| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
MCSO, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra o Instituto da Segurança Social IP em 11 de outubro de 2018, tendente, designadamente, à anulação dos atos de indeferimento da justificação de falta à CVIT e ato de cessação da prestação do subsidio de doença proferidos pelo ISS IP, inconformada com a sentença proferida em 14 de março de 2019, no TAF de Braga, que julgou “procedente a exceção de dilatória de intempestividade da prática do ato processual e, em consequência” absolveu o Réu da Instância, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 26 de abril de 2019, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“1ª A recorrente não se conforma com o entendimento da sentença proferida pelo tribunal a quo.
2ª Salvo o devido respeito, pensa-se que o Tribunal a quo fez uma incorreta aplicação dos pressupostos legais aplicáveis ao caso em concreto, havendo, assim, erro de julgamento imputado à decisão a quo, por errada interpretação e aplicação do Direito, tal como já referido.
3ª Entende a ora recorrente que a sentença ora recorrida padece de vícios na apreciação e decisão da matéria de facto, e não procedeu a uma correta aplicação do direito, e não acolheu as melhores soluções adotadas na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre suspensão da contagem de prazos durante as férias judiciais.
4ª No que respeita ao novo regime de contagem de prazos no CPTA deu nova redação ao n.º 2 do art.º 58.º, remetendo a disciplina da contagem dos prazos para o art.º 279º do C. Civil, gerando assim ambiguidade em relação ao regime aplicável até 1 de Dezembro de 2015, que era o regime regra previsto no art.º 138º, nº1 do CPC, em que a contagem dos prazos se suspendia durante as férias judiciais.
5ª Pois bem, o facto de o art.º 1º do CPTA não ter sofrido qualquer alteração em relação à redação anterior, aliado à nova redação do nº 2 do artº 58º do CPTA que não revogou expressamente o artº 138º, nº1 do CPC, geraram confusão e ambiguidade na sucessão das normas sobre a contagem dos prazos.
6ª Sendo a aplicação imediata e sem tolerância durante um período razoável de transição do novo regime de prazos, desproporcionadamente penalizante para o direito e interesses legalmente protegidos da recorrente.
7ª Ainda hoje subsistem dúvidas sobre se a norma do nº 2 do artº 58º do CPTA revogou tacitamente o artº 138º, nº1 do CPC.
8ª Face à ambiguidade e incerteza gerada pela nova redação do nº 2 do artº 58º do CPTA, entende-se que no caso em apreço se verifica a situação prevista na alínea c) do nº 3 do aludido artigo.
9ª Nos termos do artigo 58º nº 1 alª b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos é de três meses a contar da sua notificação.
10ª Assim e nos termos do artigo 138º nºs 1 e 4 do Código de Processo Civil, os prazos para a propositura de ações correm seguidamente, suspendendo-se durante as férias judiciais, a menos que tenham duração igual ou superior a seis meses ou se trate de atos a praticar em processos urgentes.
11ª A recorrente foi notificada da decisão de manutenção da injustificação de falta a CVIT a 12 de julho de 2018.
12ª Nos termos do artigo 28.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, as férias judiciais decorrem de 22 de dezembro a 3 de janeiro, do Domingo de Ramos à Segunda-Feira da Páscoa e de 16 de julho a 31 de Agosto.
13ª convertendo-se o prazo de três meses previsto na lei em 90 (noventa) dias, pelo intercurso das férias judiciais, significa que o prazo para interposição da ação administrativa especial apenas terminaria a 26 de novembro de 2018, Pelo que, em 11 de outubro de 2018, data em que se interpôs a ação administrativa especial, ainda faltava muito para o termo do prazo.
14ª Nada justifica que corram prazos em férias judiciais e, especialmente, prazos de ação de impugnação relativos a uma decisão que nada tem de urgente.
15ª Com efeito, não é só o Princípio do Estado de Direito plasmado no artigo 2.º da C. R. P. que impõe a vinculação dos tribunais às indicações fornecidas pelas partes e às expectativas que estas criaram quanto a uma determinada faculdade de intervenção processual.
16ª É manifesta e decisivamente ilegal a sentença recorrida, agora por violação dos artigos 51º nº 1, 58º nº 1 alª b), nº 3 al. c) Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 138.º nºs 1 e 4 do Código de Processo Civil e 279º do Código Civil, pelo que não pode deixar de ser revogada.
17ª Tendo a recorrente sido notificada em 12 de julho de 2018 e a ação ter dado entrada em 11 de outubro de 2018 só se pode concluir pela sua tempestividade, inexistindo, ao contrário do entendido pela Douta Decisão recorrida, caducidade do direito de ação.
Termos em que, e nos demais do direito, que V.ªs Ex.ªs doutamente suprirão, deve ser julgado procedente o presente recurso e, por via dele, ser revogada a sentença recorrida, devendo, em sua substituição, ser proferido acórdão que altere a matéria de direito, julgando procedente o pedido formulado pelo aqui recorrente, fazendo-se assim, a habitual e necessária Justiça.”* O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 11 de junho de 2019.* O Recorrido/ISS IP não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.* O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 17 de junho de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à absolvição do Réu da Instância, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“A. Por ofício datado de 07.05.2018, dirigido pela Autora ao Instituto da Segurança Social, I.P., e por este rececionado, foi comunicado que a ausência de comparência à junta médica agendada no dia 04.05.2018, deveu-se ao facto de a Autora ter apenas “recebido o comunicado no dia 07.05.2018, pelas 14h” – cfr. fl. 6 do PA
B. Por ofício de 23.05.2018, elaborado pelos serviços do Réu e dirigido à aqui Autora, foi-lhe comunicado que, por despacho da diretora de núcleo de prestações de doença e parentalidade, datado de 23.05.2018, foi indeferido o pedido de justificação de falta a CVIT, constando os seguintes “fundamentos de facto e de direito” que ora se transcrevem:
“Não ter sido considerada atendível a justificação apresentada; tendo sido convocada para o dia 04/05/2018 âmbito da fiscalização de doença Lei n.º 105/2009, de 14/09, por telegrama para o seu domicílio e após confirmação dos CTT verifica-se que o telegrama foi depositado na caixa do correio no dia 3 de maio pelas 11:30; motivo pelo qual a responsabilidade pela não comparência não nos pode ser imputável. Conforme e determina o n.º 1 do art. N.º 66 do DL 360/97, de 17 de dezembro” – cfr. fl. 11 do PA,
C. O ofício referido no ponto anterior foi rececionado na morada da aqui Autora, sito na Rua de São Francisco Casa 50, Brito, tendo dele tomado conhecimento, em 25.05.2018 – cfr. fl. 13 do PA; facto não controvertido atenta as posições exaradas pelas partes nos respetivos articulados [cfr. artigo 6.º da p.i.].
D. Por ofício de 28.05.2018, elaborado pelos serviços do Réu e dirigido à aqui Autora, foi-lhe comunicado que “haverá lugar à cessação do subsídio de doença se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da receção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a cessação, previstos no Decreto-Lei acima citado, são os a seguir indicados:
Não ter sido atendível a justificação apresentada pela falta ao exame médico para que foi convocado (alínea b) do n.º 2 do artigo 24.º)” – cfr. fl. 49 do PA.
E. O ofício referido no ponto anterior foi rececionado na morada da aqui Autora, sito na Rua S…, tendo dele tomado conhecimento, em 05.06.2018 – facto não controvertido atentas as posições exaradas pelas partes nos respetivos articulados (cfr. artigo 7.º da p.i.).
F. Em 11.06.2018, a Autora apresenta reclamação graciosa contra o ato de indeferimento do pedido de justificação de falta, subscrita pela Mandatária Dra. AP, com o seguinte teor que, na parte que ora releva, se transcreve:
“(…) notificada do indeferimento do pedido de justificação de falta a CVIT vem apresentar reclamação nos termos dos artigos 191.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (…)
Termos em que se requer a V. Exa. seja considerada atendível a justificação apresentada nos termos da al. B) do n.º 2 do artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 360/97, de 17 de dezembro, e em consequência seja designada nova data para realização de exame médico pela comissão de verificação de doença” – cfr. fls. 49 e 58 do PA.
G. Por ofício de 11.07.2018, elaborado pelos serviços do Réu e dirigido à mandatária da aqui Autora, foi-lhe comunicado que se mantinha a injustificação da falta, nos termos do artigo 66.º, n.º 1 do Decreto-lei n.º 360/97, de 17 de dezembro, na qual consta o seguinte que ora se transcreve:
“Em cumprimento do artigo 17.º, da lei n.º 105/2009, de 14 de Setembro, a beneficiária MACSP, foi convocada para verificação da situação de doença, a realizar no dia 2018/05/04, às 14:35 horas, convocatório foi efetuada por telegrama no dia 2018/05/03 às 11:30 horas, no seu domicílio ao abrigo do art. 21.º do mesmo diploma”
- cfr. fl. 29 verso dos autos.
H. O ofício referido no ponto anterior foi rececionado no domicílio profissional da mandatária da aqui Autora, sito na Rua P…, 4810-426 Guimarães, tendo dele tomado conhecimento, em 12.07.2018 – facto não controvertido atenta a posição exaradas pelas partes nos respetivos articulados (cfr. artigo 9.º da p.i.).
I. A petição inicial que motiva os presentes autos deu entrada em juízo em 11.10.2018, mediante submissão da referida peça processual no sistema de informação dos Tribunais Administrativos e Fiscais – cfr. fl. 3 dos autos* IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
O prazo de impugnação de atos administrativos (contrariamente ao que sucedeu na vigência do CPTA com redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que estipula a regra das contagem dos prazos nos termos do Código do Processo Civil, de acordo com o disposto no artigo 144.º do CPC) conta-se, atualmente, por força do disposto no artigo 58.º, n.º 2, do CPTA, nos termos do artigo 279.º do Código Civil, o que implica que estamos perante um prazo contínuo que não se suspende nos sábados, domingos e feriados, nem sequer em férias judiciais. Todavia, o prazo que termine em dia em que os tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é, entretanto, transferido para o primeiro dia útil seguinte (cfr. artigo 279.º, alínea e) do CC).
Conforme se expendeu no doutro acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo sul, proferido em 01/06/2017, no âmbito do processo n.º 1642/16.8BELSB, “a revisão de 2015 afastou a regra do anterior artigo 58.°, nº 3, segundo a qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o disposto no artigo 144.° do CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais. Na verdade, ao estabelecer que os prazos estabelecidos no nº1 se contam nos termos do artigo 279° do Código Civil, o novo n° 2 do artigo 58.° assume que eles se contam de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais”.
Por outro lado, a jurisprudência dos Tribunais Superiores tem reiteradamente afirmado que as ações administrativas para a condenação à prática do ato devido destinam-se a obter a condenação da entidade competente à prática de um ato administrativo que o autor reputa ter sido ilegalmente omitido ou recusado.
Visam, assim, a condenação na prolação de um ato que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do ato de indeferimento sindicado, desde que da pronúncia condenatória resultar diretamente a eliminação de um ato ilegal que permanecia na ordem jurídica.
Nos casos de indeferimento, o prazo de propositura da ação é de três meses, sendo aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.º - cf. artigo 69.º, n.º 2, do CPTA.
Dispõe o art. 69.º do CPTA que tendo havido indeferimento ou recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo de propositura da ação é de 3 meses (n.º 2), contando-se este prazo para os destinatários do ato a partir da data de notificação (art. 59.º, n.º 1) do CPTA ex vi art. 69.º, n.º 3 do CPTA).
Estamos em presença de um prazo perentório, de verdadeira caducidade do direito de ação, caducidade esta que, no âmbito do Processo Administrativo, constitui exceção dilatória, que obsta ao prosseguimento do processo – art.º 89º, n.º4, alínea k) do CPTA
E para efeitos de verificação da eventual caducidade do direito de ação, ter-se-á também de ter presente que a apresentação de impugnação administrativa determina, nos termos do art.º 59º, n.º4, do CPTA, a suspensão [e não interrupção] do prazo do exercício do direito de ação, até ser proferida decisão sobre a impugnação deduzida para o efeito ou até que decorra o prazo legal para a decidir, reiniciando-se a contagem do prazo a partir.
Ora, o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA tem a virtualidade de permitir que a utilização de qualquer modalidade de impugnação administrativa (reclamação e recursos administrativos, seguindo a terminologia das garantias impugnatórias administrativas utilizadas pelo CPA/2015, aplicável aos presentes autos) suspende a contagem do prazo de impugnação contenciosa, inutilizando o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa (Cfr. acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 01268/16 e 23.02.2017).
O prazo para reagir contenciosamente só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso ou com o decurso do respetivo prazo legal (artigo 59.º, n.º4, do CPTA).
No caso presente, da factualidade dada como provada, e como a própria Autora reconhece, o ato impugnado consubstanciado na decisão de indeferimento do pedido de justificação de falta foi-lhe levado ao conhecimento [notificado] no dia 25.05.2018, sendo esse o momento que marca o início da contagem do prazo de 3 meses para a propositura da ação.
Em 11.06.2018, a Autora apresentou reclamação graciosa, facto que determina a suspensão da contagem do prazo nos termos do art.º 59º, n.º4, do CPTA. A reclamação deve ser apresentada no prazo de 15 dias, sendo que o órgão competente para a decisão dispõe de 30 dias para decisão, de harmonia com o disposto nos artigos 191.º, n.º 3, e 192.º n.º 2 ambos do CPA, tudo à luz das regras de contagem de prazos, previstas no artigo 87.º do CPA
Com efeito, e reafirmando o precedentemente afirmado, a apresentação da reclamação em 11.06.2018, apenas determinou que o prazo para apresentação da impugnação judicial tenha ficado suspenso, a partir dessa data até ao termo do prazo de 30 dias contados para a prolação de decisão ou até a data da efetiva tomada da decisão final pelo órgão competente, consoante o evento que primeiro tenha lugar, retomando-se então a contagem do referido prazo de caducidade.
Entre 25/05/2018 e 11/06/2018, decorreram 16 dias.
O prazo para reagir contenciosamente só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a reclamação ou com o decurso do respetivo prazo legal (artigo 59.º, n.º4, do CPTA), sendo que esta veio a ser decidida e notificada em 12.07.2018 [antes portanto do decurso do prazo para a decisão calculada nos termos do disposto nos artigos 192.º, n.º 2, e 87.º do CPA – em dias úteis].
Assim, o início da contagem do prazo de 90 dias operou-se em 13.07.2018, pelo que o seu términus se verificou em 25.09.2018. A presente ação deu entrada em juízo dia 11.10.2018, sendo que a ação é manifestamente intempestiva.
Ora, tudo o que se veio de dizer quanto à intempestividade quanto ao pedido impugnatório se pode replicar quanto ao pedido condenatório, que deriva da anulação de tal ato e condenação à prática do ato reputado como devido em sua substituição [vulgo “seja atendível a justificação apresentada nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 360/97, de 17 de Dezembro, e em consequência seja designada nova data para realização de exame médico pela Comissão de Verificação de Doença, com consequente atribuição de subsídio de doença] – cfr. artigo 69.º, n.º 2, do CPTA.
Restará, assim, concluir pela existência da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, art.º 89º, n.º4, alínea k) do CPTA, com a consequente, e necessária, absolvição da instância.
No que respeita a ato impugnado consubstanciado na decisão de cessação do subsídio de doença, verificou-se que a mesma se tornou definitiva em 19.06.2018, decorrido o prazo de 10 dias após a sua notificação. Tal ato não foi objeto de impugnação administrativa, pelo que se aplica o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, o que significa que a Autora dispunha até 20.09.2018 para intentar a presente ação. Assim, e tendo a ação somente sido proposta em 11.10.2018, conclui-se que a mesma foi apresentada muito para lá do prazo de 3 meses previsto no art.º 58º, n.º 1, do CPTA.
Com os fundamentos precedentes, julga-se verificada e procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, o que, por força do disposto no artigo 89.º, n.º 4, alínea k) do CPTA, além de obstar o conhecimento do mérito, importa a absolvição do Réu da instância, conforme se levará ao dispositivo.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância, o que em bom rigor é de algum modo admitido pela Recorrente a qual, como derradeira tentativa de ultrapassar a declarada caducidade da Ação, vem singelamente referir que o novo regime de contagem de prazos “geraram confusão e ambiguidade na sucessão das normas sobre a contagem dos prazos”, mais afirmando que “a aplicação imediata e sem tolerância durante um período razoável de transição do novo regime de prazos” se mostrou “desproporcionalmente penalizante para o direito e interesses legalmente protegidos da recorrente”
Em qualquer caso, sendo o referido regime de contagem de prazos, expresso e explícito, ao que acresce a vacatio legis de 60 dias prevista no próprio DL nº 214-G/2015, de 2 de outubro (Artº 15º), não se mostra desculpável o desconhecimento do novel regime de contagem de prazos introduzido.
Acresce que, tendo o “novo” CPTA sido publicado em 2 de outubro de 2015 o qual entrou em vigor em 2 de dezembro de 2015, não é aceitável nem desculpável que a Autora quando apresentou a presente Ação em juízo em 11 de outubro de 2018, passados cerca de 3 anos após a publicação do diploma, desconhecesse ainda o novo regime de contagem de prazos aplicável.
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro “visou alterar o CPTA e o ETAF, ou seja, diplomas que regulam o funcionamento dos Tribunais, a sua competência e o exercício processual do poder judicial.
Essencialmente estão em causa normas que pretendem regulamentar a tramitação dos processos judiciais nos tribunais administrativos.”
São assim aplicáveis aos presentes autos manifestamente, tal como assente pelo tribunal a quo, as regras introduzidas pelo DL n° 214-G/2015 de 2/10, mormente o estabelecido no seu art° 58°.
Assim sendo, e uma vez que a revisão do CPTA de 2015 afastou a regra do anterior artigo 58°, n° 3, segundo a qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o disposto no artigo 144° do CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais, importa atender que os prazos estabelecidos no n°1 do referido normativo, se contam agora nos termos do artigo 279° do Código Civil, como resulta expresso no novo n° 2 do artigo 58°.
Como refere Vieira de Andrade (Cfr. A Justiça Administrativa, Lições, 14.ª edição, Almedina, pág. 261) o "prazo de impugnação de atos administrativos, depois de ter sido contado, entre 2002 e 2015, nos termos do Código do Processo Civil, volta a contar-se, como era tradicional, nos termos do Código Civil (artigo 58.°, n.º 2, do CPTA).
Voltou a ser, por isso, um prazo contínuo que não se suspende em sábados, domingos e feriados, nem sequer em férias judiciais."
Por outro lado, mas no mesmo sentido, refere Mário Aroso de Almeida (Cfr. Manual de Processo Administrativo 2ª edição, Almedina, 2016, pág.299), que "a revisão de 2015 afastou a regra do anterior artigo 58.°, nº 3, segundo a qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o disposto no artigo 144.° do CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais. Na verdade, ao estabelecer que os prazos estabelecidos no nº1 se contam nos termos do artigo 279° do Código Civil, o novo n° 2 do artigo 58.° assume que eles se contam de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais. O prazo que termine em dia em que os tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é, entretanto, prolongado para o primeiro dia útil seguinte".
No mesmo sentido veja-se ainda Marco Caldeira, A Impugnação de atos no Novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, in Cometários à Revisão do CPTA e do ETAF, org. Carla Amado Gomes eta lii, 2ª ed., AAFDL Editora, 2016, pág.388-389).
Aqui chegados e em concreto, mostrar-se-ia inútil e redundante reproduzir tudo quanto se expendeu em 1ª instância no que concerne à contagem de prazos, cujo teor se acompanha, impondo-se apenas ratificar tudo quanto a esse respeito aí se discorreu.
Como resulta dos factos provados, tendo a Petição Inicial sido apresentada no TAF de Braga, por via do SITAF, em 11.10.2018, relativamente ao ato notificado em 25.05.2018, mesmo considerando a suspensão do prazo decorrente da reclamação apresentada em 11.06.2018, o que determinou que o prazo recomeçasse a sua contagem em 13.07.2018 é patente que a ação foi intempestivamente intentada, não merecendo assim censura a decisão proferida pelo tribunal a quo ao absolver o Município da Instância, em decorrência da julgada procedente caducidade da Ação.
O mesmo se passou relativamente ao ato decorrente da decisão de cessação do subsídio de doença, o qual se tornou definitivo em 19.06.2018, não tendo sido objeto de impugnação administrativa, em face do que o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, já se mostrava igualmente ultrapassado quando em 11 de outubro de 2018 foi intentada a presente Ação.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se o sentido da decisão proferida em 1ª instância.
Custas pela Recorrente.
Porto, 12 de julho de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |
