido, pediu ao T.A.F. de Aveiro (i) a anulação do acto do Réu de 23.07.2013, que indeferiu o seu pedido de concessão do subsídio por cessação de atividade profissional, e, bem assim, (ii) a condenação do Réu a pagar-lhe (ii.1) a quantia de €13 260,00 acrescidos de juros vencidos e vincendos, até total liquidação, correspondente às prestações relativas a subsidio de desemprego devidas e não pagas desde 01.02.2013, até à presente data; (ii.2) as prestações relativas a subsídio de desemprego que se vierem a vencer e que sejam devidas até ao período a que legalmente a este subsidio o Autor tenha direito; (ii.3) uma indemnização pelos prejuízos sofridos pelos danos patrimoniais e morais no total de €2 500,00, e ainda (ii.4) os juros de mora contabilizados sobre a quantia a atribuir, que se vencerem desde a data da citação até integral pagamento.
O T.A.F. de Aveiro, como sabemos, julgou a presente ação parcialmente procedente, e, consequentemente, anulou o acto do Réu de 23.07.2013, que indeferiu o pedido do Autor de concessão do subsídio por cessação de atividade profissional e, bem assim, condenou o Réu a retomar o procedimento referente ao pedido do Autor e a apreciá-lo nos termos e com os limites decorrentes do Decreto-Lei n.º 12/2013, de 25 de janeiro, no prazo máximo de 30 [trinta] dias úteis, a contar da data do trânsito em julgado da presente sentença, mais absolvendo o Réu dos demais pedidos formulados pelo Autor.
A ponderação de direito na qual se estribou o juízo de procedência parcial da presente ação foi, no mais essencial, a seguinte: “(…)
O Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, que entrou em vigor em 01.02.2013, veio estabelecer o regime jurídico de proteção social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independentes com atividade empresarial e dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas.
Vejamos, com interesse para a decisão a proferir, o que dispõe o referido diploma.
No artigo 2.°, sob a epígrafe “Caracterização da eventualidade", lê-se que:
“Para efeitos do presente diploma é considerado desemprego toda a situação de perda de rendimentos decorrente de encerramento de empresa ou de cessação de atividade profissional de forma involuntária do beneficiário com capacidade e disponibilidade para o trabalho e inscrito para emprego no centro de emprego.”
No artigo 6.° sob a epígrafe —Encerramento da empresa ou cessação da atividade profissional de forma involuntária”, que:
“1- O encerramento da empresa ou a cessação da atividade profissional considera-se involuntária sempre que decorra de:
a) Redução significativa do volume de negócios que determine o encerramento da empresa ou a cessação da atividade para efeitos de Imposto sobre o Valor Acrescentado;
b) Sentença de declaração da insolvência nas situações em que seja determinada a cessação da atividade dos gerentes ou administradores ou em que o processo de insolvência culmine com o encerramento total e definitivo da empresa;
c) Ocorrência de motivos económicos, técnicos, produtivos e organizativos que inviabilizem a continuação da atividade económica ou profissional;
d) Motivos de força maior determinante da cessação da atividade económica ou profissional;
e) Perda de licença administrativa sempre que esta seja exigida para o exercício da atividade e desde que essa perda não seja motivada por incumprimentos contratuais ou pela prática de infração administrativa ou delito imputável ao próprio."
E no artigo 7.°, sob a epígrafe - Condições de atribuição", que:
“1 - O reconhecimento do direito aos subsídios por cessação de atividade profissional depende do preenchimento cumulativo das seguintes condições:
a) Encerramento da empresa ou cessação da atividade profissional de forma involuntária;
b) Cumprimento do prazo de garantia;
c) Situação contributiva regularizada perante a segurança social, do próprio e da empresa;
d) Perda de rendimentos que determine a cessação de atividade;
e) Inscrição no centro de emprego da área de residência, para efeitos de emprego.
(…)”
Quanto ao prazo de garantia, lê-se no artigo 9.°, que: “O prazo de garantia para atribuição dos subsídios por cessação de atividade profissional é de 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação de atividade."
O artigo 13.°, sob a epígrafe “Elementos instrutórios do requerimento", dispõe o seguinte:
“1 - O requerimento dos subsídios por cessação de atividade profissional é instruído com documentos comprovativos da involuntariedade do encerramento da empresa ou da cessação da atividade profissional e da data a que se reporta, em modelo próprio.
2 - Nas situações em que o requerimento seja apresentado no sítio da segurança social na Internet, os respetivos meios de prova podem ser apresentados pela mesma via desde que corretamente digitalizados e integralmente apreensíveis.
3 - Os beneficiários têm o dever de conservar os originais dos meios de prova, pelo prazo de cinco anos, bem como o dever de os apresentar sempre que solicitados pelos serviços competentes. ”
Vejamos, então.
Resulta da factualidade assente que o Autor, na data em que requereu o subsídio de desemprego, mais concretamente, 07.02.2013, possuía 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação de atividade, mas que o Réu indeferiu o pedido de concessão deste subsidio, por considerar que o prazo de garantia apenas começava a contar a partir do dia 01.02.2013 (factos assentes nas alíneas e), k) e l)).
Cabe, por isso, recorrer ao disposto no artigo 12.° do Código Civil.
Ora, lê-se aí que:
“1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroativa, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
2. Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser diretamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor. ”
Por conseguinte a regra é de que a lei nova só dispõe para o futuro, mesmo que tenha eficácia retroativa, presumindo-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular (estamos perante o princípio da irretroatividade ou da proibição da retroatividade autêntica).
Contudo, na segunda parte do n.° 2 do citado artigo vem acolhida a designada retroatividade inautêntica ou retrospetividade.
Assim, estabelece este n.° 2 que, quando a lei disponha sobre requisitos de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, em caso de dúvida, apenas se aplica a factos novos, mas se dispuser sobre o conteúdo de relações ou situações jurídicas constituídas antes da lei nova, abstraindo-se dos factos constitutivos destas, entende-se que a lei nova abrange as próprias relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor.
A resposta a esta questão passa, assim, por saber se a lei se abstrai ou não dos factos constitutivos das situações jurídicas.
Ora, do citado artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, resulta que o prazo de garantia fixado para atribuição dos subsídios por cessação de atividade profissional tem de se ter verificado antes da data da cessação de atividade.
Assim, do exposto se infere que o legislador quis contemplar as situações jurídicas existentes à data, ou seja, as pessoas que na data da entrada em vigor do diploma já estivessem desempregadas e que ainda estivessem em tempo de requerer o subsídio bem como aquelas que, entretanto, ficassem desempregadas, desde que tivessem já aquele prazo de garantia.
Acresce dizer que a interpretação do Réu vai, assim, para além da letra da lei, onde apenas se consagra que o prazo de garantia tem de ser “imediatamente anterior à data da cessação da atividade”.
Ora, como decorre do disposto no artigo 9.° do Código Civil, não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.° 2 do citado artigo), estabelecendo ainda este artigo que o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
E da interpretação dada pelo Réu àquela norma resultaria que apenas começariam a ser atribuídos subsídios de desemprego em 2015 (dois anos depois da entrada em vigor deste diploma), precisamente o momento que o legislador define como o adequado para sujeitar o regime a avaliação (cfr. o artigo 19.°, deste diploma), o que também não é compaginável com a interpretação do Réu, que considerou que o prazo de garantia apenas começava a contar a partir da data da entrada em vigor desta lei.
Acresce ainda dizer que, ao contrário do que alega o Réu, o legislador não fez depender a atribuição daquele subsidio da alteração da taxa contributiva dos trabalhadores independentes.
É que se assim fosse, o quadro legal neste matéria teria sofrido alterações aquando da entrada em vigor deste diploma, o que não sucedeu (cfr. Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, nas alterações que lhe foram sucessivamente introduzidas pela Lei n.° 119/2009, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.° 140-B/2010, de 30 de dezembro, e pelas Leis n.°s 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64- B/2011, de 30 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, 66-B/2012, de 31 de dezembro, 83-C/2013, de 31 de dezembro, 82-B/2014, de 31 de dezembro, 42/2016, de 28 de dezembro, e 93/2017, de 1 de agosto.).
Aliás, a alteração da taxa contributiva para os trabalhadores independentes só foi recentemente alterada pelo Decreto-Lei n.° 2/2018 de 9 de janeiro, tendo-o sido, pelo contrário, para uma percentagem inferior.
É, assim, de concluir pela invalidade do acto que indeferiu a pretensão do Autor.*
Peticiona o Autor que, em consequência da declaração de ilegalidade do acto que lhe indeferiu o seu pedido, lhe seja paga a quantia de €13 260,00 acrescidos de juros vencidos e vincendos, até total liquidação, correspondente às prestações relativas a subsidio de desemprego devidas e não pagas desde 01.02.2013, até à presente data e as prestações relativas a subsídio de desemprego que se vierem a vencer e que sejam devidas até ao período a que legalmente tenha direito ao indicado subsidio.
No entanto, para que possa ser reconhecida esta sua pretensão é necessário que o Autor, além de reunir o requisito relativo ao prazo de garantia exigido no artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, reúna também os requisitos cumulativos previstos no seu artigo 7.° e cuja verificação depende da apresentação, por parte dos interessados, dos elementos previstos no seu artigo 13.°.
Ora, resulta da factualidade assente que o Autor quando apresentou o seu pedido limitou-se a invocar o estatuto fiscal de trabalhador independente, com cessação de atividade em 31/01/2013, actualmente na condição de desempregado com inscrição no Centro de Emprego desde 01/02/2013; e que os formulários a que se reporta o artigo 13.°, do indicado Diploma, foram aprovados através do despacho n.° 15654/2014, publicado no Diário da República, 2 a série, n.° 250, de 29 de dezembro, dos quais se destaca o modelo RP 5066-DGSS, Declaração de situação de desemprego - Trabalhadores independentes com atividade empresarial, ou seja, já depois de ter sido apresentado o pedido do Autor e já depois de ter dado entrada a presente ação (factos assentes nas alíneas e), m) e n)).
Assim, o Autor não instruiu o seu pedido com os documentos comprovativos da involuntariedade do encerramento da empresa ou da cessação da atividade profissional e da data a que se reporta, como exigido no artigo 13.°, deste diploma.
Sucede que, ao contrário do que alega o Réu, não era ao Autor que cabia alegar e provar que reunia os referidos requisitos, pois os documentos comprovativos de tais factos constituíam elementos instrutórios do requerimento do Autor que à Administração cabia, antes de mais, exigir (cfr. o artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 12/2013, de 25 de janeiro, conjugado com os artigos 74.°, 76.°, 89.°, 90.° e 91.°, do Código do Procedimento Administrativo - na redação aplicável à data).
Assim, porque a verificação desses elementos cabe, antes de mais, à Administração, o Tribunal apenas pode determinar que o Réu retome de imediato o procedimento administrativo, solicitando ao Autor todos os elementos em falta, nomeadamente, através da apresentação do seu pedido com todos os elementos que o devam instruir, após o que deverá reapreciar o requerimento expurgado da invalidade que lhe foi apontada.
Alega o Autor que a atuação do Réu ao indeferir a sua pretensão por falta de verificação do prazo de garantia é ilícita e culposa; que, por causa da atuação do Réu perdeu tempo de descontos e de contagem para efeitos de reforma; que, tem passado por inúmeras dificuldades financeiras, estando à mercê da ajuda e boa vontade de outros e que ficou sem qualquer suporte ou meio de subsistência que lhe permita fazer face ao seu dia-a-dia e às despesas correntes.
O Autor entende que a atuação do Réu se enquadra no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, estando assim sujeita ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público, aprovado pela Lei n.° 67/2007, de 31 de dezembro.
Ora, dispõe o artigo 7.° n.° 1 do citado diploma que: “O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício. ”
Os requisitos da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público são os mesmos do artigo 483.° do Código Civil, a saber: (i) facto voluntário; (ii) ilicitude; (iii) culpa; (iv) dano, e (v) nexo de causalidade e são de verificação cumulativa, pelo que a falta de um deles conduz à improcedência do pedido.
Ora, um dos requisitos da responsabilidade civil é, como vimos, a verificação de um dano, pois a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão.
Sucede que, no caso em apreço, este requisito não se mostra desde logo verificado pois a existência dos alegados danos dependeria do reconhecimento do alegado direito ao subsidio de desemprego, o que, como vimos, não sucedeu.
Assim, deve concluir-se pela improcedência do pedido indemnizatório formulado pelo Autor (…)”.
O Recorrente insurge-se contra o assim decidido na parte que em que se conclui ”(…) pela invalidade do acto que indeferiu a pretensão do Autor (…)”, o que estriba na crença, aqui sintetizada, de que “ (…) o ora A. para ter direito ao subsídio de desemprego por cessação de atividade, teria de ter um prazo de garantia “de 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação de atividade” - cfr. art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013 - descontados à taxa de 34,75%, i. é, desde a entrada em vigor do referido diploma legal, o que não sucede no presente caso (…)”, tendo incorrido, por isso, o Tribunal a quo em erro “(…) na interpretação do art. 9.°, do Decreto-Lei n.° 12/2013 (…)”.
Adiante-se, desde já, que o presente recurso não irá proceder, pois os termos em que o Recorrente desenvolve a sua constelação argumentativa, e que se vêm ora de expor, são incapazes de fulminar a sentença recorrida com o imputado erro de julgamento de direito.
Na verdade, mostra-se controvertido se o Recorrido possuía ou não o prazo de garantia a que se refere a alínea artigos 7º nº 1 alínea b) e 8º do DL nº. 12/2013, de 25.01, aqui entroncando a invocada necessidade de pagamento efetivo de contribuições à taxa de 34,75 % por oposição à de 29,60 % suportada pelo Recorrido.
Efetivamente, o Recorrente começa por defender que a contagem do prazo de garantia inicia-se a partir do dia 1 de fevereiro de 2013, data de entrada em vigor do citado D.L. nº. 12/2013, pelo que, apenas no ano de 2015, teria o Recorrido os 720 dias de exercício de atividade profissional necessários para atribuição do subsídio de desemprego desde a entrada em vigor do referido diploma legal, o que não sucede no presente caso.
A decisão judicial recorrida assim não o entendeu, tendo defendido, com recurso ao disposto no artigo 9º do C.C., que o prazo de garantia fixado para atribuição dos subsídios por cessação de atividade profissional tem de se ter verificado antes da data da cessação de atividade, independentemente da data de entrada em vigor do citado D.L. nº. 12/2013.
Ora, não temos nada a objetar à interpretação assim perfilhada.
Realmente, o Decreto Lei nº 12/2013, de 25.01., veio estabelecer o regime jurídico de proteção social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independentes com atividade empresarial e dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas
Assim foi definido no seu artigo 1º o objeto de aplicação deste regime, estatuindo que “(…) O presente diploma estabelece, no âmbito do sistema previdencial, o regime jurídico de proteção social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independentes com atividade empresarial e dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas (…)”.
E simultaneamente definindo o seu artigo 3º como beneficiários desta prestação social os “ (…) a) Os trabalhadores independentes com atividade empresarial; b) Os membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas que exerçam funções de gerência ou de administração (…)” [artigo 3º nº 1], considerando-se com aditividade empresarial os trabalhadores independentes como tal enquadrados no respetivo regime que sejam: “(…) a) Empresários em nome individual com rendimentos decorrentes do exercício de qualquer atividade comercial ou industrial, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares; b) Titulares de Estabelecimentos Individuais de Responsabilidade Limitada; c) Cônjuges dos trabalhadores independentes referidos nas alíneas anteriores que com eles exercem efetiva atividade profissional com caráter de regularidade e permanência (…)” [artigo 3º nº 2].
Para efeitos da atribuição das prestações por desemprego aos trabalhadores independentes ao abrigo deste regime [DL. nº 12/2013] é considerado desemprego “(…) toda a situação de perda de rendimentos decorrente de encerramento de empresa ou de cessação de atividade profissional de forma involuntária do beneficiário com capacidade e disponibilidade para o trabalho e inscrito para emprego no centro de emprego.” [artigo 2º nº 1].
Neste âmbito a proteção social na eventualidade de desemprego efetiva-se mediante a atribuição de «subsídio por cessação de atividade» e de «subsídio parcial por cessação de atividade» [cfr. artigo 4º nº 1], em que o primeiro visa compensar “(…) a perda de rendimentos dos trabalhadores independentes, bem como dos gerentes e dos administradores das pessoas coletivas, em consequência da cessação de atividade profissional por motivos justificados que determinam o encerramento da empresa (…)”.
Prescreve expressamente o artigo 5º do Regime Jurídico de Proteção Social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independente com atividade empresarial e dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas constante do DL. nº 12/2013 que “(…) A titularidade do direito aos subsídios previstos no artigo anterior é reconhecida aos beneficiários que integram o âmbito pessoal do presente diploma que reúnam as respetivas condições de atribuição à data da cessação da atividade e residam em território nacional (…)”.
É, pois, por referência à data do desemprego que haverá de ser aferida a verificação das condições de atribuição das prestações por desemprego, tendo-se como data do desemprego “(…) o dia imediatamente subsequente àquele em que se verificou o encerramento da empresa ou a cessação da atividade profissional de forma involuntária (…)” [cfr. artigo 8º].
Ora, atentando ao probatório coligido nos autos, apresenta-se pacífico que o Recorrido cessou a sua atividade profissional no dia 31.01.2013, pelo que deve por reporte a essa data, a da cessação involuntária do contrato de prestação de serviços do autor com a entidade contratante, caracterizadora da eventualidade de desemprego para efeitos do Regime Jurídico de Proteção Social na eventualidade de desemprego dos trabalhadores independentes, constante do DL. nº 12/2013, que deve ser aferida a verificação das condições da pretendida atribuição das prestações por desemprego.
Assente o que se vem de evidenciar, note-se que o prazo de garantia estabelecido pelos artigos 7º nº 1 alínea b) e 8º do DL. nº 12/2013 [como requisito para atribuição do subsídio de desemprego dos trabalhadores independentes] convoca simultaneamente duas exigências, a saber:
A primeira é a de que num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação involuntária do contrato de prestação de serviços [isto é, a data de desemprego] o beneficiário tenha 720 dias de exercício de atividade independente economicamente dependente.
A segunda é a de que exista pagamento efetivo das contribuições correspondentes a esse mínimo de 720 dias de exercício de atividade independente economicamente dependente no período de 48 meses imediatamente anterior à data do desemprego.
Ora, como bem assinalado na decisão judicial recorrida, “(…) o Autor, na data em que requereu o subsídio de desemprego, mais concretamente, 07.02.2013, possuía 720 dias de exercício de atividade profissional, com o correspondente registo de remunerações num período de 48 meses imediatamente anterior à data da cessação de atividade (…)”.
E se assim é, então podia dar-se como verificado o prazo de garantia tal como este se encontra estabelecido no artigo 8º do DL. nº 12/2013, de 25.01.
De facto, é por referência à data do desemprego - e não à data de data entrada em vigor do diploma legal DL. nº 12/2013, de 25.01 - que haverá de ser aferida a verificação das condições de atribuição das prestações por desemprego.
De facto, se é certo que a letra da lei é o ponto de partida da tarefa de interpretação jurídica, não menos é que esse mesmo elemento hermenêutico constitui o limite do resultado interpretativo [artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil].
Isto para dizer que, tendo o legislador o cuidado de estabelecer que a “(…) titularidade do direito aos subsídios previstos no artigo anterior é reconhecida aos beneficiários que integram o âmbito pessoal do presente diploma que reúnam as respetivas condições de atribuição à data da cessação da atividade e residam em território nacional (…)” , não há como não concluir que o ali se vem de preceituar é apenas aplicável a partir da entrada em vigência do respetivo diploma (…)”.
Nem se diga que estamos perante um lapso do legislador: nada nas normas em apreço inculca a ocorrência de tal lapso e, ademais, deve presumir-se que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil].
Pelo que não colhe aqui a argumentação do Recorrente de que o prazo de garantia começa a contar a partir do dia 1 de fevereiro de 2013, data de entrada em vigor do diploma supra referido.
De igual modo, fracassa inteiramente a alegação de que a taxa contributiva das contribuições a aplicar seria a de 34,75% por oposição à taxa fixada de 29,60 % sobre o valor da base de incidência contributiva efectivamente suportada pelo Recorrido.
Na verdade, como se assinalou supra, a verificação do pagamento efetivo das contribuições – no mínimo de 720 dias de exercício de atividade – é aferido relativamente ao prazo de 48 meses imediatamente anterior à data do desemprego, ou seja, entre 31.01.2013 e 31.01.2009.
Como assume o Recorrente na sua contestação, o Recorrido descontou durante período mediado entre 01.01.2011 a 31.01.2013 à taxa fixada de 29,60 % sobre o valor da base de incidência contributiva.
Neste domínio, cabe salientar que a taxa de 29,60 % vigorou até à data de 01.01.2013, data em entrou em vigor o Orçamento de Estado para 2013, que fixou a taxa sobre o valor da base de incidência contributiva em 34,75 %.
Assim, os pagamentos das contribuições efetuados pelo Recorrido de 01.01.2011 até 31.12.2012 são devidos à taxa fixada de 29,60% e não à taxa de 34,75%.
Idêntica conclusão é atingível no que tange ao pagamento efetuado pelo Recorrido em 31.01.2013.
Com efeito, reportando-se o pagamento efetuado na data de 31.01.2013 à contribuição relativa o mês dezembro de 2012 [cfr. artigos 38º e 43º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social], é de manifesta evidência que impedia sobre aquele pagamento a taxa efetiva de 29,60% e não de 34,75%, como sustentado pelo Recorrente.
Pelo que, ainda que com motivação parcialmente diversa, não se pode deixar de concluir que bem andou a MMª Juíza a quo ao julgar improcedente a presente ação.
Concludentemente, improcedem as todas conclusões de recurso em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e, ainda que com fundamentação diversa, mantida a decisão judicial recorrida, ao que se provirá no dispositivo.* *
IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, e, ainda que com fundamentação parcialmente diversa, manter a decisão judicial recorrida.* Custas a cargo do Recorrente. * Registe e Notifique-se. * * Porto, 08 de outubro de 2021,
Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Luís Migueis Garcia |
