Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01221/07.0BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/17/2010

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL JULGAMENTO FORMAÇÃO 3 JUÍZES (COLECTIVO) JUIZ SINGULAR

Sumário:	O limite processual previsto no artigo 110º nº4 do CPC para poder ser suscitada a excepção da incompetência do tribunal singular, se o julgamento da matéria de facto pertencer antes ao tribunal colectivo, não se aplica à acção administrativa especial, para a qual vigora um regime especial, que impõe o seu conhecimento oficioso como questão prioritária.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	10/12/2009
Recorrente:	Gestor do Programa Operacional da Região Norte
Recorrido 1:	Inter-Minho - Sociedade Gestora de Parques Empresariais, EM
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Gestor do Programa Operacional da Região Norte recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga – em 29.01.2009 – que anulou o seu acto de 08.05.2007, e o condenou a considerar elegível a despesa apresentada pela InterMinho-Sociedade Gestora de Parques Empresariais, EM, a título de projectos – a sentença ora recorrida culmina acção especial em que a InterMinho demanda o ora recorrente pedindo ao tribunal que anule o seu despacho de 08.05.2007, e o condene a substituí-lo por outro que considere elegível a despesa de 169.591,28€ a título de projectos de execução.
Conclui assim as suas alegações:
1- Conforme se demonstrou nos artigos 9º a 111º destas alegações, através da contraposição dos factos alegados pelo Gestor em sede de contestação e os valorados pelo tribunal na sentença recorrida, a decisão judicial padece claramente de erro de julgamento e de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
2- Na verdade, o tribunal a quo não deu como provados factos, que perante a prova produzida em sede própria, deveriam ser dados como provados;
3- Acresce que, perante a matéria de facto dada como provada, na sentença recorrida, o tribunal não poderia decidir como decidiu, situação que consubstancia o vício de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
4- Saliente-se ainda o facto de o tribunal ter extravasado os seus poderes de decisão, violando os artigos 71º nº2 e 95º nº3 do CPTA;
5- As normas invocadas dos Regulamentos Comunitários nº438/2001 [artigo 4º] e nº1260/1999 [artigos 30º e 38º] não vinculam o Gestor à prática do acto, conforme expendeu o tribunal;
6- Do conteúdo das normas citadas, verifica-se que a Autoridade de Gestão limitou-se a actuar em cumprimento da obrigação imposta pelo artigo 4º do Regulamento 438/2001, lançando mão dos procedimentos por si definidos, no dentro da discricionariedade técnica que lhe é conferida pelo citado artigo;
7- Assim, não poderia o tribunal, em cumprimento do disposto nos artigos 71º e 95º do CPTA, condenar o Gestor do Programa a considerar elegíveis as despesas, cuja inelegibilidade decorreu de irregularidades detectadas em auditoria, em obediência ao artigo 4º do Regulamento 438/2001, com a consequente correcção financeira do valor em causa;
8- Finalmente, existe uma clara violação dos artigos 40º nº3 do ETAF e 31º nº2 alínea b) CPTA, uma vez que o valor da causa é de 127.193,46€, excedendo, portanto, o valor da alçada do tribunal e devendo por isso ter sido julgada a presente acção com o tribunal em formação de três juízes e não por juiz singular, tal como sucedeu.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
A autora da acção, ora recorrida, contra-alegou concluindo assim:
1- É pelo teor das conclusões que se afere o objecto do recurso;
2- As conclusões devem sintetizar o alegado, mas de forma não genérica ou vaga e imprecisa que, só por elas, se fique sem saber o que de facto e concretamente o recorrente imputou à decisão sob censura;
3- No caso, das conclusões do recorrente fica-se sem saber quais as críticas concretas que move à sentença recorrida, dada a sua imprecisão, generalidade e vacuidade;
4- A sentença recorrida não padece dos invocados vícios de erro de julgamento e de insuficiência para a decisão da matéria de facto;
5- O tribunal só considerou como provados os factos que o estavam e interessassem à decisão de mérito tendo em consideração as soluções de direito;
6- Não peca, por isso, a sentença recorrida de omissão de matéria de facto que tivesse sido alegada pelo recorrente;
7- Nem por ter julgado provada matéria de facto com insuficiência de prova;
8- O tribunal a quo não extravasou, na sentença, os seus poderes de decisão;
9- Só eram legalmente possíveis 2 soluções: ou considerar elegíveis as despesas apresentadas pela recorrida, ou considerá-las inelegíveis;
10- Como foram tidas por inelegíveis, por pretensa falta de prova, e o tribunal entendeu haver prova bastante, nada impedia que o tribunal condenasse o recorrente à prática do acto devido, que só podia ser o de considerar elegíveis tais despesas;
11- De facto, a recorrente fez prova bastante [que os auditores não tiveram capacidade de entender, por insuficiência própria] da necessidade dos projectos de execução, de que, apesar de não estar legalmente obrigada, consultou o mercado e adjudicou as prestações de serviços nas melhores condições, de que as obras foram executadas com base nesses projectos, e estão à vista de toda a gente, sendo fisicamente apreciáveis, quer os projectos quer as obras;
12- De tudo apresentou a recorrida os documentos comprovativos, com aptidão inquestionada e inquestionável de prova;
13- Razão porque as respectivas despesas só podiam e podem ser havidas como elegíveis;
14- Improcedem totalmente as conclusões do recorrente.
Termina pedindo o não provimento do recurso e a manutenção do decidido em primeira instância.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso, mas apenas com fundamento na incompetência do tribunal singular, que julgou a causa [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados pertinentes e provados pela sentença recorrida:
1- A autora é uma entidade pública empresarial, sob a forma de empresa de capitais maioritariamente públicos;
2- Constitui objecto social da autora, de entre outras actividades, a construção e a gestão de Parques Empresariais, na área do concelho de Valença;
3- A razão principal que esteve na génese da criação da autora foi a construção do Parque Empresarial de Valença, cujos trabalhos preliminares já vinham a ser realizados pela Associação de Municípios do Vale do Minho e pela InterMinho-Consultoria em Gestão, Ld.ª;
4- A autora obteve um co-financiamento de 75% com vista à infra-estruturação do Parque Empresarial de Valença, bem como dos custos inerentes à elaboração dos projectos necessários à concretização do Parque, fiscalização da obra e Promoção do Parque através do Programa Operacional da Região Norte, inserido no Quadro Comunitário de Apoio III na sequência de candidatura apresentada na Acção Integrada de Base Territorial do Minho-Lima [Medida 2.2 do ON – Operação Norte];
5- Para a execução de tal projecto foram, pela autora, adquiridos os seguintes projectos: projecto de execução da 1ª Fase, projecto de execução da 2ª Fase, revisão do Plano de Pormenor, projecto de execução do acesso entre o limite da 1ª Fase do Parque e a Estrada Nacional nº13, projecto de loteamento e revisão dos projectos de licenciamento;
6- O relatório final da auditoria que foi realizada, no âmbito das operações de controlo do projecto, foi elaborado em 13.12.2005 e consta de folhas 668 a 746 do processo administrativo [PA] - aqui se dando por reproduzido;
7- Em 31.03.2006 pelo Gestor do ON – Operação Norte foi proferido despacho de concordância com a informação nº18/UC/2006 que propunha a correcção financeira de 190.781,38€ bem como a aprovação do relatório final de auditoria e seu envio, nomeadamente, à autora;
8- A autora foi notificada [ofício de 12.04.2006 assinado pelo Gestor do ON – Operação Norte] nos seguintes termos: “Para os devidos efeitos, na sequência da acção de controlo de 1º nível realizada ao Projecto mencionado em título, de acordo com o artigo 10º do Regulamento (CE) nº438/2001 da Comissão, de 2 de Março, e após cumprimento do procedimento de contraditório nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, junto envio a V. Ex.ª extracto do Relatório Final de auditoria ao referido projecto. Relativamente às consequências financeiras resultantes da acção de controlo, não foi conferido valor probatório suficiente aos esclarecimentos subscritos por V. Ex.ª, pelo que, foi considerado como despesa não elegível, a corrigir, o montante de 190.781,38 € a que corresponde a comparticipação FEDER de 143.086,04 € a recuperar”;
9- A autora respondeu nos termos constante de folhas 600 a 603 do PA [ofício datado de 24.04.2006] que aqui se dão por reproduzidas;
10- A ficha de notificação de dívida foi remetida à autora através de ofício datado de 26.05.2006;
11- Por ofício de 14.06.2006, a autora solicitou à entidade ré a “suspensão do prazo constante dessa ficha de notificação de dívida até que sejam analisados e avaliados os argumentos que vamos apresentar” […] referindo que “estamos neste momento a concluir a elaboração de um dossier em que é feita a identificação clara de cada uma das despesas com o correspondente serviço obtido, prova da sua materialização, necessidade e justificação do preço praticado” […] mais requerendo, caso a demandada o tivesse por conveniente “uma reunião conjunta com os técnicos da CCDR-N envolvidos neste processo, a decorrer durante a próxima semana, para aí apresentarmos a documentação relativa aos projectos relativos à nossa candidatura à AIBT Minho-Lima, e tornar clara, assim, a sua elegibilidade”;
12- Em 04.07.2006 pelo Gestor do ON foi proferido um despacho determinando “a suspensão do prazo de execução até à conclusão da reanálise cometida à unidade de controlo de 1º nível”;
13- Pela autora foi junto um dossier [pasta de argolas que faz parte integrante do PA apenso a estes autos] contendo dezenas de documentos relativos a todos os projectos e planos em causa;
14- Em 22.08.2006 os auditores que procederam à auditoria pronunciaram-se novamente nos termos constantes de folhas 800 e 801 do PA que aqui se dão por reproduzidos;
15- Em 29.03.2007 o Director do ON - Operação Norte proferiu despacho concordando com a informação nº002/UC/2007, considerando que a despesa no valor de 21.190,10€ deve passar a ser considerada elegível;
16- Por ofício de 08.05.2007 assinado pelo Gestor do ON – Operação Norte foi a autora notificada nos seguintes termos: “Para os devidos efeitos e na sequência da reclamação apresentada por V. Exa. relativa ao Projecto acima referenciado, não se tendo acedido a novos factos que alterem a anterior deliberação no que concerne à elegibilidade da despesa na componente dos projectos de execução, cumpre-me remeter-lhe a Ficha de Notificação de Dívida [em anexo]”;
17- Nos termos de tal ficha, assinada pelo mesmo Gestor e datada de 03.05.2007, consta a seguinte origem e referência das irregularidades: “Conforme descrição no relatório de controlo de 1º Nível, não se acedeu a prova adequada e suficiente que suportasse a elegibilidade da despesa executada na componente projectos de execução no âmbito do artigo 4º do Regulamento (CE) nº438/2001, da Comissão de 2 de Março, o qual prevê procedimentos de gestão e de controlo para a verificação do fornecimento de bens e serviços” pelo que se considerou um montante total da irregularidade no valor de 169 591,28€ sendo a dívida FEDER no valor de 127 193,46€.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. A autora pediu ao TAF de Braga que anulasse o despacho de 08.05.2007 do Gestor do Programa Operacional da Região Norte [GPO/RN], e que o condenasse a substituir esse despacho por outro que considere elegível a despesa de 169.591,28€ a título de projectos de execução.
Para tal efeito, apontou ao acto impugnado, fundamentalmente, a falta da devida fundamentação [artigo 94º da petição inicial: continua sem perceber a autora porque decidiu a autoridade demandada que a despesa deixou de ser elegível, e determinou a restituição do que, a título da comparticipação devida, oportunamente lhe entregou], e também erro na apreciação dos pressupostos de facto [artigo 95º da petição inicial: existe manifesto lapso na apreciação da conduta da aqui autora e na apreciação da prova que foi produzida perante a equipa que procedeu à auditoria].
O TAF de Braga, funcionando em tribunal singular, decidiu anular o despacho impugnado por padecer de erro nos pressupostos de facto da aplicação do artigo 4º do Regulamento 438/2001, da Comissão, de 02.03.2001, e de falta da devida fundamentação, e decidiu, ainda, condenar a entidade ré a substituir o acto anulado por outro que considere elegível a despesa apresentada pela autora a título de projectos.
Desta decisão discorda a entidade ré que, enquanto recorrente, lhe aponta erro de julgamento de facto e de direito, e ainda violação dos artigos 31º nº2 alínea b), 71º nº2, e 95º nº3, todos do CPTA, e 40º nº3 do ETAF.
Ao conhecimento desses erros de julgamento e destas violações de lei se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. Antes de mais, e porque se trata de uma questão prioritária [artigo 13º CPTA], apreciemos a alegada violação dos artigos 31º nº2 alínea b) do CPTA e 40º nº3 do ETAF pelo TAF de Braga [tribunal a quo].
A primeira dessas normas, integrada em capítulo acerca do valor das causas e as formas de processo, diz que se atende ao valor da causa para determinar se o processo, em acção administrativa especial, é julgado em tribunal singular ou em formação de três juízes, e a segunda, integrada em capítulo sobre os tribunais administrativos de círculo, diz que nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.
Ao tempo da entrada da presente acção administrativa especial em juízo [03.08.2007], a alçada do TAF de Braga, enquanto tribunal de 1ª instância, era de 14.963,94€ [artigos 6º, nº1 e nº3, e 7º, do ETAF, e artigo 24º da LOFTJ, alterado pelo DL nº323/01, de 17.12], motivo pelo qual esta acção especial, cujo valor ascende a 127.193,46€, deveria ter sido julgada, de facto e de direito, por tribunal colectivo.
Trata-se de conclusão que dimana directamente da lei. De modo inequívoco.
Assim, uma vez recolhidas as alegações escritas das partes, de acordo com o artigo 91º nº4 do CPTA [ponto 4 do despacho de folhas 159 e 160 do suporte físico dos autos], o juiz titular do processo, na qualidade de relator, deveria ordenar que fosse dada vista simultânea aos juízes adjuntos, ou, então, proferir despacho dispensando essa vista com fundamento em manifesta simplicidade do processo [o que, cremos, não seria o caso] conforme manda o artigo 92º do CPTA.
Mas nada disto foi feito. Juntas as alegações escritas da autora e do réu, o processo foi concluso ao juiz titular do processo, o qual, sem qualquer despacho explicativo, proferiu sentença.
É manifesta, assim, no caso, a preterição do tribunal colectivo, o que acarreta a incompetência do tribunal singular, que procedeu ao julgamento, em razão do valor da causa [artigo 110º nº2 do CPC ex vi 1º do CPTA].
Constatada esta incompetência relativa, averiguemos das suas consequências e oportunidade de conhecimento.
Decorre da lei de processual civil, aqui aplicada supletivamente, que a procedência desta questão tem como consequência a remessa do processo para o tribunal competente [artigo 111º nº3 do CPC], o que, neste caso, significará a remessa do processo para julgamento pelo tribunal colectivo.
Todavia, também prevê a lei processual civil que essa questão é sempre de conhecimento oficioso do tribunal, podendo ser suscitada pelas partes ou oficiosamente conhecida até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento [artigos 110º, nº2 e nº4, e 646º, nº3, do CPC].
É sabido que a audiência de discussão e julgamento se encerra com a conclusão do julgamento da matéria de facto, sendo a discussão oral ou escrita do aspecto jurídico da causa sempre realizada perante o juiz a quem caiba lavrar a sentença final [artigos 646º a 658º do CPC]. Ou seja, no âmbito da lei processual civil, a intervenção do tribunal colectivo, quando solicitada, limita-se ao julgamento da matéria de facto, pois que o julgamento do aspecto jurídico da causa será realizado por juiz singular, aquele que tiver presidido ao tribunal colectivo [artigos 653º, nº5, e 658º, do CPC, e artigo 108º da LOFTJ].
E referimo-nos à intervenção do tribunal colectivo quando solicitada porque, efectivamente, assim tem de ser no âmbito do processo civil, onde o tribunal colectivo apenas intervém quando não se esteja face a qualquer das situações enumeradas nas três alíneas do nº2 do artigo 646º do CPC, e tal intervenção tenha sido requerida por ambas as partes [ver artigo 646º nº1 do CPC].
Assim, no âmbito de uma lei processual em que a intervenção do tribunal colectivo é facultativa, e se reduz ao julgamento da matéria de facto, faz todo o sentido que se limite o conhecimento da questão da incompetência do tribunal singular até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento. Mas já não o fará no âmbito de regime processual em que a intervenção do tribunal colectivo é imposta por lei, e em que a sua intervenção não se reduz ao julgamento da matéria de facto mas se estende, também, à matéria de direito. E é este regime que vimos decorrer dos artigos 31º nº2 alínea b) do CPTA e 40º nº3 do ETAF.
Ressuma, assim, que o limite processual previsto no artigo 110º nº4 do CPC para poder ser suscitada a excepção da incompetência do tribunal singular, se o julgamento da matéria de facto pertencer antes ao tribunal colectivo, não se aplica à acção administrativa especial, para a qual vigora regime especial, que impõe o seu conhecimento oficioso como questão prioritária [artigos 13º e 31º nº2 alínea b) do CPTA, e 40º nº3 do ETAF].
Aliás, sublinhe-se, dado que no âmbito da acção administrativa especial a intervenção do tribunal colectivo se estende ao julgamento da matéria de direito, não faria sentido impor, ao conhecimento da sua preterição, o limite do encerramento da audiência de discussão e julgamento.
Sendo estas conclusões válidas para o presente caso, a verdade é que, nele, ainda se tornam mais evidentes, isto porque, não tendo havido audiência pública de discussão e julgamento [artigo 91º CPTA], certo é que também não houve a oportunidade formal de se cumprir o limite estabelecido como regra geral pela lei processual civil.
Assim, só em sede de recurso jurisdicional o recorrente poderia alegar a incompetência do tribunal singular para julgar de facto e de direito a causa. O que aconteceu.
A constatação da necessária procedência desta questão retira, segundo cremos, toda a utilidade ao conhecimento do restante objecto do recurso, na medida em que os autos deverão baixar ao tribunal a quo para - caso nada mais obste a tal - o respectivo julgamento de facto e de direito ser realizado por tribunal colectivo.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Ordenar que o processo baixe ao TAF de Braga para aí ser o seu objecto julgado, de facto e de direito, pelo tribunal colectivo, caso nada mais obste a tal.
Sem custas – note-se que a sociedade recorrida, embora tivesse contra-alegado, nada disse a respeito da questão que acabou dando provimento ao recurso jurisdicional.
D.N.
Porto, 17.06.2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia