Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
* Sumário elaborado pelo Relator.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 03500/15.4BEBRG |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 11/30/2016 |
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| Tribunal: | TAF de Braga |
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| Relator: | Luís Migueis Garcia |
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| Descritores: | PRÉ-CONTRATUAL. ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS. |
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| Sumário: | I) – Devendo as propostas ser instruídas com catálogos em português ou documentos equivalentes que permitissem aferir da coincidência para com as especificações técnicas exigidas, e se o Júri tem como bastantes as informações constantes de documento junto com a proposta, não procede a impugnação que - não refutando a sua existência - simplesmente assinala não ter sido junto catálogo/ficha técnica, ou assinala tal informação como parca, sem, contudo, se poder concluir que fique aquém do exigido.* * Sumário elaborado pelo Relator. |
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| Recorrente: | M..., Ldª |
| Recorrido 1: | Ministério da Administração Interna |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: M..., Ldª (…), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, na presente acção de contencioso pré-contratual intentada contra Ministério da Administração Interna. Conclui: 1. A autora é uma sociedade comercial legalmente constituída, que tem por objecto: Representação, importação e distribuição de produtos. 2. Pelo anúncio de Procedimento n. 3475/2015, publicado em Diário da República II Série (L), n.º 37, de 05 de Junho de 2015, a, “Guarda Republicana Nacional” lançou um Concurso Público destinado a “Aquisição de Máquinas e Equipamento Fotográfico”, concurso que se encontrava dividido em 4 lotes e cujo preço total do contrato, ascende aos 146.081,83€ (cento e quarenta e seis mil e oitenta e um euros e oitenta e três cêntimos) e o prazo de execução do contrato de 45 dias a contar da celebração do contrato, e sem possibilidade de admissão de apresentação de proposta variantes. 3. A Recorrente apresentou a sua proposta de fornecimento, respeitando integralmente os moldes estipulados no caderno de Encargos, para o lote 1 e lote 2 pelo preço global de 77.948,05€ (setenta e sete mil novecentos e quarenta e oito euros e cinco cêntimos) atente: O valor de 39.997,45€ para o lote 1, O Valor de 37.950,60€ para o lote 2. 4. mal andou o Tribunal á quo por ter legitimado a atuação do Recorrido. Por o Recorrido por ter A proposta apresentada pela Contra-Interessada C... deveria ter sido excluída por não respeitar o Caderno de Encargos. 5. Por esta não apresentar as respectivas fichas técnicas ou catálogos em língua portuguesa onde se discriminasse as características dos produtos a fornecer. 6. Tal impede que se infira se tais equipamentos cumprem o fim pretendido. 7. Não resta dúvidas que a proposta apresentada pela Co-interessada se encontra ferida de legalidade. 8. A Recorrida violou de forma grosseira as fases procedimentais, não respeitando os normativos vertidos no Código dos Contratos Públicos e do CPTA (com in foco para o Principio da Transparência), com especial prejuízo para a defesa do Interesse Público. 9. O Interesse Público é um bem jurídico que deve ser zelado pelos Tribunais Administrativos e Fiscais. 10. Que tal resulta das suas obrigações. 11. O princípio da transparência. O princípio da transparência é afirmado como um dos princípios da contratação pública, quer no artigo 1.º, n.º 4, do CCP, quer no artigo 2.º da Directiva 2004/18/CE e no artigo 10.º da Directiva 2004/17/CE. 12. Que as implicações do princípio da transparência são: Em primeiro lugar, um dever de publicitar a intenção de contratar e as principais condições do contrato a celebrar. Em segundo lugar, a publicitação das regras do procedimento. Em terceiro lugar a definição clara dos critérios de adjudicação. A este propósito, a introdução do modelo de avaliação [artigos 132.º, n.º 1, alínea n), e 139.º] é, sem dúvida, uma manifestação do princípio da transparência, na medida em que permite ao concorrente saber de antemão com grau de certeza qual vai ser o seu posicionamento na ordenação das propostas ou candidaturas. Em quarto lugar, a transparência concretiza-se na existência de meios destinados a controlar a tramitação procedimental, como a exigência de fundamentação e a audiência prévia. 13. Que com a falta de notificação atempada do Relatório Final, uma vez que os concorrentes só tiveram conhecimento do Relatório após a outorga do contrato de fornecimento limitou e truncou os seus direitos, nomeadamente a possibilidade de se pronunciarem em sede de nova audiência, e ainda a possibilidade de poderem recorrer aos mecanismos judiciais através da activação do mecanismo de contencioso pré-contratual em tempo devido. 14. Que a defesa do interesse público, da legalidade e respeito pelo direito da requerente impõe que seja anulado o acto de adjudicação do contrato à co-interessada 15. A douta sentença proferida pelo tribunal a quo encontra-se ferida de nulidade por falta de fundamentação, por se limitar apenas a firmar “(…)Sucede que a resposta a essa questão cai no âmbito da discricionariedade técnica, que só admite sindicância por parte dos Tribunais quando o interessado alega e prova o erro cometido. Não é este o caso dos autos”. “(…) Igualmente não logra êxito a alegação segundo a qual as fases procedimentais legalmente estabelecidas para o concurso público não foram respeitadas, só porque o relatório final foi notificado aos Concorrentes em momento ulterior à da celebração à da celebração do contrato. Não se nega que assiste razão à Autora quando afirma que o ocorrido não obedece a sucessão ordenada de actos prevista no Código dos Contratos Públicos e no Código do Procedimento Administrativo, mas não alegou um interesse legalmente protegido por tais normas procedimentais que tenhas ficado lesado e que, nessa medida, fizesse ditar a anulabilidade do acto de adjudicação”; que salvo melhor e mais douto entendimento não é o suficiente. O Tribunal à quo deveria ter esmiuçado e melhor explicitado a sua decisão. 16. Com efeito, os princípios da justiça, da segurança jurídica e da economia processual impõem que o Tribunal declare que a proposta apresentada pela Co-Interessada se encontra ferida de legalidade ao passo que a proposta apresentada pela Recorrente respeitava todas as imposições procedementais e legais, e por ser a proposta economicamente mais vantajosa que o contrato lhe deveria ter sido adjudicado. 17. E que muito aceite a proposta do Contra-Interessado, violando ainda de forma grosseira os trâmites procedimentais, e consequentemente ter violado os normativos legais constantes no Código dos Contratos Públicos, prejudicando-se assim o Interesse Público. * A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.* O que está em causa facilmente emana das conclusões supra, pela ordem em que desfilam: erro de julgamento a propósito da exclusão que a recorrente entende que deveria caber relativamente a contra-interessada adjudicatária, por não satisfazer exigência documental relativa a especificações técnicas; nulidade por falta de fundamentação da sentença; erro de julgamento na forma em como foi apreciada a circunstância de conhecimento da sorte do concurso pós celebração do contrato.* Os factos, a ter em consideração, são os elencados como provados na decisão recorrida, para onde se remete (art.º 663º, nº 6, do CPC).* O mérito da apelação:A decisão recorrida tem o seguinte teor (cfr. sentença): «(…) Importa, pois, aquilatar se o acto de adjudicação viola os artigos 10.º, n.º 2, alínea f), e 16.º, n.º 1, alíneas c) e d), do programa do procedimento, assim como o artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP. Ou se o acto de adjudicação deve ser declarado nulo por desrespeito dos trâmites procedimentais do concurso público. Em jeito de enquadramento, importa recordar que a Entidade Demandada elegeu, no concurso público em discussão, que visa a aquisição de máquinas e equipamento fotográfico, o critério do “mais baixo preço”. Quer isto significar que o Caderno de Encargos definiu os aspectos da execução do contrato a celebrar, submetendo apenas à concorrência o preço a pagar pelo fornecimento do equipamento em causa. As propostas teriam, assim, que respeitar os restantes aspectos - não submetidos à concorrência – relacionados com as quantidades, características, especificações e requisitos técnicos dos bens a fornecer, local e prazo de entrega, prazo e condições de garantia dos bens e condições de pagamento. Neste tipo de concursos, em que não há aspectos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, a Entidade Adjudicante tem que se assegurar que os Concorrentes apresentam propostas que os vinculam a executar o contrato nos exactos termos do caderno de encargos. Para garantir o êxito desse controlo na correspondência entre o fornecimento tal como pretendido pela Entidade Demandada e o proposto pelos concorrentes, o programa do procedimento exigia – no artigo 10.º, n.º 2, alínea f) – que as propostas fossem – sob pena de exclusão – instruídas com catálogos em português ou documentos equivalentes, que indicassem – em termos objectivos – as especificações técnicas dos bens propostos, devendo os mesmos ser assinalados nos referidos documentos – cf. ainda o artigo 16.º, n.º 1, alínea t), do programa do procedimento. Por outras palavras, na hipótese vertente, o Júri do Concurso não emitiu – nem podia emitir - qualquer juízo de avaliação das propostas, apenas procedeu à sua análise, por forma a apurar se as propostas estavam, sob pena de exclusão, inteiramente conformes com o caderno de encargos no que respeita aos aspectos subtraídos à concorrência. Fê-lo, tendo ulteriormente graduado as propostas de acordo com o critério previamente estabelecido – o do mais baixo preço. Ora, a exigência de apresentação dos catálogos em português ou documentos equivalentes foi estabelecida para auxiliar a análise das propostas, ou seja, para ficar seguro que as máquinas/equipamento fotográfico que constava da proposta satisfazia plenamente as exigências contratuais. Basta concatenar o vertido na fundamentação do Relatório Final com a informação, documentos e catálogos que fazem parte da proposta apresentada para se concluir pela apresentação de documentos com as especificações técnicas dos bens a fornecer, tendo o Júri do Concurso considerado tal informação suficiente para ajuizar da conformidade da proposta da Concorrente C..., Lda., com o caderno de encargos. Com efeito, o Tribunal constata que a Concorrente C..., Lda., com referência a cada um dos Lotes, fez acompanhar a identificação dos bens a fornecer das respectivas especificações técnicas, quer por via de catálogos, quer através da enunciação dessas mesmas especificações nos documentos que constituem a proposta. Por sua vez, o Júri do Concurso, no momento próprio, justificou – face à pronúncia da aqui Autora – porque considerava preenchida tal exigência, tendo inclusivamente transcrito as especificações técnicas que lhe garantem a correspondência entre o lançado a concurso público e a execução do contrato. Esta discussão, diversa mas umbilicalmente ligada à questão acima tratada, passa por saber se as especificações técnicas vertidas nos documentos que constituem a proposta são suficientes para aferir da correspondência entre proposta e o caderno de encargos. Sucede que a resposta a essa questão cai no âmbito da discricionariedade técnica, que só admite sindicância por parte dos Tribunais quando o interessado alega e prova o erro cometido. Não é este o caso dos autos. Pois, na hipótese vertente, a Autora sustenta a pretendida exclusão da proposta da C..., Lda., unicamente, na falta de apresentação de catálogos e de fichas técnicas de todos os equipamentos que se propõe fornecer. Entende, porém, este Tribunal que não foram violados os artigos 10.º, n.º 2, alínea f), e 16.º, n.º 1, alínea d), ambos do Programa do Procedimento, bem como o artigo 70.º, n.º 2, alínea b), CCP, na medida em que a Concorrente vencedora indicou, por via de documento, que faz parte integrante da proposta, as especificações técnicas dos equipamentos. Por conseguinte, não logra êxito a pretendida exclusão da proposta vencedora com fundamento na falta de apresentação de catálogos/fichas técnicas de todos os equipamentos a fornecer. Igualmente não logra êxito a alegação segundo a qual as fases procedimentais legalmente estabelecidas para o concurso público não foram respeitadas, só porque o relatório final foi notificado aos Concorrentes em momento ulterior à da celebração do contrato. Não se nega que assiste razão à Autora quando afirma que o ocorrido não obedece a sucessão ordenada de actos prevista no Código dos Contratos Públicos e no Código do Procedimento Administrativo, mas não alegou um interesse legalmente protegido por tais normas procedimentais que tenha ficado lesado e que, nessa medida, fizesse ditar a anulabilidade do acto de adjudicação. Assim, não sendo de excluir a proposta apresentada pela Candidata C..., Lda., nada há a “rectificar” face ao critério do mais baixo preço ou a anular já que foi aplicado o critério estabelecido neste concurso público. (…)». A recorrente afirma que a proposta apresentada pela contra-interessada adjudicatária deveria ter sido excluída por não respeitar o Caderno de Encargos. Concretamente, por esta não apresentar as «respectivas fichas técnicas ou catálogos em língua portuguesa» onde se discriminasse as características dos produtos a fornecer (em relação a alguns dos bens). Mas, tal como referido pelo tribunal “a quo”, o que era exigência a cumprir era que «as propostas fossem – sob pena de exclusão – instruídas com catálogos em português ou documentos equivalentes, que indicassem – em termos objectivos – as especificações técnicas dos bens propostos». E, nesse pressuposto, observando que «a Concorrente C..., Lda., com referência a cada um dos Lotes, fez acompanhar a identificação dos bens a fornecer das respectivas especificações técnicas, quer por via de catálogos, quer através da enunciação dessas mesmas especificações nos documentos que constituem a proposta» - avalizando o que fôra entendimento do júri, que em relatório final, para além de refutar, quanto a alguns dos bens, falta de catálogos (acompanhando indicação de sua exacta localização), quanto a outros reconheceu tais especificações técnicas em documentos que acompanharam a proposta vencedora - julgou improcedente o ponto. Os bens em questão, identifica-os a recorrente da seguinte forma:
A recorrente refere-se, indistintamente, à falta de ficha técnica ou catálogo. No entanto, ditou o tribunal “a quo”, alguns dos bens constam de catálogo. Sem que a impugnante dê precisa indicação, como exigiria o art.º 640º, nº 1, do CPC, que possa infirmar a afirmação de facto. De todo o modo, a entender-se subentendida coincidência com o que o Júri havia já verberado, asseverando a existência de documento(s) assim “catalogado(s)”, limitando-se a recorrente à simples negação sem colocar em causa fé da genuidade dessa junção e sem desenvoltura impugnatória quanto à dita classificação, infrutífera se torna a impugnação. Cfr. Ac. do STA, de 07-01-2009, proc. nº 0812/08: I - Os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e daí que o seu objecto sejam os vícios e os erros de julgamento que o recorrente lhes atribua. II - Daí que se torne imprescindível que o recorrente na sua alegação de recurso desenvolva um ataque pertinente e eficaz aos elementos do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida. Fora tais situações, contra o que a recorrente se rebela é que possa aceitar-se “uma mera e parca descriminação dos bens a fornecer” (cfr. corpo de alegações). Refere-se, nesta parte, ao que o tribunal “a quo” teve como documento equivalente, na senda do que foi entendido pelo Júri, acoitando-se na margem de discricionariedade técnica de que este é detentor. A respeito do discurso desenvolvido, a recorrente refere que o tribunal “a quo” “deveria ter esmiuçado e melhor explicitado a sua decisão”, imputando que há nulidade por falta de fundamentação. No que não tem razão, pois que se “explicitou”, melhor ou pior, fundamentou. Sem que se veja erro. É que (como bem se vê dos quadros usados em Relatório Final), de parca discriminação eram também as especificações técnicas que vinham exigidas. Até comuns, para alguém minimamente habilitado na matéria; mesmo alguém com algum incipiente conhecimento, em muitos dos bens envoltos, logo percepciona, pela simples designação do modelo – que incorporam nessa nomenclatura a especificação técnica -, da correspondência ao exigido. O Júri assumiu que lhe era possível aferir. A recorrente não demonstra a ocorrência de erro, muito menos de erro grosseiro. Resta uma última questão. Como resulta, o Relatório Final (leia-se, também, a decisão de adjudicação) foi notificado à recorrente em momento ulterior à da celebração do contrato. Entre as amplas balizas de princípios esgrimidos pela recorrente, mais certeiro remate é concluir pelo desrespeito do prazo stand still estipulado no art. 104º nº 1 al. a) do CCP. O tribunal “a quo” não retirou efeitos invalidantes. Confirma-se, ainda que por diferente fundamentação. Como se assinala no Ac. deste TCAN, de 08-04-2016, proc. nº 01952/15.1BEBRG-A «Trata-se aqui de uma invalidade própria do contrato, que resulta de vícios que atingem o próprio contrato, em consequência do desrespeito de um requisito procedimental. Procedimental (…) uma invalidade própria do contrato, dado que se trata de um vício de procedimento ocorrido após a adjudicação”». Sem que respeite à adjudicação. Sendo que, vistos os pedidos formulados, tudo por aí se confina. A impugnação do acto de adjudicação em crise situa-se em domínio pré-contratual, cujo contencioso, atenta a finalidade do procedimento em causa, é exercido através de acção própria, a prevista no art.º 100 e ss. do CPTA para a “impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens”. Foi desta acção que a recorrente lançou mão. «A acção especial urgente de contencioso pré-contratual dos artigos 100º-103º do CPTA é o meio próprio para a impugnação dos actos relativos à formação dos contratos enunciados no nº 1 do artº 100º - de todos os actos atinentes àqueles procedimentos, sejam os prodrómicos ou preparatórios exemplificados no nº 2, seja o próprio acto final de adjudicação.» - cfr. Ac. do STA, Pleno, de 06-02-2007, proc. nº 0598/06. Já no domínio do DL nº 134/98, de 15/05, a propósito das “medidas provisórias” e “providências” a requerer, se observava que «A lei estabelece uma separação nítida entre o contencioso do procedimento e o contencioso do contrato (…)» - cfr. Ac. STA, de 20/03/2002, Proc. nº 048396/A. «Do ponto de vista estrutural o procedimento pré-contratual configura-se como procedimento autónomo (…).» – Ac. do TCAS, de 27-03-2008, proc. nº 03378/08). De modo que – no que é objecto da presente acção, note-se – inconsequente é a verificada violação de lei. * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.Custas: pela recorrente. Porto, 30 de Novembro de 2016. |