| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, proferida em 18/07/2019, que julgou procedente a Oposição ao Processo de Execução Fiscal n.º 0301200601290096 e Apensos deduzida pelo revertido J.C..., instaurada originariamente contra a sociedade “L...,Lda.”, para cobrança coerciva da quantia de €22.050,69, proveniente de contribuições e cotizações para a Segurança Social relativas, actualmente, ao período de Setembro de 2004 a Fevereiro de 2008.
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
“I. Com a revogação do n° 2 do artigo 49° da LGT, afastaram-se as consequências da paragem do processo por mais de um ano por facto não imputável ao contribuinte e a transformação do efeito interruptivo em suspensivo que resultava daquele n° 2 do artigo 49°.
II. Assim, aplicando-se este novo regime, a interrupção da prescrição tem sempre o seu efeito próprio de Inutilizar o tempo já decorrido e esse efeito não é destruído por eventual paragem do processo por mais de um ano por facto não Imputável ao contribuinte.
III. O objeto do presente recurso pode, assim, reconduzir-se à questão de saber, se à citação do revertido não é de aplicar o regime da LGT e o disposto no art.º 327° do Código Civil (CC).
IV. No que concerne à interpretação a dar ao art.º 327° do CC, constitui doutrina assente e jurisprudência firmada que a citação para a execução fiscal tem o efeito duradouro de obstar ao início de novo prazo de prescrição enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.
V. Segundo a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo: "a citação do executado tem, não só o efeito instantâneo de inutilizar o tempo decorrido, mas também o efeito duradouro de obstar ao decurso da prescrição até ao trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo em que a citação é levada a cabo (artigos 326°, n° 1 e 327°, n° 1 do Código Civil)" (cfr. acórdão de 31/03/2016, processo n° 0184/16).
VI. Assim, mais uma vez, se reitera a jurisprudência desta Secção do STA, vertida, designadamente, nos acórdãos de 20/05/2015, no proc. n° 01500/14, de 29/01/2014, no proc. n° 01941/13, de 12/10/2016, no proc. n° 0984/16, de 31/03/2016, no proc. n° 0184/16, de 6/12/2017, no proc. n° 01300/17, e de 17/02/2018, no proc. n° 01463/17, no sentido de que não se descortina razão para, na ausência de disposição expressa do legislador fiscal, não atribuir ao acto de citação na execução fiscal a mesma eficácia duradoura que o acto de citação produz no processo executivo comum.
VII. No mesmo sentido pode ver-se JORGE LOPES DE SOUSA, in "Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária", 2° Facto esse que interrompeu, pois, o prazo de prescrição, e que teve naturalmente o seu efeito interruptivo próprio de eliminar para a prescrição o tempo anteriormente decorrido e obstar ao decurso do prazo de prescrição.
VIII. Mais se verifica a tradição que até à alteração do artigo 49.° da LGT pela Lei n° 53-A/2006 de 29 de dezembro e mau grado a sucessão de diversos regimes legais, o nosso ordenamento jurídico-fiscal atribuiu sempre carácter duradouro às causas interruptivas da prescrição das obrigações tributárias,
IX. Sem conceder, consideramos que decidindo como decidiu, a Mm.ª, Juiz a quo não interpretou corretamente as normas legais referidas nestas conclusões merecendo-nos a censura para as suas conclusões, considerando as dívidas fiscais como prescritas, quando as mesmas claramente não estão. Como se demonstrou aliás.
PEDIDO
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, QUE V. EX.° DOUTAMENTE SUPRIRÁ, DEVERÁ O PRESENTE RECURSO SER JULGADO PROCEDENTE, SENDO AS DÍVIDAS DECLARADAS NÃO PRESCRITAS.”**** O Recorrido não contra-alegou.**** O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de não dever ser tomado conhecimento do objecto do recurso, uma vez que este tribunal é incompetente em razão da hierarquia, devendo ser declarado competente para o seu conhecimento o STA. Para a eventualidade de este TCAN assim não entender, acrescentou que deverá ser concedido provimento ao recurso e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, julgando-se improcedente a oposição.**** Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.**** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa analisar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao declarar a prescrição das dívidas exequendas.
Previamente, haverá que conhecer a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, referente à incompetência do tribunal em razão da hierarquia.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância consta a seguinte decisão da matéria de facto:
“Mostra-se PROVADO que:
1- Em 25.04.2006, foi instaurado na Secção de Processo de (...) do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, o processo de execução fiscal n.º 0301200601290096, à sociedade comercial "L.., LDA" – fls. 01 da cópia certificada do processo executivo (doravante PEF);
2- Posteriormente vieram a ser apensados a este processo ao qual foi apenso os processos n.ºs 0301200601290100, 0301200601339788, 0301200601339796, 0301200701033034, 0301200701033042, 0301200701102125, 0301200701102133, 0301200801131362, 0301200801131370 – fls. 14 a 17 do PEF;
3- Em 13.07.2009, foi elaborado projecto de despacho de reversão contra o aqui Oponente, o qual tem o teor constante de fls. 18 do PEF cujo teor aqui se tem integralmente reproduzido;
4- Para notificação do Oponente do projecto de reversão, foi expedido o ofício n.º 029747 de 22.07.2009 – fls. 20 do PEF;
5- Mediante requerimento entrado em 07.08.2009, o Oponente exerceu o direito de audição prévia nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 41 e 42 do PEF cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido, aí invocando a prescrição das dívidas referentes ao período compreendido entre Maio de 1999 e Setembro de 2000, bem como a ausência de culpa pelo não pagamento das dívidas em execução;
6- Mediante despacho proferido em 18.01.2011, o órgão de execução fiscal declarou prescritas as dívidas referentes ao período compreendido entre 05/1999 e 05/2004, e relativamente aos Revertidos J.C... e A.M.F.L., determinando a reversão das demais dívidas em execução, nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 45 a 48 do PEF, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido;
7- O Oponente foi citado na qualidade de Revertido, através de carta registada com aviso de recepção, tendo este último sido assinado em 23.02.2011 – cfr. fls. 54 a 56 e 59 do PEF;
8- A petição de Oposição foi remetida à Secção de Processo Executivo de (...) do IGFSS, IP, através de fax expedido em 25.03.2011 fls. 04 do suporte físico dos autos.
FACTOS NÃO PROVADOS: inexistem.
MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DA MATÉRIA DE FACTO
Os factos dados como provados resultam da análise dos documentos constantes dos autos e que se mostram expressamente identificados por referência a cada um dos factos que foram levados ao probatório.”*** 2. O Direito
Tendo sido suscitada pelo Ministério Público junto deste Tribunal a questão da incompetência deste tribunal para apreciar o recurso, por não haver controvérsia factual a dirimir, importa conhecer de tal questão dado que a mesma merece imediata e prioritária apreciação face ao disposto nos artigos 16.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e 13.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Na verdade, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria – cfr. artigo 13.º do CPTA, ex vi artigo 2.º, alínea c), do CPPT.
A incompetência em razão da hierarquia determina a incompetência absoluta do tribunal, a qual é do conhecimento oficioso e pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final (cfr. artigo 16.º do CPPT).
A declaração de incompetência em razão da hierarquia permite que o interessado requeira a remessa do processo ao tribunal competente, que deve ser indicado na decisão que a declare, para o que dispõe do prazo de 14 dias a contar da notificação daquela decisão (cfr. artigo 18.º, n.º 2, do CPPT).
Resulta do disposto nos artigos 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a), ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que a Secção do Contencioso Tributário do S.T.A. conhece em segundo grau de jurisdição dos recursos de decisões dos tribunais tributários com exclusivo fundamento em matéria de direito; e a Secção do Contencioso Tributário do T.C.A. conhece em segundo grau de jurisdição dos recursos de decisões dos tribunais tributários que não tenham como exclusivo fundamento matéria de direito.
Ora, nos termos do artigo 280.º, n.º 1 do CPPT, das decisões dos Tribunais Tributários de 1.ª Instância cabe recurso a interpor, em primeira linha, para os Tribunais Centrais Administrativos, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que tal recurso tem de ser interposto para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
Por outro lado, é sabido que, nos termos do artigo 641.º, n.º 5 do CPC ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT, o despacho que admitiu o recurso não vincula o Tribunal Superior, pelo que nada obsta a que se aprecie e decida oficiosamente da incompetência do T.C.A. “ad quem” em razão da hierarquia.
O S.T.A. tem entendido que, para determinação da competência hierárquica, em face do preceituado nos artigos 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a) do E.T.A.F. e artigo 280.º, n.º 1, do C.P.P.T., o que é relevante é que o recorrente, nas alegações de recurso e respectivas conclusões, suscite qualquer questão de facto ou invoque, como suporte da sua pretensão, factos que não foram dados como provados na decisão recorrida. E que o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, se nas respectivas conclusões se questionar a questão factual, manifestando-se divergência, por insuficiência, excesso ou erro, quanto à matéria de facto provada na decisão recorrida, quer porque se entenda que os factos levados ao probatório não estão provados, quer porque se considere que foram esquecidos factos tidos por relevantes, quer porque se defenda que a prova produzida foi insuficiente, quer ainda porque se divirja nas ilações de facto que se devam retirar dos mesmos.
A identificação dos fundamentos do recurso colhe-se nas conclusões das alegações, porque é nelas que o recorrente tem de condensar as causas de pedir que tenham susceptibilidade jurídica para, segundo o seu prisma, justificar a censura da decisão recorrida.
Da leitura das conclusões de recurso, que acima ficaram transcritas e que delimitam o âmbito e o objecto do presente recurso, resulta que ao julgado vem imputado erro de julgamento ao ter declarado a prescrição das dívidas exequendas, com manifesta violação dos artigos 49.º, n.º 3 da Lei Geral Tributária e 327.º, n.º 1 do Código Civil.
Reconhecemos que a questão verdadeiramente fulcral do presente recurso é o facto de o tribunal recorrido ter desconsiderado o carácter duradouro da interrupção da prescrição decorrente da citação do revertido.
Contudo, estando em apreço a verificação do acerto da declaração de prescrição das dívidas exequendas, sempre poderá estar em causa uma divergência nas ilações de facto que se devam retirar dos factos apurados, sem esquecer que também poderá ser necessário considerar outra factualidade que resulte dos processos de execução fiscal e cujo conhecimento de tais factos é oficioso.
Assim, apesar de as conclusões acima descritas apontarem, aparentemente, para que a questão que delimita o objecto do recurso contenda apenas com matéria de direito, entendemos que um juízo acerca da prescrição sempre implicará retirar ilações de facto; o que significa que poderá existir controvérsia factual a dirimir e que a matéria controvertida neste recurso não se resolve mediante uma exclusiva actividade de aplicação e interpretação dos preceitos jurídicos invocados.
De todo o exposto decorre que o recurso interposto nos autos não tem exclusivo fundamento em matéria de direito. Pelo que improcede a excepção invocada pelo Ministério Público junto deste tribunal.
Para apreciar e decidir a questão da prescrição dos tributos, atentemos nas conclusões das alegações do Recorrente:
“(…) No que concerne à interpretação a dar ao art.º 327° do CC, constitui doutrina assente e jurisprudência firmada que a citação para a execução fiscal tem o efeito duradouro de obstar ao início de novo prazo de prescrição enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.
Segundo a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo: "a citação do executado tem, não só o efeito instantâneo de inutilizar o tempo decorrido, mas também o efeito duradouro de obstar ao decurso da prescrição até ao trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo em que a citação é levada a cabo (artigos 326°, n° 1 e 327°, n° 1 do Código Civil)" (cfr. acórdão de 31/03/2016, processo n° 0184/16).
Assim, mais uma vez, se reitera a jurisprudência desta Secção do STA, vertida, designadamente, nos acórdãos de 20/05/2015, no proc. n° 01500/14, de 29/01/2014, no proc. n° 01941/13, de 12/10/2016, no proc. n° 0984/16, de 31/03/2016, no proc. n° 0184/16, de 6/12/2017, no proc. n° 01300/17, e de 17/02/2018, no proc. n° 01463/17, no sentido de que não se descortina razão para, na ausência de disposição expressa do legislador fiscal, não atribuir ao acto de citação na execução fiscal a mesma eficácia duradoura que o acto de citação produz no processo executivo comum.
No mesmo sentido pode ver-se JORGE LOPES DE SOUSA, in "Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária", 2° Facto esse que interrompeu, pois, o prazo de prescrição, e que teve naturalmente o seu efeito interruptivo próprio de eliminar para a prescrição o tempo anteriormente decorrido e obstar ao decurso do prazo de prescrição. (…)
Sem conceder, consideramos que decidindo como decidiu, o Mo. Juiz a quo não interpretou corretamente as normas legais referidas nestas conclusões merecendo-nos a censura para as suas conclusões, considerando as dívidas fiscais como prescritas, quando as mesmas claramente não estão. Como se demonstrou aliás. (…)”
Efectivamente, o tribunal recorrido, assumidamente, não seguiu esta doutrina e jurisprudência reiterada mencionadas nas alegações de recurso. Apontando as seguintes razões para divergir e considerar prescritas as dívidas exequendas:
«(…) Da prescrição das dívidas em execução
A prescrição, enquanto causa extintiva da relação jurídica obrigacional, é matéria de Direito substantivo, pelo que ter-se-á de atender, por regra, ao regime prescricional vigente no momento da constituição da relação jurídico-tributária.
Tendo presente que, desde a ocorrência do facto tributário (dívidas de contribuições referentes aos períodos de Setembro de 2004 a Fevereiro de 2008), se sucederam diversos regimes jurídicos regulando a prescrição das obrigações para com a Segurança Social, cumpre determinar qual o regime aplicável às dívidas em execução.
O DL 103/80, de 9 de Maio, estabelecia no seu artigo 14° que "as contribuições e respectivos juros prescrevem no prazo de 10 anos", prazo este também previsto no art.º 53° da Lei 28/84.
Entretanto, a Lei 17/2000, de 8 de Agosto, veio estabelecer um novo regime, preceituando o seu art. 63°, no que concerne à prescrição:
"1. ( ... )
2. A obrigação de pagamento das cotizações e das contribuições prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que aquela obrigação deveria ter sido cumprida.
3. A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida."
Este regime, foi posteriormente mantido, pelas Leis 32/2002, de 20 de Dezembro e 4/2007, de 16 de Janeiro, que em nada alteraram os aspectos essenciais do regime de prescrição das dívidas à Segurança Social.
O regime prescricional encontrava-se previsto no seu art.º 49º, que seguidamente de transcreve:
“Artigo 49.º
Prescrição das contribuições
1 - A obrigação do pagamento das cotizações e das contribuições prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que aquela obrigação deveria ter sido cumprida.
2 - A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento conducente à liquidação ou à cobrança da dívida.”
Entretanto, a Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, veio revogar, através do seu art.º 109º, a Lei 32/2002, de 20 de Dezembro, passando o regime de prescrição, a constar do seu art.º 60º, que, do ponto de vista substantivo, em nada alterou o regime até ai vigente, mas cuja disposição seguidamente se transcreve:
“Artigo 60.º
Restituição e cobrança coerciva das contribuições ou prestações
1 - As quotizações e as contribuições não pagas, bem como outros montantes devidos, são objecto de cobrança coerciva nos termos legais.
2 - As prestações pagas aos beneficiários que a elas não tinham direito devem ser restituídas nos termos previstos na lei.
3 - A obrigação do pagamento das quotizações e das contribuições prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que aquela obrigação deveria ter sido cumprida.
4 - A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida.”
Este regime veio posteriormente a ser desenvolvido e densificado no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social aprovado pela Lei n.º 110/2009, de 16 de Setembro, cujo art.º 187º seguidamente se reproduz:
“Artigo 187.º
Prescrição da obrigação de pagamento à segurança social
1 – A obrigação do pagamento das contribuições e das quotizações, respectivos juros de mora e outros valores devidos à segurança social, no âmbito da relação jurídico contributiva, prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que aquela obrigação deveria ter sido cumprida.
2 – O prazo de prescrição interrompe-se pela ocorrência de qualquer diligência administrativa realizada, da qual tenha sido dado conhecimento ao responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida e pela apresentação de requerimento de procedimento extrajudicial de conciliação.
3 – O prazo de prescrição suspende-se nos termos previstos no presente Código e na lei geral.”
Conhecidos que estão os prazos prescricionais que se sucederam no tempo e potencialmente relevantes para a solução do caso vertente, importará agora proceder à determinação do prazo aplicável.
Para estes efeitos, rege o artº. 297º do Código Civil que, sob a epígrafe "alteração de prazos", preceitua, nos seus n.ºs 1 e 2:
"1. A lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da data da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar.
Como resulta do regime transcrito, as dívidas para com a Segurança Social prescrevem no prazo de cinco anos, constituindo facto interruptivo da prescrição qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou cobrança da dívida. Diligências administrativas, para este efeito, serão todas as que ocorram nos processos administrativos de liquidação e nos processos de execução fiscal, conducentes à liquidação e cobrança da dívida, de que venha a ser dado conhecimento ao devedor (como a citação, a penhora, a notificação do responsável subsidiário para se pronunciar sobre a possibilidade de reversão e a notificação do acto que a decide).
Como refere Jorge Lopes de Sousa, em “Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária, Notas Práticas”, 2.ª Edição 2010, Áreas Editora, pág. 127, “neste regime especial de prescrição são actos interruptivos quaisquer diligências administrativas, realizadas com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducentes à liquidação ou à cobrança da dívida. Diligências administrativas serão todas a que ocorram nos processos administrativos de liquidação e nos processos de execução fiscal, conducentes à liquidação e cobrança da dívida, de que venha a ser dado conhecimento ao devedor. […]
Embora o processo de execução fiscal tenha natureza judicial na sua totalidade, nele são praticados pelas autoridades administrativas actos que não tenham natureza jurisdicional (art. 103.º, n.º 1, da LGT), actos esses que, embora praticados num processo de natureza judicial, são «diligências administrativas» e, por isso, desde que cheguem ao conhecimento do devedor, têm efeito interruptivo. […]
Assim, terão efeito interruptivo não só os factos praticados no processo de liquidação de que seja dado conhecimento ao devedor (como as notificações para exercício do direito de audiência e da liquidação), mas também os actos praticados no processo de execução fiscal pela administração tributária de que é dado conhecimento ao devedor (como a citação, a penhora, a notificação do responsável subsidiário para se pronunciar sobre a possibilidade de reversão do acto que a decide).
Sendo o momento das causas interruptivas o seu conhecimento pelo devedor, será no momento desse conhecimento que ocorre a interrupção da prescrição”.
Cumpre ainda ter presente que o regime de causas interruptivas prevista na específica legislação da Segurança Social é – em si mesmo – tendencialmente exaustivo, pelo que só em situações de necessidade de regulação se poderá aplicar subsidiariamente o regime da Lei Geral Tributária, cuja subsidiariedade se mostra prevista no art.º 3º, alínea a) do Código Contributivo.
Efectivamente, a dinâmica dos factos interruptivos prevista no regime da Segurança Social diverge da dinâmica prevista nos art.ºs 48º e 49º da LGT, seja pela circunstância de o legislador ter admitido a relevância de sucessivos factos interruptivos Ao invés, no regime previsto na LGT, optou o legislador por fixar que a interrupção da prescrição tem lugar uma única vez, por via do facto interruptivo que ocorrer em primeiro lugar – art.º 49º, n.º1, da LGT., seja também por aqui os factos interruptivos relevantes constituírem actos jurídicos individualizáveis cuja relevância prescricional opera por via do seu conhecimento ao devedor No domínio da LGT, os factos interruptivos correspondem a processos ou procedimentos tributários (p.ex. o processo de impugnação judicial ou o procedimento de reclamação graciosa)..
Noutra vertente, a auto-suficiência das causas interruptivas do prazo de prescrição das dívidas para com a Segurança Social é revelada também pela circunstância de ausência de remissão expressa para o regime da interrupção prescrição constante da Lei Geral Tributária, ao contrário do que sucede com a suspensão do prazo de prescrição, e uma vez que nesta última situação cuidou o legislador de remeter – no art.º 189º, n.º3, do Código Contributivo – para as causas de suspensão previstas na Lei Geral.
Caso tivesse sido intenção do legislador que as causas interruptivas previstas na LGT fossem também aplicáveis às dívidas da Segurança Social, naturalmente que, em coerência com a técnica legislativa utilizada, teria cuidado de proceder à expressa remissão para a Lei Geral, como o fez relativamente às causas de suspensão.
Noutra vertente, a especialidade de regime pode também ser explicada pela natureza sinalagmática directa da relação jurídica contributiva entre a obrigação de contribuir e o direito às prestações Como resulta do art.º 11º, n.º3, do Código Contributivo, “As contribuições e quotizações destinam-se ao financiamento do sistema previdencial que tem por base uma relação sinalagmática directa entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações”., sinalagmaticidade que se encontra ausente nas relações jurídicas tributárias de imposto e que tem uma natureza mais difusa e/ou eventual no domínio das taxas.
Nesta compreensão, a convocação para o domínio da relação jurídica contributiva, das normas previstas na LGT, deverá recobrir-se de especial cautela, e uma vez que o acolhimento em bloco – e de forma cumulativa – do regime prescricional previsto na LGT, levaria a um resultado que poria em causa o equilíbrio tendencial da relação jurídica contributiva dado pela natureza sinalagmática que caracteriza a relação jurídica em análise, pois daí resultaria um regime de prescrição ostensivamente mais benéfico para a Entidade Pública Diríamos mais: a aplicação cumulativa das causas interruptivas de prescrição previstas na Lei da Segurança Social e da Lei Geral Tributária teria como consequência que tal regime fosse globalmente mais favorável para a Segurança Social relativamente aos demais credores tributários que se mostrem sujeitos ao regime constante da LGT, e uma vez que este último regime apenas permite que a interrupção venha a ocorrer uma única vez; tal solução mostraria-se-ia profundamente incongruente do ponto de vista da coerência e da unidade do Sistema Jurídico, pois tendo o legislador estabelecido um prazo de prescrição das dívidas para com a Segurança Social mais curto que o prazo geral fixado para as obrigações tributárias, e tendo o instituto da prescrição subjacente razões de estabilização e pacificação das relações jurídicas, naturalmente que uma interpretação conducente a um eternizar da ocorrência do prazo de prescrição nas situações em que o prazo de prescrição legalmente fixado é mais curto, acaba por se revelar contrária às próprias finalidades do instituto da prescrição. quando comparado com o regime previsto, de forma reflexa, para as situações em que assiste ao contribuinte o direito a serem-lhe restituídos os valores de contribuições que por si tenham sido pagas indevidamente, e uma vez que no 272º, n.ºs 1 e 2 do Código Contributivo se consigna que o direito à restituição de valores referentes a contribuições e a quotizações indevidamente pagas à Segurança Social prescreve no prazo de cinco anos a contar da data de pagamento, interrompendo-se a prescrição com a apresentação de requerimento de restituição junto dos serviços da Segurança Social.
São estas as razões que nos levam a concluir pela suficiência das normas da legislação da Segurança Social, no que tange aos factos interruptivos aplicáveis ao regime prescricional em referência e que nos levam a afastar a convocação – a título subsidiário – dos factos interruptivos previstos na LGT.
Naturalmente que não se desconhece a tendência jurisprudencial que apela à aplicação cumulativa das causas de interrupção previstas no regime especial da legislação da Segurança Social com as causas de interrupção previstas na Lei Geral Tributária, jurisprudência esta que, aplicando as causas de interrupção da LGT faz emergir do acto de citação para o processo de execução fiscal um efeito interruptivo duradouro, com a consequente inutilização do prazo em curso e o não reiniciar da contagem do novo prazo de prescrição.
Não obstante, e pelos argumentos que ficaram anteriormente expostos, entende este Tribunal que o acto de citação não deixa de ser qualificado como uma “diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente… à cobrança da dívida”, pelo que o efeito interruptivo que lhe resulta associado é somente o efeito instantâneo, qual seja o efeito de interromper o prazo em curso e o reiniciar da contagem de novo prazo de prescrição, sob pena que se ver defraudado o escopo normativo inerente ao instituto da prescrição.
Aliás, a situação subjacente aos presentes autos constitui uma situação paradigmática de que a interpretação maioritariamente acolhida pela jurisprudência pode conduzir a soluções jurídicas que se mostram frontalmente em oposição com os fins do instituto da prescrição, que são justamente o de pacificação das relações jurídicas, por via da penalização da inércia do credor.
Com efeito, e após a ocorrência do acto de citação do Revertido ocorrida em 23.02.2011, mostram-se na presente data volvidos mais de 8 anos, muito mais que os 5 anos fixados como prazo geral de prescrição, sem que haja notícia da ocorrência de quaisquer outros factos com relevância interruptiva ou suspensiva da prescrição.
De salientar que a circunstância de se mostrar pendente a presente Oposição em nada contende com a possibilidade de o credor tributário diligenciar pela boa cobrança do seu crédito, tendo em conta que da dedução da Oposição não resulta, por si só, qualquer efeito suspensivo do processo de execução fiscal, podendo – e devendo – o órgão de execução fiscal prosseguir a actividade executiva em ordem à eventual penhora dos bens quer do responsável originário quer também dos responsáveis subsidiários, nos casos em que não seja prestada garantia ou inexistem bens penhorados que se revelem suficientes para prover a dívida exequenda – art.ºs 169º e 212º do CPPT.
Entender-se de outro modo, ou seja, considerar que a citação ocorrida em 2011 implicou que não se retomasse nova contagem do prazo de prescrição até que fosse extinto o processo de execução fiscal, revelar-se-ia em clara afronta ao princípio da segurança jurídica ínsito ao princípio do Estado de direito (cfr. art.º 2º da Constituição da República Portuguesa) por daí resultar – na prática – a imprescritibilidade das dívidas em execução, permitindo ao credor manter ad aeternum do processo de execução fiscal, mesmo que não praticando nele quaisquer actos tendentes à cobrança da dívida.
Isso mesmo acaba por ser evidenciado nos presentes autos, especialmente tendo em conta que, reportando-se as dívidas mais antigas ao período de Setembro de 2004 Relativamente às dívidas mais recentes, relativas a Fevereiro de 2008, mostram-se decorridos já mais de 10 anos sobre o termo do respectivo prazo de pagamento voluntário. , já decorreram praticamente 15 anos (o triplo do prazo geral de prescrição) sem que a Entidade credora tivesse obtido a satisfação do seu crédito, não obstante os poderes de autotutela executiva que tem ao seu dispor.
Pelo exposto, e uma vez que, na presente data, decorreram já mais de oito anos sobre o único facto interruptivo, mister é concluir pela prescrição da totalidade da dívida que subsiste em execução.
A prescrição da dívida em execução, constitui causa extintiva do processo de execução fiscal, pelo que se impõe julgar, nesta parte, procedente a Oposição com a consequente extinção da execução fiscal.
Assim se decide. (…)»
Realmente, a sentença recorrida declarou prescritas, relativamente ao aqui Recorrido, como responsável subsidiário, as dívidas ainda em execução.
Segundo o Recorrente, a sentença em apreciação sofre de erros de julgamento na interpretação e aplicação do direito, com o que violaria o estabelecido nos artigos 49.º, da Lei Geral Tributária e 327.º, n.º 1, do Código Civil.
Sem colocar em causa o mérito da exaustiva fundamentação constante da sentença recorrida, é nossa convicção ocorrerem os suscitados erros de julgamento.
As questões suscitadas nestes autos foram já objecto de variados acórdãos dos tribunais superiores, salientando-se, além de toda a panóplia citada pelo Recorrente, os Acórdãos do STA, de 20/06/2018, proferido no âmbito do processo n.º 537/18, e de 12/07/2018, proferido no processo n.º 0288/18.
Assim, estando em causa jurisprudência consolidada do nosso mais alto tribunal, por semelhança ao caso sub judice e por economia de meios, visando a interpretação e aplicação uniforme do direito (cfr. artigo 8.º n.º 3 do Código Civil), acolhemos a argumentação jurídica aduzida nesses acórdãos do STA.
Efectivamente, não ocorre justificação para dessa jurisprudência nos afastarmos, mostrando-se imperioso que a questão da prescrição seja tratada de forma idêntica, perante as mesmas circunstâncias de facto, principalmente devido à certeza e segurança jurídicas que as decisões dos tribunais devem transmitir.
Nesta conformidade, passaremos a transcrever a fundamentação de tais arestos, aderindo a todo o seu discurso fundamentador com as adaptações indispensáveis à situação jurídica em análise:
«(…) Entende-se que a sentença recorrida sofre dos erros de julgamento que lhe são imputados na interpretação e aplicação do direito constante dos artigos 48.º e 49.º, n.º 3, da LGT e 327.º, n.º 1, do Código Civil.
Como é afirmado no sumário do acórdão deste STA, citado pelo MP, de 29/09/2016, Processo n.º 0956/16:
“I - De acordo com o disposto no artigo 63.º, n.º 2 da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, a prescrição da obrigação de pagamento das cotizações e das contribuições para a segurança social interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida.
II - Constituem factos interruptivos do prazo de prescrição de dívidas à segurança social a notificação do devedor, mediante ofício, para pagamento da dívida exequenda, bem como a citação deste para a execução fiscal, sendo que este segundo facto interruptivo tem eficácia duradoura (artigo 327.º n.º 1 do Código Civil), mantendo-se o efeito interruptivo até ao termo do processo de execução fiscal.
III - O n.º 3 do artigo 49.º da LGT é aplicável aos factos interruptivos da prescrição das dívidas à segurança social que tenham não apenas efeito instantâneo, como também o efeito duradouro de impedir que o novo prazo comece a correr enquanto não findar o processo”.
E este entendimento vem sendo sufragado, por expressiva maioria, neste STA pelo que, inexistindo motivos para dele divergir, continuaremos a acompanhá-lo limitando-nos a transcrever o conteúdo do referido acórdão na seguinte parte relevante:
“…De acordo com o disposto no artigo 63.º, n.º 2 da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, a prescrição da obrigação de pagamento das cotizações e das contribuições para a Segurança Social interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida.
Por outro lado o art. 49.º da LGT dispõe sobre a interrupção da prescrição sendo que a Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, deu nova redacção ao seu n.º 3 estabelecendo que «sem prejuízo do disposto no número seguinte, a interrupção tem lugar uma única vez, com o facto que se verificar em primeiro lugar".
E é certo também que esta norma será aplicável à interrupção da prescrição das dívidas à segurança social, porém com adaptações, decorrentes da natureza, nem sempre duradoura, dos factos interruptivos da prescrição destas dívidas.
Com efeito, como já foi sublinhado pela jurisprudência desta secção, nomeadamente no Acórdão 1500/14 de 20.05.2015, enquanto os factos interruptivos da prescrição das dívidas tributárias elencados no n.º 1 do artigo 49.º da LGT têm todos eles efeito duradouro (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária pp.57/58 e 69/72), assim não é quanto aos factos interruptivos da prescrição das dívidas à segurança social.
Destes, alguns - como, no caso em apreço, a notificação, mediante ofício, para pagamento da dívida exequenda - têm efeito meramente instantâneo, enquanto outros (como, por exemplo, a citação para a execução, também ocorrida no caso vertente) têm também efeito duradouro, ex vi do disposto no n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil.
Daí que, como igualmente se esclarece naquele aresto, «por paridade de razões com o que se verifica para as demais dívidas tributárias, se deva entender que a limitação a uma das interrupções da prescrição das dívidas à segurança social apenas valha para as que têm o efeito duradouro de impedir que novo prazo comece a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo».
Ora, no caso dos autos, (…), a primeira interrupção da prescrição, decorrente de notificação para pagamento concretizada em 28.11.2011, teve mero efeito instantâneo, não lhe sendo aplicável a norma do n.º 3 do artigo 49.º da LGT.
Por isso a citação para o processo de execução fiscal n.º 1001201200063681, ocorrida no dia 14.04.2012 (cfr. al. C) do probatório) tem, de facto, efeito interruptivo da prescrição, e efeito duradouro, já que com esta nova interrupção da prescrição, se inutiliza o tempo antes decorrido, não começando novo prazo de prescrição a correr enquanto não findar o processo executivo no qual aquela interrupção se verificou (Como vem também sublinhando a doutrina de referência (Lopes de Sousa, ob. citada, pag.70) e a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo a citação do executado tem, não só o efeito instantâneo de inutilizar o tempo decorrido, mas também o efeito duradouro de obstar ao decurso da prescrição até ao trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo em que a citação é levada a cabo (arts. 326.º, n.º 1, e 327.º, n.º 1, do CC) - cf. neste sentido, por mais recentes, os Acórdãos de 31.03.2016, recurso 184/16, de 27.01.2016, recurso 1698/15, de 20.05.2015, recurso 1500/14 e de 26.08.2015, recurso 1012/15.). (…)»
«(…) Importa lembrar que a Lei Geral Tributária não regula o instituto da prescrição – que é um instituto de direito comum –, na sua completude, antes apenas os aspectos que, atenta a natureza tributária da dívida, merecem normação especial em face do direito comum, a saber, em especial, o respectivo prazo, o termo inicial da sua contagem, os factos interruptivos e suspensivos do prazo, o conhecimento oficioso da prescrição.
Não contém a lei tributária uma definição de prescrição, como nada diz quanto aos efeitos dos factos interruptivos e suspensivos do respectivo prazo, porquanto em tal matéria pressupõe a aplicação do direito comum, atenta a unidade do sistema jurídico.
Não se vê, pois, (…) que o reconhecimento de um duplo efeito – instantâneo e duradouro – à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado, viole o princípio da legalidade tributária ou as garantias dos contribuintes, não se descortinando razão atendível para defender, sem expressa disposição do legislador nesse sentido, que a citação no processo executivo comum interrompe o prazo de prescrição e obsta a que comece a correr novo prazo até ao termo do processo executivo e assim não seja no processo de execução fiscal. (…)»
Acompanhamos, pois, a jurisprudência consolidada do STA no sentido de que a interrupção da prescrição decorrente da citação do executado, não apenas inutiliza para a prescrição o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo (artigo 326.º, n.º 1 do Código Civil), como obsta ao início da contagem do novo prazo de prescrição enquanto o processo executivo não findar (artigo 327.º, n.º 1 do Código Civil).
A responsabilização do Recorrido pelas dívidas exequendas ocorreu no momento em que foram contra ele revertidas as execuções, na qualidade de responsável subsidiário pelo respectivo pagamento.
Neste momento, já só estão em causa dívidas referentes a contribuições e cotizações à Segurança Social, relativas aos meses de Setembro de 2004 a Fevereiro de 2008, sendo de chamar à colação a especialidade do regime da prescrição destas dívidas à segurança social, que respeita apenas ao prazo (5 anos e não 8), respectivo dies a quo (a data em que a obrigação deveria ter sido cumprida) e factos interruptivos (quaisquer diligências administrativas, realizadas com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducentes à liquidação ou à cobrança bem como, desde a entrada em vigor do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, a apresentação de requerimento de procedimento extrajudicial de conciliação), sendo de aplicar as regras da LGT no que não está especialmente regulado atenta a vocação desta Lei para regular a generalidade das relações jurídico-tributárias, afirmada no seu artigo 1.º - cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária: Notas Práticas, 2.ª ed., 2010, p. 126.
Deste modo, tendo em conta que as quantias objecto dos processos executivos em apreço dizem respeito aos meses de Setembro de 2004 a Fevereiro de 2008, a respectiva obrigação de pagamento tornou-se certa, líquida e exigível a partir, e respectivamente, dos dias 15 de Outubro de 2004 a 15 de Março de 2008; datas em que teve início o decurso de cada um dos respectivos prazos de prescrição.
Assim, e nos termos da lei, designadamente de acordo com o previsto no artigo 10.º, n.º 2 do DL n.º 199/99, de 8.6 e do artigo 6.º do Decreto Regulamentar nº 26/99, de 27.10, o prazo de prescrição deverá ser contado a partir do momento em que a obrigação de pagamento devia ter sido cumprida, ou seja, a partir do dia 15 do mês seguinte àquele a que as contribuições dizem respeito.
Nesta conformidade, nos termos das já referidas normas (artigo 10.º, n.º 2 do DL n.º 199/99, de 8.6 e do artigo 6º do Decreto Regulamentar nº 26/99, de 27.10), as quantias em causa, não existindo qualquer causa de interrupção ou de suspensão, prescreveriam, e também respectivamente, a 15 de Outubro de 2009 até sucessivamente 15 de Março de 2013.
Este prazo de prescrição de cinco anos interrompeu-se, contudo, em 22/07/2009, com a notificação do oponente para o exercício do direito de audição, dado tal consubstanciar diligência administrativa realizada, com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação da dívida – cfr. pontos 3, 4 e 5 da matéria de facto assente.
Assim, a partir de 22/07/2009, iniciou-se um novo prazo de prescrição de cinco anos (artigo 326.º, n.º 1 do Código Civil), significando que se nenhuma outra causa de suspensão e/ou de interrupção ocorresse, a prescrição só se completaria em 22/07/2014.
Esta primeira interrupção da prescrição, decorrente de notificação para o exercício do direito de audição prévia à reversão, teve mero efeito instantâneo, não lhe sendo aplicável a norma do n.º 3 do artigo 49.º da LGT.
Todavia, o oponente foi citado em 23/02/2011 (antes do decurso do prazo de prescrição) – cfr. ponto 7 do probatório. Logo, a prescrição interrompeu-se nesta data, por ocorrência do facto interruptivo consubstanciado na citação do executado, ora Recorrido, para o processo de execução fiscal, facto interruptivo este com efeito duradouro, ex vi do disposto no n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil, porquanto resultante de citação em processo de execução fiscal, razão pela qual tal efeito se mantém até final do processo – cfr. Acórdão do STA, de 29/01/2014, proferido no âmbito do processo n.º 01941/13.
Como tem sido reiterado, tal citação, constituindo facto interruptivo da prescrição das referidas dívidas à segurança social, tem não apenas efeito instantâneo, como também o efeito duradouro de impedir que o novo prazo comece a correr enquanto não findar o processo executivo.
Este acto consubstanciado na sua citação em 23/02/2011 assume natureza interruptiva do prazo de prescrição, nos termos do artigo 63.º, n.º 3 da Lei n.º 17/2000, de 08 de Agosto. Na ausência de regulamentação especial quanto aos efeitos da interrupção da prescrição, estes terão de procurar-se no regime do Código Civil e este Código só excepcionalmente – nos casos previstos no seu artigo 327.º - atribui à interrupção da prescrição o “efeito duradouro” de impedir que novo prazo comece a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo, neste caso, ao processo executivo.
Assim sendo, manifesto é não estarem prescritas as dívidas exequendas, sendo irrelevante determinar se o prazo de prescrição se terá suspendido e se o executado terá prestado garantia, tendo em vista o disposto no n.º 4 do artigo 49.º da LGT.
Pelo exposto se conclui não estarem prescritas as dívidas exequendas objecto do presente recurso, não podendo, por isso, manter-se a sentença recorrida nesta parte.
Nestes termos, impõe-se conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte recorrida [mantendo-se o julgamento das restantes questões colocadas na petição de oposição] e, consequentemente, julgar a oposição improcedente.
Conclusões/Sumário
I - O prazo de prescrição de dívidas por contribuições à segurança social interrompe-se “por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida” - cfr. artigo 63.º, n.º 3 da Lei n.º 17/2000, de 08 de Agosto.
II - Constituem factos interruptivos do prazo de prescrição de dívidas à segurança social a notificação do potencial revertido para audiência prévia à reversão bem como a citação deste para a execução fiscal, sendo que este segundo facto interruptivo tem eficácia duradoura (artigo 327.º n.º 1 do Código Civil), mantendo-se o efeito interruptivo até ao termo do processo de execução fiscal.
III - O n.º 3 do artigo 49.º da LGT é aplicável aos factos interruptivos da prescrição das dívidas à segurança social que tenham não apenas efeito instantâneo, como também o efeito duradouro de impedir que o novo prazo comece a correr enquanto não findar o processo.
IV - Por paridade de razões com o que se verifica para as demais dívidas tributárias, deve entender-se que a limitação a uma das interrupções da prescrição das dívidas à segurança social apenas vale para as que têm o efeito duradouro de impedir que novo prazo comece a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte recorrida e julgar a oposição improcedente quanto às contribuições dos períodos de Setembro de 2004 a Fevereiro de 2008.
Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário que lhe foi concedido, na modalidade de dispensa do pagamento da taxa de justiça e demais encargos com o processo.
Porto, 19 de Dezembro de 2019
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Paulo Ferreira de Magalhães |
